柴瑞娟

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銀行商業(yè)特許經營：村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行制之替代路徑選擇①

柴瑞娟

摘要:銀監(jiān)會對村鎮(zhèn)銀行本地化、民營化的社區(qū)銀行發(fā)展定位雖初步確定，但對主發(fā)起銀行制度依然固守。主發(fā)起銀行制度有其積極功用，但亦衍生了眾多弊端，經濟落后地區(qū)因眾多銀行不愿充當主發(fā)起銀行而致村鎮(zhèn)銀行無法設立，經濟發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行又多被主發(fā)起行絕對控股而淪為主發(fā)起行的分支機構。澳大利亞bendigo社區(qū)銀行所采用的銀行商業(yè)特許經營模式，有主發(fā)起行制度之利，且無其弊，可完成主發(fā)起銀行的制度替代，為我國村鎮(zhèn)銀行徹底民營化和專業(yè)化的兼得提供新的思考路徑。

關鍵詞:村鎮(zhèn)銀行； Bendigo社區(qū)銀行； 商業(yè)特許經營； 主發(fā)起行制

隨著社會的前行，金融能否普惠已成為當代社會文明與公平程度的一項重要標尺，社會各階層尤其是底層的金融服務獲取權及其背后的普惠金融理念已成為各國政府努力的目標和方向。中國亦不例外，2015年底國務院發(fā)布了《國務院關于印發(fā)推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)的通知》，以期通過大力發(fā)展普惠金融，讓各類市場主體均有機會獲取所需的金融服務，進而增進社會公平與和諧。事實上，我國近年來一直在踐行普惠金融的實現(xiàn)。2006年底，為解決我國農村地區(qū)金融機構長期匱乏的難題，銀監(jiān)會開始在農村地區(qū)準許設立一種新的銀行種類——村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行一經開閘設立，發(fā)展速度異常迅猛，在監(jiān)管層的支持和各路資本的積極參與下，短短十年，村鎮(zhèn)銀行在我國從無到有，截至2014年底已組建村鎮(zhèn)銀行1233家(李延霞、陳雯瑾，2015:7)，而銀監(jiān)會的目標是每個縣都有自己的村鎮(zhèn)銀行(鐵鋼，2009:4)，由此可見我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展還會進一步壯大。

一、 步步謹慎：村鎮(zhèn)銀行民營化改革的推進之路

國家資本壟斷銀行業(yè)一直是常態(tài)，多年來未曾有過根本性的改變。國家通過中央匯金絕對控股四大國有行自不必言，全國性股份制商業(yè)銀行中除民生銀行和浙商銀行是純粹的民營銀行外，其他銀行的股東結構中各種國有資本身影頻現(xiàn)，城市商業(yè)銀行也基本為地方政府所控股的金融控股集團所主導。在2015年我國準許設立民營銀行之前，我國純粹的民營銀行只有民生銀行、平安銀行等極少數(shù)幾家。在國有資本壟斷銀行的格局之下，民間資本要求進入銀行業(yè)的呼聲多年來一直未曾停止。2006年底村鎮(zhèn)銀行的推出，正是監(jiān)管層在我國銀行業(yè)資本結構固化背景之下，在民間資本入股銀行業(yè)道路上所進行的一次投石問路式的改革，其首次明確民間資本可以參股設立銀行業(yè)，投資對象就是村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行作為經中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據有關法律、法規(guī)批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人出資，在農村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構*村鎮(zhèn)銀行的設立門檻很低：在縣(市)設立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不得低于300萬元人民幣；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設立的村鎮(zhèn)銀行，注冊資本不得低于100萬元人民幣。村鎮(zhèn)銀行在業(yè)務經營上，有著嚴格的地域限制，不得跨縣吸收存款，不得跨縣發(fā)放貸款。參見《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第5、8條。，發(fā)展至今已經十年，銀監(jiān)會關于其的立法和政策也在不斷摸索中調整前行。

(一) 初期：限制民間資本入股比例的主發(fā)起行制度

根據2007年銀監(jiān)會頒布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，各路資本包括境內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人，均可成為村鎮(zhèn)銀行的股東。但對各類資本的投資比例進行了嚴格的限制，其明確要求村鎮(zhèn)銀行必須實施“主發(fā)起銀行制度”，也即村鎮(zhèn)銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業(yè)金融機構，且最大銀行業(yè)金融機構股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個自然人股東、非銀行金融機構或單一非金融機構企業(yè)法人及關聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%。2015年新出臺的《中國銀監(jiān)會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》再次重申強調了該制度。

在國有資本長期對銀行業(yè)一統(tǒng)天下的格局之下，村鎮(zhèn)銀行能對民間資本予以接納，是資本民主和資本公平的進步，但與此同時，民間資本參股繞不開主發(fā)起行的限制，主發(fā)起銀行及禁止民間資本控股村鎮(zhèn)銀行的制度設置，也讓很多民間資本倍感歧視，認為該條款規(guī)定的背后依然是國家對民間資本入股銀行業(yè)的不信任與警惕(陳剛、吳方蘭，2008:11)——我國既有銀行中絕大部分具有國有背景，要求這些銀行作為村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起行和大股東，其意不言自明。多年來村鎮(zhèn)銀行設立與運作的事實也再次印證了該點，作為對民間資本開放尺度最大的村鎮(zhèn)銀行*2014年經銀監(jiān)會并報國務院同意，確定了5個民營銀行試點，現(xiàn)已全部開業(yè)，但在民營銀行推出之前，村鎮(zhèn)銀行是對民間資本接納度最大的銀行。，其大股東也多為借投資村鎮(zhèn)銀行之機突破自身不能跨區(qū)域經營的地方城商行或國有四大行。民間資本無法控股，只能給主發(fā)起銀行充當配角，這極大地打擊了民間資本的投資意愿。由于村鎮(zhèn)銀行成了大股東的“一言堂”，很多地方甚至出現(xiàn)了參股村鎮(zhèn)銀行的民營企業(yè)轉讓村鎮(zhèn)銀行股權的浪潮(楊佼，2012:10)。

