［德］恩斯特-哈紹?里特爾 著趙 宏 譯

合作國家
——對國家與經(jīng)濟關(guān)系的考察

［德］恩斯特-哈紹?里特爾 著*趙 宏 譯**

【編者按】 公私協(xié)作和行政任務(wù)民營化迄今已成為席卷全球的公共行政改革浪潮，我國同樣深受影響。但在公私協(xié)作和行政任務(wù)民營化取代傳統(tǒng)行政方式的背后，反映出的卻是國家模型的改變，以及國家與社會間關(guān)系的更迭。當(dāng)今國家與社會之間復(fù)雜的交互影響，已使國家不復(fù)是傳統(tǒng)的單方面向社會發(fā)布指令的干預(yù)性國家，社會也不再是完全由利己主義的競爭原則支配的“無責(zé)性”社會。國家在公共治理中必須倚賴私人在信息和給付方面的交互分享，而懷有共同體責(zé)任感、共擔(dān)風(fēng)險的社會也須與國家相互協(xié)助、共同致力于公共福祉的實現(xiàn)。正是在這一背景下，里特爾教授首次提出“合作國家”的觀念，并對合作國家下的合作原則、合作化的多元社會、作為合作前提的經(jīng)濟集中與協(xié)作、公私合作的全新方式以及合作國家對傳統(tǒng)憲法與國家法理論的影響進行了系統(tǒng)闡釋。本文可以說是德國法在合作國家與合作行政領(lǐng)域的奠基之作，也是我們得以理解公私協(xié)作以及行政任務(wù)民營化等諸多新興制度問題的思考背景和前提基礎(chǔ)。經(jīng)里特爾教授授權(quán)，中國政法大學(xué)教授趙宏將其譯為中文，并發(fā)表在本刊。本刊在此也向?qū)W界同仁予以推介。

目 次

一、公私?jīng)Q定的交織與協(xié)作

二、合作原則的法律內(nèi)涵

三、私人企業(yè)作為合作計劃主體

四、作為合作前提的經(jīng)濟集中和協(xié)作

五、合作國家與多元社會

六、關(guān)于法治國和民主的觀念轉(zhuǎn)變

七、面對新興任務(wù)的憲法和國家法理論

在現(xiàn)代規(guī)劃國家下，高度發(fā)展的社會分工和不斷加劇的利益多元，已使國家與社會呈現(xiàn)交互影響的復(fù)雜過程。據(jù)此，基于傳統(tǒng)干預(yù)國家而發(fā)展出的處理國家與社會關(guān)系的單邊原則也應(yīng)由雙邊或是合作原則所替代。合作原則首先可以理解為對國家與經(jīng)濟之間的相互影響、共同設(shè)定目標(biāo)、共同致力于目標(biāo)實現(xiàn)的協(xié)作過程的事實確認(rèn)；其次也能夠理解為一種形成性原則，從這一原則出發(fā)，會衍生出許多與規(guī)劃國家相符的新的行為方式和法律制度。最后，在合作概念的背后還隱藏了國家與社會的規(guī)范模式，這種模式又為新的經(jīng)濟憲法提供了基本指導(dǎo)。在合作原則之下，傳統(tǒng)國家演變?yōu)樯鐣徒?jīng)濟權(quán)力的承擔(dān)者共同服務(wù)于公共目標(biāo)，公共任務(wù)得以合作完成的合作國家，而社會同樣演變?yōu)樯鐣蓡T逐漸擺脫了利己主義的競爭原則，對公共福祉負(fù)有協(xié)作義務(wù)，對共同體承擔(dān)責(zé)任的合作化的多元主義社會。合作化的多元主義社會和合作國家并未改變社會與國家之間不混同和不同一原則，而是對國家與社會之間互相滲透、交錯影響這一綜合過程的全新描述。國家與社會的合作同樣對憲法學(xué)理提出重大挑戰(zhàn)，憲法學(xué)理必須接受現(xiàn)實發(fā)展，并在國家目標(biāo)條款中對之予以體系化建構(gòu)。

合作原則 合作國家 合作的多元主義社會

直至今日，國家與經(jīng)濟的關(guān)系仍舊主要是從公共措施在某個私領(lǐng)域的作用中獲得觀察。公共措施從定義來看標(biāo)志著一種過程，這一過程的方向是單一的，即從國家向社會，國家在這一過程中屬于積極的，做出要求的、施加影響的部分，而社會則表現(xiàn)為被動的、由上述措施導(dǎo)引的領(lǐng)域。這一觀念同樣能夠在《基本法》關(guān)于法治國的自由保障設(shè)想中找到基礎(chǔ)。但這種觀察并沒有涵蓋國家與經(jīng)濟社會關(guān)系的多重面向。事實上，除作用于私人領(lǐng)域的公共措施外，同樣存在作用于公共領(lǐng)域的私人措施。在很多時候，這兩種不同的過程并非分駛在不同軌道上毫無任何關(guān)聯(lián)，而是構(gòu)成了相互滲透、彼此交織的復(fù)雜進程。

一、公私?jīng)Q定的交織與協(xié)作

高度發(fā)展的社會分工和不斷加劇的利益多元都使國家和社會在事務(wù)功能方面的區(qū)分更趨強化。這一方面導(dǎo)致總是有新的、特殊的、去中央化的子系統(tǒng)出現(xiàn)，另一方面人們的共同生活問題卻因為社會利益的復(fù)雜及其相互之間的關(guān)聯(lián)，而無法由去中央化的決定主體自主解決。對于單個的子系統(tǒng)而言，因為有必要在決定時與其他子系統(tǒng)建立關(guān)聯(lián)，而這又導(dǎo)出了信息交換的復(fù)雜形式以及決定的交互影響，子系統(tǒng)之間的信息流動和決定作出的交錯進行也因此產(chǎn)生。

在公共領(lǐng)域，上述概略化的過程已經(jīng)在“政治交互影響”（Politikverflechtung）的概念下獲得了一段時間的討論?！?〕Politikverflechtung zwischen Bund， Laendern und Gemeinden （Schriftenreihe der Hochschule Speyer Bd. 55）， 1975； F. W. Scharpf/ B. Reissert/ F. Schnabel， Politikverflechtung: Theorie und Empire des kooperativen Foederalismus in der Bundesrepublik， 1976；dieselben （Hrsg.）， Politikverflechtung Ⅱ: Kritik und Berichte aus der Praxis， 1977； J. J. Hesse （Hrsg.）: Poltikverflechtung im foederativen Staat， 1978.這種交錯不僅體現(xiàn)于公共領(lǐng)域的子系統(tǒng)之間，同樣蔓延至傳統(tǒng)認(rèn)知下的私人領(lǐng)域，國家與經(jīng)濟社會之間的關(guān)系也因此發(fā)生改變。根據(jù)傳統(tǒng)觀點，國家主要通過單方的高權(quán)性的法律，以及作為法律附屬手段的高權(quán)行政措施，使經(jīng)濟主體的行為與國家意志保持一致。換言之，國家是通過權(quán)力作用來影響經(jīng)濟主體的行為的。這種傳統(tǒng)認(rèn)知深刻地滲透于法律的基本學(xué)理中，以至于單方面的高權(quán)措施儼然成為法律對國家的概念要素的歸納，它也使人們忘記質(zhì)疑這一認(rèn)知的前提假設(shè)。

這一認(rèn)知的第一項假定是：國家——從其任務(wù)履行的角度而言——面對的是結(jié)構(gòu)相對簡單的外部環(huán)境。因為只有環(huán)境的復(fù)雜性被縮減，被簡化為相對統(tǒng)一、具有普遍性的事實關(guān)系，單邊的高權(quán)措施——例如抽象性的法律——作為主要手段才能有效使用。第二項假定是：國家所欲達到的規(guī)制效果，從本質(zhì)而言，能夠通過單一的、簡單建構(gòu)的作用鏈條獲得實現(xiàn)。因為唯有單方的高權(quán)措施直接作用于國家所欲影響的經(jīng)濟主體的行為，其規(guī)制效果才能實現(xiàn)，但這一前提顯然無法適用于復(fù)雜的，需要差異性解決方案的情形。第三項假定是：在外部環(huán)境中占據(jù)主導(dǎo)地位的是穩(wěn)固的、不太變動的生活關(guān)系。因為對于單方的高權(quán)措施而言，只有當(dāng)其持續(xù)地、不受中斷地發(fā)揮規(guī)制作用時，其效力才能夠獲得充分展開，其權(quán)威性才能不受損耗。第四項假定是：國家掌握了所有重要信息。既然單方面的高權(quán)措施需要承受者的順從和臣服，國家就必須在信息方面不直接依賴于法律承受者的反應(yīng)，而且至少由自己作出何為正確的確認(rèn)和判斷。這些判斷顯然只有建立在權(quán)力手段掌握了所有相關(guān)信息的基礎(chǔ)上才能成立。第五項假定是：由國家設(shè)定的經(jīng)濟政策目標(biāo)的實現(xiàn)，并不需要受其影響的經(jīng)濟主體對這一目標(biāo)的認(rèn)同、配合和奉獻。單方的高權(quán)措施不僅不會顧及承受者的動機，在很多時候，打壓承受者的反抗甚至都已成為其特征。

