盧 威

(廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門 361005)

大學(xué)章程建設(shè)如何走出收效不彰的困境
——三個維度的反思

盧 威

(廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門 361005)

近來的大學(xué)章程建設(shè)實現(xiàn)了章程數(shù)量的突破，卻并未帶來大學(xué)治理狀況的顯著改善。究其主要緣由，一是章程的類型定位不清，實踐中未明確要制定的章程類型以及相應(yīng)制定程序；二是上位法框限了章程的制度創(chuàng)新空間，致使章程建設(shè)的改革品性缺失；三是單位體制對大學(xué)運轉(zhuǎn)的影響根深蒂固，路徑依賴制約章程的實施。要使章程建設(shè)走出收效不彰的困境，須擺脫“運動式改革”、“速成式改革”和“修補式改革”的邏輯，完善章程建設(shè)的頂層設(shè)計，包括明晰章程的類型定位和相應(yīng)制定程序，破除制約章程創(chuàng)新空間的制度藩籬；深化單位體制改革，解除其對大學(xué)運轉(zhuǎn)的路徑鎖定。

大學(xué)章程建設(shè)；類型定位；創(chuàng)新空間；單位體制

作為一場廣受關(guān)注的高等教育體制改革行動，大學(xué)章程建設(shè)的核心訴求在于改善大學(xué)治理狀況、建構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)制度。如今，我國大學(xué)基本走出了“前章程時代”，但其治理狀況并未顯著躍升。如有學(xué)者所言：“隨著各大學(xué)章程的普遍頒布與實施，人們以為大學(xué)‘憲政’必然帶來的‘依法治?！瘯r代已經(jīng)到來。但從現(xiàn)實看，大學(xué)章程的實施似乎并沒有對高校的治理產(chǎn)生特殊的改善，大學(xué)章程的頒布與否也似乎與大學(xué)治理的改進無關(guān)?！盵1](卷首語)深究起來，有三大突出問題始終困擾著章程建設(shè)，使之流于形式。

一、大學(xué)章程的類型定位不夠清晰

雖說制定大學(xué)章程早已成為各界的共識，然而，我們通常所講的“大學(xué)章程”所指何義卻是一個值得深入思考的問題。在英語世界，能夠起到大學(xué)章程作用的文件包括Charter，Legislation，Statutes，Ordinance，Bylaws，Regulation，Policies，等等；而在我國港臺地區(qū)的大學(xué)中，則有條例、規(guī)程。之所以這些文件稱謂不同，主要是因為其法律性質(zhì)、內(nèi)容要素、效力范圍不一樣，用以解決的問題不一樣，制定主體和程序也不一樣。實際上，所謂“大學(xué)章程”僅是它們的統(tǒng)稱而已。這就意味著在章程建設(shè)過程中，我們必須明確要制定的章程具體是指哪一類文件，以及制定這類文件應(yīng)遵循何種程序。遺憾的是，一直以來我們所欠缺的正是這樣的類型化思考，導(dǎo)致了實踐中的混亂。

借助一些域外實例，我們得以管窺各類“大學(xué)章程”的性質(zhì)和地位差異。在美國，私立的耶魯大學(xué)根據(jù)州立法機關(guān)的特許狀(Charter)設(shè)立，它確立了學(xué)校法律地位，在大學(xué)與州之間發(fā)揮著契約作用；以特許狀為根據(jù)，校董會分別制定章程(Bylaws)和規(guī)章(Regulation)來規(guī)范學(xué)校內(nèi)部治理，三者共同搭建起耶魯大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。紐約州立大學(xué)作為公立大學(xué)，州教育法規(guī)定了其獨立法人地位與核心治理架構(gòu)，校董會據(jù)此制定了章程(Bylaws)和政策(Policies)共同搭建起了大學(xué)宏觀治理體系。州教育法中與該校直接相關(guān)的條款和校董會制定的章程、政策，均屬紐約州立大學(xué)章程體系的組成部分。[2](P278～293)在我國香港特別行政區(qū)，大學(xué)的章程也由一組文件構(gòu)成。如《香港城市大學(xué)條例》是由立法會頒布的相當(dāng)于法律的設(shè)立文件，它確立了大學(xué)的法人地位，規(guī)定了大學(xué)的權(quán)力、治理架構(gòu)等內(nèi)容，并授權(quán)校董會可根據(jù)該條例訂立規(guī)程。香港中文大學(xué)的章程體系也是由“條例”和“規(guī)程”兩部分構(gòu)成。前者由香港立法會頒布，是大學(xué)的設(shè)立文件，提供了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)框架，賦予校董會依據(jù)該條例訂立規(guī)程的權(quán)力；后者為校董會所訂立，詳盡規(guī)定了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和運行規(guī)則。與美國和我國香港的大學(xué)章程由系列文件構(gòu)成不同，我國臺灣地區(qū)每所大學(xué)只有一份章程文件。在《大學(xué)法》的統(tǒng)一框架下，各大學(xué)擬定組織規(guī)程并報“教育部”核定后實施，這些組織規(guī)程用于規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理活動?？傊M管大學(xué)章程的形式林林總總，但我們可以將其分為設(shè)立文件和組織文件兩種類型。[2](P278～293)作為設(shè)立文件的大學(xué)章程，即國家立法機關(guān)在大學(xué)設(shè)立時頒發(fā)的、相當(dāng)于法律的文件，由其承載確立大學(xué)法人地位、劃定政校權(quán)利義務(wù)、勾勒大學(xué)治理框架等功能；而作為組織文件的大學(xué)章程，即大學(xué)自身依法制定的內(nèi)部治理規(guī)則，不具備確立法人地位和協(xié)調(diào)政校關(guān)系的權(quán)限。

