袁方成

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民主治理如何可能
——從村民自治到社區(qū)自治的考察

袁方成

摘要:人民公社解體后，廣大農(nóng)村地區(qū)的基層治理體制和治理方式亟待改變，村民自治應(yīng)運(yùn)而生。30多年來(lái)，以“四大民主”為主體的村治制度日益完善，選舉流程日益規(guī)范，選舉范圍日益擴(kuò)展，民主化治理方式不斷創(chuàng)新，對(duì)鄉(xiāng)村及整個(gè)國(guó)家的政治民主化產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的積極影響。時(shí)至今日，此種建立在嚴(yán)格的戶籍和土地邊界基礎(chǔ)之上，組織封閉、經(jīng)社不分、城鄉(xiāng)分割的基層體制，與當(dāng)前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化和現(xiàn)代化過(guò)程中農(nóng)村土地、人口和資源大規(guī)模流動(dòng)日益不適應(yīng)。隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從典型實(shí)驗(yàn)走向全面展開(kāi)，社區(qū)自治——這一新型的基層治理形態(tài)更加具有開(kāi)放性等多元特征，不僅是現(xiàn)實(shí)且必需的選擇，也意味著基層民主治理步入新階段。

關(guān)鍵詞:村民自治； 基層民主； 民主治理； 農(nóng)村社區(qū)

村民自治是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層基本的組織和治理體制。如果以1982年《憲法》規(guī)定在農(nóng)村設(shè)立村民委員會(huì)為起點(diǎn)，村民自治在農(nóng)村地區(qū)扎根下來(lái)已經(jīng)34年。與此相對(duì)應(yīng)，海內(nèi)外學(xué)術(shù)界與之相關(guān)的理論與實(shí)踐的爭(zhēng)論從未停止，對(duì)村民自治的實(shí)踐價(jià)值與實(shí)踐績(jī)效評(píng)價(jià)迥異。有的認(rèn)為“村民自治作為基層直接民主的一種有效形式”，是中國(guó)民主的“希望工程”，有的則嗤之以鼻，甚至稱村民自治為“民主的怪胎”(項(xiàng)繼權(quán)，2009:5)；有的認(rèn)為村民自治的實(shí)踐成績(jī)斐然，有的人則認(rèn)為村民自治已經(jīng)停滯不前，甚至不進(jìn)反退，總之，對(duì)村民自治的發(fā)展現(xiàn)狀深表不滿。

不可否認(rèn)，無(wú)論對(duì)比《村組法》的法定規(guī)范，還是比照政府、社會(huì)民眾和學(xué)界的期盼，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主實(shí)踐仍存在著明顯的差距。從全國(guó)層面來(lái)考察，不同地區(qū)的村莊治理績(jī)效迥然不同，村民自治的地域非均衡發(fā)展的特征明顯：一些地方“動(dòng)真格的”，嚴(yán)格依據(jù)《村組法》開(kāi)展各項(xiàng)民主活動(dòng)，成為村民自治實(shí)踐的典范；但相當(dāng)一部分地區(qū)的民主選舉和民主治理活動(dòng)流于形式，鄉(xiāng)村干部對(duì)待村民參與選舉不支持，影響甚至干擾選舉活動(dòng)的違法違規(guī)行為屢屢出現(xiàn)；有的地方村民自治制度掛在墻上而“名存實(shí)亡”，甚至村委會(huì)的日常運(yùn)作也處于“停擺”狀態(tài)?；谶@些問(wèn)題，在對(duì)村民自治成效與前景的判斷中，懷疑、擔(dān)心、憂慮、悲觀甚至否定成為一股“主流性”意見(jiàn)。

卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書中提到：“一個(gè)民主政體如果有效存在的話，就必需相應(yīng)地存在一個(gè)參與社會(huì)，即社會(huì)中所有領(lǐng)域的政治體系通過(guò)參與過(guò)程得到民主化和社會(huì)化?！?佩特曼，2006:39)在現(xiàn)代化的總體進(jìn)程中，作為基層民主制度的村民自治如何被建構(gòu)？制度運(yùn)作特別是村民民主參與的績(jī)效如何？在何種程度上解決了制度啟動(dòng)之初面向的問(wèn)題？其與現(xiàn)代化中的民主治理目標(biāo)之間存在何種張力或背離？村民自治的民主屬性在現(xiàn)實(shí)條件下是否逐步被侵蝕？村民自治為何以及步入何種困境？當(dāng)前在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展格局中，作為基層民主制度的村民自治是否以及又發(fā)生了哪些變化？從村民自治到社區(qū)自治是否在某種意義上反映出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯？這正是本文嘗試通過(guò)歷時(shí)性的考察、制度與組織的梳理、分析和研判，要理解和回答的問(wèn)題。

一、 村民自治：民主與治理的雙重目標(biāo)

1970年代末農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的啟動(dòng)，意味著“大集體”時(shí)代的人民公社體系步入崩塌和解體的軌道之中。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實(shí)行，將農(nóng)民從人民公社時(shí)期的集中勞動(dòng)、統(tǒng)一分配、集中經(jīng)營(yíng)的管理體制中解放出來(lái)，廣大農(nóng)民獲得了前所未有的“經(jīng)濟(jì)自由”。與此相對(duì)應(yīng)，人民公社集中統(tǒng)一的管理方式失去效力和效能，農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體以及農(nóng)民與政府之間的關(guān)系開(kāi)始發(fā)生深刻的變化。