上述干預(yù)性國家賴以建立的前提假定，在規(guī)劃國家（planender Staat）之下，已經(jīng)演變?yōu)榕c現(xiàn)實完全相異的假設(shè)。規(guī)劃國家不僅需考慮外部環(huán)境的復(fù)雜性，它還必須提供差異性的復(fù)雜對策予以應(yīng)對。規(guī)劃國家必須同時顧及具體化的關(guān)系和個體參與者，以及他們在經(jīng)濟和社會過程中的交互合作。規(guī)劃國家建立在規(guī)劃承受者的積極協(xié)作基礎(chǔ)上。它也因此必須發(fā)展出敏銳的、差異化的、具有適應(yīng)力的，對于相互妥協(xié)的達成保持開放的經(jīng)濟政策導(dǎo)引工具。對整體性問題的解決，以及對國家和經(jīng)濟主體之間行為的協(xié)調(diào)確定，也不再能夠通過單邊行為或是高權(quán)的手段進行。正因如此，單邊原則應(yīng)被其對立性原則——雙邊或是協(xié)作原則所替代。

事實上，這一結(jié)論早就可以從理論和實踐中得出。Herbert Krueger〔2〕Herbert Krueger， Allgemeine Staatslehre， 1964， S. 612. ff.該書第25頁論及國家與經(jīng)濟主體之間的長期的自由協(xié)作的重要性；其他的參考文獻包括：J. Schlarmann， Die Wirtschaft als Partner des Staates. Formen einer Herrschaftslosen und kooperativen Wirtschaftspolitik， 1972， 該書第160頁論及“合作作為非權(quán)力性的經(jīng)濟政策的最高形式）。P. Saladin在1976年的海德堡國家法大會上同樣表達了與Krueger相同的主張；P. Saladin， Unternehmer in der verfassungsrechtlichen Ordnung der Wirtschaft， VVDStRL35（1977） S. 7ff，， 109ff.在其《國家學(xué)》中，首先論及“國家和經(jīng)濟主體之間的長期協(xié)作”的必要性。在他看來，“對現(xiàn)代經(jīng)濟予以規(guī)制的國家，為其自身利益，需要援用和尊重直接參與者的認(rèn)知、對客觀事物的理解、經(jīng)驗和本能”。而國家和經(jīng)濟之間的協(xié)作不僅體現(xiàn)在“整體性的經(jīng)濟計劃和經(jīng)濟框架的做出和決定過程中”，同樣體現(xiàn)于“每一個可以被描述為穩(wěn)定的相互牽扯、相互影響的關(guān)聯(lián)中”。

在經(jīng)濟實踐中，共同協(xié)作的基本思想同樣為整體規(guī)劃的履行起到了導(dǎo)引作用。1967年6月8日頒布的《聯(lián)邦經(jīng)濟穩(wěn)定和繁榮促進法》，首次將國家與經(jīng)濟之間的協(xié)作上升為“經(jīng)濟憲法”〔3〕Vgl. E. Forsthoff， Der Staats der Industriegesellschaft， 1971， S. 124.的支柱性要素。而彼時的聯(lián)邦經(jīng)濟部長Karl Schiller也將這一法案贊譽為“國家和經(jīng)濟主體的聯(lián)盟舉措”〔4〕Reden zur Wirtschaftspolitik Ⅱ（1967）， S. 82.。

國家和經(jīng)濟之間的協(xié)作同樣能夠在能源政策中找到?！?〕H. D. Jarass， Formen staatlicher Einwirkung auf die Energiewirtschaft， Der Staat 17 （1978）， S. 507/520ff.國家和經(jīng)濟之間共同協(xié)作的思想從一開始就被引入到德國煤鋼新秩序的建構(gòu)過程中?！?〕Schiller， Reden zur Wirschafts- und Finanzpolitik Ⅺ （1971）， S. 85.“只有私有財產(chǎn)者、行業(yè)協(xié)會與公權(quán)力組織的協(xié)作才能使新秩序的建立成為可能”。1968年3月15日頒布的《德國煤鋼資源修復(fù)法》的出臺歷史，為成立魯爾煤礦有限責(zé)任公司而締結(jié)的大量合同，之后對魯爾煤礦有限責(zé)任公司進行財政支持的集中化措施，通過煤礦生產(chǎn)企業(yè)的自我約束協(xié)議而實施的輔助性措施，以及就自由售賣煤炭而與電力制造者進行的協(xié)商都為此提供了證明。甚至在1975年為克服危機而制定的《能源安全法》都未放棄和回避合作要素。

經(jīng)濟穩(wěn)定政策和能源政策并非個案。“協(xié)作關(guān)系”或是“共同協(xié)作”的概念，在今天也已成為權(quán)衡國家和經(jīng)濟關(guān)系的政治標(biāo)準(zhǔn)。此外，共同協(xié)作的觀念同樣出現(xiàn)于柏林經(jīng)濟會議、漢堡經(jīng)濟內(nèi)閣〔7〕1978年7月12日漢堡市長Klose發(fā)布的首次施政綱要，第30頁?；蚴囚敔枙h中〔8〕魯爾地區(qū)的政策：1979年3月8日至9日魯爾會議文件紀(jì)要。。時至今日，“所有經(jīng)濟程序的參與者負(fù)責(zé)任的協(xié)作”〔9〕萊茵蘭—法耳次州州長Vogel于1979年5月21日在州議會上發(fā)表的施政綱要，第22頁；黑森州州長Boerner于1978年12月13日在州議會上發(fā)表的施政綱要，第19頁；石勒蘇益格—荷爾斯泰因州州長Stoltenberg于1979年5月30日在州議會上發(fā)表的施政綱要，第16頁；柏林市長Stobbe于1979年5月31日在下議院會議上的講話，第48頁。精神，更是頻繁地在政策制定或行政活動的小型對話、協(xié)定和共同協(xié)議中被提及和倡導(dǎo)。

二、合作原則的法律內(nèi)涵

國家和經(jīng)濟社會之間的合作形式相當(dāng)復(fù)雜，其法律內(nèi)涵也因此很少被涉及。信息的工具性使用、作為替代的公共游說策略以及間接引導(dǎo)方式的使用，都標(biāo)志出一種迥異于傳統(tǒng)高權(quán)手段的發(fā)展趨勢。此外，盡管諸多的國家意志表達都披著單方的、高權(quán)規(guī)制的傳統(tǒng)外衣，但事實上，其內(nèi)容卻是國家與相對方通過相互協(xié)商和雙邊議定而達成的。這不僅體現(xiàn)于那些相對人對其內(nèi)容早已認(rèn)同的，附加條件和負(fù)擔(dān)附款的經(jīng)濟導(dǎo)引性的授益決定，還尤其體現(xiàn)于許多高權(quán)性的規(guī)制措施中。這些規(guī)制措施——例如，《煤鋼法》事實上是通過合同式的彼此議定和相互諒解而逐漸生成，如果沒有觀察到上述事實，這些規(guī)制措施就無法在法律上獲得更好的解釋。

上述發(fā)展成功地導(dǎo)引出了國家和經(jīng)濟之間的相互協(xié)作。在此發(fā)揮作用的不再是命令與服從原則，而是互易（do-ut-des）原則。國家從單邊的高權(quán)發(fā)布講臺上退了下來，進入了信息和給付交換分享，行為相互確定、彼此連接的平臺。

從事實上的高權(quán)行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系碾p邊行為的過程并不漫長。作為經(jīng)濟導(dǎo)引手段的國家任務(wù)的委托發(fā)包，早已為人們所熟悉。〔10〕J. Pietzcker， Der Staatsauftrag als Instrument des Verwaltungshandelns，1978.而更新的類型則是作為高權(quán)的法律執(zhí)行方式替代者出現(xiàn)的合同——例如，行業(yè)監(jiān)督協(xié)會和企業(yè)之間為落實《聯(lián)邦環(huán)境保護法》而締結(jié)的合同。但很多時候確立一種真正的合同關(guān)系非常困難，因此，在競爭法領(lǐng)域，很早就出現(xiàn)了其他類似的機制設(shè)計。紳士協(xié)定（Gentlemens agreement）同樣是一種合作形式，在這種形式下，行為主體之間的行為相互限定、對稱進行。這種形式的合作在達成特定目的有效性方面，并不遜色于法律上的行政合同。類似的模式同樣能夠在經(jīng)濟規(guī)劃法中找到。正如行政行為作為制度被合同所替代，合同制度也在上述領(lǐng)域被國家和經(jīng)濟之間的其他全新合作形式所替代。但直至今日，對于這些內(nèi)容豐富的行為模式，法律并未對其予以精確把握。正因如此，此前為成立魯爾煤鋼有限責(zé)任公司而進行的磋商記錄〔11〕H. Moebitz詳盡闡釋了對這一行為的法律屬性予以界定的困難，參見H. Moebitz， Die rechtliche Stellung desBundes im Vertragswerk zur Neuordnung des Ruhrberghaus，1972， S. 100ff.的法律屬性才廣受質(zhì)疑：它們究竟是行為結(jié)果的通知？說明意圖的信件？前合同？還是具有約束力的承諾？

這些國家與經(jīng)濟主體之間全新的、尚未達到合同規(guī)制程度的合作形式的產(chǎn)生并非偶然。它們是由國家與經(jīng)濟之間的關(guān)系變遷而帶來的共同協(xié)作原則作用的必然結(jié)果。其原因在于，傳統(tǒng)構(gòu)造的合同對于滿足合作化的經(jīng)濟規(guī)劃的訴求而言，并不具備足夠的靈活性。

