崔艷紅

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)　馬克思主義學(xué)院， 廣州　510420)

?

美國(guó)洛杉磯治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)與啟示

崔艷紅

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院， 廣州510420)

摘要:從20世紀(jì)40年代開(kāi)始，美國(guó)洛杉磯霧霾問(wèn)題凸顯，市、郡兩級(jí)政府和加利福尼亞州政府對(duì)霧霾問(wèn)題十分重視，采取了查找霧霾根源、設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、完善防控霧霾立法等一系列措施，霧霾問(wèn)題基本得到解決。他們的成功經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)治理霧霾提供了重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

關(guān)鍵詞:洛杉磯; 霧霾; 經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)40年代，由于工業(yè)污染和機(jī)動(dòng)車(chē)排放，加之洛杉磯特殊的地理位置和氣候條件，洛杉磯的霧霾問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，威脅到市民的健康。洛杉磯市、郡兩級(jí)政府和加利福尼亞州政府針對(duì)霧霾問(wèn)題，采取了查找霧霾根源、設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、完善防控霧霾立法等一系列措施，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，洛杉磯的空氣質(zhì)量大為改善，霧霾問(wèn)題基本得到解決。國(guó)內(nèi)外學(xué)者們從管理、法律、環(huán)境保護(hù)、歷史學(xué)、氣象學(xué)、新聞學(xué)等多學(xué)科角度對(duì)于洛杉磯霧霾治理問(wèn)題進(jìn)行了研究，陶品竹的《城市空氣污染治理的美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)：1943-2014》、謝偉的《美國(guó)大氣污染管制手段發(fā)展及對(duì)我國(guó)啟示》、Robert L. Daugherty的《空氣污染控制：洛杉磯郡霧霾進(jìn)展報(bào)告》、Arnold W. Reitze Jr.的《美國(guó)空氣污染立法史》和《一個(gè)世紀(jì)的大氣污染控制法：哪些成功？哪些失敗？哪些應(yīng)該起作用？》等從法律角度論述治理洛杉磯霧霾的立法經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)；白韞雯的《美國(guó)治理PM2.5污染的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)》從環(huán)境保護(hù)角度介紹美國(guó)治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)；李樂(lè)的《美國(guó)空氣質(zhì)量尺度管理與國(guó)土空間規(guī)劃策略分析》、肖翠翠的《美國(guó)移動(dòng)源污染排放管理及對(duì)我國(guó)的啟示》從管理學(xué)角度述論美國(guó)的霧霾管理；王德生的《歐美日發(fā)達(dá)國(guó)家治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)和啟示》、崔艷紅的《歐美國(guó)家治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的啟示》等從歷史學(xué)角度論述國(guó)外治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)與啟示；美國(guó)記者奇普·雅各布斯和威廉·凱莉合著的《洛杉磯霧霾啟示錄》從新聞視角記述了洛杉磯與霧霾戰(zhàn)斗70年的歷史。目前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來(lái)越多的大城市及周邊地區(qū)遭受霧霾襲擊，城市空氣質(zhì)量問(wèn)題不容小覷。本文通過(guò)對(duì)洛杉磯70余年治理霧霾的措施和經(jīng)驗(yàn)加以梳理和總結(jié)，為我國(guó)的城市霧霾防控治理提供借鑒與啟示。

一、查找洛杉磯霧霾污染源

20世紀(jì)30年代末以來(lái)，洛杉磯的發(fā)展速度一度領(lǐng)跑美國(guó)各大城市，從一個(gè)中等城市躋身全球最發(fā)達(dá)地區(qū)，飛機(jī)制造、汽車(chē)、紡織、輪胎、家具行業(yè)等企業(yè)和集團(tuán)在這里生根發(fā)芽，盛況空前。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，空氣污染也日益嚴(yán)重，到40年代，洛杉磯已經(jīng)成為美國(guó)西海岸霧霾問(wèn)題最嚴(yán)重的城市。由于洛杉磯大氣污染情況的復(fù)雜性與特殊性，氣象學(xué)家稱(chēng)之為“洛杉磯霧霾”(LA Smog)，是典型的光化學(xué)煙霧，由大量碳?xì)浠衔镌陉?yáng)光作用下，與空氣中其他成份發(fā)生化學(xué)作用而產(chǎn)生的。這種煙霧中含有臭氧、氧化氮、乙醛和其他氧化劑，不僅嚴(yán)重?fù)p害了洛杉磯市民的健康，給農(nóng)業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失，還導(dǎo)致交通事故頻發(fā)。

洛杉磯霧霾帶來(lái)的嚴(yán)重后果促使政府、非政府組織和科學(xué)家們行動(dòng)起來(lái)，查找霧霾根源。1940—1942年霧霾的頻繁出現(xiàn)以及市民的強(qiáng)烈反響使市政部門(mén)不得不著手調(diào)查霧霾的根源。1943年10月13日，洛杉磯郡監(jiān)管委員會(huì)成立了洛杉磯郡煙霧委員會(huì)，任命3位科學(xué)家和2名普通民眾參與調(diào)查霧霾的主要來(lái)源(Dewey. 2000：41)。科研人員收集的空氣污染物樣本顯示，洛杉磯的霧霾主要由氨氣、甲醛、硫酸、粉塵和氯氣構(gòu)成(雅各布斯，2014：5)，由此委員會(huì)認(rèn)定當(dāng)?shù)氐娘w機(jī)制造廠、煉鋼廠、發(fā)電站、煉油廠、人造橡膠廠、天然氣公司是產(chǎn)生污染的主要來(lái)源。于是，天然氣公司被迫關(guān)門(mén)并開(kāi)始完善新的廢氣凈化系統(tǒng)，而作為美國(guó)西部重要戰(zhàn)略物資生產(chǎn)商的人造橡膠廠也關(guān)門(mén)停產(chǎn)，但空氣污染的情況并沒(méi)有明顯的改善，這說(shuō)明洛杉磯霧霾的源頭并非僅限于大企業(yè)的廢氣排放。

