吳新葉

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

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社會治理精細化的框架及其實現(xiàn)

吳新葉

(華東政法大學 政治學與公共管理學院，上海 201620)

摘要：社會治理精細化是一個實踐命題，為一種增量治理方式，系針對以往粗放式治理的反思和矯正，它不是要實施顛覆性的改革，而是針對特定問題所展開的精準施策。從公共管理“過程論”的角度，精細化治理的框架可以圍繞價值、主體和治理目標三個方面展開：以公民為價值歸宿的精細化，目標是構(gòu)建全民“共享”的社會治理格局；以多元主體能動性為導向的精細化，目標是激活“共建”諸主體的發(fā)展?jié)摿?；而以目標實現(xiàn)程度為參照的精細化，則是為社會治理提供管控的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：社會治理； 公共管理； 價值歸宿； 多元主體； 精細化

作為一種實踐理念，社會治理在我國推行多年，無論是理論界還是實踐部門都進行了有益的探索，在取得有目共睹成效的同時，也發(fā)現(xiàn)了許多具有共通性的問題。比如，出現(xiàn)重外延輕內(nèi)涵、重結(jié)果輕過程、重多數(shù)輕少數(shù)等粗放式治理方式所帶來的消極后果。盡管學術(shù)界和實踐部門對社會治理的關(guān)懷不盡一致，前者傾向于實現(xiàn)社會自主，后者則致力于營造一個穩(wěn)定的政治環(huán)境，但二者都面臨一個共同的難題：對于越來越微觀的具體治理問題，如何使社會治理走向深入？十八屆五中全會提出的“社會治理精細化”戰(zhàn)略，就是對這些問題的回應，為社會治理實踐提供了解決問題的原則和路徑。理論上，社會治理是國家治理的有機構(gòu)成，它從屬于國家治理，因而治理體制與治理能力具有相對的同步性。就當前的情勢而論，精細化是針對過去社會治理中存在問題的反思。在策略上，精細化治理并不追求顛覆性的改革，甚至也無需大刀闊斧地革新，而是一種增量式改革。本文試圖以公共管理“過程論”的角度，將價值、主體和目標等治理過程中的三個核心因素結(jié)合起來，針對以往社會治理實踐中出現(xiàn)的粗放式問題，研究社會治理精細化的實現(xiàn)途徑，并探討相應的學理依據(jù)。

一、文獻回顧

在我國，社會治理及其精細化有兩個源頭：一是黨和政府的戰(zhàn)略導向，二是學術(shù)界的研究呼吁。

從文本上看，黨的文獻關(guān)于社會治理的表述經(jīng)歷了社會建設(shè)、社會管理，再到社會治理及其精細化的發(fā)展過程。黨的十六屆三中全會第一次提出了“社會建設(shè)和管理”的概念，是作為“統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展”的結(jié)構(gòu)性戰(zhàn)略部署[1]。黨獨立提出“社會管理”概念則始于2004年，在十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中，“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”被提升到執(zhí)政黨建設(shè)的一項時代任務而加以強調(diào)。經(jīng)過多年的實踐探索與發(fā)展，黨的十七大報告進一步完善了社會管理的目標，號召“建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這一定位在十八大報告中得到進一步深化，并增加了“法治保障”，演變成為二十字的“社會管理體制”。隨后，隨著國家治理理論的不斷豐富和體系化，社會治理被納入到系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合治理的框架之中。2015年召開的五中全會有所調(diào)整，提出了“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”的目標，而實現(xiàn)途徑就是社會治理的精細化[2]。概括起來，這是黨對社會治理再認識不斷深化的結(jié)果，也是對新時期社會治理戰(zhàn)略的再部署。從黨的文獻中能夠發(fā)現(xiàn)，這個“社會治理格局”的認識是螺旋上升的發(fā)展過程，最終突出的“全民共建與共享”目標指向，本質(zhì)上是對治理主體作為價值歸宿的一種體認，也是精細化治理的核心價值指向。