首先，長期的合同約束會與經(jīng)濟規(guī)劃希望根據(jù)外部環(huán)境的交互影響，以及未來的變動發(fā)展而靈活處理的訴求相互沖突。與行政行為一樣，行政合同只是存在于合同主體之間的，點狀的、直接作用于個體的制度設(shè)置。由合同而產(chǎn)生的法律約束會損害國家的反應(yīng)和協(xié)調(diào)能力，而這些能力對于規(guī)劃的全面達成又具有必要性。具體的給付義務(wù)的建立，限制了規(guī)劃的未來導(dǎo)向以及目標(biāo)的開放性。因此，合同式的約定（真正的合同）主要適用于短期領(lǐng)域的規(guī)劃，在這一領(lǐng)域中，不確定的因素相對較少，為達到既定目標(biāo)所需的必要手段也能夠提前予以具體確定。而長期的規(guī)劃領(lǐng)域，較少涉及特定事實的具體規(guī)制，而更多涉及對未來情勢的塑造規(guī)劃。因此，在這一領(lǐng)域的作用重點并非通過合同約定具體的給付義務(wù)，而是要確立一種持續(xù)的制度化的聯(lián)系，建立共同協(xié)作的框架條件，創(chuàng)設(shè)出一種有益于促進社會經(jīng)濟主體的行為與規(guī)劃相符的調(diào)節(jié)機制。

將合作性的經(jīng)濟規(guī)劃通過合同的法律形式予以統(tǒng)一規(guī)范的困難，因為合作涉及以下兩個不同的層級而更趨強化：首先是國家和單個企業(yè)在個人層面的合作，其次是國家、利益團體和群體在集合層面的合作。集合層面的準(zhǔn)合同的規(guī)制形式又引發(fā)出新的學(xué)理問題：在集合層面的合作焦點并非給付的交換，而在于建立一種不斷拓展的“經(jīng)濟政策協(xié)作關(guān)系”〔12〕Krueger， Das Wirschaftspolitiche Mirwirkungsverhaeltnis， 1974.。合同的規(guī)制形式與這種經(jīng)濟政策協(xié)作關(guān)系并不相符〔13〕Krueger， aaO， S.13.。因為合同就其基礎(chǔ)而言——合同雙方在締結(jié)合同時能夠清晰知曉彼此關(guān)系和合同目的——對于個案形成提供了正確性保障。但如果要作為在一種能夠覆蓋所有的直接參與者，并對其發(fā)揮規(guī)范效果，對何為“更正確的構(gòu)造”能夠做出“自動”確認(rèn)的機制，合同形式則凸顯出嚴(yán)重不足?！?4〕W. Haase， Formen regionaler Wirschaftsfoerderung im Zusammenhang mit der Gruendung der Ruhrkohle AG，1972， S. 58f.該書認(rèn)為，所謂魯爾煤鋼合同框架中的基礎(chǔ)合同具有發(fā)揮“規(guī)范性的整體決定”的功能；它和《煤鋼法》具有同等的效用，從其效用來看，它既具有規(guī)范補充性，又具有規(guī)范替代性。相同觀點參見W. Farke， Oeffentliche Bedeutung privater Wirschaftsunternhemen und Sozialpflichtigkeit des Eigentums， 1973， S.126.因為屬于其他的法律領(lǐng)域，這些機制的規(guī)范效果在學(xué)理上就需要其他法律基礎(chǔ)予以補充。在此尤其涉及經(jīng)濟政策的形成權(quán)，以及對經(jīng)濟政策意志形成的正當(dāng)性的追問。

如果人們不再只是著眼于為達成已確立目標(biāo)而進行的給付交換，而更多關(guān)注為達成共同目標(biāo)而進行的給付協(xié)調(diào)統(tǒng)一，此時就會明確社會關(guān)系的“協(xié)作”形式〔15〕Krueger， Das Wirtschaftspolitische Mitwirkungsverhaelnis， S. 34， 40， 42.。特別是當(dāng)人們愿意將國家與經(jīng)濟之間的協(xié)作視為一種穩(wěn)定的“密切聯(lián)系”時，就會更清晰地觀察到其中的對稱關(guān)聯(lián)。正如作用于“私人社會”的法律機制一樣，在“協(xié)作”中基于參與義務(wù)而產(chǎn)生的給付已經(jīng)匯集為一個整體，這些給付并不存在直接相應(yīng)的對待給付。在此產(chǎn)生的是與社會法平行對稱的機構(gòu)型和程序性問題，這些問題隱藏在共同協(xié)作之下，必須獲得更好地澄清，但這些問題的澄清又不可能借助于指向給付交換的合同學(xué)理。人們也不能直接援用這種合同的對稱性對上述問題進行闡釋，因為其涉及的是公共目標(biāo)的整體實現(xiàn)，而并非隨意的私人目標(biāo)的達成。但對于協(xié)作原則而言，目標(biāo)共同體的基本思考以及由此產(chǎn)生的相關(guān)要求：參與者互相承擔(dān)忠誠義務(wù)和相互照顧的義務(wù)，他們致力于共同目標(biāo)的實現(xiàn)，目標(biāo)共同體同樣是風(fēng)險共同體，卻具有能夠被援用的價值。

從整體而言，“合作原則”的法律構(gòu)造還處于高度模糊的狀態(tài)?！肮餐瑓f(xié)作”并非是一個能夠被描述為典型的、由明確的“規(guī)范和法律關(guān)系”組成的法律制度。Krueger也曾指出，“就其本質(zhì)而言，共同協(xié)作并不具有制度化的可能”；反而是合作越非形式化，其成果就越豐富。〔16〕Krueger， Allgemeine Staatslehre， S. 614 W. Ruefner， Unternehmen und Unternehmer in der verfassungsgerechtliche Ordnung der Wirtschaft， DVBL.1976， S.689/693.那么“合作”究竟又意味著什么？“合作”首先標(biāo)志著一種事實確認(rèn)：這一概念是對國家與經(jīng)濟之間的相互影響、共同設(shè)定目標(biāo)、共同致力于目標(biāo)實現(xiàn)的協(xié)作的現(xiàn)實過程的綜合。其次，這一概念還可理解為一種協(xié)調(diào)原則，這一原則對于當(dāng)下致力于達成現(xiàn)代規(guī)制目標(biāo)的法律改革的解釋和適用都應(yīng)發(fā)揮作用。再次，合作還可以被理解為一種形成原則，從這一原則出發(fā)，會衍生出許多與規(guī)劃國家的理性相符的新的行為方式和法律制度。最后，在合作概念的背后還隱藏了國家與社會的規(guī)范模式，這種模式為新的經(jīng)濟憲法提供了基本指導(dǎo)。

三、私人企業(yè)作為合作計劃主體

合作國家在經(jīng)濟社會中的合作伙伴首先是企業(yè)。但這些企業(yè)是否就是依據(jù)私法組織建構(gòu)的，以私人利益為驅(qū)動的，經(jīng)濟憲法所指向的理想類型的企業(yè)？曾對國家和經(jīng)濟之間的協(xié)作進行過最深入觀察的學(xué)者Herbert Krueger〔17〕Krueger， Allgemein Staatslehre， S.614.得出如下結(jié)論：基于經(jīng)濟法上的合作原則的要求，參與企業(yè)“毫無疑義地應(yīng)當(dāng)在私人領(lǐng)域內(nèi)活動”，同時“在現(xiàn)實中又作用于公共領(lǐng)域”；“只有當(dāng)企業(yè)持有非經(jīng)濟盈利性的目標(biāo)設(shè)定和動機時，它才能夠成為與國家建立協(xié)作關(guān)系的合作者”。

根據(jù)傳統(tǒng)觀點，整體經(jīng)濟目標(biāo)原則上對以盈利為導(dǎo)向的私人企業(yè)的目標(biāo)設(shè)定并不產(chǎn)生任何作用，他們只是被作為做出整體經(jīng)濟決定的數(shù)據(jù)。這一建立在國家和私人社會相互區(qū)分基礎(chǔ)上的觀點，是從以下思考出發(fā)：對整體經(jīng)濟利益的實現(xiàn)必不可少的規(guī)劃決定只有國家領(lǐng)域才會涉及，私人只是被迫接受來自外部的指示。相應(yīng)的，根據(jù)這一觀點，企業(yè)也將整體經(jīng)濟視為“施加給自身的，不容變更的，就如某些氣候數(shù)據(jù)一樣，需要在決定時考量的要素”〔18〕E. Schaefer， Die Unternehmen， 9. Aufl.1978， S.39. H. Arndt在其著作中表達了對上述觀點的反對，參見H. Arndt， Irrweg der Politischen Oeknomie， 1979， S.171.。