1946年，霧霾再度發(fā)生，聯(lián)邦政府和州政府對(duì)此束手無(wú)策。受《時(shí)代周刊》的委托，圣路易斯大學(xué)教授雷蒙德·塔克(Raymond Tucker)到洛杉磯做實(shí)地分析檢測(cè)，試圖找到霧霾肆虐的原因和解決方法。塔克的報(bào)告認(rèn)為在過(guò)去的5年中，當(dāng)?shù)氐墓I(yè)生產(chǎn)活動(dòng)增長(zhǎng)了一倍，工業(yè)的增長(zhǎng)速度與霧霾的嚴(yán)重程度基本相一致，整個(gè)工業(yè)區(qū)的煙囪、冷卻池、鍋爐中釋放出的大量混合煙霧、粉塵和廢氣，是霧霾的主要成分。他也注意到了機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣這一因素，洛杉磯地區(qū)的人口從二戰(zhàn)前的90萬(wàn)迅速增長(zhǎng)到370萬(wàn)，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量隨之猛增，這也與霧霾的嚴(yán)重惡化相一致，但塔克認(rèn)為機(jī)動(dòng)車(chē)廢氣只是次要元兇，工業(yè)污染才是霧霾的主要原因。

1947年成立了洛杉磯郡空氣污染控制局(Air Pollution Control Department)，局長(zhǎng)路易斯·麥凱布(Louis McCabe)也嘗試尋找霧霾的源頭，他通過(guò)調(diào)查認(rèn)為二氧化硫是產(chǎn)生有毒霧霾主要原因。他在特別報(bào)告中指出洛杉磯的石油工廠每天要排放822噸二氧化硫，這些富氧硫化物可以在陽(yáng)光照射下產(chǎn)生酸霧，進(jìn)而產(chǎn)生一種可以消光的顆粒，從而留下一層非自然原因而形成的霧霾。1949年6月，麥凱布將硫污染確定為霧霾的主要源頭，據(jù)此，他采取相應(yīng)措施，提高了排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定煙囪的硫排放量按體積計(jì)不得超過(guò)0.2%，任何單位或個(gè)人要求安裝或者使用價(jià)值超過(guò)300美元且產(chǎn)生煙霧的設(shè)備時(shí)，都要先提交一份申請(qǐng)。盡管政府采取了有力的措施，但洛杉磯的空氣質(zhì)量并沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，1949年9月29日的“黑色星期五”證明了此前所確定的霧霾源頭是錯(cuò)誤的，由此采取的治理大氣污染的措施也收效甚微。

最終，麥凱布起用加州理工學(xué)院的化學(xué)家阿里·哈根·斯米特進(jìn)行相關(guān)研究，斯米特經(jīng)過(guò)數(shù)月的試驗(yàn)，取得了突破性的進(jìn)展，得出結(jié)論：造成洛杉磯霧霾的原因有三個(gè)因素，即汽車(chē)尾氣、臭氧和逆溫層。在加州理工學(xué)院的《工程與科學(xué)》上，他撰文指出：“在城市的另一邊，分布著石油工廠，幾個(gè)精煉廠每天處理成千上萬(wàn)噸石油。然而在洛杉磯，公路上行駛著的近50萬(wàn)輛汽車(chē)對(duì)大氣污染產(chǎn)生了惡劣的影響，他們每天大約累計(jì)消耗12000噸汽油。即使燃燒率高達(dá)99%(實(shí)際情況低于該數(shù)值)，仍有120噸未充分燃燒的汽油化合物被排放到大氣中。”(雅各布斯，2014：51)汽車(chē)尾氣中的二氧化氮和碳?xì)浠衔锸窃斐伸F霾的主要源頭。臭氧是造成霧霾的催化劑，臭氧和汽車(chē)尾氣混合后在紫外線(xiàn)照射下會(huì)產(chǎn)生光化學(xué)煙霧，進(jìn)而形成有毒的霧霾。洛杉磯的逆溫層則加劇了霧霾的影響，由于洛杉磯地處盆地，三面環(huán)山，這種地理?xiàng)l件使距離地面500-1500英尺的空中形成了一層溫暖、靜止的暖空氣，即逆溫層，逆溫層猶如一個(gè)大帳篷一樣籠罩在洛杉磯上空，使外邊的風(fēng)難以吹入，空氣流通差，最終造成霧霾久久不散。1952年5月，斯米特又撰文指出廣受歡迎的新汽油比以前釋放更多未完全燃燒的碳?xì)浠衔铮烙?jì)每個(gè)工作日大約會(huì)有2000噸碳?xì)浠衔锖?50噸氮氧化物排放到大氣中，其中大部分直接來(lái)源于發(fā)動(dòng)機(jī)缸體及排氣管。根據(jù)斯米特的計(jì)算，洛杉磯每天有12—25萬(wàn)加侖未燒盡的燃料被排入空氣中。另外，他指出還有兩個(gè)污染源，一個(gè)是在汽車(chē)加油站由于工人草率的操作行為導(dǎo)致額外的250噸汽油揮發(fā)并排放到空氣中，另一個(gè)則是南灣煉油廠對(duì)大氣的污染(雅各布斯，2014：56)。至此，洛杉磯霧霾的真正污染源終于找到了。