國內(nèi)許多研究忽略和混淆了上述區(qū)別，以至于對章程制定程序和功能的論述彼此矛盾。如有研究說西方大學(xué)章程制定主體是國家立法機關(guān)；有研究則考察表明其制定主體是大學(xué)決策機構(gòu)；有研究指出章程可調(diào)整大學(xué)內(nèi)外關(guān)系；有研究則認(rèn)為章程僅是學(xué)校內(nèi)部治理文件。相應(yīng)地，這種含糊認(rèn)識影響了章程的制定實踐。從初衷看，官方希望章程既能規(guī)范大學(xué)內(nèi)部治理，同時也能協(xié)調(diào)政校關(guān)系，成為明確大學(xué)與政府權(quán)利義務(wù)的“契約”，而具備這樣功能的只能是設(shè)立文件意義上的大學(xué)章程，也就是類似于美國大學(xué)的Charter或者說是香港特區(qū)大學(xué)的“條例”。如教育部2011年發(fā)布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。”教育部有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受專訪時也表示，加強章程建設(shè)重點要解決三個問題，其中就包括“明確舉辦者與高校的權(quán)利義務(wù)，推動政府轉(zhuǎn)變管理方式，依據(jù)章程支持和監(jiān)督辦學(xué)，構(gòu)建新型政校關(guān)系?！盵3](P5～8)然而，顧名思義，設(shè)立文件意義上的大學(xué)章程應(yīng)是在大學(xué)設(shè)立時頒行的，在我國大學(xué)已然運轉(zhuǎn)多年的情況下，現(xiàn)在制定此類章程在程序上較為牽強，只能算是一種后補行為。當(dāng)然，更為關(guān)鍵的矛盾在于，由于這類大學(xué)章程涉及大學(xué)與政府權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容，因此它們的制定宜由國家立法機關(guān)出面，由其主持審議和頒布。然而，當(dāng)前章程制定卻遵循如下流程：學(xué)校主持起草，依次提交教代會討論、校長辦公會審議和校黨委審定，最后由校長簽發(fā)，報主管教育行政部門核準(zhǔn)。學(xué)校是制定主體，政府是審核主體，全程沒有國家立法機關(guān)介入。依如是程序，制定出來的只能是組織文件意義上的大學(xué)章程，即大學(xué)的內(nèi)部治理規(guī)則，類似于美國大學(xué)董事會制定的Bylaws或我國港臺大學(xué)決策機構(gòu)制定的“規(guī)程”，它既不可能、亦無必要規(guī)定大學(xué)與政府的權(quán)利義務(wù)?？梢?，章程建設(shè)的一個突出癥結(jié)是目標(biāo)與手段不吻合：目標(biāo)旨在制定一種章程，而實踐中制定出來的卻是另一種章程，我們并未搞清要制定何種類型的章程文件。之所以如此，主要緣于之前對章程的認(rèn)識過于籠統(tǒng)，大方向是明了的，操作方案卻是模糊的。

綜覽國內(nèi)這些年關(guān)于大學(xué)章程的研究文獻(xiàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)有很多針對章程法律效力的反思。實際上，當(dāng)明晰要制定的章程類型之后，法律效力問題也就迎刃而解。對章程法律效力持批評立場的觀點一般認(rèn)為當(dāng)下大學(xué)章程的制定程序使其權(quán)威性不足，特別是不利于約束政府權(quán)力，難以對其干涉辦學(xué)自主權(quán)的行為形成制約。這種擔(dān)憂完全是合理的，但關(guān)鍵在于我們所需要的是什么性質(zhì)的章程。若我們想要設(shè)立文件意義上的大學(xué)章程，既用來規(guī)范大學(xué)內(nèi)部權(quán)力，又用來規(guī)范政校關(guān)系，那么它自當(dāng)由國家立法機關(guān)制定，學(xué)校顯然不是合適的制定主體；若我們想要組織文件意義上的大學(xué)章程，僅用來規(guī)范學(xué)校內(nèi)部權(quán)力運行，那么學(xué)校制定、政府審核從邏輯上說得通，在域外也有先例可循。因此，章程的法律效力并不必然是一個亟需解決的問題，章程要不要由國家立法機關(guān)頒布，取決于我們要制定什么類型或性質(zhì)的章程，搞清這一點才是當(dāng)務(wù)之急。