上述由國家對經(jīng)濟的單邊影響模式構(gòu)筑出的觀念，在合作規(guī)劃之下已暴露出荒謬性。國家整體經(jīng)濟規(guī)劃目標(biāo)，是否只是企業(yè)在做出決定行為時必須參照的精確和確定的數(shù)據(jù)，這一點早已遭受質(zhì)疑。事實上，只有極少數(shù)的規(guī)劃目標(biāo)能夠作為清晰而明確的行為指示而發(fā)揮效用。在絕大多數(shù)情形下，規(guī)劃性的目標(biāo)設(shè)定都涵蓋廣泛，所涉及的企業(yè)也意識到里面存在應(yīng)由自身予以具體化和落實的形成空間。這一點尤其體現(xiàn)于合作性的規(guī)劃中，在這些規(guī)劃制定過程中，企業(yè)也被納入整體經(jīng)濟目標(biāo)的發(fā)現(xiàn)過程中。與此相應(yīng)，對于企業(yè)而言，整體經(jīng)濟目標(biāo)也并非既定的數(shù)據(jù)，而是企業(yè)目標(biāo)設(shè)定的要素，同樣會被企業(yè)所內(nèi)化。在能源經(jīng)濟〔19〕Erstes Hauptgutachten der Monopolkommision 1973/75， 2.Aufl.1977， Tz.693.、大氣和空間工業(yè)〔20〕J. Schulte-Hillen， Die Luft- und Raumfahrtpolitik der Bundesrepublik Deutschland，1975， insb， S.85ff.中的整體目標(biāo)設(shè)定過程中，都能夠找到相應(yīng)的例子。國家作用在此被作為一種行為調(diào)節(jié)器。此外，在很多情形下，目標(biāo)發(fā)現(xiàn)過程甚至被移交給企業(yè)完成，例如，在上文所提到的魯爾煤鋼有限責(zé)任公司〔21〕魯爾煤鋼有限責(zé)任公司被施加為魯爾礦區(qū)的煤鋼企業(yè)動力整體適應(yīng)框架的義務(wù)，制定過程必須納入所有其他的煤鋼企業(yè)的參與。這種參與過程通過私法上的合作協(xié)議達成。這就意味著，私法組織的，主要有私人財產(chǎn)設(shè)立的魯爾煤鋼有限責(zé)任公司成為了能夠行使與私法合作機制相關(guān)聯(lián)的規(guī)劃權(quán)限的，“公共的”規(guī)劃制定者。的事例。在這些關(guān)聯(lián)過程中，還有諸多混合經(jīng)濟企業(yè)需要被提及，他們都被認(rèn)為共同參與了經(jīng)濟政策目標(biāo)的發(fā)現(xiàn)過程。

如果企業(yè)作為合作規(guī)劃的主體履行“公共職能”〔22〕Krueger， Das Wirtschaftspolitische Mitwirkungsverhaeltnis， S.42.，就必須為此提供相應(yīng)的正當(dāng)性說明。純粹的以盈利為導(dǎo)向的私人企業(yè)，在市場準(zhǔn)入方面并不會涉及正當(dāng)性問題?！?3〕K. H. Biedenkopf， Demokratisierung in Betrieb und Unternehmen， in: L. Erhard/K. Bruess/ B. Hagemeyer （Hrsg.）， Grenzen der Demokratie？， 1973， S.313/324f.正當(dāng)性問題可能會產(chǎn)生于企業(yè)內(nèi)部，正如在爭論企業(yè)的規(guī)制權(quán)力的行使時，資方和勞方應(yīng)具有同等比重的代表；這種正當(dāng)性問題通過參與權(quán)就能夠在形式上獲得充分解決。但根據(jù)通行的觀點，企業(yè)對于其面向外部的行為卻不需要正當(dāng)性說明：因為其私人的逐利性的行為被憲法上的“企業(yè)自由”覆蓋，在此觀念之下，為保障整體經(jīng)濟的理想化和最優(yōu)性，市場的自我規(guī)制力應(yīng)予保護，或者國家只有在必要時才能予以干預(yù)。

但如果我們將企業(yè)視為合作者，并想當(dāng)然地認(rèn)為其同樣致力于公共福祉，相對于國家既享有權(quán)利又承擔(dān)義務(wù)，〔24〕H. Krueger， Oeffentliche Elemente der Unternehmensverfassung， in J. H. Kaiser（Hrsg.）， Planung V， 1971， S.19/47.就必須對如下問題給出回答：企業(yè)行為的正當(dāng)性到底在哪？ Krueger〔25〕Krueger， in: Planung V， S.52，46（“自我評價”）。在此涉及的還包括“社會責(zé)任理論”，參見Karl Ulrich， Gesellschaftsbezogene Unternehmensphilosophie，1977.認(rèn)為企業(yè)的“應(yīng)然”本質(zhì)是“自我規(guī)制和自我限定”，并認(rèn)為對這一問題的說明應(yīng)從法學(xué)領(lǐng)域進入倫理領(lǐng)域。Peter Saladin〔26〕Peter Saladin， VVDStRL 35， S.44ff.130.認(rèn)為大型企業(yè)是一種作為“特殊的自治類型”的“權(quán)力性組織”，因此有責(zé)任踐行憲法上的基本義務(wù)——甚至還要為其設(shè)定憲法上的基本義務(wù)。此外，從財產(chǎn)權(quán)的社會約束和社會義務(wù)中同樣可為這一問題尋找答案〔27〕Farke（Fn.14） S.55ff.；W. Leisne， Der Eigentuemer als Organ der Wirtschaftsverfassung， DOEV 1975， S.73 ff.，在這一方向之下，“企業(yè)的財產(chǎn)被認(rèn)為具有私人和公共的綜合屬性”〔28〕Leisner， aa O， S.78.。但上述觀點只是對廣闊開放的經(jīng)濟法秩序的管中窺豹。

國家的合作伙伴是社會企業(yè)，對于這些企業(yè)而言，現(xiàn)行的財產(chǎn)法同樣為其進行了私法效用的制度建構(gòu)〔29〕聯(lián)邦憲法法院在其1979年3月1日發(fā)布的判決中將“私法性”定義為“法律主體的一種歸類，在此類型下，私人基于自身動機，在自我負(fù)責(zé)的前提下，實現(xiàn)私人利益”（EuGRZ1979， s.121/133）；K. H. Friauf， DOEV 1976， S.624/626；Ruefner， DVBL. 1976，S.689/692；E. W. Boeckenfoerde， Die politische Funktiion wirtschaftlich-sozialer Verbaende und Interessentraeger in der sozialstaatlichen Demokratie， Der Staat 15（1976）， S.457/472.。對于經(jīng)濟法秩序而言，企業(yè)自由和企業(yè)風(fēng)險是共存的最基礎(chǔ)的經(jīng)濟互生結(jié)構(gòu)，或者說是由盈利機會和賠損風(fēng)險構(gòu)成的緊密關(guān)聯(lián)。所有的經(jīng)濟系統(tǒng)都會為以競爭為導(dǎo)向的經(jīng)濟的互動往來設(shè)定某些基準(zhǔn)作為前提，這些基準(zhǔn)使人們得以評價經(jīng)濟主體的行為。這些基準(zhǔn)同樣賦予了人們使用收益原則（Rentabilitaetsprinzip）確定和計算特定的收益和支出的方式。根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論，企業(yè)具有整合經(jīng)濟資源，并藉此滿足市場需求的任務(wù)。這種整合是成功還是失敗，由企業(yè)從其自身的收益計算中獲得答案。因此，收益原則的規(guī)范連接點只是企業(yè)的盈利目標(biāo)——而并不依賴于企業(yè)事實上達成了哪些目標(biāo)?！?0〕并不存在一元化的企業(yè)利益的認(rèn)知在今天已經(jīng)獲得落實。參見L. Seiwert， Mitbestimmung und Zielsystem der Unternehmung， 1979.因為市場經(jīng)濟體系與作為生產(chǎn)資料的私人財產(chǎn)連接在一起，因此盈利目標(biāo)同樣是私人的、個體的事務(wù)。這就叫做：收益作為擁有生產(chǎn)資料的財產(chǎn)者的個人盈利。

收益原則中所涉及的評價基準(zhǔn)，以及以生產(chǎn)資料的私有性為基礎(chǔ)的分配標(biāo)準(zhǔn)，在合作經(jīng)濟規(guī)劃中都會受到質(zhì)疑。對于評價基準(zhǔn)而言，企業(yè)行為的整體結(jié)果，在合作經(jīng)濟規(guī)劃中已無法再從收益計算中獲得?！?1〕學(xué)界對“與整體社會相連的計算標(biāo)準(zhǔn)”的可能性已進行了一段時間的討論，參見M. Dierke， Sozialbilanzen，1974； P. Erichhorn，Gesellschaftsbezogene Unternehmensrechnung， 1974； 也有一些企業(yè)同樣進行了這方面的嘗試。但迄今為止，要對企業(yè)活動的社會效果進行把握、評價和檢驗，在方法論上仍舊存在困難。因為缺乏確定的社會標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)企業(yè)的社會關(guān)聯(lián)和社會貢獻的定義也相當(dāng)隨意。相關(guān)批評意見可參見M. Kittner/K.Mehrens， H. D. Kuelle， WSI Mitteilung 1/1977， S.20 ff.以整體經(jīng)濟為基礎(chǔ)的企業(yè)目標(biāo)（例如經(jīng)濟增長、價格穩(wěn)定、充分就業(yè)、環(huán)境保護）的實現(xiàn)狀況也無法通過經(jīng)濟盈利和收益進行評價。在分配方面存在的問題是，以往的分配總是與企業(yè)的盈利訴求聯(lián)結(jié)在一起，而盈利的分配又與私人經(jīng)濟處于雙生互動的關(guān)系中。因此，如果一個企業(yè)的目標(biāo)是私人化的，其資本是通過市場風(fēng)險運作的話，某些不符合整體經(jīng)濟目標(biāo)的盈利同樣會被企業(yè)作為收益。然而，在合作進行的經(jīng)濟規(guī)劃中，企業(yè)追求的不再只是私人目標(biāo)。通過致力于整體經(jīng)濟需求的實現(xiàn)，企業(yè)同樣也超越了私人狀態(tài)〔32〕企業(yè)的法律狀態(tài)并不能自我改變；參見Farke （Fn.14） S.63.124；相反意見可參閱Krueger， Das Wirtschaftspolitische Mitwirkungsverhaeltnis， S.41（有關(guān)私人企業(yè)的法律狀態(tài)）； S.46（不止是私人企業(yè)，而是企業(yè)對于公共任務(wù)的自由參與）。，成為公共利益的促成者；當(dāng)企業(yè)作為此類經(jīng)濟主體時，它所追求的就不再只是私法上的盈利，而轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍业馁r償或是花費上的補償訴求。