二、洛杉磯治理霧霾的措施

洛杉磯霧霾治理的道路任重而道遠(yuǎn)。洛杉磯在1954年是世界上機(jī)動(dòng)車(chē)密度最大的地區(qū)。南加州在50年代平均2.8人一部汽車(chē)，到60年代達(dá)到2人一部汽車(chē)。汽油的消耗量從1936年的每天1800萬(wàn)加侖增至1954年的4800萬(wàn)加侖，1960年則超過(guò)6000萬(wàn)加侖。這使汽車(chē)尾氣的排放也大為增加，1954年洛杉磯的每臺(tái)機(jī)動(dòng)車(chē)每天有1/4加侖汽油直接排放到空氣中(Dewey.2000：59)。面對(duì)如此龐大的機(jī)動(dòng)車(chē)保有量和勢(shì)力強(qiáng)大的石油集團(tuán)、汽車(chē)企業(yè)，洛杉磯政府采取了一系列有力、有效的措施，歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)之久，最終徹底解決了霧霾問(wèn)題。

第一，成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)治理霧霾。1945年2月，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到霧霾問(wèn)題嚴(yán)重性的洛杉磯市政廳成立了專(zhuān)門(mén)的部門(mén)治理霧霾，即空氣污染控制局，伊薩多·多伊奇(Isador A. Deutch)任洛杉磯空氣污染控制局局長(zhǎng)期間，對(duì)超標(biāo)排放的大企業(yè)采取了鐵腕政策，在1946年地方檢察官提起的13起煙霧減排訴訟案中，就包括著名的大企業(yè)——沿海標(biāo)準(zhǔn)原油精煉廠和弗農(nóng)伯利恒鋼鐵集團(tuán)。1947年6月10日，加州州長(zhǎng)厄爾·沃倫(Earl Warren)簽署法律成立了美國(guó)第一個(gè)霧霾專(zhuān)門(mén)治理機(jī)構(gòu)——洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)(Los Angeles County Air Pollution Control District)(Uekoetter，2009:200)。洛杉磯郡監(jiān)管委員會(huì)任命路易斯·麥凱布(Louis McCabe)為負(fù)責(zé)人。洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)擁有充足的預(yù)算和人力資源，政府每年為其撥款17.8萬(wàn)美元，機(jī)構(gòu)包括47名職員，其中有22名是專(zhuān)職監(jiān)督員。他們專(zhuān)注于監(jiān)督大型工廠的排放，產(chǎn)生硫化物的燃油產(chǎn)業(yè)工廠成為首要目標(biāo)。麥凱布采取了一系列措施，推廣使用水洗器、濾器室和其他工業(yè)裝置以治理工業(yè)企業(yè)的二氧化硫排放，關(guān)閉周邊地區(qū)垃圾焚燒廠，將355輛蒸汽火車(chē)換成了柴油機(jī)車(chē)。到1949年生鐵鑄造廠已經(jīng)從技術(shù)上解決了煙霧排放問(wèn)題，到1951年，平爐煉鋼廠的有害氣體也得到了有效控制，政府還明令要求儲(chǔ)油罐必須加裝浮動(dòng)蓋以防止汽油揮發(fā)產(chǎn)生碳?xì)浠衔铩?0年代初期，由于煤炭燃燒產(chǎn)生的黑煙已經(jīng)在洛杉磯消失了，洛杉磯成為美國(guó)空氣污染控制的模范城市(Dewey.2000：45)。麥凱布的繼任者戈登·拉森(Gordon Larson)在1949年3月聘請(qǐng)斯米特?fù)?dān)任空氣污染控制區(qū)的高級(jí)顧問(wèn)，到1953年有98個(gè)實(shí)驗(yàn)室為尋找霧霾根源而進(jìn)行研究，美國(guó)化學(xué)協(xié)會(huì)、企業(yè)化學(xué)家協(xié)會(huì)、美國(guó)醫(yī)療協(xié)會(huì)和其他科學(xué)組織都參與其中。在斯米特教授確定汽車(chē)尾氣是霧霾的主要根源之后，拉森領(lǐng)導(dǎo)下的洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)開(kāi)始把工作重點(diǎn)放在汽車(chē)尾氣和石油企業(yè)廢氣治理上。1953年底，拉森在赴底特律參觀后要求汽車(chē)制造商協(xié)會(huì)建立機(jī)動(dòng)車(chē)燃燒產(chǎn)品委員會(huì)，并且在1954年投入100萬(wàn)美元的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、聘請(qǐng)10位頂尖工程師到洛杉磯專(zhuān)門(mén)研究汽車(chē)排放問(wèn)題。拉森的繼任者史密斯·格里斯沃爾德(S. Smith Griswold)1955年6月在洛杉磯建立了一個(gè)霧霾三級(jí)預(yù)警系統(tǒng)。這一全美國(guó)首創(chuàng)的預(yù)警系統(tǒng)根據(jù)四種已知危害健康的化學(xué)成分(臭氧、一氧化碳、氮氧化物及二氧化硫)在大氣中的含量情況發(fā)布預(yù)報(bào)。從1955年到1971年，洛杉磯政府共發(fā)布81次霧霾警報(bào)并采取了相應(yīng)的措施?？諝馕廴究刂茀^(qū)在50年代的另一個(gè)成績(jī)就是建立了一個(gè)空氣分析部，主要任務(wù)是通過(guò)IBM的第一臺(tái)商業(yè)電腦儲(chǔ)存檢測(cè)數(shù)據(jù)和進(jìn)行軌跡計(jì)算。這是污染治理數(shù)字化的第一步。20世紀(jì)60年代，加州政府不斷完善治理霧霾的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。1967年在州長(zhǎng)羅納德·里根的支持下，加州空氣資源局(California Air Resource Bureau)正式成立。這個(gè)新部門(mén)研究空氣污染造成的損失，編制污染源列表，審查所在地的污染狀況，并監(jiān)控污染的排放。1976年州長(zhǎng)小布朗(Jerry Brown)將洛杉磯、奧蘭治、里弗賽德、圣貝納迪諾的大氣污染控制部合并，創(chuàng)建南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)(South Coast Air Quality Management District)。這個(gè)區(qū)域機(jī)構(gòu)的職責(zé)就是為了保護(hù)民眾健康，確保空氣清潔，他們負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量相關(guān)工作，如制定計(jì)劃、法規(guī)、協(xié)助執(zhí)行、執(zhí)法、監(jiān)測(cè)、技術(shù)進(jìn)步和公共教育。①政府專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的建立和完善是有效治理霧霾的重要保證。