二、上位法對大學(xué)章程創(chuàng)新空間的制約

大學(xué)章程建設(shè)是出于改革高等教育體制和完善現(xiàn)代大學(xué)制度需要而登場的，是致力于解決特定問題的產(chǎn)物，其“實質(zhì)就是要對大學(xué)治理中利益主體的權(quán)力進行重新調(diào)整和分配，明晰不同權(quán)力主體的權(quán)力邊界?！盵4](P34～37)這就決定了章程內(nèi)容應(yīng)當(dāng)富含改革精神，緊緊圍繞一個“變”字做文章，對原有管理體制要有所突破和創(chuàng)新?？傊?，“改革”是章程建設(shè)的根本品性，而制度創(chuàng)新則是章程建設(shè)的核心任務(wù)。然而遺憾的是，呈現(xiàn)在我們面前的這些章程文本往往表現(xiàn)出一個比較突出的共性特征，這就是其核心內(nèi)容大同小異，同質(zhì)化傾向明顯，對管理體制的規(guī)定，在一定程度上是對上位法的重復(fù)照搬和對當(dāng)下狀況的描述。以教育部核準(zhǔn)的首批高校章程為例，六所高校均沿襲了原有管理體制和決策機制，設(shè)立了相似的組織機構(gòu)，且其權(quán)責(zé)基本一致，即黨委是最高決策機構(gòu)，紀(jì)委是監(jiān)督機構(gòu)，校長及辦公會是執(zhí)行機構(gòu)，其他各種委員會根據(jù)性質(zhì)參與學(xué)校管理，是“提出意見和建議”的機構(gòu)；其中僅有兩所高校的章程涉及了舉辦者與學(xué)校的關(guān)系，但也只是將目前政府與高校關(guān)系的現(xiàn)狀進行了規(guī)定。[5](P56～60)由于這樣的章程缺乏改革精神，更多地是在確認(rèn)現(xiàn)狀而非致力于改變現(xiàn)狀，即便付諸實施，也很難指望它們對大學(xué)治理產(chǎn)生明顯的改善作用。

對于此類問題，有研究認(rèn)為其主要原因在于大學(xué)缺乏制定章程的內(nèi)在動力、大學(xué)之間的趨同性以及《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》不合理地規(guī)定了章程的框架。[6](P172～177)在筆者看來，這些歸因固然有一定道理，但都沒有抓住根本癥結(jié)。大學(xué)章程之所以同質(zhì)化且缺乏改革精神，其重要根源在于章程與它的上位法不協(xié)調(diào)。由于上位法對大學(xué)管理體制規(guī)定得過于細(xì)致和刻板，使得大學(xué)章程的改革創(chuàng)新空間被框限甚至鎖定。大學(xué)章程的實際制定程序決定了它目前還只是規(guī)范學(xué)校內(nèi)部活動的組織文件。有關(guān)法律、行政法規(guī)和教育部頒布的部門規(guī)章實際上都屬于大學(xué)章程的上位法。這些法律法規(guī)對大學(xué)的內(nèi)外管理體制均已作出了較為全面的規(guī)定。在政校關(guān)系方面，《高等教育法》明確大學(xué)享有“自主調(diào)節(jié)系科招生比例”等七項辦學(xué)自主權(quán)，舉辦者與學(xué)校之間的權(quán)利和義務(wù)被法律所框定，在此情況下，大學(xué)章程實際上并不具備重新界定政校關(guān)系的權(quán)限。這也就是為什么在許多被核準(zhǔn)的章程中，僅有少數(shù)提及了政校關(guān)系，而且這些條款基本停留于描述現(xiàn)狀的根本原因。在限定政校關(guān)系的同時，上位法還對大學(xué)內(nèi)部治理作出了詳盡周密地安排。首先是《高等教育法》明確了治理主體及其權(quán)限分工，勾勒了大學(xué)內(nèi)部治理的基本框架。依該法規(guī)定，國家舉辦的高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制；校長全面負(fù)責(zé)本校教學(xué)、科研和其他行政管理工作；學(xué)術(shù)委員會負(fù)責(zé)審議學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教學(xué)科研計劃方案，評定教學(xué)科研成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項；設(shè)立教職工代表大會等組織形式保障教職工參與民主管理與監(jiān)督，維護其合法權(quán)益。隨后，有關(guān)法規(guī)和規(guī)章進一步細(xì)化了各大學(xué)治理主體的職責(zé)權(quán)限、產(chǎn)生方式和運行規(guī)則?！吨袊伯a(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》詳細(xì)規(guī)定了高校中黨組織設(shè)置，主要職責(zé)，紀(jì)律檢查工作，黨員的教育、管理和發(fā)展，干部和人才工作，思想政治工作，黨對群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)等七項內(nèi)容；教育部頒布的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程》等規(guī)章，則詳細(xì)規(guī)定了這些治理機構(gòu)的組織、職責(zé)和運行制度；學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)的選任，須遵循《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)和組織部門的有關(guān)規(guī)定?？梢哉f，以《高等教育法》為核心的法律法規(guī)體系，不僅完整地搭建了大學(xué)治理框架，而且足以充當(dāng)大學(xué)日常運轉(zhuǎn)所直接依據(jù)的細(xì)則。眼下問題在于，章程的制定并不伴隨著上述法律法規(guī)的修改，因而淪為一項孤立舉措。由于上位法沒有變動，章程的制度創(chuàng)新空間十分狹小，它只能執(zhí)行“規(guī)定動作”而難以設(shè)計“自選動作”，其結(jié)果自然是新瓶裝舊酒、換湯不換藥?？傊爱?dāng)前諸如高等教育法等各項法規(guī)還不足以支撐大學(xué)章程的制定及實施。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，相關(guān)法律法規(guī)如果不到位，大學(xué)章程制定的再完美也難以有效發(fā)揮作用，反而會造成極大的‘制度浪費’?！盵7](P192)