學術(shù)界關(guān)于社會治理的研究由來已久，而關(guān)于精細化的認知則系近年來的趨勢。主要有兩個依據(jù)：一是對社會治理主體及其價值定位的思辨激蕩，二是對社會治理績效的反思。對于前者，隨著“以人為本”觀念不斷深入人心，社會治理“為了誰”、“走向何處”的共識基本達成，人的自由而全面發(fā)展的主體價值在社會治理中的地位已經(jīng)形成普遍共識[3]；而后者關(guān)于治理績效的爭論則一直分歧不斷，并可能在很長的時間內(nèi)持續(xù)下去：是側(cè)重于宏觀層面的制度再建構(gòu)，還是針對現(xiàn)有問題進行精細化“手術(shù)”？這兩種立場都有充分的學理依據(jù)做支撐。不過，學術(shù)界所發(fā)現(xiàn)的有些問題則非常適用于精細化治理的操作，如基層治理的公共參與策略及其選擇、網(wǎng)格化治理的信息管理與回應、社會安全的具體保障措施、公共服務的“最后一公里”[4]，等等。

從現(xiàn)有文獻判斷，盡管存在共識，但也爭論不斷?？陀^分析，分歧產(chǎn)生的根源是對社會治理績效的認知和判斷不一致，因而立場難以統(tǒng)一。其中，不同的績效評估指標體系所引發(fā)的爭議最大。在政治社會學的角度，社會治理涉及到政府放權(quán)、授權(quán)社會、社會自治等層面，并形成了諸如多主體、多中心、治理多元化等理念，因而績效指標體系涵蓋范圍不斷擴大，有越來越難以納入統(tǒng)一體系的趨勢。同時，隨著學術(shù)交流和對話機制的不斷開放，很多具有西方學術(shù)偏好的基本框架在事實上也影響著國內(nèi)學術(shù)界的立場，擴大了爭鳴的范圍。在學術(shù)史的角度，我國的社會治理績效研究源于政府績效，而且系從國外引進。比如，美國政府責任辦公室(Government Accountability Office，簡稱GAO)運用所掌握的數(shù)據(jù)，借助投入、能量、產(chǎn)出、結(jié)果、效率和收益以及生產(chǎn)力等六個指標，對聯(lián)邦政府進行評估，以幫助聯(lián)邦公共部門提高戰(zhàn)略規(guī)劃能力和應對挑戰(zhàn)的管理能力[5]。該指標體系一度被我國公共管理學界廣為引用。還有一套指標體系為美國著名政治學家、已故諾貝爾獎得主E.奧斯特羅姆及其團隊所創(chuàng)設(shè)，他們從制度經(jīng)濟學的視角，規(guī)劃了一個五要素的指標體系：經(jīng)濟效率、財政公平、再分配公平、責任和適應性[6]。在我國，該體系也頗受學術(shù)界推崇，但并未有機會在實踐中得以應用。主要原因是，國外研究成果有其理論范式的支撐，應用于我國的績效評估實踐難免遭遇本土化之困。比如，關(guān)于成本-收益標準，在公共管理實踐中如何確定成本與投入的比率？這個問題放在社會治理上也是如此，以“政府負責”績效評估為例，如何測算行政支出和業(yè)務支出的比率是否科學？其依據(jù)是什么？另外，社會治理的單位成本測定、資源占用率測定等，如何同治理目標結(jié)合起來？特別是在“共建共享”目標導向下，這些投入與產(chǎn)出的指標體系如何同“以人為本”的治理原則統(tǒng)一起來？事實上，學術(shù)與實踐兩張皮現(xiàn)象在西方也是存在的，比如帕特南對意大利南部的“制度績效”研究就已經(jīng)有所突破，沒有唯成本等數(shù)字而下結(jié)論[7]?？傊?，社會治理的績效衡量雖然不能局限于某一指標體系，但評估結(jié)果唯有可信，才可能是科學的。