第二，動(dòng)員各方參與，凝聚集體智慧。治理霧霾單依靠政府是不夠的，還需要社會(huì)各方的參與。除了來(lái)自高校和科研院所的科學(xué)家外，企業(yè)也積極參與其中。大型電力企業(yè)南加州愛(ài)迪生公司表現(xiàn)突出，從環(huán)境污染者變成了環(huán)保行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者，1955年，南灣陪審團(tuán)判定愛(ài)迪生公司違反區(qū)域清潔空氣法案，愛(ài)迪生公司明確表示愿意接受處罰并采取改正措施。此后，公司聘請(qǐng)斯米特作為顧問(wèn)，撥款180萬(wàn)美元進(jìn)行企業(yè)改造，更換了啟動(dòng)控制裝置和其他設(shè)備，要求供應(yīng)商提供燃燒更充分的天然氣代替火力發(fā)電，努力打造美國(guó)最干凈的發(fā)電廠。而福特、克萊斯勒和通用等汽車(chē)企業(yè)在政府的督促和民眾輿論的影響下，也開(kāi)始采取行動(dòng)，主要從兩個(gè)方面改進(jìn)引擎：減少碳?xì)浠衔锏呐欧藕吞岣咂?chē)單位耗油量行駛里程。此外，格里斯沃爾德和他的公共關(guān)系負(fù)責(zé)人吉姆·貝瑞克組織了一次發(fā)動(dòng)民眾參與解決霧霾問(wèn)題的活動(dòng)。1955年，空氣污染控制局安排5名專(zhuān)家組成理事會(huì)負(fù)責(zé)選出最好的建議。這5名科學(xué)家分別是汽車(chē)、化學(xué)、機(jī)械工程專(zhuān)家和氣象學(xué)家，他們共花費(fèi)了869個(gè)工時(shí)，進(jìn)行了249次訪(fǎng)談，研究了237個(gè)建議。1960年最終把民眾的建議分為三類(lèi)：用鼓風(fēng)機(jī)把洛杉磯盆地的霧霾吹走、用化學(xué)物質(zhì)驅(qū)散霧霾、用人工方式徹底改變氣候(雅各布斯，2014：104)。盡管這些建議可行性不高，但發(fā)動(dòng)民眾參與霧霾治理有兩個(gè)好處：一是讓民眾在參與過(guò)程中了解治理霧霾的長(zhǎng)期性和艱巨性，消除對(duì)政府治理霧霾收效不大的怨氣，二是集中民眾智慧找到明智的解決辦法。一些專(zhuān)業(yè)公司也參與這項(xiàng)行動(dòng)，制造了多種煙霧凈化裝置，其中包括拉莫—伍爾德里奇公司的“煙霧消除器”、莫里斯公司發(fā)明的“油煙燃燒器”等。