(二) 中期：微降主發(fā)起行持股比例

主發(fā)起行制度自推出日起就遭到了很多質疑，且村鎮(zhèn)銀行設立現(xiàn)實中，很多主發(fā)起行持股比例均超過50%，絕對控股現(xiàn)象嚴重(柴瑞娟，2012:67)，以致村鎮(zhèn)銀行淪為了主發(fā)起行的“分支機構”，傷及了村鎮(zhèn)銀行的獨立地位和業(yè)務經營。故隨后銀監(jiān)會2012年出臺了《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業(yè)的實施意見》，對民間資本進一步放行，將村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例由20%降低到15%，2015年《中國銀監(jiān)會農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》再次強調了15%的下限比例，由此民間資本入股村鎮(zhèn)銀行的比例進一步放寬。

(三) 當下：不徹底民營化、本地化的社區(qū)銀行

在歷經漫長的呼吁與等待后，近兩年來在民營銀行問題上，我國的改革終于有了實質性進展。2013年7月國務院出臺《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，首次明確要嘗試由民間資本發(fā)起設立自擔風險的民營銀行等金融機構；2014年3月，經銀監(jiān)會反復論證和篩選，并報國務院同意，確定了5個民營銀行試點，現(xiàn)已全部開業(yè)(金彧，2015:10)，第二批民營銀行試點正在醞釀當中；2015年銀監(jiān)會出臺《關于促進民營銀行發(fā)展的指導意見》，民營銀行自建國后在我國的設立全面開閘。

受大環(huán)境影響，在村鎮(zhèn)銀行的制度調整上，監(jiān)管層態(tài)度也明顯改變。2014年12月，銀監(jiān)會出臺了《關于進一步促進村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導意見》，首次確立村鎮(zhèn)銀行本地化、民營化的原則導向，要求按照股權本地化、多元化和民營化的原則發(fā)展村鎮(zhèn)銀行。由此，監(jiān)管層在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展上，前景逐漸明晰：即以股權本地化、民營化的社區(qū)銀行為發(fā)展模式，但依然要求主發(fā)起行制度存在。

二、 廢除主發(fā)起行制和徹底民營化：村鎮(zhèn)銀行的應然選擇

監(jiān)管層在村鎮(zhèn)銀行民營化問題上，態(tài)度一直謹小慎微，每一次政策調整向前邁一小步，但始終不曾徹底放開民營化的進程，即使是在民營銀行已經全面開閘設立的當下。筆者認為，村鎮(zhèn)銀行的制度改革應該廢除主發(fā)起銀行制度，以徹底化的民營化、本地化的社區(qū)銀行為模式構建自己的發(fā)展框架。

(一) 主發(fā)起行制致使經濟落后區(qū)域村鎮(zhèn)銀行無法設立

目前我國已設立近1300家村鎮(zhèn)銀行，單從數(shù)量上看可謂繁榮昌盛，但仔細分析這些村鎮(zhèn)銀行所在的區(qū)域，不難發(fā)現(xiàn)其設立在全國并不均衡——經濟發(fā)達區(qū)域村鎮(zhèn)銀行扎堆，經濟落后的中西部地區(qū)依然匱乏(秦麗萍、鄒新，2012:7；張昕，2015:8)，這也是銀監(jiān)會屢次發(fā)文要求、鼓勵國有商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行主要在中西部落后地區(qū)發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行的原因。而且按照銀監(jiān)會全國每一個縣都有一家村鎮(zhèn)銀行的縣域全覆蓋規(guī)劃，我國有2000多家縣，尚有很多縣沒有設立村鎮(zhèn)銀行，仍處于郵政儲蓄銀行和當?shù)剞r信社兩家支撐甚至更為貧乏的境地。

眾多經濟落后地區(qū)村鎮(zhèn)銀行無法設立的原因就在于主發(fā)起行制度的阻礙。主發(fā)起銀行制度強制性要求村鎮(zhèn)銀行的主發(fā)起人和最大股東必須是銀行且其持股比例不得低于15%，而銀行又是最為“嫌貧愛富”的，故現(xiàn)實中很多銀行機構熱衷于搶灘盈利豐厚的縣，對中西部及其他落后農村區(qū)域有意漠視，此況下最需要金融支持的區(qū)域反而出現(xiàn)了因找不到發(fā)起銀行而致使村鎮(zhèn)銀行無法設立的困境，這種現(xiàn)實不能不引起我們的重視和深思。因為主發(fā)起行難尋而致使村鎮(zhèn)銀行無法設立的情形，在現(xiàn)實中屢見不鮮，甘肅民勤縣苦尋發(fā)起銀行而不得就是典型一例(謝曉冬，2008:5)，而類似情形在甘肅、青海、貴州、寧夏等也非常常見(張昕，2015:6)。