在此方面，我國學者進行了卓有成效的本土化嘗試。其中，有代表性的是北京大學和中央編譯局的學術(shù)團隊，其使用的評估指標體系盡管也具有很強的西方學術(shù)素養(yǎng)，但在應用于對地方政府治理創(chuàng)新實踐評估中所取得的效果還是值得肯定的，贏得了理論界和實踐部門的共同肯定*該團隊使用的評估指標已經(jīng)形成了系統(tǒng)化，具有很強的導向性。比如，指標體系中突出了“善治”的治理目標，在合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效性方面，進行指標建構(gòu)。這一理論基礎(chǔ)本身就是該團隊一直為本土化所努力的成果。參見俞可平：《中國的善治之路：中美學者的視角》，《中國治理評論》2012年第1期。。值得注意的是，在已經(jīng)實施的八屆“地方政府創(chuàng)新獎”中，有三屆特設(shè)了“社會治理”板塊，旨在鼓勵地方探索社會治理創(chuàng)新的路子[8]。至于社會治理精細化的實踐應用，學術(shù)界仍然分歧頗多，有研究主張從體制機制入手，從領(lǐng)導系統(tǒng)和主體間關(guān)系等宏觀領(lǐng)域來推動精細化實踐[9]。與此相反，有研究則主張從微觀領(lǐng)域入手，以科學管理的角度推動社會治理精細化實踐走向深入。比如，借助“標準化、流程化、信息化等手段，將全面質(zhì)量管理等科學方法運用到社會治理實踐中去”[10]。后者受到了更多的肯定和支持，并有來自于實踐部門的經(jīng)驗驗證。社會治理網(wǎng)格化就是一個典型，這也是中央所倡導的社會治理精細化方式方法。這種借助數(shù)字技術(shù)的治理將監(jiān)督與處置進行了區(qū)分，使“復雜性問題不再由單一的個人或機構(gòu)單獨來解決，而是由整個網(wǎng)格提供的各種管理機制來輔助所有參與者共同完成”[11]。從一定意義上說，這種信息技術(shù)平臺體現(xiàn)了多元主體參與的民主與合作精神，特別是在政府主體的責任和回應方面，網(wǎng)格化的精準性還將隨著技術(shù)更新而不斷提高。但是，無論是宏觀領(lǐng)域的治理精細化，還是微觀領(lǐng)域的技術(shù)應用，對于公眾參與鮮有涉及，人與社會治理的關(guān)系并未觸及，這同人是治理的價值歸宿定位并不一致[12]。如果將這些思路應用于社會治理實踐中，則可能會游離于“全民共建共享”的治理目標之外。在這個意義上，社會治理精細化需要規(guī)范和管控。

鑒于國外理論的本土適應能力與國內(nèi)學術(shù)界的理論建構(gòu)嘗試，這些分歧和爭論無疑還將持續(xù)下去。本文認為，認識差異源于不同學科的理論支撐和價值偏好的取舍，盡管對社會治理方向的影響不盡相同，但應用于社會治理實踐則難免會造成部分領(lǐng)域存在偏差甚至盲區(qū)，而這恰恰是精細化治理倡導者對粗放式治理的反思之處，它不是要替代宏觀的社會治理體制，也不是嘗試制度創(chuàng)新，而是在特定時間、特定領(lǐng)域、使用特定方法，對具體特定問題進行精準施策，既解決現(xiàn)有問題，也預防類似問題的反復發(fā)生。

從比較研究的角度看，公共管理的“過程論”為社會治理精細化提供了另外一種視角，其價值、主體、目標三要素可以被視為社會治理精細化的結(jié)構(gòu)性要件，是實施社會治理精細化的基本框架。

二、價值取向：構(gòu)建全民“共享”的社會治理格局

在學理上，價值是一個哲學命題；在實證上，價值應用于社會治理所起到的作用是導向。在社會治理精細化的角度，公眾是核心價值。這是由社會治理的屬性決定的，其追求的目標涉及到“理性、自由、秩序、民主、公正、寬容、多元的社會‘公共生活理想’，向來被認為是人類共同追求和向往的最美好的生存狀態(tài)和境界”[13]，顯然屬于公共性范疇。馬克思主義在批判康德的公共價值觀時，跳出了公共意識、公共秩序與公共權(quán)利的小圈子，把價值提升到“人”的高度，認為人首先是社會人，作為人類與生俱來的根本屬性，“人以一種全面的方式，也就是說，作為一個完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)，”[14]81從而邁向“意義世界”：其一，人作為價值核心是各種生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)，不僅體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系，而且也是人與人之間關(guān)系的寫照；其二，人作為價值核心是隨歷史發(fā)展的客觀產(chǎn)物，對社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所制約的社會文化發(fā)展形態(tài)具有決定性影響。國內(nèi)學者關(guān)于社會治理價值的研究頗有啟示，如將公共利益與公共制度做為治理的價值取向，這是間接反映人作為價值核心地位的立場：“一方面，公共利益存在于規(guī)范個體尋求其私人利益的努力之中；另一方面，公共利益又可被用來為私人利益的追求提供基本的公共設(shè)施和普遍分享的價值。”[15]總之，人作為社會治理的核心價值，也是治理價值的終極歸宿，精細化治理應該圍繞這個價值核心展開，而不是相反。綜合考量，“人”作為社會治理的價值起點和歸宿，其支撐性要素的功能指向應該明確如下：