第三，不斷通過(guò)立法完善相關(guān)法律法規(guī)。20世紀(jì)50年代末，民眾針對(duì)空氣污染立法的呼聲越來(lái)越高。1958年12月31日，洛杉磯市議會(huì)通過(guò)決議，要求州立法機(jī)關(guān)制定法律規(guī)定1961年1月1日后禁止在加州銷(xiāo)售未安裝煙霧控制裝置的汽車(chē)。1959年，立法機(jī)關(guān)要求加州公共健康署制定一個(gè)全州范圍內(nèi)的提高空氣質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)定碳?xì)浠衔锖鸵谎趸嫉臐舛壬舷蕖?960年州議會(huì)眾議院通過(guò)了17號(hào)法案——《加州機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制法案》。該法案要求加州公共健康署成立加州機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制理事會(huì)。1965年立法機(jī)關(guān)通過(guò)法案，要求所有1966年生產(chǎn)的車(chē)輛安裝尾氣凈化設(shè)備②，這是治理尾氣污染的關(guān)鍵一步。1966年，加州州長(zhǎng)帕特·布朗(Pat Brown)簽署法案，要求正在使用中的汽車(chē)必須在排氣管上安裝尾氣凈化設(shè)備。1970年，加州空氣資源局制定政策，強(qiáng)制要求汽車(chē)制造商給所有在加州出售的汽車(chē)安裝催化轉(zhuǎn)換器。這種轉(zhuǎn)換器不僅能消除汽車(chē)尾氣中的碳?xì)浠衔锖鸵谎趸?，而且也能消除氮氧化物。通過(guò)這一系列措施，到70年代初洛杉磯汽車(chē)排放的有害氣體已是60年代的1%了。1975年，杰里·布朗出任加州州長(zhǎng)，他指派自己的競(jìng)選策劃人湯姆·奎因擔(dān)任加州空氣資源局主席?？蛏先我潦迹兔羁巳R斯勒汽車(chē)公司召回21000輛當(dāng)年生產(chǎn)未達(dá)到最新排放標(biāo)準(zhǔn)的汽車(chē)，要求福特汽車(chē)公司安裝催化轉(zhuǎn)換器并重新設(shè)計(jì)汽車(chē)引擎，在源頭降低污染物的排放。治理霧霾的立法不僅針對(duì)企業(yè)，還擴(kuò)展到普通民眾。1977年，美國(guó)國(guó)會(huì)修訂了《聯(lián)邦清潔空氣法案》(Jacobson，2012：181)，規(guī)定在霧霾污染嚴(yán)重的地區(qū)，例如洛杉磯，如果汽車(chē)未能通過(guò)常規(guī)的排放測(cè)試，那么司機(jī)就必須對(duì)汽車(chē)進(jìn)行維修。洛杉磯政府還設(shè)立職業(yè)警察，專(zhuān)門(mén)督促司機(jī)服從汽車(chē)常規(guī)尾氣檢查。1982加州政府通過(guò)法案，規(guī)定汽車(chē)需要每?jī)赡隀z查一次。

第四，有針對(duì)性地將清潔空氣工作細(xì)致化。雖然汽車(chē)尾氣問(wèn)題得到基本解決，但臭氧的問(wèn)題依然存在，如1986年，洛杉磯有164天臭氧達(dá)到危險(xiǎn)水平，其他時(shí)間雖然臭氧保持在健康標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，但顆粒物、一氧化碳和二氧化氮卻達(dá)不到健康標(biāo)準(zhǔn)。于是1986年底，南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)董事會(huì)聘請(qǐng)著名的物理學(xué)家詹姆斯·倫茨(James Lents)擔(dān)任理事，授予其實(shí)際權(quán)力來(lái)解決臭氧的問(wèn)題。倫茨首先制定了一個(gè)新的清潔空氣計(jì)劃，并獲得了聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署(The Federal Environmental Protection Agency)批準(zhǔn)。為了推行新計(jì)劃，他委托董事會(huì)進(jìn)行一項(xiàng)研究，將霧霾對(duì)健康的影響進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果表明，消除污染將會(huì)為全民健康創(chuàng)造每年95億美元的效益，每年將會(huì)在重度霧霾地區(qū)挽救大約1萬(wàn)人的生命，十年內(nèi)增加55%的工作崗位(雅各布斯，2014：194-195)。他采取的具體治理措施包括：為發(fā)電廠、煉油廠、玻璃制造廠、航空航天公司、鋼鐵廠等大型產(chǎn)業(yè)制定新的排放規(guī)則；對(duì)燒烤采取嚴(yán)厲的清潔空氣標(biāo)準(zhǔn)；督促政府對(duì)汽車(chē)排放制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；要求煉油廠生產(chǎn)清潔燃料；對(duì)氣溶膠噴霧罐和指甲油等家庭日用產(chǎn)品所產(chǎn)生的煙氣制定嚴(yán)格的清潔標(biāo)準(zhǔn)；向空氣污染控制區(qū)租借一個(gè)版面對(duì)尾氣排放污染嚴(yán)重的車(chē)輛開(kāi)出罰單并向全社會(huì)公布；設(shè)免費(fèi)舉報(bào)電話(huà)，鼓勵(lì)民眾舉報(bào)尾氣污染嚴(yán)重的汽車(chē)牌號(hào)，要求車(chē)主維修汽車(chē)以達(dá)到排量標(biāo)準(zhǔn)；要求規(guī)模超過(guò)100人的企業(yè)雇主給予拼車(chē)或搭乘公共交通的員工以薪酬獎(jiǎng)勵(lì)，等等。倫茨在清潔空氣方面全面而細(xì)致的措施產(chǎn)生了顯著效果，到1997年在洛杉磯每年超過(guò)聯(lián)邦政府臭氧標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)已經(jīng)從164天減少到68天，污染的峰值水平也下降40%。到2000年超標(biāo)日已低至40天，他的清潔空氣計(jì)劃使洛杉磯空氣質(zhì)量得到有史以來(lái)最顯著、最快的改善。21世紀(jì)初，洛杉磯已經(jīng)完全不存在霧霾問(wèn)題了。