基于此，1982年，五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，其中第十五條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。”同時(shí)規(guī)定設(shè)立城市居民委員會(huì)和農(nóng)村村民委員會(huì)，作為新的鄉(xiāng)村治理體系。此后，中發(fā)[1982]36號(hào)文件要求各地“有計(jì)劃地進(jìn)行建立村民(鄉(xiāng)民)委員會(huì)的試點(diǎn)”。1983年10月，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，截至1985年春，9.2萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng))鎮(zhèn)政府取代了5.6萬(wàn)多個(gè)人民公社成為新的基層政府組織，同時(shí)82萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)也取代了人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)和小隊(duì)。由此，“鄉(xiāng)政村治”治理體系架構(gòu)在全國(guó)普遍建立并逐步得以完善。

從組織現(xiàn)代化的角度看，從人民公社體制到“鄉(xiāng)政村治”管理體制的變革，并非基層組織的名稱變化或者規(guī)模增減，而意味著更為深層次的體制改革和組織創(chuàng)新?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法(試行)》明確規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！薄班l(xiāng)政村治”的基層治理體系在1998年通過(guò)的《村民委員會(huì)組織法》中被再次給予確認(rèn)。

在新的制度架構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)是國(guó)家五級(jí)政權(quán)中最基層的一級(jí)政權(quán)，村民委員會(huì)是農(nóng)村村民自治組織，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村之間并非是行政體系序列的上下級(jí)間的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而是政府與社會(huì)組織間的“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”關(guān)系。與過(guò)去人民公社的全面控制相比較，新的鄉(xiāng)村關(guān)系意味著鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間得以拓展，在新的制度和組織框架中，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由和政治民主權(quán)利開(kāi)始伸展。

對(duì)于村民自治的內(nèi)容，一般概括為“四大民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。作為國(guó)家制度和組織建設(shè)中的一部分，村民自治不同于傳統(tǒng)時(shí)期的鄉(xiāng)村自治，它與近代以來(lái)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的方向一致。在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中，“中國(guó)的鄉(xiāng)村治理體制也需要相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，對(duì)各種權(quán)力資源和治理機(jī)制加以整合，實(shí)行國(guó)家治理與鄉(xiāng)村自治的共同治理”(徐勇，2006:6)。

而在“四大民主”的運(yùn)行過(guò)程中，最具有典型意義和價(jià)值的是村民委員會(huì)的選舉。廣大農(nóng)民運(yùn)用法律規(guī)定的民主規(guī)則和程序維護(hù)自己的合法權(quán)益，并在民主實(shí)踐中創(chuàng)造出“海選”、“直選”、“兩票制”、“一肩挑”等多種形式。此外，各地還自主性地創(chuàng)造出如1988年遼寧省鐵嶺市的候選人競(jìng)選演講、1995年四川省樂(lè)山市的秘密劃票、1995年吉林省梨樹(shù)縣選民個(gè)人獨(dú)立提名等多種形式。

盡管參與選舉的農(nóng)民在制度設(shè)計(jì)層面的“話語(yǔ)權(quán)”極其有限，但從全國(guó)宏觀層面看，以村委會(huì)選舉為起點(diǎn)，村民參與農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)的熱情被激發(fā)出來(lái)，特別是1990年代進(jìn)入發(fā)展的“快車道”，村民參與的群體數(shù)量和范圍領(lǐng)域都得到明顯的擴(kuò)展。其態(tài)度從開(kāi)始的組織動(dòng)員轉(zhuǎn)變到主動(dòng)參與，從過(guò)去關(guān)注自身和家庭事務(wù)，推而擴(kuò)展到關(guān)注和參與與群體和集體相關(guān)的村莊公共事務(wù)，形成多領(lǐng)域、多層次、多形式的參與格局。

在參與主體層面，在現(xiàn)代化浪潮的席卷之下，村莊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及觀念意識(shí)的開(kāi)放性和流動(dòng)性大大增強(qiáng)，外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員等“異質(zhì)性”群體加入到村莊事務(wù)治理中來(lái)，大大擴(kuò)展了村民的民主參與范圍；村莊內(nèi)部各類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等不同性質(zhì)的社團(tuán)組織，以組織化形態(tài)聚集村莊和鄉(xiāng)村社會(huì)的各種群體，村莊社會(huì)生活共同體的身份認(rèn)同感和村莊歸屬感得以塑造和形成；農(nóng)村地區(qū)各類個(gè)體和集體企業(yè)、駐地事業(yè)單位及其他社會(huì)力量的參與，這些社會(huì)資源得以交流和整合，并形成組織間的平等、信任和互惠氛圍，在交流互動(dòng)中提高不同主體的參與能力。

在參與領(lǐng)域?qū)用?，?dāng)前的村民參與，從最初的村莊選舉，開(kāi)始向村務(wù)管理、民主監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)交往層面拓展，涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容更加細(xì)化，特別是“關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)地域性發(fā)展相關(guān)的公共性事務(wù)，關(guān)系到與當(dāng)?shù)卮迕袂猩砝嫦嚓P(guān)的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的各種事務(wù)，以及深入村莊內(nèi)部更小層面的群體、組織、單元之間的群體事務(wù)”(袁方成，2010:3)。普通村民、各類協(xié)會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織等多元主體積極參與村莊公共事務(wù)的民主討論和決策，圍繞著組織集體利益和村莊公共利益，在村莊規(guī)劃、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面獻(xiàn)言獻(xiàn)策，通過(guò)各種形式的民主參與推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和文化風(fēng)尚的進(jìn)步。