其一，公共政策的價值偏好以公眾為核心，須精準靶向。人作為社會治理的價值歸宿，客觀上要求政府“按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策”[16]。我國的改革持續(xù)了三十多年，尤其是在資源配置的市場導向下，公共政策一度出現(xiàn)過“效率導向”一邊倒的現(xiàn)象，忽略甚至是無視公平。更嚴重的是，一些權(quán)貴階層、市場單位甚至“綁架”政府和影響政府決策，最終導致“公民主體在公共生活中被邊緣化。在規(guī)范的公共行政層面,克服政府被捕獲的對策是回歸公民主體，使公眾參與到?jīng)Q策過程中來”[17]。另外，政府規(guī)制的價值偏好也須回歸到這個價值核心來，讓公眾在共享社會治理成果的過程中，能夠?qū)φ黧w的權(quán)力邊界進行約束，使政府負責不至于偏航。總之，公共政策的價值實現(xiàn)是政府主導下的治理方式轉(zhuǎn)變，要在堅持傳統(tǒng)行政手段和法律手段的基礎(chǔ)上，對偏離價值核心政策失靈領(lǐng)域進行精準施策和及時轉(zhuǎn)型。

其二，公共財政的功能指向為公共領(lǐng)域，須精準到位。在實踐中，國家的公共財政支出狀況與財政能力，體現(xiàn)了公共利益與政治價值觀的實現(xiàn)程度。當前，我國正在推行的“精準扶貧”就是精細化治理的有益嘗試，這是借助公共財政的資源配置功能，通過政府供給公共物品的方式，引導社會資本流向社會而不是市場，對千差萬別的貧困群體進行有針對性的個性化扶貧，充分發(fā)掘有限扶貧資源的利用潛力[18]。在國外的社會治理經(jīng)驗中，動用財政資源也是一種最常見、最有效的行政工具，而且愈是發(fā)達國家對基本價值、社會環(huán)境和物質(zhì)條件的要求愈高，財政功能的集中程度越是明顯，如瑞典在公共文化領(lǐng)域的財政支持超過政府總支出的1%，日本則形成了由地方政府主導、中央和市級政府為配合的財政支持制度[19]。歸納起來，公共財政的價值指向應該是積極行政的公平觀以及對公民的責任感。

其三，公共福利與公共服務的供給有保障，須精準有效。眾所周知，社會治理的價值實現(xiàn)程度同公共福利與公共服務的供給水平呈正相關(guān)關(guān)系，尤其是那些具有“公共服務動因”(public service motivation)的社會治理在“以腳投票”機制中往往能夠得到及時回報[20]。當前，我國政府提出了公共服務均等化的發(fā)展目標，并對大眾醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等制訂了相應的發(fā)展指標。需要指出的是，即使是國務院提出的均等化目標也存在城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和群體差異等問題，而這些問題的存在恰恰是社會治理精細化的作用空間。在寬泛的層面，不均衡的公共福利與公共服務水平需要政府的引導，政府作為責任主體，一方面要滿足底層社會成員生活尊嚴的基本需要，提供均等化的公共服務，如基本的教育和文化服務、基本的健康保障服務等，另一方面還要致力于解決城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差異、群體差異等具體盲區(qū)問題，調(diào)整供給，務求精準有效，讓公眾有機會、公平地共享社會發(fā)展成果。

最后，政府公共職能定位科學，須精準而規(guī)范。這涉及到政府在社會治理中的作用及其發(fā)揮情況，主要指政府在決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等過程中所體現(xiàn)出的職能及其履行狀況。在我國，政府的公共職能配置一度存在規(guī)避責任的現(xiàn)象，如城鄉(xiāng)二元體制下的農(nóng)村社會發(fā)展上，過去應由政府承擔的農(nóng)村公共設(shè)施和公共事務管理職能并沒有得到應有的資金保障，而由農(nóng)村集體和市場來承擔。與此相反，在城市，政府則承擔了更多不應當承擔的責任。這些錯位的政府職能需要調(diào)整，科學的政府職能體系包括“安全治理、市場治理、社會治理和事業(yè)治理”[21]。由此推論，未來的政府公共職能定位可以從社會治理精細化的角度，從公共需求、供給范圍、公平配置和民主預算等層面發(fā)現(xiàn)問題，并解決問題。

