馬學榮

（寧夏職業(yè)技術學院，寧夏　　銀川　750021）

關于央行降息政策的經(jīng)濟法思考

馬學榮

（寧夏職業(yè)技術學院，寧夏銀川750021）

降息政策一經(jīng)央行推出，便引發(fā)學界與實務界熱議。盡管樂觀與悲觀論調交錯，但在經(jīng)濟增速放緩的背景下為保證經(jīng)濟合理增長，通過利率調控國家宏觀經(jīng)濟，是央行調節(jié)金融市場的手段。從經(jīng)濟法的角度來看，此次降息既體現(xiàn)了經(jīng)濟法宏觀調控作用之發(fā)揮，央行通過降息刺激經(jīng)濟增長，又需要在面對不良貸款抬頭、企業(yè)主跑路、銀行業(yè)內競爭激烈的實際問題時，發(fā)揮其市場規(guī)制之功能，以支持銀行穩(wěn)健經(jīng)營。辯證審視降息政策，可助力提高市場運作效率并維持市場秩序，完善社會主義法律體系。

央行降息；經(jīng)濟法；市場規(guī)制

一、導言：關于降息的論戰(zhàn)

2014年11月21日，央行一年期存款利率下調0.25%至2.75%，同時，存款利率浮動區(qū)間的上限增加到1.2倍。［1］央行自2015年3月1日起下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率，分別為0.25個百分點，6月28日起下調金融機構人民幣貸款和存款基準利率，金融機構一年期貸款基準利率下調至4.85%，一年期存款基準利率下調至2%。目前，市場中形成兩種論調：一種較為謹慎，認為應將我國經(jīng)濟結構性弊端［2］與商業(yè)銀行不良貸款等納入監(jiān)管范圍，調整整體結構、解決傳統(tǒng)問題是根本，未整體改善上述問題，難以實現(xiàn)降息效果；另一種認為降息能夠有效緩解經(jīng)濟增速下降、通貨緊縮、市場融資難等問題。盡管觀點迥異，但都交集在把降息作為調控工具，以降低社會融資成本，刺激經(jīng)濟增長。

二、問題提出

降息是利率市場化中的重要金融政策，具有“調動金融機構管理的積極性”與“抑制地下金融活動”的內涵。［3］前者涉及銀行對存款與貸款利率的調整和差異化經(jīng)營策略的制定，后者為降低貸款成本、減少融資主體對高利貸或其他地下融資的需求。央行出臺降息政策，國有銀行普遍執(zhí)行良好，但部分銀行按照央行規(guī)定下調后上浮利率，尤其城商行存款利率高于降息前的利率，［4］加劇銀行之間存款競爭。不同于中國歷史上數(shù)次降息，本次降息存款與貸款利率均被下調［5］，政策初衷為貸款利息降低導致社會資金增加、減輕銀行存款利息成本的負擔，避免銀行通過利息獲得客戶存款而付出更高的成本，短期為銀行貸款提供了充足的資金支持，直接實現(xiàn)刺激經(jīng)濟的目的。但是降息內涵遠不止于此，宏觀調控彰顯公權力機構對市場主體干預、調整利率以刺激經(jīng)濟增長，故可以納入金融調控法律關系，即宏觀調控法部分［6］；降息引發(fā)銀行對自身貸款問題管理的適應性調整，以維持公平與效率競爭秩序問題等，故應納入市場規(guī)制法調整領域。

（一）宏觀調控的三點矛盾與降息

自新中國成立以來多次降息，其中1990-1991年與1996年的兩次降息均沒有影響儲蓄大幅度下降［7］，此后降息效果并非顯著［5］。消費觀念與經(jīng)濟結構成為影響降息目的實現(xiàn)之重要限制因素：養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)文化、房地產(chǎn)發(fā)展低迷［8］、醫(yī)療資源分配不完善、食品安全等嚴峻社會問題，固化了人們選擇儲蓄就是保安全的理念。降息所需經(jīng)濟、社會環(huán)境未得到根本扭轉，市場難以期待降息后財富會大量涌入——而降息本身是為了市場中有足夠的資金支持經(jīng)濟增長，此為矛盾之一。