三、洛杉磯治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

目前我國(guó)許多城市正遭遇著新中國(guó)成立以來(lái)最嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題，人民生活健康受到嚴(yán)重影響?？v觀美國(guó)治霾經(jīng)驗(yàn)，最核心內(nèi)容就是：積極制定更加嚴(yán)格的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并不斷應(yīng)用最新的環(huán)保技術(shù)。從洛杉磯的經(jīng)驗(yàn)中汲取教訓(xùn)，少走彎路，我國(guó)治理霧霾才能取得明顯成效?？偨Y(jié)洛杉磯霧霾治理的經(jīng)驗(yàn)，我們可以得出如下啟示。

首先，要通過(guò)科學(xué)方法查找霧霾產(chǎn)生的真實(shí)原因。查找霧霾根源既是治理霧霾的前提，也是最關(guān)鍵的第一步。洛杉磯有關(guān)部門(mén)花費(fèi)大約10年時(shí)間，經(jīng)歷多次失敗，才找到霧霾產(chǎn)生的原因?？茖W(xué)的研究方法是查找污染源的重要保證，洛杉磯政府非常重視科學(xué)的力量，很早就成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)為數(shù)眾多的科學(xué)家不斷進(jìn)行研究和試驗(yàn)，排除了一個(gè)又一個(gè)偽原因，終于取得了突破性的進(jìn)展。加州理工學(xué)院斯米特教授最終證實(shí)汽車(chē)尾氣、臭氧和逆溫層是罪魁禍?zhǔn)?。這一過(guò)程雖然耗費(fèi)大量時(shí)間，但卻為此后有效治理霧霾提供了正確方向。中國(guó)幅員遼闊，南方與北方差異很大，不同城市不同地區(qū)霧霾的成因也不盡相同，除了汽車(chē)尾氣、工業(yè)污染、民用燃料外，還有更加復(fù)雜的原因。有研究表明，我國(guó)霧霾主要成分包括二氧化硫、一氧化碳、氮氧化合物、揮發(fā)性有機(jī)物和臭氧等。霧霾的成因不僅源于工業(yè)污染生成的二次氣溶膠顆粒，還源于廣大農(nóng)村土壤、水源嚴(yán)重污染導(dǎo)致的以微生物為主的二次氣溶膠顆粒(顧為東，2014)，這就增加了治理污染的復(fù)雜性和艱巨性。因此，政府應(yīng)重視并有效利用科研力量，聘請(qǐng)科研人員查找本地區(qū)霧霾產(chǎn)生的真正根源，方能有的放矢，從根源上對(duì)霧霾進(jìn)行有效治理。

第二，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，確保霧霾有效治理。為了解決霧霾問(wèn)題，洛杉磯政府先后成立了洛杉磯煙霧委員會(huì)、洛杉磯市空氣污染控制局、洛杉磯郡空氣污染控制區(qū)、南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)等專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以進(jìn)行有效治理。政府對(duì)這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)高度重視，在資金、人員等方面均大力支持，確保專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)由專(zhuān)人負(fù)責(zé)，有專(zhuān)項(xiàng)撥款，配備專(zhuān)業(yè)設(shè)備和專(zhuān)業(yè)人士，擁有切實(shí)的權(quán)力以制定和推行治理霧霾的措施。機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人都是治理霧霾的堅(jiān)定行動(dòng)者，他們率領(lǐng)各自的團(tuán)隊(duì)做了大量的工作，與各種阻礙勢(shì)力作斗爭(zhēng)，克服重重困難，頂住層層的壓力最終才取得治理霧霾的成功。美國(guó)加利福尼亞南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)是世界上最早的跨地域大氣污染防控治理機(jī)構(gòu)，是大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制成功的典范。我國(guó)的環(huán)保事業(yè)起步較晚，現(xiàn)在雖然已經(jīng)建立了從中央到地方的各級(jí)環(huán)保部門(mén)，但還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)防控霧霾的機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致在治理防控霧霾的過(guò)程中存在機(jī)構(gòu)缺位、政策滯后的問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)在大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面已經(jīng)取得了可喜的成績(jī)，2014年建成的珠三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)是繼美國(guó)加州和歐洲之后組建的全球第三個(gè)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控技術(shù)示范區(qū)，現(xiàn)已形成了覆蓋區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)珠三角大氣環(huán)境質(zhì)量變化的監(jiān)測(cè)預(yù)警及快速反應(yīng)機(jī)制。北京市也已經(jīng)成立了一個(gè)包括13個(gè)市級(jí)部門(mén)和16個(gè)區(qū)縣政府在內(nèi)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，雖然這只是一個(gè)跨地區(qū)、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)部門(mén)，還不是防控治理霧霾的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但希望今后能夠建成京津冀大氣污染聯(lián)防控制區(qū)，以便于有效治理京津冀地區(qū)嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題。