(二) 主發(fā)起行的過度控制使村鎮(zhèn)銀行分支機構化

縱觀村鎮(zhèn)銀行的設立現(xiàn)實，會發(fā)現(xiàn)已經設立的村鎮(zhèn)銀行中很大一部分主發(fā)起行的持股比例都超過了50%，其絕對控股現(xiàn)象突出，即便是很多相對控股的主發(fā)起行亦借由其強大的業(yè)務影響力，實現(xiàn)了事實上的絕對控制，導致很多村鎮(zhèn)銀行淪為主發(fā)起行的一個分支機構或營業(yè)網點，甚至出現(xiàn)了風險轉移現(xiàn)象(李伊琳，2014:6)，嚴重侵害了村鎮(zhèn)銀行作為獨立市場經營主體的利益，也偏離了村鎮(zhèn)銀行推出的制度初衷。主發(fā)起行對村鎮(zhèn)銀行的過度控制如此嚴重，以至于銀監(jiān)會專門在《關于進一步促進村鎮(zhèn)銀行健康發(fā)展的指導意見》要求主發(fā)起行應維護村鎮(zhèn)銀行的獨立法人地位，尊重和維護村鎮(zhèn)銀行的經營自主權，不得將其視同分支機構進行管理。但此種原則性要求也僅是聊勝于無而已。

(三)民營銀行設立已全面開閘，主發(fā)起行制不應繼續(xù)固守

隨著2015年5家試點民營銀行的開業(yè)，我國民營銀行設立全面開閘，第二批試點民營銀行正在運籌(鞠煥宗，2015:2)。從此次推出的試點民營銀行和銀監(jiān)會的相關規(guī)定來看，其全部由民間資本參與設立，并無主發(fā)起行參與的要求*5家試點民營銀行深圳前海微眾銀行、上海華瑞銀行、溫州民商銀行、天津金城銀行、浙江網商銀行分別由騰訊、上海均瑤(集團)有限公司、正泰集團股份有限公司、天津華北集團和浙江螞蟻小微金融服務集團等作為股東發(fā)起設立，全部由民間資本參股。，這意味著監(jiān)管層在民間資本的信任度上又進了一步。在這種大背景下，村鎮(zhèn)銀行這一旨在填補我國農村地區(qū)金融空白的金融機構，確已無必要繼續(xù)固守主發(fā)起銀行制度。按照監(jiān)管層的導向，村鎮(zhèn)銀行的改革方向直指民營化，這點與當下推出的民營銀行方向并無二致，故在制度設計上應一視同仁。將經營區(qū)域定位于銀行眾多且競爭激烈的城市區(qū)域的民營銀行，尚且放低對其股東資格門檻，不以主發(fā)起行為必要，則在金融機構匱乏的廣大農村區(qū)域設立的村鎮(zhèn)銀行，實在不應該增加其設立難度，再繼續(xù)維持其必須有主發(fā)起行的高門檻。

綜上，主發(fā)起銀行制度雖有其正面效應，但實際運行中其產生的負面抑制已經遠遠超過了其制度效益(柴瑞娟、馬一，2014:56)。有鑒于此，應對主發(fā)起銀行制度予以廢除，將村鎮(zhèn)銀行民營化的改革徹底化，構建徹底本土化、民營化的社區(qū)銀行。

三、制度替代：銀行商業(yè)特許經營模式下Bendigo社區(qū)銀行的經驗

主發(fā)起行制廢除后，雖其衍生的眾多弊端也會隨之消失，如降低了村鎮(zhèn)銀行設立門檻，不再會有農村地區(qū)因為找不到銀行愿意做主發(fā)起行而致使當?shù)氐拇彐?zhèn)銀行無法設立；強化了村鎮(zhèn)銀行的自主經營和利益維護，已經設立的一千多家村鎮(zhèn)銀行也不會再受其主發(fā)起行的過度控制而致使獨立性和利益受損；除此外，廢除主發(fā)起行制，也可更好的實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的民營化改革，進一步打破各路國有資本對我國銀行業(yè)的壟斷，國退民進讓利于民間資本。但唯有一點，廢除主發(fā)起行后確實對于村鎮(zhèn)銀行的專業(yè)化運營會有或多或少的影響——主發(fā)起銀行制度雖不必要，但也確實有其些許益處，其中最重要的莫過于主發(fā)起行的存在有助于村鎮(zhèn)銀行的專業(yè)化運營，可直接借鑒主發(fā)起銀行成熟的運營和管理模式，降低村鎮(zhèn)銀行運營的風險，增強村鎮(zhèn)銀行的公信力和信譽度等。畢竟銀行業(yè)不同于其他行業(yè)，其運營有其專業(yè)性和復雜性，沒有任何銀行運營經驗的民間資本在經營村鎮(zhèn)銀行過程中，也確實存在很大風險。但問題在于，村鎮(zhèn)銀行經營的專業(yè)化是不是一定要倚重主發(fā)起行，有無其他替代性制度可以解決此難題。我們需要尋找的是一條既能夠利用到銀行機構成熟的運作模式、產品、管理經驗等強化村鎮(zhèn)銀行運營的專業(yè)化，又不會對村鎮(zhèn)銀行的設立構成阻礙或者侵害到村鎮(zhèn)銀行的獨立經營的路徑，簡言之，也即一條能有效化解村鎮(zhèn)銀行的民營化和專業(yè)化之間的沖突，實現(xiàn)兩者和諧共生的途徑。澳大利亞Bendigo社區(qū)銀行的商業(yè)特許經營模式提供了很大的參考價值。