按理說，所謂大學(xué)章程，是大學(xué)治理的綱領(lǐng)性文件，是大學(xué)運轉(zhuǎn)的基本規(guī)則。一旦沒有了章程，大學(xué)的運轉(zhuǎn)就失去了依據(jù)。然而值得玩味的是，在半個多世紀(jì)的歷程中，我國每一所大學(xué)都沒有專屬自己的章程文件，但這并未對它們的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生實質(zhì)性阻礙和影響。之所以如此，是緣于這些年中，很多法律法規(guī)和政策文件實質(zhì)上扮演起了大學(xué)章程的角色；或者說，大學(xué)章程缺場所騰出來的位置，被這些法律法規(guī)和政策所填補了，它們成為大學(xué)運轉(zhuǎn)所實際依據(jù)的“章程”。這一點從《高等教育法》的產(chǎn)生歷程中就可以明確看出?，F(xiàn)行的《高等教育法》是從1950年的《高等學(xué)校暫行規(guī)程》和《?？茖W(xué)校暫行規(guī)程》、1956年《中華人民共和國高等學(xué)校章程草案》、1961年的《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例(草案)》(“高教六十條”)、1978年的《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例(試行草案)》逐步演化而來的。概言之，大學(xué)章程廢止和退出的過程，就是“大一統(tǒng)”高等教育法規(guī)登場的過程。在此意義上說，我國大學(xué)長期以來并不是真的沒有“章程”，而是沒有個性化的、針對具體學(xué)校實際情況而制定的“章程”，而后者才是我們今天所致力于制定的對象。沿循如是思路，所謂章程建設(shè)，其實并非章程“從無到有”的過程，而是要實現(xiàn)從通用于各校的“大一統(tǒng)章程”到適用于具體學(xué)校的“個性化章程”轉(zhuǎn)變。過去我們是用“大一統(tǒng)章程”取代了每所大學(xué)自己的章程，而今天要做的恰恰是上述過程的反向運動。明確了這一點，我們就不難認(rèn)識到，大學(xué)章程建設(shè)的真諦并不是要在現(xiàn)有法律法規(guī)框架基本不變的情況下突兀地制造出一件件章程來，而是要經(jīng)歷一個統(tǒng)一的法律法規(guī)和個性化大學(xué)章程此消彼長的過程。簡言之，每所學(xué)校的章程應(yīng)該是從法律法規(guī)騰出的空間中生長出來的，法律法規(guī)的“松綁”和讓位是推進大學(xué)章程建設(shè)的必要前提。