第三，治理霧霾要循序漸進(jìn)、分階段進(jìn)行。美國(guó)南加州空氣管理局局長(zhǎng)、國(guó)際持續(xù)系統(tǒng)研究中心主任、洛杉磯霧霾治理的重要專(zhuān)家與執(zhí)行者詹姆斯·倫茨在總結(jié)洛杉磯治理大氣污染經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出了“治霾三段五步論”，他認(rèn)為洛杉磯的霧霾治理經(jīng)歷了三個(gè)階段和五個(gè)步驟：三個(gè)階段即探索階段、提出聯(lián)邦空氣法案階段、本地責(zé)任階段；美國(guó)在第一階段因?yàn)闆](méi)有一個(gè)整體的規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)整體的監(jiān)管，所以空氣質(zhì)量不但沒(méi)有提升，反而變得更加糟糕。第二階段美國(guó)聯(lián)邦政府采取一系列措施，制定全國(guó)的空氣標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定了實(shí)現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)的具體時(shí)間表和時(shí)間期限，因此洛杉磯的空氣質(zhì)量得到了一定程度的改善，但速度仍相對(duì)緩慢，成效并不明顯。最關(guān)鍵的是第三階段，1987年加州通過(guò)了比聯(lián)邦的清潔空氣法案更加嚴(yán)格的清潔空氣法案，將年度減排目標(biāo)設(shè)定為8%，汽車(chē)減排目標(biāo)設(shè)定為99%，這些嚴(yán)厲措施使這一階段收效顯著，到1999年洛杉磯霧霾警報(bào)已經(jīng)降為0天(周辰，2015)。對(duì)照倫茨的“治霾三階段論”，我國(guó)霧霾治理正處于第二階段，也是霧霾最嚴(yán)重的階段，任重而道遠(yuǎn)，我國(guó)霧霾嚴(yán)重的大城市要學(xué)習(xí)洛杉磯的經(jīng)驗(yàn)，制定高于全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的地方減排標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)證明，只有嚴(yán)厲的處罰才能成效顯著。

倫茨提出的五個(gè)步驟即第一步要確立環(huán)境質(zhì)量總目標(biāo)，第二步是進(jìn)行監(jiān)測(cè)，第三步是找出排放源并制定排放清單，第四步是根據(jù)不同的排放源制定相應(yīng)的達(dá)標(biāo)計(jì)劃，最后一步就是實(shí)施(周辰，2015)。我國(guó)治理城市霧霾也必然要經(jīng)歷這五個(gè)階段，洛杉磯在新技術(shù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用方面經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的探索，而我國(guó)目前已經(jīng)有現(xiàn)成的清潔技術(shù)可以應(yīng)用，理應(yīng)比美國(guó)走得更快，關(guān)鍵是如何找到保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與治理霧霾的平衡點(diǎn)，對(duì)于不符合排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，應(yīng)該通過(guò)技術(shù)改造和嚴(yán)格控制污染物排放的方法去治理，對(duì)于設(shè)備老舊無(wú)法改造的企業(yè)，必須關(guān)閉，政府通過(guò)培訓(xùn)工人、幫工人介紹工作和引進(jìn)新技術(shù)來(lái)完成減排目標(biāo)。對(duì)于汽車(chē)尾氣問(wèn)題，我國(guó)在2011年規(guī)定所有生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售的輕型汽車(chē)中的汽油車(chē)、兩用燃料車(chē)、單一氣體燃料車(chē)執(zhí)行國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)，但事實(shí)上，我國(guó)目前在用車(chē)輛排放標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)仍是國(guó)III及以下標(biāo)準(zhǔn)，和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)有較大差距。就燃油標(biāo)準(zhǔn)而言，全國(guó)大部分地區(qū)汽柴油含硫量相當(dāng)于歐盟標(biāo)準(zhǔn)或京五標(biāo)準(zhǔn)的15倍。即使在北京，雖然提出自2013年起實(shí)施相當(dāng)于歐五標(biāo)準(zhǔn)的京五標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)頒布后，如何和中石油中石化等燃料生產(chǎn)、制造、銷(xiāo)售部門(mén)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)和溝通，并沒(méi)有成熟的政策體系與之對(duì)應(yīng)，因此我們?cè)诠飞辖?jīng)?？梢钥吹矫爸跓煹呢涇?chē)、客車(chē)在行駛，導(dǎo)致汽車(chē)尾氣排放嚴(yán)重超標(biāo)。有針對(duì)性的政策建議：我國(guó)根據(jù)區(qū)域差異實(shí)行不同地區(qū)分步驟提高移動(dòng)源強(qiáng)制排放標(biāo)準(zhǔn)，要逐步提高燃油標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)燃油的含硫、氧量等技術(shù)成分做強(qiáng)制規(guī)定，同時(shí)還應(yīng)明確不同部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制的精細(xì)化管理，對(duì)不同環(huán)節(jié)的利益相關(guān)方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)刺激等一系列政策才能有效治理汽車(chē)尾氣造成的大氣污染問(wèn)題(肖翠翠、楊姝影，2015)。