(一) 銀行商業(yè)特許經營：Bendigo社區(qū)銀行特殊的模式建構

澳大利亞Bendigo社區(qū)銀行的產生背景是澳大利亞眾多商業(yè)銀行分支機構從農村地區(qū)的撤離。從1993年開始，農村地區(qū)商業(yè)銀行分支機構數(shù)量減少了將近30%，眾多的農村社區(qū)失去了金融服務支持。澳大利亞Bendigo社區(qū)銀行特許經營模式的創(chuàng)制，也正是在這種背景下產生的(Bendigobank，2015:2)。為填補其他銀行撤離所留下的金融服務空白，也為了從中尋求商機，澳大利亞Bendigo銀行開始研究如何在農村社會金融服務體系中成功補位。鑒于其他商業(yè)銀行在農村地區(qū)開設分支機構最后又撤離的前車之鑒，為避免由此帶來的投資浪費與虧損，澳大利亞Bendigo銀行另辟蹊徑，首次創(chuàng)制了銀行商業(yè)特許經營模式。

這種模式同傳統(tǒng)的商業(yè)銀行直接出資在社區(qū)開設分支機構的方式不同，其并不直接進行資本投入，而是充分開發(fā)并利用當?shù)厣鐓^(qū)的資本潛力，由當?shù)鼐用窈推髽I(yè)將資本聚少成多，作為設立銀行的資本投入，全部股東也由當?shù)鼐用窈推髽I(yè)組成，Bendigo銀行僅僅是作為商業(yè)特許經營權人，授權該社區(qū)銀行使用Bendigo銀行的名稱、商標、產品、服務以及運營體系，并提供員工培訓、技術指導，負責新市場營銷和廣告宣傳等，社區(qū)銀行向Bendigo銀行繳納特許權使用費。換言之，在這種銀行商業(yè)特許經營模式中，Bendigo銀行與社區(qū)銀行間并不是股東與被投資公司的關系，而是沒有任何股權聯(lián)系的平等主體之間的特許經營關系，Bendigo銀行為為特許方，社區(qū)銀行為被特許方。

這種模式成功的將當?shù)厣鐓^(qū)的民間資本激活，實現(xiàn)了當?shù)刭Y本與Bendigo銀行專業(yè)化運營模式和經驗的互補結合，對于合作雙方都是互贏互利的——對于當?shù)厣鐓^(qū)銀行來說，設立之初就可以依靠Bendigo銀行成熟的運作模式，從而直接增強運作的專業(yè)化，降低運營失敗的風險度，順利實現(xiàn)以當?shù)厣鐓^(qū)資金滿足當?shù)厣鐓^(qū)資金需求的低成本高效運作；對于Bendigo銀行來說，不但不用擔心直接投資受損的風險，相反特許權使用費的收入還是穩(wěn)定可靠的(Bendigo Bank,2015:2)。除此外，對于參與社區(qū)而言，這種方式也是極其有利的。參與社區(qū)、社區(qū)居民和企業(yè)與Bendigo銀行通過此種合作，成功實現(xiàn)了多贏(Wendy Stubbs,2011:17)：首先，為參與社區(qū)提供并保障其獲取銀行服務；其次，幫助參與社區(qū)更好的運營產生于本地的資本，并幫助社區(qū)分享本地社區(qū)經濟發(fā)展所帶來的收益；再次，使得參與社區(qū)的入股居民和企業(yè)能夠分享社區(qū)銀行的收益，也即參股股東可分取紅利。除此外，還為本地社區(qū)提供了大量的就業(yè)機會(Stubbs,W& Cocklin，2007:14)。這也是Bendigo銀行一直將社區(qū)銀行定位于“專為社區(qū)利益而設的銀行”(banking that benefits your local community)的原因。

籌建Bendigo社區(qū)銀行通常需要以下步驟和程序：(1)建立當?shù)厣鐓^(qū)指導委員會進行初步籌備；(2)在社區(qū)進行廣泛公眾宣傳以獲取社區(qū)居民和企業(yè)廣泛支持；(3)聘請知名會計師事務所進行社區(qū)調查，主要調查有關經濟、人口和當?shù)仄渌樾蔚男畔?，這些調查用來評估該社區(qū)對社區(qū)銀行的參與水平以及支持度；(4)Bendigo銀行提供給指導委員會十五家Bendigo社區(qū)銀行過去三年的業(yè)績以及未來幾年的發(fā)展趨勢作為參照對象，為該社區(qū)銀行的設立與論證提供參考；(5)基于前期調研的結果，由Bendigo銀行決定是否在該社區(qū)通過特許經營方式設立Bendigo社區(qū)銀行；(6)如果獲得Bendigo銀行的核準，則進入具體籌備階段，發(fā)布招股說明書募集社區(qū)銀行設立資金并招募員工；(7)社區(qū)銀行開業(yè)(Bendigo Bank,2015:6)。