三、單位體制對大學(xué)章程實施的羈絆

缺少制度創(chuàng)新的大學(xué)章程固然難以推動改革，但章程即便做到了制度創(chuàng)新，也并不必然帶來大學(xué)治理狀況的顯著改善。若章程字面規(guī)定的是這一套，而大學(xué)實際運轉(zhuǎn)所遵循的是另一套，那么章程內(nèi)容堪稱完美也了無意義。這樣的風(fēng)險在現(xiàn)實中是存在的。半個多世紀(jì)以來，我國大學(xué)始終是隸屬于政府的事業(yè)單位，政府按照管理下屬單位的方式辦學(xué)，而不是依循大學(xué)作為教育和學(xué)術(shù)組織的規(guī)律辦學(xué)。時至今日，單位體制的束縛依舊，無論政府治理大學(xué)也好，大學(xué)內(nèi)部治理也罷，時時處處展現(xiàn)的是單位體制的運轉(zhuǎn)邏輯。在此情況下，即使大學(xué)章程創(chuàng)造了新的治理規(guī)則、開辟了新的治理路徑，在實踐中也很可能囿于路徑依賴而被架空，落實章程的表象掩蓋了沿循舊體制運作的實質(zhì)。

所謂路徑依賴，是指“一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進入一種特定的‘路徑’，制度變遷只能按照這種路徑走下去。”[8](P38～41)在此過程中，早期偶然發(fā)生的事件至關(guān)重要，它鎖定了后續(xù)進路，改變既有路徑將遭遇強大阻力。建國后公立大學(xué)被納入單位體制，便是這樣的一個初始選擇。單位體制是建國初期國家為適應(yīng)計劃經(jīng)濟體制需要而建立起來的一種組織形式，其核心在于以行政整合的方式實現(xiàn)政府對社會組織的吸收。首先，公有體制內(nèi)的一切單位都成為政府的分支和附屬機構(gòu)。無論學(xué)校、醫(yī)院還是企業(yè)均被納入行政系統(tǒng)，而黨組織作為政治領(lǐng)導(dǎo)甚至業(yè)務(wù)決策機構(gòu)延伸到組織內(nèi)部，單位負(fù)責(zé)人屬于上級組織部門管理和調(diào)配的干部，單位必需的各種資源則最終被政府壟斷，這都決定了單位對政府具有依附性。其次，由于單位成為國家行政系統(tǒng)的一部分，便分擔(dān)了部分政府職能，如協(xié)助黨和政府從事社會動員和思想政治教育、為其成員和家屬提供全方位社會保障。再次，單位是缺少必要自主權(quán)的組織。在單位分擔(dān)部分政府職能的同時，其本該獨立承擔(dān)的部分專業(yè)職能卻被政府剝奪和代行了，“在某種意義上我們可以說，下級單位是替上級單位內(nèi)各職能部門辦事的機構(gòu)，下級單位的領(lǐng)導(dǎo)并無根據(jù)本單位實際情況而獨立決策和使用權(quán)力的‘權(quán)力’。”[9](P76)最后，單位與政府之間曖昧不清的關(guān)系最終造成了政府邏輯對單位的同化，導(dǎo)致了單位組織普遍產(chǎn)生“行政化”傾向，如具有行政級別、對口設(shè)置機構(gòu)、以行政權(quán)力為中心等?？傊?，盡管不同單位的社會分工有所差別，但它們始終具有同質(zhì)化的一面：“在單位體制下，所有的基層單位都表現(xiàn)為國家行政組織的延伸，整個社會的運轉(zhuǎn)依靠自上而下的行政權(quán)力?！盵10](P71～88)在單位體制形塑下，大學(xué)已淪為國家行政系統(tǒng)的一員，甚至可以說是“延伸了的政府”，其復(fù)演了政府的運行邏輯，由此形成了一種獨特的治理模式。一方面，這種治理模式在縱向上體現(xiàn)為上級對下級的絕對控制，包括政府相對于大學(xué)的絕對權(quán)威，以及大學(xué)黨政領(lǐng)導(dǎo)相對不易約束的權(quán)力，相比之下，自下而上的治理十分匱缺，大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織本應(yīng)遵循的“底部沉重”規(guī)律付之厥如；另一方面則體現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力對政治和行政權(quán)力的依附，政治權(quán)力操縱學(xué)術(shù)、行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)的事件屢見不鮮，學(xué)者及其享有的學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)中注定處于邊緣地位。說到底，作為事業(yè)單位的大學(xué)，其本質(zhì)是政府為提供高等教育服務(wù)而設(shè)置的行政性機構(gòu)，而不像西方大學(xué)那樣是一類獨立的學(xué)術(shù)組織。其奉行的只能是政治和行政邏輯而不可能是教育與學(xué)術(shù)邏輯，政校不分和行政本位具有必然性。