村民自治的運(yùn)作，逐漸形成多元主體參與村莊治理的基本格局。在村民自治的制度運(yùn)作中，鄉(xiāng)村基層治理的民主特性得以彰顯。其中，通過(guò)村民自治的制度嵌入，村莊各類個(gè)體和群體力量被激活，治理主體開(kāi)始從單一的基層政府和村委會(huì)組織向主體規(guī)模和類型日益多元化轉(zhuǎn)變；民主參與的議題，從僅僅局限于村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人選舉的政治層面，延伸和擴(kuò)展到村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、村莊公益事業(yè)等具體事務(wù)中，討論范圍由局部擴(kuò)散到整體；村民和村莊組織“對(duì)大量公共性、集體性事務(wù)，由一般性的認(rèn)知和關(guān)注向更為深層的討論、決策及執(zhí)行延伸”(袁方成，2010:3)。

盡管政府、學(xué)界和社會(huì)對(duì)村民自治“橫看成嶺側(cè)成峰”，評(píng)價(jià)各異，但在各種褒獎(jiǎng)和質(zhì)疑聲中，村民自治并未停止前進(jìn)的步伐，在各地持續(xù)的實(shí)踐探索中，其內(nèi)容和形式得以不斷充實(shí)完善。當(dāng)前各地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，不同程度地提高了廣大村民的權(quán)利主體地位，保障了村莊內(nèi)不同群體的權(quán)利訴求和合法利益，民主參與的積極性大大提高，對(duì)于我國(guó)基層民主治理而言，無(wú)疑具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

村民自治產(chǎn)生之始就蘊(yùn)含著民主與治理的雙重目標(biāo)。一方面，國(guó)家旨在建立村民自治組織體系取代人民公社體系，解決鄉(xiāng)村大面積的組織癱瘓和治理失效問(wèn)題，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的“再整合”從而鞏固基層政權(quán)的目標(biāo)；另一方面，國(guó)家通過(guò)法定賦權(quán)的方式，力求動(dòng)員村民群眾通過(guò)民主的方式解決基層治理中的種種問(wèn)題，穩(wěn)定、有序地促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。事實(shí)上，村民自治從“制度”形態(tài)到“實(shí)體”形態(tài)的逐步發(fā)展過(guò)程，是村民作為民主治理主體力量不斷激發(fā)的過(guò)程，是基層民主治理質(zhì)量和效度不斷提升的過(guò)程，展現(xiàn)出直接而顯著的成效：在宏觀層面，“村民自治的發(fā)展為廣大農(nóng)民提供了民主實(shí)踐的練兵場(chǎng)，也有利于推動(dòng)國(guó)家的民主政治建設(shè)”(徐勇,2000:11)；“在微觀層面，經(jīng)過(guò)選舉產(chǎn)生的村莊領(lǐng)導(dǎo)人更具有責(zé)任心，對(duì)推動(dòng)村莊治理具有重要的作用”(袁方成、李增元,2011:1)。村民自治作為最引人矚目的改革貢獻(xiàn)，不僅在于賦權(quán)于民、鄉(xiāng)村自治及基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新，也在于在現(xiàn)代化的進(jìn)程中為基層民主治理開(kāi)拓了新的發(fā)展路徑。

二、 “集體單位化”遺留及基層治理困境

在現(xiàn)代社會(huì)中，民主是一種政治制度，也是一種治理方式。但民主與治理又各自有其內(nèi)在目標(biāo)、活動(dòng)方式及工作重點(diǎn)，兩者在實(shí)踐中仍存在一定的緊張甚至沖突。從我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，對(duì)鄉(xiāng)村有序治理和政治穩(wěn)定的追求常常導(dǎo)致對(duì)村民自治和鄉(xiāng)村民主的警惕甚至壓抑，并由此導(dǎo)致村民自治的一些初始目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)的失效。特別是20世紀(jì)90年代之后，如果說(shuō)改革初期人們對(duì)“黨政分工”、“政經(jīng)分開(kāi)”、“鄉(xiāng)村分治”和“村民自治”等重構(gòu)鄉(xiāng)村組織體系和管理體制的改革方略有較大的認(rèn)同和信心的話，時(shí)至今日，越來(lái)越多的人似乎對(duì)現(xiàn)實(shí)和未來(lái)充滿更多的疑慮和彷徨，農(nóng)村基層“黨政分工或分開(kāi)”已不再有多少人提起，基層“政經(jīng)或政社分開(kāi)”的同時(shí)面臨著越來(lái)越強(qiáng)的“政社合一”的呼聲，“重建村公所”及“鄉(xiāng)治村政”已成為替代“鄉(xiāng)政村治”或“鄉(xiāng)村分治”的一種主張。