三、多元主體：參與“共建”的能動性源泉

社會治理是一個多元主體參與的過程，政黨、政府、社會組織與公眾，甚至是企業(yè)，都是這個多元結(jié)構(gòu)的有機構(gòu)成。“在治理過程中，政府的調(diào)控職能，企業(yè)的市場主體作用與社會組織的網(wǎng)絡能力能夠相互配合、彼此補充，協(xié)同推進社會發(fā)展?！盵22]當前，社會治理的體制架構(gòu)已經(jīng)形成，無需再做根本性調(diào)整，因此精細治理的關(guān)鍵是如何在社會治理過程中充分發(fā)揮不同主體的主觀能動性。對此，學術(shù)界多論證社會治理多元主體的必要性，鮮有精細化運作的闡釋，更乏有不同主體間協(xié)同治理的精細化路徑研究。比如，經(jīng)濟學視角側(cè)重于考量私人性產(chǎn)品存在的種種外部性缺陷，建議政府利用規(guī)制來控制外部性的發(fā)展與蔓延。當然，這里的政府是無可替代的主體，社會范疇的職能結(jié)構(gòu)并不意味著政府在社會治理中必須扮演救世主的角色；公共管理視角的社會治理側(cè)重于公共性范疇，強調(diào)不同主體的參與要兼顧社會治理的公共性功能領(lǐng)域，同時在管理客體、過程和目的等方面都尊重社會治理的規(guī)律。隨著社會的不斷進步，公共性將呈現(xiàn)彌散狀態(tài)，政府必然要同非政府主體進行合作，“非政府組織以及其他治理力量在獲得公共性的同時也擁有了一定的社會治理責任，在不久的將來，就會建構(gòu)起一種由政府與非政府組織以及其他社會治理力量合作治理的局面?！盵23]概括地說，治理主體多元化的根本是調(diào)動參與協(xié)同治理諸多主體的主觀能動性。以此推論，精細化治理對不同主體所提出的要求也不盡相同：

其一，政府主體方面，精細化的重點是轉(zhuǎn)變治理方式，盡快走出“替民做主”的工作慣性?？陀^地說，以往政府工作方式中普遍存在的簡單粗暴、官僚主義等現(xiàn)象已經(jīng)得到根本性改觀，但新形勢下政府治理上仍然存在程序不合法、透明性不夠、問責不落實等問題。其中，各級政府中普遍存在的“替民做主”治理方式需要改變，在沒有獲得公眾認知的情況下就單方面采取措施，結(jié)果反倒招致群眾的不滿，“好心”辦壞事。以基層治理為例，根據(jù)《村委會組織法》和《居委會組織法》規(guī)定，基層治理主體包括村(居)委員會黨支部、村(居)委員會、群眾性組織、社會組織、企業(yè)和村(居)民個體等。每一個主體參與治理的方式都存在差異，即便是同一類主體，其參與能力也不盡相同，政府自上而下的方式無法充分照顧到這種多樣性，因而出現(xiàn)替民做主、假借民意或不符合民意的治理方式盡管情有可原，但并不符合治理規(guī)律。因此，治理的精細化就是要求有區(qū)別地針對不同治理主體特征，精準地祛除政府的不當治理方式。

其二，公民主體方面的精細化，重點是激活參與活力，盡快形成“共建”的治理格局。從學術(shù)界的研究發(fā)現(xiàn)，當前我國的公民參與普遍不足，且多集中于執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)，參與決策的機會很少，尚未達到“最低限度參與”的水平[24]。而從現(xiàn)有的制度設(shè)計判斷，很多法律法規(guī)在實質(zhì)性參與和程序性參與方面都有涉及，但操作性環(huán)節(jié)的規(guī)定不足則成為問題的關(guān)鍵。比如，聽證會本是一個非常好的制度設(shè)計，許多聽證會的程序設(shè)計也比較到位，但在參與人員的遴選與確定方面存在瑕疵，導致大多數(shù)聽證會成為流于形式而飽受詬病。精細化治理對此提供了解決方案，能夠在操作性環(huán)節(jié)等精準改進。當前，我國公民參與社會治理呈現(xiàn)這樣“三多三少”的態(tài)勢：老年參與多而中年群體參與少；青少年學生參與多而職業(yè)群體參與少；女性公民參與多而男性群體參與少。這種參與現(xiàn)狀無疑沒有實現(xiàn)“共建”目標，如何通過治理的精細化，扭轉(zhuǎn)不同群體參與熱情不均衡問題，需要針對具體問題精準施策。