貸款能否在量與質的雙重維度得到改善以及貸款政策如何制定才適應國家經(jīng)濟發(fā)展，成為發(fā)展銀行傳統(tǒng)業(yè)務的重要環(huán)節(jié)。一方面多數(shù)銀行為了避免政策風險，穩(wěn)健經(jīng)營而選擇政策風險較低的國有企業(yè)與已經(jīng)得到政策優(yōu)惠的企業(yè)，“惜貸”問題久治未愈，同時“僵尸企業(yè)”大而不倒造成資金使用低效與銀行經(jīng)營慘淡；另一方面，新興市場主體難以得到銀行貸款以實現(xiàn)轉型或擴大生產(chǎn)規(guī)模、實現(xiàn)技術突破等，最終無法刺激經(jīng)濟增長與開拓市場新增長點，此為矛盾之二。

央行于2014年出臺了信貸政策以支持農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化、協(xié)調信貸與產(chǎn)業(yè)政策、差異化住房等，［9］但降息中未明確指導商業(yè)銀行調整信貸政策細則，能否實現(xiàn)銀行政策執(zhí)行能力與貸款風險管理的“雙贏”成為銀行難題?！吨袊嗣胥y行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于進一步做好住房金融服務工作的通知》從利率、數(shù)量限制、購買主體限制等作出調整，嘗試刺激房地產(chǎn)市場增長，與本次降息對應的是該通知關于貸款規(guī)定是以 “貸款基本利率的0.7倍”為標準，那么疑問在于降息后貸款購買首套普通自住房是否繼續(xù)適用該通知的規(guī)定享受更低的貸款？以我國某經(jīng)濟發(fā)達的省份為例，該省某銀行分行網(wǎng)站上公布了關于重點領域的信貸投入、促進地方經(jīng)濟平穩(wěn)增長的指導意見，但意見本身出臺于2008年，在此之后并未見最新相關法律文件。相比之下，該省有關產(chǎn)業(yè)進展的官方文件更新較快，甚至達到隔月更新。上述缺乏實施細則、通知文件存在矛盾、產(chǎn)業(yè)政策與法律政策錯位等問題，折射央行降息政策出臺后未銜接相關貸款或產(chǎn)業(yè)政策，從經(jīng)濟法維度論屬于松散的、不連貫調控?！吨袊嗣胥y行法》第二條規(guī)定，“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務院領導下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定”，降息政策出臺屬政策制定，制度是執(zhí)行的保障，執(zhí)行同樣是央行職責所在，若制度規(guī)定松散則無法達到整體調控的效果，此為矛盾之三。

上述三點矛盾是從經(jīng)濟法宏觀調控維度剖析降息政策效果為基本出發(fā)點，處理好民生問題、銀行資金與貸款政策分配、系統(tǒng)規(guī)范化規(guī)制體系對于實現(xiàn)降息所要達到的經(jīng)濟效果具有重要意義。

（二）市場規(guī)制目標評析與降息

市場化經(jīng)營公平理念缺失制約銀行的多元化發(fā)展。整體而言，在利率市場中銀行有權根據(jù)央行發(fā)布的基本利率進行二次調整，部分商業(yè)銀行降息后用提高存款利息來提高消費者儲蓄的收益，是否在一定程度上“收回”了本應流向市場的資金？按照銀行盈利模式與市場資金配置規(guī)律，可能回到降息之前的調控狀態(tài)，不良貸款問題未得到好轉且加劇了銀行之間對客戶的爭奪——客戶“用腳投票”選擇存款利息更高的商業(yè)銀行。盡管通過貸款利息刺激資金流向市場，但市場資金應以滿足企業(yè)資金需求與國家宏觀調控為衡量準則。局部來看，我國銀行傳統(tǒng)不良貸款主要是制度原因導致［10］，加之公平經(jīng)營理念缺失使得銀行經(jīng)營中出現(xiàn)偏差，忽略創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展空間導致經(jīng)營策略陳舊，部分銀行難以拓展民營企業(yè)或中小企業(yè)客戶，銀行業(yè)傳統(tǒng)業(yè)務發(fā)展緩慢。