村民自治作為新生的基層民主制度，本身還處于不斷完善和發(fā)展的階段。東、中、西地區(qū)的具體實(shí)踐呈現(xiàn)非均衡的特征，成效差異明顯，也面臨著各種問(wèn)題和挑戰(zhàn)，與法律的要求和人們的期望仍有相當(dāng)大的距離，如村民資格認(rèn)定困難；一些地方選舉流于形式，壓制、阻撓村民自由民主選舉、賄選泛濫、“富人爭(zhēng)權(quán)”的事件屢屢發(fā)生，各種違法行為屢禁不止(項(xiàng)繼權(quán),2009:5)；制度實(shí)施違規(guī)、違法，具體程序不規(guī)范，“真正嚴(yán)格依法實(shí)行民主直選、全面落實(shí)村務(wù)公開(kāi)以及民主決策、民主管理及民主監(jiān)督的村數(shù)量依然有限”(項(xiàng)繼權(quán),2009:5)；村“兩委”交叉任職、黨政職責(zé)不清，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)自治功能；“村賬鎮(zhèn)管”監(jiān)督主體模糊，“村企合一”加劇農(nóng)村社會(huì)矛盾；有的村村務(wù)不公開(kāi)，少數(shù)村干部操縱村莊公共決策，村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村級(jí)議事會(huì)、“一事一議”等制度“掛在墻上”，村務(wù)管理混亂等。諸多問(wèn)題集中疊加共振，最終導(dǎo)致了“村莊政治的塌陷”(蔣永甫,2011:6)。

從筆者最近一次對(duì)H省20個(gè)重難點(diǎn)村的選舉調(diào)查來(lái)看,也“重復(fù)性”地印證了這一點(diǎn)：村民選舉過(guò)程亂象叢生。在選舉人情況介紹、候選人提名、表達(dá)選舉意見(jiàn)等環(huán)節(jié)，參與率都明顯偏低。根據(jù)村民對(duì)村“兩委”成員了解程度的統(tǒng)計(jì)，相當(dāng)一部分村民對(duì)于村干部不了解，甚至不知其姓名，不少村民認(rèn)為村干部與村民無(wú)關(guān)，自己也不關(guān)注村莊事務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，選舉日關(guān)鍵環(huán)節(jié)程序不規(guī)范問(wèn)題普遍存在，沒(méi)有按照法律法規(guī)設(shè)置秘密寫票處，委托程序不規(guī)范。X村共4個(gè)選區(qū)，只設(shè)立了2個(gè)秘密寫票處。Y村170人參與選舉，卻發(fā)出500張選票，沒(méi)有委托，村民代表的推選沒(méi)有全民參與，村民代表而不是村民提名候選人，等等。此外，在選舉大會(huì)現(xiàn)場(chǎng)，超過(guò)一半的選民沒(méi)有領(lǐng)到選民證，53.3%的村民沒(méi)有委托證而領(lǐng)取選票。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于各種考慮，直接或間接地干預(yù)甚至操縱村民委員會(huì)的選舉。從此次調(diào)查來(lái)看，544名受訪村民中，有177名認(rèn)為村民自治的民主選舉遭到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接或者間接的干預(yù)。民主選舉尚且如此，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等則更加實(shí)踐不足，尚待走上正軌。2015年H省村民參與選舉情況抽樣情況詳見(jiàn)表1。

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)筆者2015年對(duì)H省20村選舉調(diào)查數(shù)據(jù)整理。

村民自治的上述困境，究其原因，在于人民公社體制的一些核心制度安排并沒(méi)有完全改變，改革后的村民自治體制仍在相當(dāng)程度上帶有“單位制”的特點(diǎn)。

農(nóng)村基層統(tǒng)合性的組織結(jié)構(gòu)并沒(méi)有完全改變。雖然在鄉(xiāng)村基層組織重建過(guò)程中，中央一再要求各類組織要“政經(jīng)分開(kāi)”、“政社分開(kāi)”、“黨政分開(kāi)”，但絕大部分村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)是“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”。特別是在一些集體經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村，村集體企業(yè)的負(fù)責(zé)人就是村黨支部、村委會(huì)的負(fù)責(zé)人。村辦公司或企業(yè)越發(fā)達(dá)，村民在其中的就業(yè)率越高，村委會(huì)的“企業(yè)化”和村集體企業(yè)的“社區(qū)化”特征就越顯著。村委會(huì)的職責(zé)往往被村辦企業(yè)代理，而自身被架空成為空殼；而在“兩委關(guān)系”層面，大多數(shù)地方實(shí)行村委會(huì)主任和村黨支部書記“一肩挑”模式，村級(jí)兩委關(guān)系從改革初期要求“黨政分開(kāi)”到現(xiàn)在的“兩委一體”，黨政關(guān)系及兩委關(guān)系仍沒(méi)有理順。

村民自治及基層治理單位的封閉性依然存在。單位制最典型的特征是組織的封閉性。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及農(nóng)民大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)和社區(qū)日益開(kāi)放。但是，迄今為止，村民自治組織體系仍是在村集體土地所有基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。農(nóng)民歸屬于哪個(gè)村，是由其土地屬性所決定的。村委會(huì)和黨支部的組織管理邊界，也與這種集體土地的邊界高度一致，具有強(qiáng)烈的封閉性和排他性。這種封閉性限制了村莊外來(lái)人員進(jìn)入。因?yàn)楂@得“村籍”，就意味著可以在集體土地及其收益中“分一杯羹”，這是村民們普遍反對(duì)的，以至于大量在村莊長(zhǎng)期工作和生活的“外地人”無(wú)法在工作的地區(qū)入籍、扎根。而對(duì)于村委會(huì)選舉和村莊公共事務(wù)決策，這些外來(lái)人口更是旁觀者的身份，無(wú)從參與。

政府對(duì)基層自治組織的行政控制依然存在。單位制是國(guó)家制度的一部分，也是對(duì)基層社會(huì)一體化控制的方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的法定“指導(dǎo)關(guān)系”，在很多地方嚴(yán)重異化，村民委員會(huì)依然是“上級(jí)政府的一只腳”，政府對(duì)村級(jí)事務(wù)仍然實(shí)行干預(yù)和控制。