在路徑依賴影響下，眼下大學(xué)章程建設(shè)更容易做到形式上的創(chuàng)新，而難求實質(zhì)上的改革突破。盡管可通過修訂有關(guān)法律法規(guī)的方式拓寬章程的制度創(chuàng)新空間，也可在時機成熟時由國家立法機關(guān)主持制定章程以提升其法律效力，但章程的真正實施很難掙脫單位體制的掣肘。即便章程由國家立法機關(guān)頒行，政府也未必會遵守章程進而停止或減少對大學(xué)的不當(dāng)干預(yù)。我們知道，《高等教育法》早就明確了大學(xué)的法人資格和辦學(xué)自主權(quán)，但在其實施近二十年后的今天，大學(xué)只是在名義上具有法人地位，辦學(xué)自主權(quán)仍未走出弱化甚至虛置的困境?？梢?，單位化的大學(xué)作為政府附屬機構(gòu)，其能獲得多少辦學(xué)權(quán)利仍主要取決于政府的主動割讓，真正起到關(guān)鍵作用的是政府意愿而非法律規(guī)定。由于傳統(tǒng)單位體制的強大慣性，即便章程臻于完美，也難以有效約束政府權(quán)力。大學(xué)運轉(zhuǎn)遵循的乃是上級領(lǐng)導(dǎo)的講話、指示、批示和黨政機關(guān)頻繁下發(fā)的各種文件，而不是自己的章程。相應(yīng)地，大學(xué)內(nèi)部治理也同樣面臨章程文本規(guī)定與學(xué)校運轉(zhuǎn)實踐相分離的處境。在單位體制規(guī)則早已深深內(nèi)化于大學(xué)制度、根植于院校文化的今天，大學(xué)不會因為章程的出臺就輕易改變多年的運行軌跡。由于黨政合一及其功能沖突是單位體制的固有傾向[11](P127～136)，即使章程界分了黨政關(guān)系，實踐中也難免黨政不分甚至以黨代政；由于單位化的大學(xué)本身就是行政組織，因此即使章程彰顯了學(xué)術(shù)本位，也依然難以制約行政權(quán)力的濫用。如一些大學(xué)章程曾規(guī)定校長退出學(xué)術(shù)委員會，回頭來看，這些學(xué)校的行政本位格局在多大程度上得到扭轉(zhuǎn)了？學(xué)術(shù)委員會的決策是不是真正擺脫了行政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)？由于人們在利益上、思維上很難沖破舊體制，大學(xué)實際運轉(zhuǎn)悖離章程文本或成為常態(tài)，擺脫路徑依賴任重道遠(yuǎn)。

實際上，正因為大學(xué)早已適應(yīng)了單位體制的運轉(zhuǎn)方式，除個別大學(xué)進行了先期探索外，多數(shù)大學(xué)并沒有制定章程的需求和沖動。“現(xiàn)在大學(xué)制定章程的活動主要是受到教育行政部門推動下的被動行為，而不是大學(xué)為了完善管理而積極采取的主動行為?！盵12](P9～11)而教育行政部門推動章程建設(shè)，則在很大程度上出于對民間訴求的回應(yīng)?？梢姡贫ㄕ鲁讨饕沁m應(yīng)制度環(huán)境以取得合法性的產(chǎn)物，它并不必然改變大學(xué)運轉(zhuǎn)實踐?！耙粋€組織采納了很多的規(guī)章制度但并不實施，這可能是因為這些規(guī)章制度是為了應(yīng)付制度環(huán)境的，和它內(nèi)部的運作沒有任何關(guān)系，所以人們有意識地將這種正式結(jié)構(gòu)與組織內(nèi)部的日常運作分離開來。組織的正式結(jié)構(gòu)變成了象征性的東西，對組織內(nèi)部的運作沒有實質(zhì)上的意義?！盵13](P77)在大學(xué)章程的背后，真正發(fā)揮作用的仍是單位體制的運轉(zhuǎn)規(guī)則。

四、大學(xué)章程建設(shè)三大問題的破解思路

章程建設(shè)的上述困境很大程度上源于改革邏輯的偏失。首先，它具有“運動式改革”的色彩，政府集聚各方力量、籌劃行動方案、下達(dá)完成時限、包干改革任務(wù)，但這樣的改革運動往往缺乏縝密思考與系統(tǒng)設(shè)計，難以觸及問題根源，以至于像刮風(fēng)，來時聲勢浩大，過后一切如常。“運動式改革”實質(zhì)也是“速成式改革”，章程建設(shè)推動者通過自上而下的指令，使得大學(xué)章程如雨后春筍般現(xiàn)身，但事后它們能在多大程度上發(fā)揮作用、解決問題，推動者往往關(guān)注不夠。而從章程建設(shè)全過程看，此項改革又是一項“修補式改革”，在對比域外狀況后，我們發(fā)現(xiàn)本土大學(xué)沒有自己的章程，于是就試圖趕緊補一份章程來，該過程既不包含有關(guān)法律法規(guī)和宏觀體制的改變，也不涉及高等教育管理理念和文化的革新?？傊覀冸m然樹立了制定章程的目標(biāo)，卻缺少一套周全的方案和清晰的推進路線圖。因此，未來的章程建設(shè)需完善頂層設(shè)計，特別是在以下方面做出改進。