銀行風險管理難以主動應對市場風險。目前監(jiān)管層較多關注銀行降低貸款利率是否能降低企業(yè)融資成本、增加社會財富，而忽略了銀行不良貸款增加影響銀行盈利水平。降低社會融資成本本質是以增加不良貸款、銀行增加經(jīng)營成本為代價，長遠來看可能導致?lián)p失轉嫁到銀行自身，使其不堪重負破產(chǎn)，或轉移至資產(chǎn)管理公司處置不良貸款，無法根治貸款存在的制度性問題，此為商業(yè)銀行市場化經(jīng)營面臨的當務之急。

上述銀行業(yè)市場規(guī)制法律制度存在公平理念缺失與市場化經(jīng)營不完善，減損了降息政策的實際效果，成為市場規(guī)制必要性討論的現(xiàn)實基礎。

上述圍繞降息展開的討論僅是冰山一角，宏觀調控制度面對三點基本矛盾、市場規(guī)制中存在競爭能力不足與金融治理環(huán)境不完善疊加問題，成為降息政策難以實現(xiàn)預期效果的阻障。除此之外，銀行風險管理、探索利率市場化、產(chǎn)業(yè)資源分配等諸多問題，還需進一步研究，本文不再贅述。

三、從經(jīng)濟法維度探析如何實現(xiàn)降息的效果

央行的降息招式給市場帶來不少震動，但本質上還是經(jīng)濟法宏觀調控與市場規(guī)制功用的釋放。單純依靠宏觀調控功能的發(fā)揮促進整體社會經(jīng)濟增長無法解決銀行自身發(fā)展面臨的困境，如果個體銀行謀求自身發(fā)展忽略國家利益，則導致個體利益與整體利益失衡降低社會經(jīng)濟效益。應發(fā)揮經(jīng)濟法“雙手并用”的功能——有形的手與無形的手［11］，通過央行利率調整以實現(xiàn)資源整體配置兼顧效率與公平［12］，宏觀調控良效需要市場規(guī)制予以輔助或補缺，避免銀行不良貸款增加影響銀行業(yè)利潤水平與維持金融市場穩(wěn)定。市場規(guī)制需要在宏觀調控法律提供適當法律與社會環(huán)境下達到最優(yōu)整體效果，發(fā)展傳統(tǒng)市場規(guī)制“兩反一保護法”的內涵，將銀行業(yè)管理納入其中，具體策略包括立法形式規(guī)范、立法與政策協(xié)調與重視市場化經(jīng)營理念等。

（一）立法與政策協(xié)調

我國《商業(yè)銀行法》第三十四條指出，“商業(yè)銀行根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，在國家產(chǎn)業(yè)政策指導下開展貸款業(yè)務”，關于貸款的問題效力層級最高處于《商業(yè)銀行法》中僅規(guī)定了以符合我國“產(chǎn)業(yè)政策”為標準。立法與政策之間的錯位，使得宏觀調控中的民生問題、大而不倒與僵尸企業(yè)、政策松散與持續(xù)調控等矛盾難以化解，銀行規(guī)制法律制度存在相對滯后性、形式不完備等弊病，造成臨時、短視或非規(guī)范化調控，銀行業(yè)發(fā)展遲滯與金融監(jiān)管低效，降息效果難以實現(xiàn)或引發(fā)行業(yè)惡性競爭、盲目發(fā)展造成經(jīng)營危機。關注市場規(guī)制中的行業(yè)改善離不開國家或金融監(jiān)管機構的頂層設計與產(chǎn)業(yè)政策科學化制定，亟須建立自上而下、從中央到地方、銀行業(yè)或其他行業(yè)內部的立法體系或規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策，并就立法與政策進行匹配協(xié)調，通過政策以彌補立法對于現(xiàn)實回應的滯緩或可操作性較低，通過及時公開回應現(xiàn)實或提供原則性指引以降低政策或文件適用的不確定性，增強宏觀調控法律制度的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，提高法律權威性。