顯然，雖然人民公社的組織體制被廢除了，但是，人民公社單位制的基本要素依然存在。如何理解當(dāng)前村民自治運(yùn)作所呈現(xiàn)的制度與治理績(jī)效？利普賽特(Lipset)認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為穩(wěn)定民主的社會(huì)生態(tài)的形成創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件，促進(jìn)與民主制度安排相關(guān)的各種政治、社會(huì)要素的形成，成為民主發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)”(Lipset,1981:416-421)，這對(duì)于我們理解村民自治具有啟發(fā)性：經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)基礎(chǔ)，是民主制度變革的直接制約要因。

在市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、信息化的快速變化過(guò)程中，農(nóng)民個(gè)體的自主性、流動(dòng)性日益增強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)和社區(qū)不斷開(kāi)放、分化、異質(zhì)化和多元化。農(nóng)村社會(huì)已經(jīng)從過(guò)去的靜止和封閉轉(zhuǎn)向開(kāi)放和流動(dòng)，村莊組織開(kāi)始從生產(chǎn)和行政共同體向社會(huì)生活共同體轉(zhuǎn)變。然而，在深刻變化的現(xiàn)實(shí)面前，村民自治組織及鄉(xiāng)村社區(qū)仍在相當(dāng)程度上延續(xù)了傳統(tǒng)人民公社時(shí)期經(jīng)社不分、黨政不分、組織封閉和城鄉(xiāng)二元化的特征，并在組織、管理和服務(wù)中日益失去效能和正當(dāng)性。

具體而言，村級(jí)組織的封閉性及單位化的管理體制，首先與日益開(kāi)放的鄉(xiāng)村社會(huì)和大規(guī)模的人口流動(dòng)不相適應(yīng)，造成巨大的管理真空。村級(jí)治理中“三重疊加”的狀態(tài)——村集體土地各項(xiàng)權(quán)利的歸屬邊界、村民的“村籍”身份和權(quán)利邊界，村級(jí)組織的組織和管理權(quán)限邊界疊加在一起，導(dǎo)致外來(lái)人口難以進(jìn)入村社區(qū)。村級(jí)組織所提供的各類服務(wù)和管理，其對(duì)象局限于具有本村村籍的農(nóng)民，對(duì)于外來(lái)務(wù)農(nóng)務(wù)工經(jīng)商等流動(dòng)人員，則在身份歧視和服務(wù)排斥的同時(shí)，形成管理上的真空。其次，村級(jí)組織的這種封閉性及公共服務(wù)的內(nèi)部性，與日益均等化的社會(huì)服務(wù)體制不相適應(yīng)，造成公共服務(wù)的有限性。在村級(jí)組織封閉的條件下，不僅村委會(huì)組織的管理對(duì)象限于戶籍村民，村級(jí)服務(wù)的對(duì)象也限于本村村民。雖然在實(shí)踐中一些地方也讓外來(lái)新居民分享一些公共設(shè)施，并允許他們享有某些社區(qū)服務(wù)。但是，這些服務(wù)是有選擇且非制度化的，外來(lái)居民與本村居民之間是不平等的，這就造成國(guó)家基本公共服務(wù)不能及時(shí)、平等供給。此外，村級(jí)組織的封閉性及村民選舉的限制性，與基層民主自治的廣泛性和普遍性不相適應(yīng)。在一些外來(lái)人口較多的村社區(qū)，村民自治事實(shí)上成為少數(shù)村民的自治，甚至是“少數(shù)擁有土地的地主”的自治。

而村委會(huì)組織與集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)社不分”，與產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)不相適應(yīng)。村委會(huì)是群眾自治組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，兩者性質(zhì)、功能、目標(biāo)及運(yùn)行方式有很大的不同，但是，在“村社合一”、政經(jīng)不分、責(zé)任不明的條件下，一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織直接受制于村民自治組織，其經(jīng)濟(jì)決策和運(yùn)營(yíng)往往受到村委會(huì)選舉的影響；另一方面，村社不分、政經(jīng)合一，也使村民自治的選舉競(jìng)爭(zhēng)受到集體經(jīng)濟(jì)和利益的影響?？刂拼逦瘯?huì)就意味控制集體土地、企業(yè)和資源以及由此帶來(lái)的巨大的利益和機(jī)會(huì)。也正因如此，在富裕地區(qū)，一些人不惜重金收買選票，嚴(yán)重干擾了基層民主和選舉。

從當(dāng)前來(lái)看，農(nóng)村基層單位制的遺留不可避免帶來(lái)治理困境。特別是隨著農(nóng)村改革開(kāi)放和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村“單位化”治理的矛盾和問(wèn)題更加突出。也正因如此，進(jìn)一步深化改革，構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村治理體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型和重建，已是當(dāng)務(wù)之急。

三、 社區(qū)制：民主自治與基層治理轉(zhuǎn)型

如前所述，當(dāng)前，隨著以土地為核心的農(nóng)村各項(xiàng)改革快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化日趨明顯，農(nóng)村基層治理面臨著新的改革命題：構(gòu)建適應(yīng)于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)一體化發(fā)展的新型農(nóng)村社區(qū)體制，開(kāi)啟農(nóng)村治理制度的“第三次變革”。

基于農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，中共中央十六屆六中全會(huì)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)：“全面開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！秉h的十八大報(bào)告在此基礎(chǔ)上進(jìn)而強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)的重心在于“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。