第一家Bendigo社區(qū)銀行始于1998年，Bendigo銀行同Victorian和Rupanyup and Minyip社區(qū)合作，建立了兩個社區(qū)銀行，成功運營并很快盈利(Bendigobank，2015:1)。Bendigo社區(qū)銀行模式開始后，受到了眾多農村社區(qū)的熱烈歡迎，其后Bendigo社區(qū)銀行的數(shù)量每年都在增長(Bendigobank，2015:1)。截至2015年6月底共設立了310家，運營資產達28.79萬億美元，本地股東超過74393人，雇員超過1500人，開戶數(shù)量超過了699000，向社區(qū)項目和團體捐款超過1.3億美元，當下仍有20家Bendigo社區(qū)銀行正在籌備(Bendigo and Adelaide Bank,2015:3)。Bendigo銀行倡導的社區(qū)銀行模式在澳大利亞獲得了巨大的成功，目前Bendigo社區(qū)銀行已經遍布澳大利亞，不僅包括農村地區(qū)，也包括城市區(qū)域(Bendigo Bank,2015:4)。現(xiàn)在澳大利亞越來越多的社區(qū)，接受了Bendigo社區(qū)銀行這種“銀行與社區(qū)責任共擔、利益共享”的理念(Di Thomson & Malcolm Abbott,2000:23)。

(二) 經驗移植基礎：Bendigo社區(qū)銀行與我國村鎮(zhèn)銀行狀況相似

Bendigo社區(qū)銀行的銀行商業(yè)特許經營模式為我國包括村鎮(zhèn)銀行在內的社區(qū)銀行的發(fā)展和模式創(chuàng)新提供了一條全新的視角。我國村鎮(zhèn)銀行的困境已如前文所述，為求困境突圍，可否將Bendigo社區(qū)銀行模式引入我國呢？這取決于Bendigo社區(qū)銀行與我國村鎮(zhèn)銀行在眾多維度方面是否具有高度的相似性和契合度，否則貿然的移植必將導致失敗，中外制度移植由于水土不服制度排異而致失敗的例子不勝枚舉。

Bendigo社區(qū)銀行與我國村鎮(zhèn)銀行狀況是高度契合的：首先，兩者產生的背景相似，都是為了解決當?shù)剞r村地區(qū)金融機構大量撤離所留下的金融服務真空問題；其次兩者要解決的問題相似，都是以服務當?shù)亟鹑谛枨鬄槲ㄒ荒康?，設立初衷都是為了滿足當?shù)貐^(qū)域金融服務的需要，助力當?shù)亟洕陌l(fā)展；再次，兩者發(fā)展定位相似，Bendigo社區(qū)銀行從設立開始就定位于股東全部是當?shù)鼐用窈推髽I(yè)的社區(qū)銀行，我國村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展方向雖幾經摸索，但也最終定位于股東本地化、民營化的社區(qū)銀行。兩者在眾多方面都高度契合。

唯一不同的是兩者的發(fā)展模式——Bendigo社區(qū)銀行是Bendigo銀行自身創(chuàng)制出的模式，而我國的村鎮(zhèn)銀行則是政府主導的制度設計，Bendigo社區(qū)銀行用銀行特許經營制度解決了當?shù)刭Y本組建、經營銀行專業(yè)化欠缺的問題，而我國則寄望用主發(fā)起行制度解決此問題，只是事與愿違，主發(fā)起行的強制性參股衍生了眾多問題，而與此相反，Bendigo社區(qū)銀行的銀行特許經營模式則已經走過了將近20年的時間，經過20年的實踐檢驗，銀行特許經營模式用遍布全澳大利亞、眾多的Bendigo社區(qū)銀行及其豐厚的盈利和良好的社區(qū)效果一次又一次的論證了它的成功。Bendigo社區(qū)銀行與我國的村鎮(zhèn)銀行，相似的產生背景、相似的設立目的、相似的發(fā)展定位，在不同的發(fā)展模式下，呈現(xiàn)完全不同的發(fā)展結果，這種反差讓我們深思。而這種反差恰恰從反面論證了我國村鎮(zhèn)銀行移植Bendigo社區(qū)銀行特許經營模式的可能性，而兩者在各方面高度的契合性和相似性，則奠定了特許經營模式移植的堅實基礎。

就制度移植的制度生態(tài)環(huán)境和金融文化而言，我國與澳大利亞有不小的差異。同世界上其他主要經濟體一樣，澳大利亞的銀行業(yè)也素以民間資本為主導，且銀行一直以公司這種現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)運營，再加上其存款保險制度也成熟運行多年，故責任自負風險自擔的理念和基本原則，無論是對于銀行，還是對于民眾，都已深入骨髓，在此大環(huán)境下，商業(yè)特許經營模式的Bendigo社區(qū)銀行的推廣也就不會遭遇發(fā)展障礙。反觀我國，長期以來銀行業(yè)一直為國有資本所壟斷，直到2003年前后我國才開始對四大國有銀行進行商業(yè)化股份制改革，采用現(xiàn)代公司制度對其進行改制，再加上我國存款保險制度長期缺位，一直是國家信用在為銀行業(yè)做隱性擔保，以致銀行和民眾雙方面都養(yǎng)成了“太大不能倒”的觀念慣性，自身的風險防范意識薄弱，這種制度生態(tài)同澳大利亞是有著明顯差異的，但這并不構成制度移植的根本性障礙——近年來，我國銀行業(yè)一直在力圖改變國家資本壟斷銀行業(yè)的局面，四大國有行的上市直接帶來了其股權的公眾化，與此同時國家明確鼓勵民間資本參與城商行和農商行的改制，2014年經銀監(jiān)會反復論證和篩選并報國務院同意，確定5個民營銀行試點——深圳前海微眾銀行、上海華瑞銀行、溫州民商銀行、天津金城銀行、浙江網商銀行。目前5家民營銀行全部開業(yè)，第二批民營銀行試點正在醞釀，再加上2015年5月《存款保險條例》出臺后，我國存款保險制度正式開始實施，這些變革都在一步步改變著我國的金融生態(tài)、金融文化和整個社會的金融觀念，我國與澳大利亞間在制度生態(tài)環(huán)境方面的差異正在縮小，這些都為制度移植提供了更深層的支持。