在合作經(jīng)濟規(guī)劃中，企業(yè)同樣不再獨自承擔(dān)全部的市場風(fēng)險。在此過程中，風(fēng)險降低的主要方法也并非基于共同協(xié)作原則而導(dǎo)出的要求國家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任或分享擔(dān)保責(zé)任的法律訴求。〔33〕Krueger， Das Wirtschaftspolitische Mitwirkungsverhaeltnis， S.45.；W. R. Schenke， Gewaehrleistung bei Aenderung staatlicher WirtschaftsplanungAoeR101 （1976）， S.337/345， 361， 366.相反，作用更大的是在合作中必然產(chǎn)生的對相互之間作為關(guān)聯(lián)共同體的意識，以及自我安排的意識，而這種意識已經(jīng)會使企業(yè)產(chǎn)生如下期待：作為合作者的國家會積極避免這種危險的發(fā)生。而這種期待又會從國家所提供的各種類型的補助，以及國家為促進經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)變遷而進行的舉措中獲得證實。所謂的公共之手（公共舉措），也恰恰應(yīng)當(dāng)承擔(dān)大型的研究和發(fā)展項目，應(yīng)致力于科技變遷，對未來的科技主導(dǎo)地位負(fù)責(zé)，以及能夠最終通過“風(fēng)險財政”（Wagnisfinanzierung）〔34〕為資助企業(yè)完成創(chuàng)新和抵御可能產(chǎn)生的風(fēng)險，1975年中“風(fēng)險財政公司”得以成立。公司的投資者是私人和國有銀行——這同樣也是公私合作的一種類型。風(fēng)險分擔(dān)合同使聯(lián)邦負(fù)有義務(wù)承擔(dān)企業(yè)75%的虧損。拜仁州的資本分擔(dān)公司也承擔(dān)了相同的任務(wù)。抵御創(chuàng)新性風(fēng)險。

以私人盈利為指向的經(jīng)濟法秩序，并未給自發(fā)的、在構(gòu)成要件上保持開放的公共職能的實現(xiàn)留存空間。在經(jīng)濟法秩序下，企業(yè)的公共職能被企業(yè)法上的義務(wù)和擔(dān)保體系所瓦解。公共利益的實現(xiàn)只能通過一種方式被具體化地納入企業(yè)目標(biāo)，即企業(yè)的評價和決定程序必須符合上述經(jīng)濟體系的整體要求。這也意味著，國家必須隨時識別出偏離私人盈利原則的行為，并對企業(yè)致力于整體經(jīng)濟目標(biāo)的行為提供可掌控的正當(dāng)性理由。此類正當(dāng)性理由又只能由國家的立法者通過在具體的法律條文落實財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)的方式提供。1937年頒布的《行動法》（AktG）第70條第2款即規(guī)定了上述內(nèi)容。但這一條文作為毫無拘束力的一般性條款，在法教義上一直被視為“異己”，實踐中也未發(fā)揮任何效用，因此對這一目標(biāo)的推進并無太多幫助?！?5〕對于企業(yè)的公益約束的爭論參見E. Steindorff， Einfuehrung in das Wirtschaftsrecht，1977， S.39ff.該書同樣討論了企業(yè)對公共任務(wù)的參與問題，認(rèn)為企業(yè)對于公共任務(wù)的參與只能通過企業(yè)行為的私人空間予以正當(dāng)化，但企業(yè)的私人空間并未賦予其實現(xiàn)公共任務(wù)的正當(dāng)化基礎(chǔ)。據(jù)此，對于企業(yè)而言，所謂公共職能根據(jù)此類法律，只可能表現(xiàn)為由國家通過法律方式施加的具體義務(wù)。

如果人們嘗試為企業(yè)賦予一種自發(fā)的公益權(quán)能，企業(yè)法就必須進行修改，而企業(yè)的決定程序也應(yīng)從適宜實現(xiàn)公共利益的方面重新構(gòu)建。如果仍舊保持私人財產(chǎn)者致力于“經(jīng)濟憲法”，政治政黨負(fù)責(zé)“政治憲法”的平行結(jié)構(gòu)，并不能達成上述目標(biāo)。〔36〕Leisner， DOEV1975， S.73/77.人們必須意識到企業(yè)的“公共意義”〔37〕Krueger （Fn.25）； Farke （Fn14）， S.122.，對公法領(lǐng)域的歸屬也因此以下述要件為前提：“公共事務(wù)的承擔(dān)者必須符合整體秩序的正當(dāng)性原則，其作用不僅以公共利益為方向，在其作用過程中同樣實現(xiàn)和保障了公共利益；它被賦予了這一責(zé)任，在實踐中也時刻承擔(dān)著將這一責(zé)任予以現(xiàn)實落實的任務(wù)”〔38〕K. Hesse， Die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien im modernen StaatVVDStRL 17 （1959）， S.11/43.。

企業(yè)法中應(yīng)包含的企業(yè)的公共職能，直至今日也無法從個案中獲得清晰觀察。這一點可能一直又涉及另一個問題：公共利益如何引入企業(yè)行為中。而關(guān)于這一問題的首要構(gòu)想：應(yīng)在企業(yè)機構(gòu)中引入民主的、多元化的正當(dāng)性，在實踐中已經(jīng)獲得一定發(fā)展和推進?！?9〕H. Steinmann， Das grossunternehmen im Interessenkonflikt，1969， S.175f； Peter Ulrich， Die Grossunternehmung als quasioeffentlichen Institution， 1977， S.175 ff.， 225ff.但同樣不容忽視的是，嘗試為企業(yè)引入對公共任務(wù)履行責(zé)任的特定法律規(guī)范，在實踐中同樣遭遇機構(gòu)上的抵御，例如，根據(jù)《污染防護法》第53條而對企業(yè)進行的污染防護委托制度，以及根據(jù)《聯(lián)邦垃圾清理法》第11a條而對企業(yè)進行的垃圾清理委托制度。

四、作為合作前提的經(jīng)濟集中和協(xié)作

合作原則對經(jīng)濟化社會的機制構(gòu)造提出了特定要求。可以清晰預(yù)見的是，國家規(guī)劃主體與某些單個的、孤立的私人市場參與主體之間的共同協(xié)作，一定會遭遇幾乎難以克服的顯著困難。因此，并非所有的人都適宜共同協(xié)作。國家的經(jīng)濟政策已經(jīng)對此予以確認(rèn)。在《煤鋼法》嘗試建立煤鋼新秩序的過程中，這一問題也已獲體察，《媒鋼法》因此提出，煤鋼新秩序應(yīng)同時構(gòu)建“擁有較少決定中心的新型強勢機構(gòu)”〔40〕O. Schlecht， Strkturpolitik in der Marktwirtschaft， 1969， S.36.。經(jīng)濟政策所傾向的集中型企業(yè)的范例同樣能夠在大氣和空間運載工業(yè)領(lǐng)域、造船工業(yè)領(lǐng)域中的聯(lián)合委員會，以及VEBA擴建為德國煤礦石油康采恩組織的過程中看到。

現(xiàn)實經(jīng)驗證明，對于國家經(jīng)濟政策的落實而言，大型企業(yè)或是康采恩組織具備如下優(yōu)勢：國家與他們的協(xié)作要比與數(shù)量眾多的相互競爭的企業(yè)進行協(xié)作更容易。這種優(yōu)勢還包含大型企業(yè)對于經(jīng)濟規(guī)劃更易接受，這一點尤其體現(xiàn)在這些企業(yè)會強制性地將這些規(guī)劃作為自身生產(chǎn)、支出、投資和研究計劃的基礎(chǔ)。因其投資的高額和項目成熟和回報時間的持續(xù)，大型企業(yè)的規(guī)劃要比中小型企業(yè)更具有長效性，其投資決定也更趨向于適應(yīng)整體經(jīng)濟形勢的起伏。因為長期企業(yè)規(guī)劃的實現(xiàn)條件并非都能由這些企業(yè)自己決定，因此，在這些計劃實施過程中，國家根據(jù)整體經(jīng)濟目標(biāo)而對企業(yè)進行的引導(dǎo)和監(jiān)督，就會發(fā)揮至關(guān)重要的作用。

除利用大型企業(yè)外，國家的經(jīng)濟政策同樣利用了在市場主導(dǎo)型企業(yè)和市場依賴性企業(yè)之間產(chǎn)生的感應(yīng)確定機制。經(jīng)濟學(xué)早已證明，小型企業(yè)會強烈地受到市場主導(dǎo)者的行為引導(dǎo)。這種小型企業(yè)受導(dǎo)引的事實不僅來源于經(jīng)濟適應(yīng)的強制要求，還源于小型企業(yè)受一般言論和行為模式影響的認(rèn)知，這一點同樣是傳播學(xué)正在研究的內(nèi)容?！?1〕H. P. Kraft， Information und Kommunikation im Rahmen staatlicher Wirtschaftspolitik，1978； derselbe， Staatliche Information und wirtschaftspolitische Steuerungsprozesse， Wirtschaftsdienst 1979/I， S.48.ff.通過對大型企業(yè)的利用，國家經(jīng)濟政策同樣使用了企業(yè)之間數(shù)量眾多的關(guān)聯(lián)網(wǎng)，這些關(guān)聯(lián)網(wǎng)有的直接涉及資本分配和國有企業(yè)，〔42〕參見壟斷委員會1976年至1977年發(fā)布的第二份評估文件：《大型企業(yè)的持續(xù)集中化進程》，1978年版，第346頁。有的甚至間接涉及銀行和科研機構(gòu)。〔43〕那些除為國家服務(wù)外，同樣為經(jīng)濟服務(wù)的科研和咨詢機構(gòu)的協(xié)調(diào)以及傳播功能，幾乎并未獲得重視。銀行對于企業(yè)的影響盡管獲得諸多討論，但幾乎都是在避免對于公共福祉的危險以及滿足整體經(jīng)濟需求的視角之下，例如，U. Immenga， Beteiligung von Banken an anderen Writschaftzweigen， 2.Aufl.1978， S.123.； Bericht der Studienkommission “Grundsatzfragen der Kreditwirtschaft”， 1979，Tz.588ff.789ff.