中央的政策導(dǎo)向使農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)得以確定。截至2008年10月底，全國(guó)已經(jīng)確定了304個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣(市、區(qū))，占全國(guó)2862個(gè)縣級(jí)單位的10.55%。農(nóng)村社區(qū)試驗(yàn)村達(dá)到20400個(gè)，占全國(guó)64萬(wàn)多個(gè)村的3.19%。此后，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，更將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提升到了“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的配套工程，是夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)的重要舉措”的層次。

所謂社區(qū)自治，就是由社區(qū)居民組成的社區(qū)公共組織，通過(guò)民主協(xié)商的形式討論并處理社區(qū)公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上重新構(gòu)建作為“生活共同體”意義上的社區(qū)公共性和公共精神?！吧鐓^(qū)制”與過(guò)去人民公社“隊(duì)社制”、村民自治的“村組制”存在較大的差異，是一種具備了現(xiàn)代民主治理特征的治理形態(tài)。

具體而言，一方面，社區(qū)本身是一種社會(huì)組織，也是一種社會(huì)生活共同體。高度發(fā)達(dá)的社區(qū)組織是一個(gè)社會(huì)高度成熟和發(fā)達(dá)的體現(xiàn)。另一方面，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力、國(guó)家事務(wù)與社會(huì)事務(wù)、國(guó)家空間與社會(huì)空間適當(dāng)分離，國(guó)家行使國(guó)家公共權(quán)力，承擔(dān)公共責(zé)任；社區(qū)則承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)事務(wù)的管理(吳曉林，2012:1)?？梢?jiàn)，從人民公社到村民自治再到社區(qū)自治，是國(guó)家權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域收縮、社會(huì)自治空間擴(kuò)大和社會(huì)自主性增強(qiáng)的表現(xiàn)。

從治理的范圍邊界來(lái)看，社區(qū)制是一種“有限治理”的社會(huì)性治理形態(tài)。作為一種鄉(xiāng)村社會(huì)組織或社會(huì)生活共同體，農(nóng)村社區(qū)組織與其他經(jīng)濟(jì)組織、政治組織以及群眾團(tuán)體組織在組織上和功能上適當(dāng)分離，任何一類單獨(dú)的社區(qū)組織都不能單獨(dú)控制或壟斷社區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)資源。同時(shí)，社區(qū)的權(quán)力邊界明晰，社區(qū)組織僅僅承擔(dān)社區(qū)內(nèi)的社會(huì)性事務(wù)的管理，并提供社區(qū)公共產(chǎn)品，不能也不可能包攬全部事務(wù)。社區(qū)組織可能承接和承擔(dān)若干政府的行政性事務(wù)，以及服務(wù)和協(xié)助社區(qū)經(jīng)濟(jì)和政治組織的活動(dòng)，甚至承接其他類型的委托事務(wù)，但都要以承認(rèn)和尊重社區(qū)組織的自主性為前提。社區(qū)的權(quán)力行使雖然依靠國(guó)家法律和政策的授權(quán)，并在法律和政策范圍內(nèi)活動(dòng)，但社區(qū)本身不是國(guó)家機(jī)關(guān)，不能直接行使國(guó)家行政管理權(quán)。在社區(qū)組織內(nèi)部，這種權(quán)力的運(yùn)行具有共享性、自愿性和社會(huì)性，并不以國(guó)家行政權(quán)力為后盾，而主要依靠廣泛的社區(qū)認(rèn)同，實(shí)行社區(qū)自我組織、自我管理和自我服務(wù)。

從治理的開(kāi)放程度來(lái)看，是否擁有經(jīng)濟(jì)組織或集體產(chǎn)權(quán)不再成為社區(qū)成員的基本條件。居住在社區(qū)而沒(méi)有社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)的成員也是社區(qū)成員。由此，社區(qū)的組織邊界也不再與集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)邊界一致。社區(qū)組織真正成為獨(dú)立于其他組織的社會(huì)組織，為城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村不同地區(qū)和社區(qū)之間人們的自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。

從治理的主體身份來(lái)看，無(wú)論是人民公社還是村民自治，政治組織、行政組織、經(jīng)濟(jì)組織以及社會(huì)組織的集中合一，使農(nóng)民的社會(huì)身份與政治身份和經(jīng)濟(jì)身份交集，并在相當(dāng)程度上由政治身份決定(周慶智，2015:3)。農(nóng)民個(gè)體對(duì)村集體的身份依附關(guān)系始終存在，村級(jí)組織內(nèi)成員的身份也有明顯的層級(jí)區(qū)分。而社區(qū)制的基礎(chǔ)，是具有獨(dú)立而平等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利的廣大農(nóng)民。盡管他們處在各類社區(qū)組織中的不同位置，在社會(huì)上仍然具有不同的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，但在社區(qū)范圍內(nèi)，其個(gè)人的社區(qū)身份與其個(gè)人經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治地位是分離的。換言之，他們作為社區(qū)居民與其他社區(qū)成員是平等的，并能以獨(dú)立和平等的居民身份參與社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)。

總之，從村民自治向社區(qū)自治、從村組制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)變，不僅是城鄉(xiāng)基層治理體制和治理方式的變革，也是我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重大調(diào)整，是社會(huì)組織的發(fā)育、社會(huì)公共空間成長(zhǎng)的必然結(jié)果，也是民主治理不斷成熟完善的過(guò)程。