（二）立法形式規(guī)范

本次降息由央行官網(wǎng)公布［13］，彰顯出內涵重于形式的特質。目前貸款法律政策或文件主要來自部門通知或行業(yè)內部，導致全國各地、各類商業(yè)銀行貸款管理良莠不齊。本次降息作為宏觀調控政策應以正式形式由央行公布并公開說明政策執(zhí)行期限和基本原則等，統(tǒng)籌銀行業(yè)監(jiān)管與立法體制，科學立法以解決體系不完善與內容空泛的問題。在調控中注意金融政策的連貫性或系統(tǒng)性，為調控提供整體性指導與支持，避免機構為實現(xiàn)政策目標制定短視政策等影響 “總體經(jīng)濟發(fā)展的一致性、連續(xù)性和不矛盾性”［14］，并以此作為基準由銀行自律組織與銀行鞏固內控合規(guī)制度并積極應對宏觀調控的金融政策與商業(yè)銀行市場化經(jīng)營。

（三）市場化經(jīng)營與理念

在經(jīng)濟發(fā)展速度下降背景下，每一次公權力出招都給市場帶來很大影響。央行的降息政策在市場中又掀起波瀾，增長之后是否能夠防止新問題的產(chǎn)生，實現(xiàn)良好的社會效果、政治效果，讓金融市場整體迎來蓬勃發(fā)展？顯然隨著銀行市場退出機制、破產(chǎn)條例的建立與成熟，政府擔保將不再是完美的“避風港”，需要銀行在平衡中完善自我風險管理與實現(xiàn)國家政策的目的。尤其對于國有商業(yè)銀行，應承擔國家利益、社會利益維持之責任，在平衡中提高商業(yè)管理水平、強化內控與風險識別制度，將國家經(jīng)濟利益與自身風險管理統(tǒng)一到經(jīng)營決策中，以降低各項風險。整體來看，根據(jù)東方資產(chǎn)管理公司公布的《2014：中國金融不良資產(chǎn)市場調查報告》內容，我國銀行不良貸款將上升，貸款隨之將會緊縮或凍結［15］，面臨這種尷尬的市場處境，需要從提高貸款資金使用效率并根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點制定適合地區(qū)發(fā)展的信貸政策，強化貸款風險管理。局部來看，傳統(tǒng)的市場規(guī)制法的理論以“整體或全社會意義上的秩序價值”為內涵［14］，銀行貸款本質上以具體市場主體為規(guī)范對象，防范不良貸款增加或貸款標準放寬導致的不公平競爭造成市場秩序的混亂應納入市場規(guī)制內涵。此外，銀行管理頂層設計應融入公平原則，完善銀行貸款風險管控，防止過度提高利息，從而加劇行業(yè)不良競爭造成銀行業(yè)內耗。

四、結論

利率調控工具仍需在悲觀論與樂觀論中探求平衡，平衡立法與政策，是經(jīng)濟法關于銀行業(yè)宏觀調控與市場規(guī)制法律體系的系統(tǒng)性、穩(wěn)定性完善、宏觀調控與市場規(guī)制法律制度的平衡與互補，是整體經(jīng)濟利益與局部行業(yè)利益的博弈共贏。忽略上述平衡造成的調控混亂與短視，可能對未來經(jīng)濟改革埋下隱患，導致危機，這也是為什么經(jīng)濟法學理論從誕生到成熟始終遵循對經(jīng)濟法律關系的調控而非失去經(jīng)濟法學獨立價值所在。實現(xiàn)“融合、交流與開放的經(jīng)濟法”［16］，需要從有效回應經(jīng)濟關系與經(jīng)濟法學理論完善方面進行反思，從降息政策的制定與執(zhí)行、目標與效果進行剖析，進而完善我國銀行業(yè)法律制度，平衡銀行、客戶等個體利益與國家整體經(jīng)濟利益之間的關系，實現(xiàn)最優(yōu)政策效果。

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［15］銀行有錢太任性，明年不良貸款率或超1.5%［EB/ OL］.和訊網(wǎng)http：//bank.hexun.com/2014-12-05/ 171141078.html，2016-07-27.

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F202

A

1671-2862（2016）03-0052-03

2016-05-09

馬學榮，女，回族，經(jīng)濟法學碩士研究生，寧夏職業(yè)技術學院商學院教師，研究方向：經(jīng)濟法、公司法、銀行法。