四、 移植路徑:中國村鎮(zhèn)銀行移植商業(yè)特許經營模式的建構

(一) 村鎮(zhèn)銀行特例化，允許商業(yè)特許經營

目前我國關于商業(yè)特許經營的立法主要包括《商業(yè)特許經營管理條例》、《商業(yè)特許經營信息披露管理辦法》和《特許經營企業(yè)備案管理辦法》等，縱觀我國商業(yè)特許經營立法和運行現(xiàn)實，立法對銀行業(yè)的商業(yè)特許經營無絲毫涉及，經濟運行現(xiàn)實中商業(yè)特許經營也主要集中于餐飲業(yè)、洗衣等服務業(yè)，銀行業(yè)的商業(yè)特許經營在我國并未出現(xiàn)過，學界也從未對在銀行業(yè)實行商業(yè)特許經營進行過探討。銀行業(yè)商業(yè)特許經營，在我國還是一個嶄新的事物。鑒于銀行業(yè)商業(yè)特許經營的眾多優(yōu)點與我國村鎮(zhèn)銀行當下發(fā)展的困境，筆者認為可以借此機會對該種模式加以嘗試，一來解決唯利本性的銀行不愿投資落后地區(qū)，導致眾多農村地區(qū)村鎮(zhèn)銀行無法設立，而已經開設的眾多村鎮(zhèn)銀行也被主發(fā)起行絕對控股以致獨立性缺乏等難題；二來會直接助力我國銀監(jiān)會當下方向雖定、但措施未定仍處探索階段的村鎮(zhèn)銀行民營化改革，一步到位的實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的民營化；三來也可解決純民間資本投資運營銀行業(yè)專業(yè)性不足難題。

由于銀行業(yè)特許經營涉及金融業(yè)，關涉普通存貸款民眾，涉及面廣且業(yè)務特殊，且民眾對銀行業(yè)的商業(yè)特許經營亦是首次接觸，尚無任何業(yè)務和觀念體驗，再加上我國對金融業(yè)的監(jiān)管一向又是非常嚴格的，故現(xiàn)階段在我國推行銀行業(yè)商業(yè)特許經營，可以先小范圍試點，等到摸索成熟、民眾逐漸熟悉再行大范圍推廣。在實行對象上，縱觀我國銀行體系中各類銀行，只有村鎮(zhèn)銀行合適，其他銀行類型并不適合，村鎮(zhèn)銀行合適的理由已如前述，我們接下來分析其他類型的銀行為何不合適。我國金字塔狀的銀行體系中處于上層的超大型國有行、全國性股份制商業(yè)銀行均無必要也無需求作為銀行被特許人——其自身資金、經營管理、業(yè)務運營、風險控制等都已經足夠成熟強大，無須借力其他銀行；處于中層的城市商業(yè)銀行，雖其定位也是社區(qū)銀行，銀監(jiān)會對其也有跨區(qū)域經營的限制，但近些年來在做大做強的強力刺激下，城商行掀起了合并浪潮且遍及全國各省，從而使跨區(qū)域限制對于參與合并的城商行形同空文，而合并做大之后的城商行紛紛在滬深兩市和香港謀求上市者也越來越多，如南京銀行、北京銀行、盛京銀行、重慶銀行、徽商銀行等，城商行早已脫離了小型社區(qū)銀行的最初定位，開始向全國性銀行進發(fā)。而處于基層、從農村信用社變身而來的農村商業(yè)銀行，也開始了與城商行相似的進軍路徑，脫離農村地區(qū)、做大做強欲望明顯，且不少農村商業(yè)銀行正在積極謀求或已經實現(xiàn)了上市(李振，2015:6)，典型如重慶農商行在香港的上市。目前我國銀行體系中安于固守小型社區(qū)銀行的僅村鎮(zhèn)銀行一家，故可在村鎮(zhèn)銀行的立法中明確允許其實行銀行商業(yè)特許經營制度。

(二) 廢除主發(fā)起行制度，由特許銀行替代

廢除主發(fā)起行的呼聲在各界由來已久，但鑒于其在促進村鎮(zhèn)銀行專業(yè)化規(guī)范化運營方面有著客觀存在的、一定的積極功用，故縱然其有著嚴重弊端，在找尋到替代性制度之前，亦不能貿然為之。已如前文所析，主發(fā)起行的各種積極效應，銀行特許經營制度均一一具備，且不僅如此，其還沒有主發(fā)起行制度所帶來的弊端，故廢除主發(fā)起行制度，由特許銀行來代替其地位和功能，確實為兩全之選。