第一，明晰我國大學(xué)章程的類型定位和相應(yīng)制定程序。大學(xué)章程分為設(shè)立文件和組織文件，我們可根據(jù)兩類文件的不同組合將域外大學(xué)章程分為兩種模式。一是“設(shè)立文件+組織文件”的復(fù)合模式。在此模式中，由國家立法機關(guān)制定大學(xué)的設(shè)立文件(這些設(shè)立文件可以是為某所大學(xué)單獨頒發(fā)的特許狀，也可以是法律中專門針對某所大學(xué)的條款)；大學(xué)決策機構(gòu)據(jù)此制定組織文件，對內(nèi)部治理框架及其運作進行細(xì)化和規(guī)范。該模式一般多見于英國、美國和我國香港地區(qū)等海洋法系國家和地區(qū)。二是組織文件獨立作為大學(xué)章程的單一模式。在此模式中，國家立法機關(guān)制定統(tǒng)一的高等教育法律，以明確大學(xué)法律地位、政校關(guān)系和大學(xué)治理框架，大學(xué)決策機構(gòu)依法制定內(nèi)部治理規(guī)程，即組織文件意義上的大學(xué)章程。由于政校關(guān)系和大學(xué)治理框架等重要問題均由法律統(tǒng)一規(guī)定，故較之前一模式，該模式下章程的約束范圍較小、法律位階較低。一般來說，該模式在德國、法國、我國臺灣地區(qū)等大陸法系國家和地區(qū)較為常見。上述兩種模式實際上也是我國章程建設(shè)的兩大選項。長期以來，由于深受大陸法系影響，我國更習(xí)慣于通過統(tǒng)一的法律規(guī)范高等教育秩序。因此，倘若眼下將第一種模式作為章程建設(shè)的方向，不僅可能會過多牽涉宏觀體制和立法制度而難于推行，而且這種較為激進的制度變遷或因與本土文化不合而更易失?。欢x擇第二種模式，實行漸進制度變遷更為穩(wěn)妥。換言之，我們僅需在法律框架下制定組織文件意義上的大學(xué)章程即可。為此應(yīng)首先修訂《高等教育法》，由其統(tǒng)一規(guī)范政府與大學(xué)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、為大學(xué)內(nèi)部治理提供宏觀框架、明確劃定哪些事項屬于章程的調(diào)整范圍，在此基礎(chǔ)上，由大學(xué)自主制定章程，專門對其內(nèi)部治理活動進行規(guī)范。

第二，破除制約大學(xué)章程改革創(chuàng)新的制度藩籬。所謂大學(xué)章程建設(shè)，不應(yīng)被理解為僅僅是制定出臺章程文本；一項完整的章程建設(shè)工作，實際上是對高等教育管理體制的全面調(diào)整，特別是要協(xié)調(diào)好法律法規(guī)與大學(xué)章程的關(guān)系，厘清它們的分工邊界。若法律法規(guī)過多地介入微觀高等教育活動，不停地為大學(xué)具體事務(wù)樹規(guī)矩，那么大學(xué)章程便難以進行制度創(chuàng)新，進而使得章程建設(shè)喪失改革價值。眼下要拓寬章程的創(chuàng)新空間，就要對以《高等教育法》為核心的有關(guān)法律法規(guī)進行重新定位并展開全面清理，凡可屬于章程自主安排的范圍，法律法規(guī)不越俎代庖，進而達(dá)致國家通過法律從宏觀上調(diào)控高等教育體制、大學(xué)依據(jù)章程自我管理的狀態(tài)。一方面是轉(zhuǎn)變《高等教育法》的功能和角色，使該法從主要用來規(guī)制大學(xué)運轉(zhuǎn)的法律，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)制政府行為、保護大學(xué)權(quán)利的法律。美國《高等教育法》側(cè)重于明確政府的責(zé)任，而不是去不厭其煩地規(guī)定高校的宏觀方向、運轉(zhuǎn)的原則規(guī)范，這些基本問題在大學(xué)成立之初就已得到了解決，在大學(xué)章程和注冊登記的案卷中，都已作了明確規(guī)定。[14](P21～25)未來我國《高等教育法》的修訂，亦應(yīng)重在明確政府對高等教育發(fā)展的保障職責(zé)，并承認(rèn)大學(xué)自治地位或賦予大學(xué)更多辦學(xué)自主權(quán)，而對于大學(xué)治理結(jié)構(gòu)及其運行盡可能只作框架性規(guī)定，從而為各校章程進行制度創(chuàng)新和實現(xiàn)“一校一治”留有余地。另一方面是政府要從依靠法規(guī)和規(guī)章的剛性管理轉(zhuǎn)向依靠指導(dǎo)性政策的柔性管理。為此需要清理、廢止那些框定大學(xué)治理架構(gòu)和運行的法規(guī)和規(guī)章，避免法律為大學(xué)章程留出的創(chuàng)新空間被這些制度所填充；同時，政府可以通過發(fā)布改革綱領(lǐng)、指導(dǎo)意見、政策白皮書等方式，對大學(xué)治理活動加以引導(dǎo)。

