文/陳敏　袁永

國外科研經(jīng)費管理經(jīng)驗及其對廣東的啟示

文/陳敏袁永

近年來，廣東相繼出臺了《廣東省人民政府關(guān)于加強廣東省省級財政科研項目和資金管理的實施意見》（粵府〔2014〕31號）、《廣東省公益研究與能力建設(shè)專項資金管理辦法》（粵財教〔2014〕275號）等多項政策措施，以制度建設(shè)為杠桿加強科研經(jīng)費管理，很多政策措施走在了全國前列，但仍存在科研經(jīng)費使用權(quán)比較僵化、管理方式有待完善等諸多問題，需要進一步研究借鑒國外先進的經(jīng)驗做法，進一步深化廣東科研經(jīng)費管理制度改革，推動科研經(jīng)費發(fā)揮最大效益。

1　國外科研經(jīng)費管理的經(jīng)驗做法

1.1加強科研經(jīng)費管理制度建設(shè)

美國聯(lián)邦法律嚴格規(guī)定科研經(jīng)費的使用規(guī)則，制定了《A-11號通告》和《A-21號通告》，其中《A-11號通告》提供總體經(jīng)費管理指南，《A-21號通告》提供研究直接費用和器材、管理費用的支出指南。其中管理費、工資、福利以及其他各種費用都要求在經(jīng)費預算中予以說明，各種實際支出允許有上下浮動，但浮動范圍不得超過15%。另外，美國聯(lián)邦政府通過多種審計方式來監(jiān)控各高校和研究機構(gòu)對規(guī)定的遵循情況。瑞典科研經(jīng)費管理主要依靠規(guī)章制度、項目執(zhí)行單位和負責人的自我管理、科研機構(gòu)內(nèi)部審計完成，每年由項目負責人定期通過信息系統(tǒng)網(wǎng)上報送科研項目經(jīng)費使用情況。德國科研經(jīng)費使用管理按照政府相關(guān)規(guī)定以及批準的預算嚴格執(zhí)行，政府部門不再安排專門人員和機構(gòu)檢查經(jīng)費使用情況，而是通過提交的科研項目結(jié)題報告說明其使用的合法性。

1.2科研經(jīng)費管理依托強大的社會信用體系

發(fā)達國家在歷時數(shù)百年的科學技術(shù)發(fā)展進程中，形成了一套成熟的、科學家所共同接受的學術(shù)道德規(guī)范，科研項目和經(jīng)費管理建立了誠信為本的模式。一是發(fā)達國家特別重視科研誠信和科研道德制度建設(shè)，對承擔單位和科研人員的相關(guān)行為進行約束。二是建立公開透明制度，項目信息包括違規(guī)信息，只要不涉及國家秘密和商業(yè)秘密，都向社會公開，讓科研項目和經(jīng)費在陽光下運行。三是加大處罰力度，提高違規(guī)違法成本，制定詳細的可操作的管理制度，并嚴格執(zhí)行。

因此，西方發(fā)達國家對科研經(jīng)費的管理，主要依靠承擔單位和科學家個人的信用，而不是依靠高強度和頻繁的監(jiān)督。科研人員一旦違反道德規(guī)范，將受到科學家共同體相應(yīng)的處罰，嚴重的可能被清除出科學界，甚至被追究相應(yīng)的法律責任?？蒲腥藛T一旦失信，將無立足之地。

1.3建立基于“全成本”核算理念的科研經(jīng)費管理政策

美國、英國、歐盟和日本均對科研項目實施了基于科研活動全成本核算理念的經(jīng)費資助和管理政策。以英國為例，英國自2005年以來在科研經(jīng)費管理方面實施了全成本核算管理改革，將科研成本劃分為直接發(fā)生成本、直接分攤成本、間接成本和其他成本等。①直接發(fā)生成本包括項目聘用專職工作人員的費用，專門為項目購買的設(shè)備、消耗品費用，以及其他相關(guān)活動費用如差旅費等；②直接分攤成本是指與其他項目共同使用而發(fā)生的成本，包括項目共用的管理人員費、共同設(shè)備費、公共資源費等；③間接成本是指機構(gòu)層面對項目輔助支持而發(fā)生的成本，包括提供研究支持的輔助人員費、事務(wù)性管理費以及科研服務(wù)設(shè)施等費用；④其他成本，主要包括大額科研儀器設(shè)施成本等。

關(guān)于人員費，英國提出了一套計算方法，即通過計算科研人員在某一科研項目上的工作全時當量（FTE）并按照一定標準來提取人員經(jīng)費，使科研人員的勞動付出得到應(yīng)有的報酬。如英國生物技術(shù)和生物科學研究理事會直屬的草原及環(huán)境研究所財務(wù)數(shù)據(jù)顯示，人員成本是研究機構(gòu)中所有支出項最重要的部分，占項目總支出的55%左右。

1.4實施“模塊化資助”方式增加經(jīng)費使用自主權(quán)

“模塊式資助”是美國國家衛(wèi)生研究院近年推行的一種科研經(jīng)費創(chuàng)新支持方式。它是以2.5萬美元作為一個資助單位或模塊來計算資助額，申請人不必提出詳細的預算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理由即可。評審人和資助機構(gòu)則根據(jù)計劃書的質(zhì)量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預算額度。其中每一模塊一般包括人員和實驗室日常支出的經(jīng)費。香港研究資助局也采取了這種方式，科研項目評定的經(jīng)費額度也是總額撥款，只對人員、實驗室日常開支以及會議三大項的經(jīng)費設(shè)定一個界限，如有突破才需事先申請批準。