就具體操作而言，其一，在有意主動參與特許經營的銀行中，選定幾家各方面都均為銀行業(yè)界楷模的大型銀行作為特許銀行(如可以選國有四大行，或者國有行、全國性股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行等各種銀行類型各選一家)，允許其開展銀行特許經營業(yè)務，但須注意的一點是，有資格作為特許銀行的數(shù)量不可過多，多則生亂，日后隨著我國村鎮(zhèn)銀行特許經營模式的逐漸成熟和普通民眾對這種模式的接受和熟悉，可再適量增加特許銀行的數(shù)量；其二，廢除主發(fā)起行制度，將各家村鎮(zhèn)銀行中的主發(fā)起行所持股權轉讓給當?shù)氐膬?yōu)質企業(yè)和個人，從而實現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行的徹底股東當?shù)鼗兔駹I化，主發(fā)起行退出后，其功能由特許銀行補位。至于具體的運作模式和權利義務配置，則可充分借鑒Bendigo社區(qū)銀行的運作程序和具體權利義務安排，此處不再贅述。這些措施，都應在立法中逐一加以規(guī)定明確并細化。

(三) 村鎮(zhèn)銀行的股東資格要求、分紅限制與投票權

根據現(xiàn)行規(guī)定，各地資本包括境內外金融機構、境內非金融機構企業(yè)法人、境內自然人，均可成為村鎮(zhèn)銀行的股東，其并不要求股東必須為當?shù)刈匀蝗撕推髽I(yè)，村鎮(zhèn)銀行股東社區(qū)化沒有顯現(xiàn)，以致村鎮(zhèn)銀行的社區(qū)銀行定位徒有其名。實行商業(yè)特許經營模式后，為落實村鎮(zhèn)銀行的社區(qū)銀行定位，在業(yè)務經營上要保留當下禁止跨區(qū)經營的制度，但在股東資格要求上要改變現(xiàn)行做法，將有資格入股村鎮(zhèn)銀行的股東限制為與當?shù)赜忻芮新?lián)系的居民和當?shù)仄髽I(yè)；與此同時，為防止大股東過度控制村鎮(zhèn)銀行，以致主發(fā)起行過度控制村鎮(zhèn)銀行舊劇重演，也必須對各股東持股比例進行限制，借鑒Bendigo社區(qū)銀行的做法，單一主體及關聯(lián)方10%的持股上限是不錯的選擇，也符合一般公司中關于股權制衡的比例設置。

在村鎮(zhèn)銀行股東分紅問題上，Bendigo社區(qū)銀行有明顯的社區(qū)公益目的，其強制性要求部分利潤必須作為社區(qū)貢獻回饋給社區(qū)，剩余部分才能作為分紅在股東間分配，筆者認為這種公益性要求和社會責任承擔于我國村鎮(zhèn)銀行的運行當下為時尚早，不必加以移植，對村鎮(zhèn)銀行的利潤可全額在股東間進行分紅，以刺激當?shù)刭Y本投資村鎮(zhèn)銀行的積極性。對于這點也不難理解，公司社會責任的承擔在應然層面當然是毫無疑問的，所以我國《公司法》明確規(guī)定公司必須承擔社會責任。但企業(yè)社會責任的承擔與一國經濟發(fā)展階段、企業(yè)公民責任意識培育等等密切相關，我國當下狀況并不適宜大范圍強制要求企業(yè)承擔社會責任，這也是我國《公司法》雖規(guī)定公司應當承擔社會責任，但僅僅作為宣示性規(guī)定而并無社會責任承擔的具體要求和落實機制的原因，在此大背景下，要求銀行體系中處于塔基、力量薄弱的村鎮(zhèn)銀行擔起社會責任的重任，顯然不合適，也不現(xiàn)實。

此外，在股東投票權上，Bendigo社區(qū)銀行為凸顯其社區(qū)性，股東無論投資多少，均為一人一票，其并未實行資本多數(shù)決，對于該點，我國村鎮(zhèn)銀行在制度移植時，亦不合適——我國當下各路資本仍處謀利的初始追求階段，這是我們必須尊重的現(xiàn)實，對其公共情懷做出過高要求并不現(xiàn)實，故在引進銀行商業(yè)特許經營時，在股東投票權設置上，仍一體遵循我國《公司法》所確立的一股一票制為佳。

(四) 特許銀行和村鎮(zhèn)銀行的風險防控與責任承擔

至于特許銀行和村鎮(zhèn)銀行在商業(yè)特許經營中的權利義務和責任承擔，我國《商業(yè)特許經營管理條例》、《商業(yè)銀行法》和《公司法》中均有明確規(guī)定，一體遵循即可。實行商業(yè)特許經營后的村鎮(zhèn)銀行，與其他銀行在風險防控和責任承擔上并無二致。唯一不同的是，在村鎮(zhèn)銀行的特許經營過程中，推行之初其最大的風險應該是普通民眾可能會因為對銀行業(yè)特許經營模式的陌生，而致使對作為被特許人的村鎮(zhèn)銀行和特許行關系的誤解，誤認村鎮(zhèn)銀行是特許行的分支機構，將兩家銀行誤認為一家，一旦出現(xiàn)糾紛，有可能要求兩者承擔連帶責任。

對于此風險的防控，化解的核心在于明確要求村鎮(zhèn)銀行在名稱與標示上必須與特許銀行加以明確區(qū)分，Bendigo社區(qū)銀行在該點上的做法可資借鑒，Community Bank?的標示是Bendigo銀行持有的，但某一家具體的Bendigo社區(qū)銀行的名稱會在該標示前加上自己社區(qū)的名字，如Kyabram & District Community Bank，這種名稱上的截然不同不會導致民眾的誤認。所以村鎮(zhèn)銀行在采用特許經營模式后，只要其在名稱中保留“村鎮(zhèn)銀行”字樣，對于民眾而言，也就不會誤認。