盡管國家與大型企業(yè)之間的協(xié)作展示了一種簡單的、間接作用的合作策略的優(yōu)勢，但這些合作策略同樣存在局限，因為這種非形式化的構(gòu)造同樣會產(chǎn)生高度的不確定性。國家的經(jīng)濟政策會受制于合作伙伴的觀點，而合作關(guān)系的建立也更緊密地與大型企業(yè)的協(xié)助相互關(guān)聯(lián)。在這些合作伙伴中，尤其值得關(guān)注的是經(jīng)濟聯(lián)盟組織。這些市場化聯(lián)盟，例如，作為卡特爾對其成員發(fā)揮市場規(guī)制功能的市場聯(lián)盟，或者作為導(dǎo)引媒介發(fā)揮上述效用的市場聯(lián)盟，自1919年以來就已為人們所熟悉。此外，今天的國家經(jīng)濟政策同樣不能放棄對市場予以規(guī)制的機構(gòu)。尤其在某些特定領(lǐng)域，危機的尖銳化恰恰為企業(yè)機制構(gòu)造的產(chǎn)生提供了良好基礎(chǔ)，而這些機制構(gòu)造的核心又在于：它以國家與私經(jīng)濟之間的協(xié)定為基礎(chǔ)，并將市場力量納入經(jīng)濟導(dǎo)引目的。〔44〕對于能源政策領(lǐng)域而言，更多的是自我限制約定；1973年由礦產(chǎn)工業(yè)成立的對于輕電油、汽油和發(fā)動機燃料的協(xié)調(diào)機構(gòu)；1974年由化學(xué)工業(yè)為特定的地下石油及其附屬資源而成立的調(diào)解機構(gòu)；在聯(lián)邦經(jīng)濟部長的協(xié)作下，1979年6月在礦產(chǎn)石油康采恩和自由貯備聯(lián)盟之間進行的協(xié)商。

對于涉及對特定市場的直接規(guī)制的專業(yè)規(guī)劃而言，市場化聯(lián)盟是不可或缺的，其任務(wù)是將整體經(jīng)濟政策的目標(biāo)，轉(zhuǎn)化為市場企業(yè)的特定決定。與此相對，富有游說能力的經(jīng)濟政策的專業(yè)組織，則是作為“經(jīng)濟力量代表”直接參與到規(guī)劃政策的一致意見的形成過程中。經(jīng)濟規(guī)劃的目標(biāo)設(shè)立是政治主導(dǎo)和群體化的單個經(jīng)濟體之間進行利益權(quán)衡的結(jié)果。而通過這種權(quán)衡所達到的妥協(xié)，又將參與這一過程的市場聯(lián)盟重新與計劃目標(biāo)連接在一起，并為其設(shè)定使其成員的行為與經(jīng)濟計劃相符的義務(wù)。這些規(guī)劃目標(biāo)也因此轉(zhuǎn)化為利益團體及其團體成員的利益基礎(chǔ)。這些聯(lián)盟一方面必須實現(xiàn)其成員相對于國家的利益；另一方面它又需要在其成員之間相互協(xié)調(diào)，達到妥協(xié)。而這些任務(wù)是否能夠達成又依賴于聯(lián)盟紀(jì)律是否足夠確定，其成員是否都會被導(dǎo)向共同目標(biāo)，或者是相對于聯(lián)盟集體利益的個體利益能否同樣獲得實現(xiàn)，以及在規(guī)劃執(zhí)行過程中聯(lián)盟能否阻止與規(guī)劃偏離的利益比較。

只要這些聯(lián)盟是自愿達成的、且持續(xù)地致力于在其成員之間尋求一致的機構(gòu)，國家的經(jīng)濟政策就會獲得很好地執(zhí)行，因為國家經(jīng)濟規(guī)劃的目標(biāo)范圍足夠廣闊，也因此為聯(lián)盟內(nèi)部的利益分歧和協(xié)調(diào)留存了充足空間。通過經(jīng)濟聯(lián)盟（包括稅收高端聯(lián)盟）的委任措施而進行的全球化導(dǎo)引技術(shù)，在德國首先通過《經(jīng)濟穩(wěn)定法》（Stablitaetsgesetzes）中的一致行動獲得試練。盡管《經(jīng)濟穩(wěn)定法》第3條第2款中的“一致行動”作為規(guī)劃制度并沒有取得人們預(yù)想的成功，但對于在集合層面上的國家和經(jīng)濟的協(xié)作而言，卻具有典范意義。在其示范之下，出現(xiàn)了“煤鋼一致行動”以及“建筑經(jīng)濟的一致行動”和“健康領(lǐng)域的一致行動”。而“一致行動”（konzertierte Aktion）的概念也成為國家與經(jīng)濟間關(guān)系變遷的代名詞?！?5〕E. H. Ritter， Der Wandel der Wirtschaftspolitik un die wirtschaftsverfassungsrechtliche Bedeutung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschraenkungen， Betriebs-Berater 1968， S.1399ff.； W. Thiele， Einfuehrung un das Wirtschaftsverfassungsrecht， 2.Aufl.1974，S.246ff，； J. Gotthold， Wirtschaftliche Entwirkung und Verfassungsrecht， 1975， S.115ff.

綜上，合作經(jīng)濟規(guī)劃建立在經(jīng)濟社會的特定構(gòu)造基礎(chǔ)之上。這種構(gòu)造的典型模式是一種“聚合性的、群體化組織的經(jīng)濟社會”。這種模式是從由諸多單個市場參與主體所組成的傳統(tǒng)“自由競爭社會”進化而來；在這種模式下，大型企業(yè)、經(jīng)濟寡頭和有組織的團體發(fā)揮著至關(guān)重要的作用?！?6〕K. Schiller， Konjunkturpolitik auf dem Wege zu einer Affluent Society， in: Festschrift fuer A. Moeller，1968， S.61.ff.合作經(jīng)濟計劃因此也只有在“去中央化的集中”（dezentralen Konzentration）原則下才能生動展開。因為一方面，合作以組織化的利益區(qū)分以及去中央化的決定主體的存在為前提；另一方面，合作參與主體的數(shù)量同樣應(yīng)受到限制，作為合作者，它必須有足夠的能力貫徹和傳播導(dǎo)引政策。合作經(jīng)濟規(guī)劃只有在經(jīng)濟主體之間既存的合作關(guān)系網(wǎng)基礎(chǔ)上才能獲得茁壯成長，在這些關(guān)系網(wǎng)中，經(jīng)濟主體之間已經(jīng)具備互相妥協(xié)的勇氣，以及忠誠于計劃執(zhí)行的決心。

五、合作國家與多元社會

為能夠真實地衡量國家與社會之間的現(xiàn)實合作，與憲法規(guī)范所要求的國家/社會二元分立思想之間的距離，在此首先需要簡要回顧一下今天仍舊居于主導(dǎo)地位的國家理論的起源。二元分立觀念下的國家是法治國家?！?7〕Walter Schmidt， Die Entscheidungsfreiheit des einzelnen zwischen staatlicher Herrschaft und gesellschaftlicher Macht， AoeR 101（1976）， S.24/32.而法治國的概念又是在特定的歷史時期形成。在這一時期，自由的公民為其經(jīng)濟自由空間而抗?fàn)?，嘗試用君主立憲體制重新確定政治統(tǒng)治權(quán)力，并將經(jīng)濟與國家予以區(qū)隔。相應(yīng)的，這個時期也產(chǎn)生了經(jīng)濟與政治、私人與公共、社會與國家之間的分立。傳統(tǒng)意義上的“以自由為標(biāo)志的法治國憲法”得以出現(xiàn)，并與上述區(qū)分緊密相連。〔48〕Forsthoff， Der Staat der Industriegesellschaft， S.21； W. Hennis，Vom gewaltenteilenden Staat zum telekratischen Programmstaat，in: Res Publica-Festschrift fuer D. Sternberger， 1977， S.170/184.但這種區(qū)分并不意味著兩者之間毫無關(guān)聯(lián)：國家過去和現(xiàn)在都是相對于社會的政治統(tǒng)治機構(gòu)。然而從社會角度出發(fā)，分離意味著距離，意味著不混同和不同一。根據(jù)傳統(tǒng)設(shè)想，社會是由自由的、在法律上平等的公民所組成的社會；在社會中起主導(dǎo)作用的是一種理性主導(dǎo)下的自我規(guī)制機制。為維續(xù)這一機制的功能，就必須同時保障公民的自由和財產(chǎn)。