在這兩種制度下，科研人員在使用經(jīng)費時具有較大的靈活性。雖然在申請經(jīng)費時提出一個明細表，但該表僅供評審時參考，使用經(jīng)費時不必完全照“表”宣科。

2　深化我省科研經(jīng)費管理制度改革的建議

2.1逐步建立以科研信用為基礎(chǔ)的科研經(jīng)費管理制度

建立科研信用管理制度，建設(shè)科研信用數(shù)據(jù)庫和信用信息共享平臺，科技管理部門可對項目承擔單位、項目負責人和科研團隊的科研經(jīng)費使用管理情況進行信譽記錄和誠信評價，通過信用體系的建設(shè)，更好地發(fā)揮項目承擔單位、課題負責人和科研團隊的自我管理、自我約束的作用。建立科研信用“獎優(yōu)罰劣”激勵導向，對于信用良好的，予以必要的鼓勵，營造良好的創(chuàng)新環(huán)境；同時，加大對失信行為的查處力度，增加失信成本，促使使用科研項目經(jīng)費的單位和個人不敢失信、不能失信和不愿失信。

2.2完善內(nèi)外結(jié)合的科研經(jīng)費監(jiān)管體系

構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管體系，科技管理部門、審計部門、項目承擔單位要根據(jù)政府部門制定的有關(guān)規(guī)定和會計控制規(guī)范，建立健全科研經(jīng)費使用和管理的監(jiān)督約束機制，對科研項目負責人使用科研經(jīng)費實施有效監(jiān)督。同時要健全科研經(jīng)費外部監(jiān)督，加強會計師事務(wù)所、財務(wù)專家等外部審計力量。建立責任追究機制，對發(fā)現(xiàn)的科研經(jīng)費使用問題及時督促整改，對違紀違法案件要嚴厲查處，并記入誠信檔案。

2.3適當增加科研經(jīng)費使用自主權(quán)

（1）轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費管理模式，從“繩子式”管控轉(zhuǎn)變到“籠子式”規(guī)制，盡可能地通過“籠子式”的規(guī)制，在約束的同時給予項目承擔單位在政策范圍內(nèi)一定的經(jīng)費使用自主性、靈活性，盡可能避免“繩子式”管控束縛科研創(chuàng)新的活力。

（2）借鑒美國“模塊式資助”和香港的經(jīng)費額度模式，對科研項目進行模塊化經(jīng)費資助，使科研經(jīng)費使用有一定的靈活性。

（3）允許項目承擔單位在預算執(zhí)行過程中對預算進行調(diào)整，達到一定金額和比例或者特殊科目經(jīng)費的調(diào)整報財政和科技部門批準，其他可由項目承擔單位自行調(diào)整。

2.4實施科研項目經(jīng)費“全成本核算”制度

我國科研項目經(jīng)費預算沒有確立科研成本的概念，只是列出了科研項目中可以支出的經(jīng)費科目，很難對科研項目經(jīng)費進行全面系統(tǒng)和相對準確的核算。建議借鑒美國、英國等經(jīng)驗做法，財政和科技主管部門應(yīng)指導建立科研項目經(jīng)費全成本核算制度，并制定具體操作指引?？蒲许椖俊叭杀尽笔侵笐?yīng)計入科研項目全部有關(guān)活動成本的總和。全成本核算是指部門在進行科研項目成本核算時，依照“全成本”口徑，嚴格按各項費用預計發(fā)生數(shù)計算科研支出，確?？蒲许椖砍杀镜耐暾?、真實性、準確性和可靠性。通過科學合理、完整地核算各項科研成本，而不是設(shè)定比例，使得包括人力資本支出在內(nèi)的各項直接和間接成本都能得到合理的經(jīng)濟補償。

2.5推行科研經(jīng)費“用管分離”制度

在國外科研項目和經(jīng)費管理中，經(jīng)費支出執(zhí)行多數(shù)實行“用管分離”?？蒲腥藛T決定科研經(jīng)費使用情況，項目財務(wù)管理和具體采購等事宜由專人完成，科研人員提出需求，不具體執(zhí)行，讓科研人員從繁瑣的財務(wù)流程中解脫出來。

2.6完善科研項目結(jié)余資金管理辦法

《廣東省人民政府關(guān)于加強廣東省省級財政科研項目和資金管理的實施意見》提出，要改進項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理辦法。項目在研期間，年度剩余資金可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務(wù)目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出，并將使用情況報項目主管部門；未通過驗收和整改后通過驗收的項目，或承擔單位信用評價差的，結(jié)余資金按原渠道收回。建議我省盡快完善科研項目經(jīng)費結(jié)余資金管理辦法，細化操作規(guī)程，明確評價標準，科學使用好結(jié)余資金。

陳敏（1985-），廣東省科技創(chuàng)新監(jiān)測研究中心助理研究員，長期從事科技政策研究、人才政策研究與管理工作；袁永（1983-），廣東省技術(shù)經(jīng)濟研究發(fā)展中心助理研究員，長期從事科技政策研究與管理工作。