作為社區(qū)自治的先行探索，各地區(qū)在實(shí)踐中創(chuàng)造出了各具特色的社區(qū)治理模式及機(jī)制。以筆者從2007年以來(lái)的若干調(diào)研為例，對(duì)于“村改居”類型的社區(qū)，如寧波市江東區(qū)明樓街道林家社區(qū)，是由原東郊鄉(xiāng)驚駕村的林家、勵(lì)家、柴家漕三個(gè)自然村組成，人口以原村民為主，現(xiàn)有常住人口1947人，暫住人口4742人，暫住人口占了總?cè)丝诘?1%。為解決由外來(lái)人口進(jìn)入而產(chǎn)生的一系列矛盾，林家社區(qū)突破了原有行政村的村籍身份界限，使外來(lái)人員也成為社區(qū)建設(shè)和民主治理的主體力量，創(chuàng)造了多元主體共享共治的社區(qū)治理機(jī)制，從而保障社區(qū)內(nèi)所有居民的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步擴(kuò)展了民主范圍，提升了民主層次。

又如，在“村改居”的進(jìn)程中，面對(duì)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展形勢(shì)，湖北潛江市形成了諸多容納多元戶籍身份的具有城市小區(qū)特征的農(nóng)村居民區(qū)，并通過(guò)市場(chǎng)化選聘和設(shè)立公益性崗位、配備相關(guān)人員等方式和手段，使得農(nóng)村社區(qū)居民享有與城鎮(zhèn)居民同樣的現(xiàn)代物業(yè)服務(wù)。

而對(duì)于傳統(tǒng)的“村落型”農(nóng)村社區(qū)而言，秭歸縣的探索值得肯定。秭歸是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)山區(qū)縣，“八山半水一分半田”，從2003年開(kāi)始，該縣以楊林橋鎮(zhèn)的實(shí)驗(yàn)探索為開(kāi)端，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的方針，根據(jù)特定的地理環(huán)境以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件，創(chuàng)新了“一村多社區(qū)”的社區(qū)治理模式，建立起“村委會(huì)—社區(qū)理事會(huì)—互助組—基本農(nóng)戶”這一新型農(nóng)村社區(qū)組織體系。全鎮(zhèn)14個(gè)村一共成立306個(gè)社區(qū)和1034個(gè)互助組，社區(qū)理事會(huì)成員達(dá)到1028人。在村黨總支以及各黨支部的指導(dǎo)下，社區(qū)理事會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)服務(wù)活動(dòng)。

總體而言，社區(qū)制契合了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)開(kāi)放性、流動(dòng)性不斷提高的發(fā)展動(dòng)向。它“不再是一種封閉和排外的體制,而是賦予所有在鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活的人們以公共事務(wù)的參與權(quán)和管理權(quán)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民及居民的民主權(quán)利”(項(xiàng)繼權(quán),2007:11)。從基層民主建設(shè)的角度看，它在豐富基層民主形式與內(nèi)容、健全基層民主管理制度、提升群眾民主法治素質(zhì)上發(fā)揮了重要作用。通過(guò)各地政府積極引導(dǎo)和推動(dòng)，農(nóng)村社區(qū)體現(xiàn)出較之過(guò)去不同的新面貌，其地域開(kāi)放性和組織包容性更廣，居民的融合度更高，凝聚力和向心力大大增強(qiáng)。農(nóng)村社區(qū)打破了固有的村籍限制，在新的平臺(tái)上接納和吸納具有不同身份的外來(lái)個(gè)體和群體作為社區(qū)自治的主體，保障社區(qū)范圍內(nèi)不同身份的居民都具有平等的權(quán)利，這些群體參與社區(qū)公共服務(wù)和公益事業(yè)的積極性和主動(dòng)性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。在各項(xiàng)民主權(quán)利不斷得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，社區(qū)居民的歸屬感、認(rèn)同感和凝聚力也大大增強(qiáng)，現(xiàn)代意義的新型社區(qū)價(jià)值得以彰顯。

四、 邁向現(xiàn)代化的民主治理何以可能

“民主以社會(huì)為基礎(chǔ)，更為完善地實(shí)行民主，必須有一個(gè)范圍廣泛、有自覺(jué)性的、團(tuán)結(jié)的社會(huì)，實(shí)行并保持民主必須滿足物質(zhì)的、法制的、智力的、心理的、防衛(wèi)的條件?！?科恩,1988:53)“社會(huì)不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)特征決定了只能建立與之相適應(yīng)的民主制度，而經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的變遷客觀上要求建立與之相適應(yīng)的新型民主制度，才能促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。”(袁方成、李增元,2011:1)具體到我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)來(lái)看，民主同樣也是一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，在不同歷史時(shí)期和經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，其階段性發(fā)展特色也迥然不同，從而在客觀上也要求建立與之相適應(yīng)、相匹配、相契合的民主治理制度。

