陳龍

為了防范“低能力國家”陷阱，需要在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，加強能力建設(shè)，實現(xiàn)放權(quán)與集權(quán)的動態(tài)平衡

隨著經(jīng)濟增長速度放緩，我國在經(jīng)濟社會發(fā)展中將會遇到諸多更為尖銳、更為復(fù)雜的矛盾和問題，并相互交織在一起，增加了解決問題的難度。在這種情況下，國家能力的強弱以及解決問題的方法和思路，成為我國能否持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵。

為此，我國須高度警惕“低能力國家陷阱”，增強防范的積極性和主動性，保障經(jīng)濟社會有序平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和持續(xù)健康發(fā)展。

轉(zhuǎn)型國家成敗的根本

轉(zhuǎn)型國家發(fā)展史表明，一個轉(zhuǎn)型國家的發(fā)展水平、經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)狀況以及最終能否轉(zhuǎn)型成功，依賴于國家能力狀況。

轉(zhuǎn)型通常是指由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，也包括在經(jīng)濟體制上由傳統(tǒng)經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

在轉(zhuǎn)型中，如果政府引導(dǎo)和控制經(jīng)濟社會發(fā)展變化的能力不足，就會使經(jīng)濟社會運行產(chǎn)生諸多問題，甚至可能會破壞社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，從而導(dǎo)致經(jīng)濟停滯、社會混亂，即跌入了“低能力國家”陷阱。

在表象上，這一陷阱集中表現(xiàn)為兩個方面：

其一，“弱質(zhì)社會”——社會秩序失常或混亂。政府的組織、動員以及應(yīng)對變化的能力較弱，不能及時有效地處理各種經(jīng)濟社會問題，導(dǎo)致社會秩序失常或混亂。

其二，“低質(zhì)市場經(jīng)濟”——市場經(jīng)濟運行質(zhì)量較差，出現(xiàn)種種弊端。比如，價格、競爭等機制極不完善，資源配置效率低下或扭曲，從而使國民經(jīng)濟陷入混亂。

“低能力國家”陷阱是轉(zhuǎn)型國家面臨的一個最具迷惑性和最具危害的陷阱。20世紀(jì)非洲和中亞、南亞等地一些國家出現(xiàn)的貧窮、疾病、腐敗、食品安全、毒品、恐怖主義，乃至社會動蕩，大都是由于跌入這一陷阱所致。

美國學(xué)者福山在其《國家建構(gòu)——21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》一書中提出：“國家建構(gòu)與限制和弱化國家職能構(gòu)成一對矛盾，把這對矛盾提上第一要務(wù)的位置，可能會使某些人驚呼為荒誕。在過去幾年中，世界政治的主流是抨擊‘大政府，力圖把國家部門的事務(wù)交給自由市場或公民社會。但特別是在發(fā)展中國家，政府軟弱、無能或者無政府狀態(tài)，卻是嚴(yán)重問題的禍根?！?/p>

奧爾森在其《權(quán)力與繁榮》一書中指出，“貧困社會的最大挑戰(zhàn)不是資源的缺乏，而是它們很難組織大規(guī)模的活動，特別是政府活動?！毕喾矗皷|亞四小龍”等一些成功轉(zhuǎn)型國家和地區(qū)，無一不是在政府轉(zhuǎn)型和能力提升方面采取了有效措施，避免跌入“低能力國家”陷阱，保證了轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)和有序，使經(jīng)濟社會發(fā)展進入了相當(dāng)長的繁榮期。

在我國，由于整個經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型是由政府主導(dǎo)的，政府能力狀況成為國家有序轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。長期以來，我國之所以能夠取得飛速發(fā)展和巨大成就，政府發(fā)揮了至為重要的作用。

然而，政府在某些方面的能力不足和欠缺，沒能很好解決經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一些問題，這一現(xiàn)象值得高度警惕。例如，現(xiàn)在備受社會詬病的食品安全、環(huán)境污染等問題，就是政府在這些領(lǐng)域責(zé)任和能力弱化的表現(xiàn)——政府在保護合約、懲罰合約破壞者以及應(yīng)對負(fù)外部性中沒能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