為保障自由和財產(chǎn)而發(fā)展出的法律優(yōu)先與法律保留原則，不僅是公民參與政治意志形成的議會制的形式表達，在這些原則中同樣包含著如下期許：“通過法治國來掌控政治”〔49〕A. Goerlitz， Demokratie im Wandel， 1969， S.60.。在此，法治國和民主在憲法的體系秩序下建立起歷史性關(guān)聯(lián)。而經(jīng)典的民主概念同樣是公民社會時代的民主概念。經(jīng)濟自由和階層特權(quán)的排除也因此既是國家民主化，又是社會自由化的有力助推器。在這一構(gòu)想中，社會在兩個層面與國家相連。首先，社會中的個體同樣是構(gòu)成整體國民的具有選舉能力的公民。作為國家權(quán)力主體的國民，根據(jù)上述觀念是所有平等和自由的公民的集合。作為國家和社會的中介，國會通過普遍選舉原則而產(chǎn)生，其成員又是全體國民的代表。國家和社會的第二種聯(lián)系產(chǎn)生于：社會中的個體又是自由的意志形成和辯論性的公共討論的程序參與者。根據(jù)公共言論的理想模式，所有理性的意見都是通過公開討論產(chǎn)生，并通過議會代議機制而最終上升為法律。

上述個人自由主義的理想圖景事實上并非是現(xiàn)實社會的真實寫照，這一構(gòu)想在19世紀(jì)初也宣告終結(jié)。多元社會的端倪在此時已經(jīng)開始出現(xiàn)。單個企業(yè)和經(jīng)濟社會中的自由成員間的理想化競爭，衍變成大型企業(yè)和組織化的社會群體為社會產(chǎn)品的分配而進行的劇烈斗爭。與等級社會不同，群體社會以結(jié)社自由，成員的多元性以及群體之間的自由流動為原則。個人對于社會過程的參與逐漸被群體所替代。但此時社會的改變只是在部分程度上觸及對國家的理解。根據(jù)之前建立起的整體正當(dāng)性原理，所有的國家權(quán)力都來自于個人通過普遍和平等的選舉而表示的認(rèn)同。憲法理論只是認(rèn)為，從公共討論的言論分化中產(chǎn)生的是以社會權(quán)力群體為基本構(gòu)成的政黨。但是這一理論卻將政黨獨立的言論形成能力弱化為一種純粹的中介作用。經(jīng)由政黨而建立起的國家與社會之間的機制性交叉，在法學(xué)上被簡化處理，這種處理方式將政黨作為一種制度引入政治憲法，而將其他的多元化機構(gòu)作為不能參與公共福祉定義的利益團體而限定在私人社會之下?！?0〕J. H. Kaiser， Die Repraesentation organisieter Interessen， 1956， S.328；在政黨和聯(lián)盟組織間存在巨大的鴻溝，而這一鴻溝同樣將國家和社會彼此分離。

如果說多元化社會在其初始階段，主要表現(xiàn)為平等的經(jīng)濟主體在自由競爭中發(fā)展出自我規(guī)制機制的話，那么時至今日，多元社會就應(yīng)過渡到由合作計劃所組成的全新階段。這一時期也是“合作化的多元主義”〔51〕這一概念源自E. Denniger， Staatsrecht I， 1973， S.44ff.時期。合作化的多元主義社會是一種聚合性的、群體化組織的社會。但它同時也是一個根據(jù)其構(gòu)想，逐漸擺脫利己主義的競爭原則，成員為追求公共福祉而彼此負(fù)有協(xié)作義務(wù)的社會。此外，它同樣是一種身處其中的機構(gòu)化群體擺脫“純粹的利益邏輯的無責(zé)性”〔52〕K. Schiller，1967年12月23日“前進”節(jié)目采訪，第44頁。（Unschuld der reinen Interessenlogik），而逐漸培育出“對共同體懷有責(zé)任感”〔53〕H. Krueger， Von der Reinen Marktschaft zur Gemischten Wirtschaftsverfassung， 1966， S.23； Schlarmann， Die Wirtschaft als Partner des Staates， S.97.的社會。

合作化的多元主義社會與合作國家相呼應(yīng)。合作國家與群體的相互協(xié)作密切關(guān)聯(lián)，這些群體包括大型企業(yè)、寡頭組織以及機構(gòu)化的群體，國家保障這些組織參與其決定過程，相應(yīng)的，這些群體的意見和利益也被作為公共福祉決定過程中的關(guān)鍵性力量，而在多元化民主中獲得確認(rèn)。合作國家同樣是社會和經(jīng)濟權(quán)力的承擔(dān)者共同服務(wù)于公共目標(biāo)，公共任務(wù)又通過對這些權(quán)力承擔(dān)者的“社會化”〔54〕Krueger， Das Wirtschaftspolitische Mitwirkungsverhaeltnis， S.40.過程而得以合作完成的國家。

合作化的多元主義社會和合作國家并非改變了社會與國家之間的“距離”、與“不混同”以及“不同一”原則，而是對國家和社會互相滲透、互相交叉的全新描述。“國家”和“社會”的概念因此也無法再通過一種規(guī)范化的二元主義進行界定。據(jù)此，“國家”和“社會”之間的區(qū)別成為教義學(xué)上的一種藝術(shù)化概念，對于差異性的、理想類型的區(qū)分而言，更是一項概念性前提〔55〕W. Schmidt， AOER， 101（1976）， S.24/45；有諸多新文獻涉及國家和社會之間的關(guān)系：E. W. Boeckenfoerde， Die Verfassungstheoretische Unterscheidung von Staat und Gesellschaft als Bedingung der individuellen Freiheit，1973； K. Hesse， Bemerkungen zur heutigen Problematik und Tragweite der Unterscheidung con Staat und Gesellschaft， DOEV 1975， S.437ff.； P. Mikat， Die begriffliche Unterscheidung von Staat und Gesellschaft und ihr heutiger ordnungspolitischer Stellenwert， in: Festschrift fuer H. Schelsy 1977， S.263ff.； D. Suhr， Gesellschaft -Verfassung von Hegel bis Heute， Der Staat 17（1978）， S.369ff.。

六、關(guān)于法治國和民主的觀念轉(zhuǎn)變

“合作國家”首先反映的是一種對現(xiàn)實構(gòu)成予以精辟分析的結(jié)果。人們也不難發(fā)現(xiàn)，國家和社會合作的現(xiàn)實過程，已經(jīng)進入了體系化變革的階段，而這一轉(zhuǎn)變又對憲法學(xué)理提出重大挑戰(zhàn)。

合作國家并非傳統(tǒng)意義上的法治國，傳統(tǒng)意義的法治國只是實現(xiàn)了單純的“工作方式和工作風(fēng)格”的轉(zhuǎn)變〔56〕Krueger， Das Wirschaftspolitische Mitwirkungsverhaeltnis， S.41.。合作國家很多時候以高權(quán)措施的退場為作用前提，而大部分的合作過程又必然是在法治國典型作用形式之外的軌道上運行。刺激、競爭和道德性義務(wù)措施直接作用于社會性的整合機制，而法律作為一種整合力量則漸次退場〔57〕Schlarmann對這一問題做出了上述明確表述，參見Schlarmann， Die Wirtschaft als Partner des Staates， S.160.。對計劃的忠誠首先不是通過法律服從義務(wù)以及不服從的懲罰，而是通過對社會規(guī)范以及范疇模糊的忠誠約束要件的履行獲得實現(xiàn)的。即使在高權(quán)措施不能放棄的領(lǐng)域，合作過程同樣成為作用鏈條中的重要環(huán)節(jié)?！?8〕Haase （Fn，14） S.104.123.法律和作為法律附屬物的行政將成為次要的、輔助性的（對于確立不可放棄的秩序和程序框架而言又是絕對必要的）導(dǎo)引工具，只要在合作動力缺乏時被作為最后的壓力手段而使用（例如電子經(jīng)濟對煤鋼企業(yè)的接管），在合作因為參與者數(shù)量眾多而難以展開時使用（例如預(yù)算法中的能源節(jié)約規(guī)定），以及被作為與外部的連接手段（例如煤礦石油貯備措施），和為實現(xiàn)覆蓋目標(biāo)的廣泛性和普遍性而使用。盡管并不容易列舉，合作過程的確在某種程度上損耗了基本權(quán)的保障基礎(chǔ)，但基于“對自愿者不生損害”的原則，這種損耗同樣具有抗辯理由。此外，在國家與社會分離的架構(gòu)下建立的法治國保障，在合作化的自我安排的溫度下也并未徹底熔斷。

合作國家同樣改變了代議制民主的傳統(tǒng)觀念。國家和社會之間的交叉顯而易見地催生出一個意志形成的子系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中，政治因素被明顯弱化。一致性舉措、社會政策、健康政策、農(nóng)業(yè)政策的對話，核心能源和平使用會議，在聯(lián)邦機構(gòu)舉行的有關(guān)競爭性經(jīng)濟的咨詢、各州規(guī)劃咨詢或是地區(qū)規(guī)劃咨詢，都只有很少部分是完全在政治領(lǐng)域進行，相應(yīng)的，所有層面的國家舉措幾乎都逐漸演變?yōu)閲遗c社會組成的“聯(lián)盟機構(gòu)”〔59〕Leisner， DOEV1975 S.73/75.的作為。1977年首次召集的“核心能源和平使用會議”，已經(jīng)向人們展示了合作國家的核心作用領(lǐng)域：在政府決策中，在議會黨團和大型政黨的高層（界定政府與反對派之間的界線），在大型經(jīng)濟企業(yè)組織中，在重要工會組織中，以及在大型科研機構(gòu)中。