考察村民自治制度產(chǎn)生和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)條件，可以發(fā)現(xiàn)，村民自治是以具有行政村村籍的廣大農(nóng)民為自治單元的主體、以土地產(chǎn)權(quán)集體所有制為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、以明確的特定的行政村地域范圍為邊界、以“戶籍—土地”關(guān)系為內(nèi)在的維系紐帶、以村集體經(jīng)濟(jì)組織為依托、以村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)為主要內(nèi)容的基層自治模式。作為村級(jí)政治組織的黨支部、作為村級(jí)自治組織的村委會(huì)和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際運(yùn)作中“二合一”或“三合一”的組織架構(gòu)、村級(jí)組織的內(nèi)在封閉性、行政村范圍內(nèi)特定戶籍的排他性等，共同構(gòu)成了當(dāng)下村民自治的治理困境。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變革，意味著村民自治的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)的深刻變化，新的基層治理體制呼之欲出，具有現(xiàn)代民主治理特征的“社區(qū)制”取代行政色彩依然濃厚的“村組制”，不僅在理論上，而且在實(shí)踐中成為必然選擇。當(dāng)前政府主推的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，盡管形態(tài)各異，但都是以各地農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和需要為導(dǎo)向，根據(jù)人、地、資等要素開(kāi)放性和流動(dòng)性的特征和要求，不斷沖破舊有行政村范圍內(nèi)的土地關(guān)系和戶籍關(guān)系等既有體制性約束，在新體制的生長(zhǎng)中為農(nóng)村發(fā)展不斷注入新的動(dòng)力和活力。在農(nóng)村社區(qū)這一新型管理服務(wù)平臺(tái)上，逐步完善多元參與的治理格局，在民主參與的過(guò)程中維護(hù)和保障廣大農(nóng)民的民主權(quán)利和利益。這既是對(duì)村民自治制度內(nèi)核和民主精神的內(nèi)在繼承，又是對(duì)其制度外殼的揚(yáng)棄和超越，是鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

以社區(qū)制為代表的鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)代化，不僅意味著農(nóng)村組織、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民自身也處于被“改造”之中。這一過(guò)程是農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)育、公共空間的成長(zhǎng)及公共制度的再造過(guò)程，也是農(nóng)民獨(dú)立化、平等化和公民化的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代民主社會(huì)、民主治理及社區(qū)和社會(huì)認(rèn)同的再構(gòu)建。在建設(shè)“新社區(qū)”的同時(shí)，也在鍛造“新居民”，培育“新組織”，建設(shè)“新農(nóng)村”，不僅為“新社會(huì)”和“新國(guó)家”奠定治理基礎(chǔ)，本身也正是治理現(xiàn)代化的重要部分。而這一切，不僅表明對(duì)一個(gè)舊時(shí)代和既有的社會(huì)組織形態(tài)的告別，也預(yù)示新的“平等、自由和人的解放”的“未來(lái)新社會(huì)”以及新的民主治理形態(tài)和時(shí)代的到來(lái)。

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[1]蔣永甫(2011).行政吸納與村莊“政治”的塌陷——村民自治制度的運(yùn)行困境與出路.政治學(xué)研究，6.

[2][美]卡羅爾·佩特曼(2012).參與和民主理論.陳堯等譯.上海：上海人民出版社.

[3][美]科恩(2004).論民主.聶崇信等譯.北京：商務(wù)印書館.

[4]吳曉林(2012).中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)研究述評(píng)(2000-2010年)——以CSSCI檢索論文為主要研究對(duì)象.公共管理學(xué)報(bào)，1.

[5]項(xiàng)繼權(quán)(2007).從社隊(duì)到社區(qū):我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革.理論學(xué)刊，11.

[6]項(xiàng)繼權(quán)(2009).農(nóng)村基層治理再次走到變革關(guān)口.人民論壇，5.

[7]徐勇(2000).中國(guó)民主之路：從形式到實(shí)體——對(duì)村民自治價(jià)值的再發(fā)掘.開(kāi)放時(shí)代，11.

[8]徐勇(2006).現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與村民自治的成長(zhǎng)——對(duì)中國(guó)村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋.學(xué)習(xí)與探索，6.

[9]袁方成(2010).農(nóng)村基層民主的助推器：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的村民參與.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，3.

[10] 袁方成、李增元(2011).農(nóng)村社區(qū)自治：村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1.

[11] 周慶智(2015).基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)——對(duì)深圳市南山區(qū)“單位制”式治理的制度分析.學(xué)習(xí)與探索，3.[12] Seymour Martin Lipset(1981).PoliticalMan:TheSocialBasesofPolitics.Baltimore: The Johns Hopkins University Press.

■作者地址：袁方成，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心，湖北經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院；湖北 武漢430072。Email:yuanfangcheng@126.com。

How Can the Democratic Governance Work?:From Villager Self-Governance to Community Self-Governance

YuanFangcheng(Central China Normal University)

Abstract:The villager self-governance is the transformation and innovation of grassroots governance system in rural areas after the disintegration of people’s commune. Villager self-governance system and democratic electoral system have become increasingly standardized over the past three decades. Apart from that, range of competitive elections continues to be expanded and democratic governance continues to be innovated. This makes an extensive and far-reaching positive impact on the countryside and the national political democratization. However, the grassroots system that is based on a strict system of census register and land border, which has caused the isolation between urban and rural, the confusion of economy and society as well as the sealing of society, is in conflict with the large scale flow of rural land, population and resource in the process of current rapid industrialization, urbanization, marketization, informatization and modernization. Along with community construction in rural areas, community self-governance as a governance form that is more open, inclusive, integrated and cohesive than villager self-governance, is a realistic and necessary choice. Besides, it has become a new form and a new stage of grassroots democratic governance in China.

Key words:self-governance of villages; grass-roots democratic; democratic governance; rural community

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2016.04.003

基金項(xiàng)目：■國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(15BZZ045)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(12JZD023)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)(人文社科類)重大培育項(xiàng)目(CCNU16Z02012)
■責(zé)任編輯：葉娟麗
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