因此，隨著諸多改革和政府轉(zhuǎn)型深入推進，我國更需高度警惕“低能力國家”陷阱。

避免放權(quán)與集權(quán)的失衡

轉(zhuǎn)型國家之所以容易跌入“低能力國家”陷阱，關(guān)鍵一點就在于轉(zhuǎn)型國家的政府極易患上“功能性障礙癥”，即政府的職能不能得到有效發(fā)揮，無法保證經(jīng)濟社會有序、穩(wěn)定轉(zhuǎn)型。產(chǎn)生這種功能性障礙癥的原因，主要來自于兩個方面：

一方面，政府職能的調(diào)整不能及時應(yīng)對轉(zhuǎn)型的變化和需要。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，本身就是對政府的一個考驗，首先需要政府自身實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。由于轉(zhuǎn)型是一個新舊交替的過程，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、功能的分化與變動，必然要求政府的結(jié)構(gòu)、功能以及作用方式和領(lǐng)域等隨之而變化、調(diào)整，以解決在與市場、社會關(guān)系中出現(xiàn)的“越位”和“缺位”問題。如果變化、調(diào)整不能隨之到位，就可能出現(xiàn)功能性障礙，也就是政府權(quán)力的調(diào)整與現(xiàn)實需求相脫節(jié)，制約了政府功能的有效發(fā)揮。

另一方面，公共權(quán)力的天然特性和市場機制內(nèi)在的局限性。政府所行使的公共權(quán)力，具有尋租、過度使用等天然潛在缺陷?！敖^對的權(quán)力引起絕對的腐敗”。缺乏有效監(jiān)督的公共權(quán)力，則容易引發(fā)腐敗、瀆職、不稱職等諸多問題，導(dǎo)致政府能力下降。

此外，市場機制具有內(nèi)在的局限性。市場充分發(fā)揮作用需要一定的前提，如對現(xiàn)代市場體系的統(tǒng)一性、開放性、競爭性和有序性的要求。但這些條件很難得到完全滿足，因而會出現(xiàn)市場失靈。市場失靈不僅存在于資源配置領(lǐng)域，如公共品、外部性、規(guī)模收益遞增、風(fēng)險和不確定性等，也存在于經(jīng)濟穩(wěn)定領(lǐng)域和收入分配領(lǐng)域。這些因素，必然會降低市場經(jīng)濟運行質(zhì)量和效果。

嚴(yán)重的功能性障礙，就會導(dǎo)致“低能力國家”陷阱。引發(fā)功能性障礙的深層次原因，集中可歸結(jié)為政府職能調(diào)整中的放權(quán)與集權(quán)的失衡。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，帶來了社會整個運行系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變，必然要求政府職能做相應(yīng)調(diào)整。

一方面，為了發(fā)揮市場的作用和調(diào)動社會積極性，政府需要調(diào)整自身的行為邊界，退出一些領(lǐng)域，適當(dāng)下放一些權(quán)力，消除公權(quán)對市場和社會發(fā)展的抑制因素。

另一方面，需要政府適當(dāng)集中一些權(quán)力，強化其在市場體系建構(gòu)、維護產(chǎn)權(quán)與契約、保障社會平穩(wěn)運行等方面的職責(zé)，提升其治理能力，為市場配置資源提供健全的制度體系和公正的外部環(huán)境。這就意味著并非要求政府簡單的退出，而是要求其“進退并行”，成為一個有為的高效政府。忽視任何一方面，都很難形成高質(zhì)量的市場和社會運行機制。

然而，對于政府在何種領(lǐng)域以何種方式發(fā)揮作用、究竟該退出何種領(lǐng)域以及如何退出，并沒有放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)模式。進一步而言，政府簡單放權(quán)或退出之后，并沒有輔之以能力提升為核心的集權(quán)，會不會出現(xiàn)更為糟糕、更難控制的局面？