在特許經營關系的對外責任承擔上，素有爭議，有自己責任說、表見代理責任說、連帶責任說、補充責任說等觀點(余喜生，2014:55；韓強，2002:67)，我國《商業(yè)特許經營管理條例》對此并無規(guī)定。在此問題上，筆者主張自己責任說，獨立法人之間責任相互獨立是公司法的基本原則，也早已深入人心成為常識，母子公司之間的責任承擔尚且相互獨立，更何況特許人與被特許人間無任何股權更無控股關系，更無理由要求其承擔連帶責任。如果要求特許人為被特許人行為負責，則無疑會阻卻很多企業(yè)成為特許人的意愿，也會放任被特許人的道德風險和經營風險，銀行業(yè)尤其如此。如Bendigo社區(qū)銀行在其招股說明書首頁就開宗明義聲明，Bendigo銀行并不為Bendigo社區(qū)銀行經營的盈虧擔負任何責任，股東對Bendigo社區(qū)銀行的投資同Bendigo銀行亦無任何關系，Bendigo并不入股(Kyabram & District Community Bank Limited，2015:45)，這種做法可資借鑒。就立法責任承擔的規(guī)定而言，尤其需要注意的一點是，特許銀行并不會為作為被特許人的村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務運營買單，特許銀行與村鎮(zhèn)銀行各自均為獨立的企業(yè)法人，兩者之間并無股權關系，只有特許經營合同來分配各自的權利義務，各自的盈虧各自負責。責任承擔相互獨立為基本原則，但在特定情形下，如村鎮(zhèn)銀行未盡到注意提示義務甚至故意引導客戶誤認，則可要求特許行承擔補充責任，特許行承擔責任后，可以向有過錯的村鎮(zhèn)銀行加以追償，以求各方利益的衡平，并可由此督促特許行和村鎮(zhèn)銀行在雙方簽訂的商業(yè)特許經營協(xié)議中對此部分責任承擔加以明確。故村鎮(zhèn)銀行特許經營立法中，有必要要求被特許的村鎮(zhèn)銀行和特許行在外觀、商業(yè)標示等諸多方面進行差異化設計，以示區(qū)分，并強化村鎮(zhèn)銀行對客戶的提示義務，以降低客戶誤認風險，從而厘清雙方責任。

五、 小結

幾十年來中國農村金融體系的構建從未停止過探索，從建國初就設立的農村信用社到上世紀80年代風行一時的農村合作基金會，再到2006年推出的村鎮(zhèn)銀行和農村資金互助社，都是意義深刻的嘗試。然而時光荏苒，當年設立初衷旨在扎根農村的農村信用社在商業(yè)化的時代進程中已變身為求大求強的農村商業(yè)銀行，農村合作基金會也因其運營混亂而被全部取締，即便是十年前推出的各地農村資金互助社也屢次陷入被卷錢跑路的信任危機，其仿佛農村合作基金會舊劇重演的現(xiàn)實直接決定了其被停止運營的前景幾乎沒有任何懸念，我國在農村金融體系的構建上設計的制度一再受挫，當下唯一僅存的成果就是問題叢生的、遍“縣”開花的千余家村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行從其推出之日起就肩負著各界殷切、厚重的希望。肩挑為三農提供金融支持、助力農村發(fā)展的重任，村鎮(zhèn)銀行運營的成敗關乎整個農村地區(qū)和農村居民經濟狀態(tài)的改善。中國近幾十年來一直未間斷探索，然而屢次供給的農村金融體系和制度卻一再挫敗，令人惋惜，這也同時啟迪我們，或許嘗試另一種完全不同于既往思維模式的制度變革恰當其時。澳大利亞Bendigo社區(qū)銀行所創(chuàng)制的銀行商業(yè)特許經營模式，或可作為未來的探索路徑之一，故文中所論，也僅希望能為我國農村金融困境的突圍貢獻綿薄之力。

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■作者地址：柴瑞娟，山東大學法學院；山東 濟南 250100。Email：rainchai@163.com。

Bank Franchise: Replacement of the Main Initiated Bank System of Village Bank

ChaiRuijuan(Shandong University)

Abstract:Localization and privatization in the development of village bank have been determined by CBRC, while the main initiated bank system is reserved. Although the main initiated bank system of village bank has positive effects, it has led to a number of drawbacks, for instance, many village banks failed to be established in economically backward areas because of the lack of the main initiated bank, while many villages became branches of the main initiated bank because of its absolute control in economically developed areas. The bank franchise model adopted by Bendigo Community Bank in Australia has the advantage of the main initiated bank, but without its shortcoming. It can replace the main initiated bank, and provide a new thinking path for the privatization and specialization of village bank in China.

Key words:village bank; Bendigo Community Bank; the main initiated bank system;bank franchise

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.014

基金項目：■國家社會科學基金青年項目(16CFX047)；教育部人文社會科學基金青年項目(13YJC820004、14YJC820038)
■責任編輯：李媛
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①2007年Bendigo bank與Adelaide Bank合并為Bendigo and Adelaide Bank，但特許經營的社區(qū)銀行模式為Bendigo bank首創(chuàng)，故表述方便仍表述為Bendigo社區(qū)銀行。