據(jù)此，如果人們通過將合作性的子系統(tǒng)評價為“政治決策的前階段”或是“權(quán)力的前院”〔60〕例如Reiner Schmidt對于“一致性行動”的評價，參閱Reinder Schmidt，Wirtschaftspolitik und Verfassung， 1971， S.102.； K. Stern， in: Stern/Muench/Hansmeyer， Gesetz zur Foerderung der Stablitaet und des Wachstums der Wirtschaft， 2.Aufl.1972， Anm. Ⅶ/4 zu §3.，以此來證明它在憲法上的微不足道，將會是一種錯誤的判斷。這些子系統(tǒng)的作用范圍在法律上很少被把握，這一現(xiàn)狀也使人們并未充分覺察共同體正當(dāng)性構(gòu)造的現(xiàn)實改變。子系統(tǒng)通過訴諸建立在國家與經(jīng)濟合作基礎(chǔ)上的計劃，而將政治力量從強制導(dǎo)向妥協(xié)。因為重要的利益代表和承擔(dān)者都參與其中，在妥協(xié)中進行的利益平衡也更容易實現(xiàn)政治理性，更容易在妥協(xié)中貫徹經(jīng)濟和社會的不同權(quán)重。

合作化的子系統(tǒng)也因此與傳統(tǒng)代議制的意志形成機制構(gòu)成了競爭。從憲法理論而言，這也意味著，除了平等的積極公民（Aktiv-Bueger）的個人選舉決定作為憲法正當(dāng)性的一般性來源外，一種特別的社會經(jīng)濟“正當(dāng)性”同樣成為憲法的另一正當(dāng)性來源，這種正當(dāng)性或者以對規(guī)劃而言至關(guān)重要的機構(gòu)間的成員協(xié)作為基礎(chǔ)，或者以對規(guī)劃而言舉足輕重的否決性角色〔61〕此類否決性角色同樣能夠通過集體拒絕策略而達成，這類否決性角色并不屬于合作關(guān)系網(wǎng)中的已經(jīng)確立的合作各方。對此可以參考1976年1月在巴登—符登堡州政府、核能工業(yè)公司以及阿爾薩斯公民自愿組織之間締結(jié)的合約。的引入為基礎(chǔ)。從這個意義上說，憲法正當(dāng)性除了包含通過普遍選舉而獲得的一般性正當(dāng)性外，還包括通過多元化機構(gòu)而獲得的集合式正當(dāng)性（Pierre Masse）。

七、面對新興任務(wù)的憲法和國家法理論

在此展示的合作國家圖景同樣是對憲法實踐予以觀察的結(jié)果。這個圖景——盡管本文給出了其概要輪廓——并非在所有的方面都是清晰確定的，相反，不僅在國家經(jīng)濟政策，例如中產(chǎn)階層補助或是競爭法中的強化控制舉措，同樣在尋求“可替代性的生活模式”，向新的私有化打開大門的社會領(lǐng)域中，都存在與之相悖的發(fā)展潮流。但歷史也并非都以規(guī)律勻稱的方式進行。從整體而言，合作國家?guī)缀醭蔀樗腥硕贾С值陌l(fā)展趨勢。這一趨勢不僅存在于拜仁州，同樣存在于柏林，而且也并非僅局限于德國。〔62〕合作國家在美國的發(fā)展所引起的回響，在J. K. Galbraith的《經(jīng)濟與政治目的》（1973年版）一書中有詳盡介紹；Pietzcker（Fn.10， S.185ff.） 在更早時期將其界定為“合同國家”；在法國同樣存在多樣化的合作規(guī)劃機構(gòu)，在英國，國家與經(jīng)濟群體之間的“國家合同”在內(nèi)國政治上具有相當(dāng)重要的比重。即使在瑞士這個深受傳統(tǒng)法治國認(rèn)知影響的國家，同樣出現(xiàn)了合作化趨向，參見W. Linder/ B. Hotz/ H. Werder，； Planung in der schweizerischen Demokratik， Bern 1979， S.50，150ff.， 320f.， 324f.， 326， 328.它不僅與高度發(fā)展的工業(yè)化和服務(wù)化社會的復(fù)雜結(jié)構(gòu)相符，同樣能夠與不同的意識形態(tài)驅(qū)動力量保持一致：合作國家中的解放性訴求能夠回應(yīng)工團主義元素，階級國家的思想遺產(chǎn)與社會國家的貢獻相合，技術(shù)至上的態(tài)度又與資本投資者的利益相稱。Martin Kriele〔63〕Martin Kriele， Einfuehrung in die Staatslehre，1975， S.13.曾將法國革命的發(fā)展歷程總結(jié)為和平、自由、平等到博愛四個階段，而今天則可以被描述為“團結(jié)與協(xié)作”的階段。

然而，這種發(fā)展的優(yōu)勢和弊端必須在個案中予以更細致的權(quán)衡和評價。盡管從結(jié)果來看可能優(yōu)劣共存，但人們卻無論如何都應(yīng)將這種發(fā)展作為一種認(rèn)知予以接受，并對其進行清晰闡釋。相應(yīng)的，憲法又如何處理這一發(fā)展趨勢呢？它能否阻止這一發(fā)展或者干脆對其予以抵制？鑒于在合作性的交織關(guān)系的現(xiàn)實權(quán)重，憲法理論如果采取上述態(tài)度無疑等于自殺。此外人們也必須意識到，這些發(fā)展并非僅涉及國家與經(jīng)濟及社會之間的關(guān)系。對于公共領(lǐng)域而言，“合作”同樣是處理聯(lián)邦和州之間，州與州之間，州與聯(lián)合體之間關(guān)系的核心概念；“合作”的概念代表著所有協(xié)作過程的總和：這些過程對以往國家意志構(gòu)成從中央化（Zentralitaet）到去中央化（Dezentralitaet）的互動變化過程均提出質(zhì)疑〔64〕更詳盡的資料參閱E. H. Ritter， Zentrale Steuerung bei dezentraler Aufgabenwahrnehmung， in: Politikverflechtung Ⅱ（Fn.1），S.149ff.。

但人們是否能夠鑒于其現(xiàn)實權(quán)重，就對這種子憲法狀態(tài)予以政治理性的評價，并在憲法理論中毫無障礙地予以接受？〔65〕Boeckenfoerde， Der Staat 15（1976）， S.457/481f.對于Boeckenfoerde在文章中提到的問題人們應(yīng)該予以確認(rèn)。如此行為又會在結(jié)果上導(dǎo)致憲法的隨意處置。但如果憲法還期望保留其規(guī)范效力的話，就必須對上述要求做出反應(yīng)。對上述難題的解決，有兩項原則必不可少：首先是對現(xiàn)實狀況的客觀分析，而要實現(xiàn)這一目標(biāo)就必須戰(zhàn)勝當(dāng)下法學(xué)對于必須借助于社會科學(xué)的恐懼——事實上這種恐懼往往是交互的；其次總結(jié)出合作國家的憲法理論，或許這一理論必須重新構(gòu)建社會契約，因為當(dāng)下的社會現(xiàn)實已經(jīng)與盧梭所看到的大相徑庭。

在上述前提下，憲法理論能夠也必須接受現(xiàn)實發(fā)展，并在國家目標(biāo)條款的層面對其予以建構(gòu)〔66〕聯(lián)邦憲法法院在參與原則判決中已經(jīng)確認(rèn)，由自由所保障的基本權(quán)利并未排除共同協(xié)作的秩序理念（EuGRZ 1979，S.121/142）。。而具體的建構(gòu)要求如下：

合作伙伴的社會責(zé)任同樣應(yīng)被塑造為合憲性的正當(dāng)性基礎(chǔ)，由此才能滿足現(xiàn)代民主的訴求；

應(yīng)對合作關(guān)系的各個連接環(huán)節(jié)均予以法制度化和法規(guī)范化，由此才能使合作各方的責(zé)任具有可計算性〔67〕令人質(zhì)疑的是，憲法政策是否具有足夠的智慧（例如通過引入經(jīng)濟和社會委員）能夠為制度化提供建議。參見憲法改革調(diào)查委員會終結(jié)報告，BT-Drs.7/5924，S.113ff.；

合作過程予以“公開”，由此共同協(xié)作才能不至衍變成“暗箱操作”；

合作關(guān)聯(lián)關(guān)系的公開化、多元化和參與機會必須得到保障，由此合作才能不致衍變?yōu)榉忾]的卡特爾的集會；

客觀功能化的意志形成必須與合憲性機構(gòu)的一般民主意志之間建立新的一致性，由此才能使議會民主保持旺盛的生命力。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* ［德］恩斯特-哈紹?里特爾（Ernst-Hasso Ritter），德國哥廷根大學(xué)教授。本文最早刊發(fā)于《公法檔案（104/1979）》（Archiv des oeffentlichenRechts），是有關(guān)“合作國家”和“合作行政”的奠基之作。

** 趙宏，中國政法大學(xué)比較法學(xué)研究院中德法學(xué)所教授。本文系譯者承擔(dān)的國家社科基金一般項目“合作行政與行政民營化問題研究”（項目號14BFX035）的階段性研究成果。摘要和關(guān)鍵詞系譯者為適應(yīng)中文出版需要所加。