其三，在組織化主體方面，重點是提高協(xié)同治理的治理績效。古語云：物以類聚，人以群分。現(xiàn)代社會中，人們的結(jié)社水平能夠反映出社會的整合程度和凝聚力程度[25]。在現(xiàn)有社會治理框架內(nèi)，政府組織、自治組織、社會組織、企業(yè)組織等形成了當今社會治理組織化主體的制度性結(jié)構(gòu)，分別行使著“自上而下”和“自下而上”的治理職能，彼此之間既不能相互替代，又不能相互缺席。其中，社會組織是影響社會治理不可替代的組織主體[26]。但是，從我國社會治理實踐來看，相比較于政府組織和基層自治組織，社會組織和企業(yè)組織的參與積極性和參與能力都普遍較低。其中，社會組織的號召力和影響力依然沒有根本性改觀，盡管我國目前已經(jīng)開放了“四類”社會組織的注冊門檻，但社會治理的參與績效并不顯著。因此，當下的迫切任務是發(fā)現(xiàn)政社關(guān)系中的哪些因素制約了治理走向深入，精細化的任務是促進國家與社會的良性互動。需要說明的是，企業(yè)組織也是社會治理的主體，未來應該在企業(yè)社會責任(CSR)之外尋找更多的精細化空間和改進的可能。

四、目標實現(xiàn)程度：精細化管控的依據(jù)

公共管理的過程就是目標設(shè)定、組織實施、檢驗反饋的過程，而目標貫穿于管理過程的始終，既充當決策對象的角色，也是對治理結(jié)果進行管控的依據(jù)。在社會治理功能的角度看，目標達成是帕森斯所謂社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化程度的評價標準，為社會穩(wěn)定的終極性要素。那么，精細化管控如何圍繞目標來展開呢？

其一，改變重結(jié)果、輕過程的目標分解方式，變粗放的指令下達方式為精準的權(quán)變配置方式，管控治理成本。傳統(tǒng)的目標管理，尤為強調(diào)通過縱向或橫向的途徑來分解決策任務，并在時序上將目標體系統(tǒng)一起來，以完成決策目標。在科層制的強大吸附效應下，這種目標分解方式呈現(xiàn)兩個特征：一方面，通過科層制組織進行目標分解，并落實到每一個人。顯然，如此制度化的子目標設(shè)定并不是為了集中于完成目標任務，而是強調(diào)對人的責任，最終變成了個人負責制。如此一來，社會治理多元主體之間的協(xié)同效應就難以充分發(fā)揮出來；另一方面，科層制多采取指令式的目標分解方式，主要由高一層級的領(lǐng)導確定目標分解方案，無需同下級展開協(xié)商，因而既無法充分調(diào)動下級的積極性，也難能充分把握下級的具體情況，目標分解就成為“走流程”的程序性宣告。以此分析，精細化治理的空間很大，須避免這些粗放式目標分解方式，解決由指示、命令和計劃等分解方法帶來的消極后果，有效降低治理成本。

其二，對粗放式治理流程進行精準再造(reengineering)，管控風險。在傳統(tǒng)的粗放式治理流程中，通常是突出目標制定、分配任務、啟動工作、跟蹤控制等主要環(huán)節(jié)，但對關(guān)乎治理效果的微觀流程則關(guān)注不夠。在“細節(jié)決定成敗”的背景下，精細化治理的作用能夠完善這些微觀流程，補足治理環(huán)節(jié)諸漏洞，管控治理風險：一方面，鼓勵公眾對治理流程進行定義和設(shè)計，改變“自上而下”的治理慣性，同時高層領(lǐng)導需要在流程完善中主動回應各種來自公眾的訴求；另一方面，針對公眾缺席參與決策的現(xiàn)實，再造規(guī)則流程，讓公眾在社會治理過程中執(zhí)行自定義的腳本，并“倒逼”上層對不適應治理需要的游戲規(guī)則做出應對；再一方面，資源配置流程精細化，如人力資源的分配、治理成本控制與質(zhì)量監(jiān)測等，從技術(shù)的層面提高社會治理的績效。