第四，不斷完善治理霧霾的法律法規(guī)，為霧霾防控治理提供法律依據(jù)。洛杉磯治理霧霾的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)不斷完善防控霧霾立法的過(guò)程。從最初的加州機(jī)動(dòng)車(chē)污染控制法案，到全國(guó)性的《聯(lián)邦空氣清潔法》的修訂，再到20世紀(jì)80年代針對(duì)汽車(chē)消費(fèi)者個(gè)體的法規(guī)，洛杉磯防控霧霾的法律法規(guī)從無(wú)到有，從點(diǎn)到面，從宏觀到具體，不斷發(fā)展完善，法規(guī)適用對(duì)象包括了大企業(yè)、石油集團(tuán)、汽車(chē)銷(xiāo)售商和消費(fèi)者所有可能會(huì)成為霧霾污染制造者的組織和個(gè)體，這為政府有效執(zhí)行霧霾防控措施提供了有力的法律保障。我國(guó)現(xiàn)行的《大氣污染防治法》于1987年制定，并于1995年和2000年進(jìn)行了修訂，但這都是在霧霾嚴(yán)重化之前，因此缺乏對(duì)城市霧霾防控治理方面的規(guī)定。2012年2月29日我國(guó)政府發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，增加了細(xì)顆粒物(PM2.5)和臭氧8小時(shí)濃度限值監(jiān)測(cè)指標(biāo)。2014年3月1日，《北京市大氣污染防治條例》正式實(shí)施，對(duì)企業(yè)廢氣、建筑工地?fù)P塵、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放等方面的污染界定和懲罰都做了較為具體細(xì)致的規(guī)定。其他一些霧霾污染嚴(yán)重的城市也制定或醞釀霧霾防控法規(guī)，但總體上還是存在法律法規(guī)滯后性、大氣污染防治立法“目的二元論”、企業(yè)和個(gè)人社會(huì)責(zé)任缺失、科技發(fā)展與霧霾治理不協(xié)調(diào)、執(zhí)法區(qū)域協(xié)作機(jī)制尚未形成等嚴(yán)重問(wèn)題(宮長(zhǎng)瑞，2015)。從洛杉磯的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，立法之后要確保法律法規(guī)的有力執(zhí)行，同時(shí)要在執(zhí)行過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況不斷修訂完善現(xiàn)有法律法規(guī)，制定新的法律法規(guī)。

第五，達(dá)成全社會(huì)齊心協(xié)力共同治理霧霾的共識(shí)。在洛杉磯空氣質(zhì)量改善的過(guò)程中，政府、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、大學(xué)科研院所、商業(yè)協(xié)會(huì)，甚至普通民眾都發(fā)揮了重要的作用。一項(xiàng)清潔法案從群眾意見(jiàn)，科學(xué)論證，到提出議案，再到議會(huì)通過(guò)，最后政府批準(zhǔn)執(zhí)行，任何一個(gè)步驟受阻，都沒(méi)辦法實(shí)行，只有全社會(huì)達(dá)成共識(shí)，才能齊心合力共同抗擊污染。在這場(chǎng)博弈中，尋求各方的利益的平衡點(diǎn)，如何達(dá)成各方共識(shí)是戰(zhàn)略決策者面臨的重要問(wèn)題。我國(guó)的城市霧霾防控治理涉及到生活在城市里的每個(gè)人的健康和利益，應(yīng)該號(hào)召社會(huì)各界乃至每位市民都參與其中，這樣才能形成群體效應(yīng)，群策群力，共同治理霧霾，驅(qū)散愁云慘霧，找回綠水藍(lán)天。

注釋?zhuān)?/p>

①見(jiàn)南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)官網(wǎng)， http://www.aqmd.gov/home/about#whatis

②即1898年法國(guó)人發(fā)明的催化轉(zhuǎn)化器。這是一個(gè)安裝在汽車(chē)底架上的裝置，通過(guò)引入化學(xué)催化劑，可以將尾氣混合物分解成水和二氧化碳等無(wú)害物質(zhì)，減少污染。

參考文獻(xiàn):

宮長(zhǎng)瑞. 2015. “霧霾”引發(fā)的深層法律思考及防治對(duì)策[J]. 江淮論壇(1)：147-151.

顧為東. 2014. 中國(guó)霧霾特殊形成機(jī)理研究[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究(6)：3-7.

奇普·雅各布斯，威廉·凱莉.2014. 洛杉磯霧霾啟示錄[M]. 曹軍驥，等譯.上海：上海科學(xué)技術(shù)出版社

肖翠翠，楊姝影. 2015. 美國(guó)移動(dòng)源污染排放管理及其對(duì)我國(guó)的啟示[J]. 環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展(1)：33-38.

周辰. 2015. 洛杉磯治霾之路，是怎么走過(guò)來(lái)的？[J]. 環(huán)境經(jīng)濟(jì)(Z5)：17

DEWEY S H. 2000.Don’t Breath the Air——Air Pollution and U.S. Environmental Policies，1945-1970[M]. Texas A &M University Press.

JACOBSON M Z. 2012.Air Pollution and Global Warming——History, Science and Solutions[M]. Cambridge University Press.

UEKOETTER F. 2009. The Age of Smoke——Environmental Policy in Germany and the United States, 1880-1970[M]. University of Pittsburgh Press.

[責(zé)任編輯：蕭怡欽]

The Experience and Enlightenment of USA Governance in Los Angeles Smog

CUI Yanhong

(SchoolofMarxism,GuangdongUniversityofForeignStudies,Guangzhou510420,China)

Abstract：From the beginning of 1940s, the smog problem was getting serious in Los Angeles, making the governments at the municipal, county and California state levels pay more attention to it; they took a series of measures, including finding the roots of smog, establishing specialized agencies, and perfecting the legislation for smog prevention and control, basically getting the problem solved. Thus, their successful experience can provide valuable implications and suggestions for China’s handling of smog.

Key words：Los Angeles; smog; experience

收稿日期：2015-09-10

基金項(xiàng)目:國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“國(guó)外治理氣候?yàn)?zāi)害的經(jīng)驗(yàn)與啟示研究”(14BKS051)。

作者簡(jiǎn)介：崔艷紅(1971-)，女，黑龍江齊齊哈爾人，世界史博士，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，研究方向?yàn)轳R克思主義中國(guó)化、國(guó)內(nèi)外自然災(zāi)害治理與生態(tài)文明建設(shè)。

中圖分類(lèi)號(hào):X321.012

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1672-0962(2016)01-0021-07