長期以來，由于我國被認(rèn)為是一個強勢政府，在經(jīng)濟社會領(lǐng)域擁有較強的權(quán)力，在應(yīng)對放權(quán)的呼聲中，如果把握不好放權(quán)的內(nèi)容和幅度，就會造成目標(biāo)定位的模糊與行為搖擺，使公共權(quán)力出現(xiàn)失衡與錯位，從而削弱國家能力。這也就意味著，如果政府的放權(quán)與以提升能力為核心的集權(quán)沒能有效結(jié)合起來，即放權(quán)與集權(quán)出現(xiàn)了失衡，就容易患上“功能性障礙癥”，導(dǎo)致“低能力國家”陷阱。

以簡政放權(quán)與提升能力有機融合

當(dāng)前我國的經(jīng)濟社會發(fā)展與轉(zhuǎn)型，既是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)一種整體、根本性的變革，也是各系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互促進和制約的過程。為了防范“低能力國家”陷阱，需要在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，加強能力建設(shè)，實現(xiàn)放權(quán)與集權(quán)的動態(tài)平衡。

具體而言，應(yīng)著重抓好以下四個方面：

其一，繼續(xù)推行“清單”管理，實施簡政放權(quán)。完善包括權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單在內(nèi)的清單管理機制，在進一步推動行政審批事項的取消和下放、降低市場準(zhǔn)入門檻、為市場主體“松綁”的基礎(chǔ)上，規(guī)范和明確政府的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，激發(fā)市場活力。實現(xiàn)從強勢政府到有為高效政府、從管控思維到治理和法治思維的轉(zhuǎn)變，在縮減和調(diào)整政府職能范圍的同時，將著力點放在增強包括制度產(chǎn)品在內(nèi)的公共品和公共服務(wù)的供給、保障市場主體的權(quán)益以及維護市場和社會秩序上來，提升政府能力。

其二，順應(yīng)全球化縱深發(fā)展的趨勢，提升宏觀經(jīng)濟管理能力。全球化將整個世界卷入統(tǒng)一進程之中。隨著生產(chǎn)要素流動，特別是金融全球化，使我國發(fā)展面臨的不確定性和不可預(yù)測性增強，這對我國的宏觀經(jīng)濟管理能力提出了新的更高要求。在當(dāng)前形勢下，我國不僅要調(diào)整貸款存量結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財政、金融、產(chǎn)業(yè)等宏觀政策，完善促進創(chuàng)新的激勵機制，支持國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且要考慮到政策的傳遞性和外部性，增強應(yīng)對全球風(fēng)險的能力。為此，需要樹立全球思維，在開放資本賬戶、匯率市場化、金融監(jiān)管等方面采取更為穩(wěn)健的改革措施，防范各類風(fēng)險。同時，拓展國際財經(jīng)協(xié)調(diào)與合作的范圍和深度，推動全球經(jīng)濟治理規(guī)則改革，促進全球資源配置公平與效率融合。

其三，完善制度及懲戒機制，培育市場契約精神。市場是在法制和慣例基礎(chǔ)上運行的一種制度，良好的法制、健全的交易制度、明確的交易準(zhǔn)則以及市場主體權(quán)利的保障，都是市場有效發(fā)揮激勵和配置作用的前提。但是，無論法制的建立與完善，還是慣例、契約精神的培育，絕非一朝一夕能完成，而是一個較長的制度與文化的構(gòu)造過程。在此過程中，不僅需要繼續(xù)完善制度，削弱市場機制內(nèi)在的局限性，而且還要加大懲戒力度，打擊各類違法、不正當(dāng)?shù)氖袌鲂袨椋S護市場公正和社會誠信。

其四，縮短國家與公民之間的“距離”，構(gòu)建韌性、可控的社會穩(wěn)定機制?？s短公民與國家之間“距離”，不是一味地削減政府在社會領(lǐng)域的權(quán)力——限制政府權(quán)力雖然必要但不能從根本解決這一問題，而是需要培育負(fù)責(zé)任的政府和負(fù)責(zé)任的公民，構(gòu)建“政府-社會”新型合作關(guān)系。為此，需要搭建有效平臺，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，通過利益調(diào)節(jié)、追求激勵相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性，并在社會合作的價值理念、方式等諸多方面達成共識，從而在政府與社會、權(quán)力與權(quán)利、公域與私域之間形成良性的互動，為社會構(gòu)筑穩(wěn)定的運行機制。

作者為財政部財政科學(xué)研究所研究員