其三，以標準化為突破口，提高治理工藝的精細化，管控治理效率。“治理工藝”是主體利用各種資源進行決策、執(zhí)行和管控的方法與過程。理想的治理工藝原則是技術(shù)先進、目標達成有效率。當前，有些地方已經(jīng)開展了標準化工程探索，力求從工藝上提高治理績效。比如，大多數(shù)城市實行的“接警15分鐘達到現(xiàn)場”制度、廣東在政府部門引進“ISO9001標準”等[27]，諸如此類的工藝創(chuàng)新實踐舉不勝舉。遺憾的是，治理工藝尚未形成普遍的共識，有些地方開展的標準化試點甚至還未充分展開便不得不放棄。理論上，標準的制訂對于治理對象而言是一種預期，對于治理主體而言是工作的具體化和明晰化，以避免出現(xiàn)推諉和搪塞現(xiàn)象。這些特征都符合精細化治理的要求，因此鼓勵開展形式多樣的標準化探索，并創(chuàng)造條件使標準化治理進入精細化的軌道，提升治理績效。

其四，精準化地對目標群體進行衡量和判斷，管控異議。在我國的社會治理實踐中，有一種非常普遍的現(xiàn)象令人憂慮：一旦有人組織抗議或表達不滿，哪怕是公益性事業(yè)甚至是重大公共利益工程，通常的做法是暫?；蛉∠?。這種簡單粗放的治理方式盡管兼顧了群眾的訴求和表達，但顯然缺乏科學的衡量與判斷。盡管目標群體的滿意度涉及到執(zhí)政合法性，但需要區(qū)分這類人或這類群體是不是代表了絕大多數(shù)人的立場和觀點，不能放任民粹主義對社會治理的干擾[28]。為此，須對異議進行科學衡量，并作出精確判斷。管控異議的對策有：一方面，要精準把握群眾的主流立場和想法，衡量并判斷這些積極表達訴求的人或群體能不能等同于公眾；另一方面，要精準發(fā)掘“關(guān)鍵少數(shù)”的作用，使他們在引領(lǐng)社會輿論、表達公眾訴求、示范行為方式中扮演主導性角色。

五、總結(jié)與展望

第一，社會治理精細化的實質(zhì)是增量式治理，建立在對粗放式治理經(jīng)驗的反思基礎(chǔ)之上，并非是顛覆性的體制革命，而是側(cè)重于機制改進、策略方法等方面的創(chuàng)新與突破。同時，精細化治理更是一個實踐命題，任何改進的思路和對策不能脫離實踐舞臺，所以精細化治理不是為了替代宏觀制度框架，而只是完善治理的一個選項。

第二，不同視角下的社會治理精細化就有不同的治理思路，但殊途同歸，都是為了提升社會治理的績效水平。在“過程論”的角度，社會治理的精細化可以圍繞價值取向、主體能動性和目標達成程度的框架而展開。其中，價值指向是精細化治理的核心，即精細化治理的價值取向要回歸“人”的生活世界。

第三，精細化對技術(shù)的要求更為直接。在一些城市實行的“網(wǎng)格化管理”實踐中，利用數(shù)理分析手段使網(wǎng)格規(guī)劃更加科學；還有一些地方試圖借用企業(yè)精細化管理的經(jīng)驗，也取得了一些成效。尤其是在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)日益普及的背景下，社會治理精細化的道路更為寬廣，這是未來值得發(fā)掘的治理空間。

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The Framework of Refining Social Governance and Its Practice

WU Xin-ye

(School of Politics & Law, East China University of Political Science & Law, Shanghai 201620, China)

Abstract：Social governance refining is a practice and an incrementally governance against extensive governance, and it is not aimed at a subversive reform but at dealing with specific problems. According to the process of public management, the framework of social governance refining should include value, subject and object. Civic values leads to citizen participation in social governance, therefore multiple subjective activities achieve their development potential. Meanwhile goal attainment is the basis for social governance.

Key Words：social governance; public management; value; multiple subjects; refining

收稿日期:2016-02-21

DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2016.04.013

基金項目:國家社會科學基金重大項目(14ZDC004)；上海市哲學社會科學規(guī)劃項目(2014BZZ006)；國家留學基金項目(201508310047)。

作者簡介:吳新葉(1968—)，男，安徽靈璧人，華東政法大學政治學與公共管理學院教授，主要研究方向為基層治理、非政府組織。Email: wuxinye@ecupl.edu.cn

中圖分類號：C36

文獻標識碼：A

文章編號：1672-0202(2016)04-0127-08