第三，深化單位體制改革，解除其對大學(xué)運轉(zhuǎn)的路徑鎖定。大學(xué)章程所應(yīng)該確立的規(guī)則，與單位體制已經(jīng)為大學(xué)確立的規(guī)則具有不同取向，兩者難以兼容。若不徹底改變大學(xué)置身其中的單位體制，大學(xué)章程只能徒具象征性。雖然改革開放后單位體制有所松動，旨在實行政事分開、理順政府與事業(yè)單位關(guān)系的新政屢屢出臺，但由于這些改革舉措多側(cè)重于引入市場機制、搞活用人制度、改革收入分配制度和社會保險制度等方面，而沒有從根本上觸動事業(yè)單位與政府之間的隸屬關(guān)系，也沒有改變事業(yè)單位負(fù)責(zé)人由上級主管部門選任的方式，因而成效還比較有限。實際上，單位體制是與計劃經(jīng)濟全面適應(yīng)的，在我國早已步入市場經(jīng)濟、公民社會持續(xù)壯大的今天，單位體制已完成了它的歷史使命。我們今后所要做的并不是繼續(xù)在單位體制上“打補丁”，而是要大膽邁出漸進廢除單位體制這一步，使大學(xué)及其他單位組織回歸社會，成為名副其實的“社會組織”。尤為重要的，一是要解除單位與政府之間的隸屬關(guān)系，代之以真正的契約關(guān)系，政府依據(jù)法律對這些組織進行宏觀調(diào)控，而不是通過“文件治國”的方式層層下達(dá)指令。二是要改革干部選任制度?！敖柚趯κ聵I(yè)單位人事任免權(quán)的完全控制，在我國事業(yè)單位領(lǐng)域就形成了一個所謂‘完全依賴性結(jié)構(gòu)’”[15](P192)，既然單位要真正轉(zhuǎn)型為獨立的社會組織，那么其負(fù)責(zé)人就不再屬于國家干部，政府也就不宜繼續(xù)保留任免權(quán)力。對于大學(xué)來說，要賦予大學(xué)自身以選拔校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，這樣它才有可能真正取得獨立地位?？傊?，唯有下大力氣改變單位體制本身，才能減少傳統(tǒng)路徑依賴的影響和制約，大學(xué)章程才能夠真正發(fā)揮作用，彰顯改革價值。當(dāng)然，上述理想要成為現(xiàn)實勢必面臨許多難題，但誠如有學(xué)者所言：“只要決意全面深化教育改革，那么，利益相關(guān)者的自我革命就是一道繞不過去的坎?！盵16](P132)

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How to Achieve the Goal of University Zhangcheng Construction——Reflection on the Three Dimensions

LU Wei

(Institute of Education, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

Recently, the university Zhangcheng construction has achieved a breakthrough in quantity, but it didn't bring significant improvement in university governance. The reasons are as follows. First, the type positioning of Zhangcheng is not clear .In practice the type and the corresponding procedures are not clearly set. Second, the limitations of upper laws make the Zhangcheng lack adequate innovation space. Third, the impact of the work-unit system on the operation of the university is deeply rooted and the path dependence restricts the implementation of the Zhangcheng. If we want to achieve its objectives of the Zhangcheng construction, we must get rid of the logic of "movement reform" "quick reform" and "repair reform" to perfect the top-level design of Zhangcheng construction, including making clear the type and its making process of the Zhangcheng, getting rid of institutional barriers which restricts the innovation space of the Zhangcheng, and reforming the work-unit system to remove the path lock of university running.

university Zhangcheng construction; type orientation; innovation space; work-unit system

1671-1653(2016)04-0090-07

2016-09-23

中國博士后科學(xué)基金面上資助項目(2016M592085)

盧 威(1985-)，男，江蘇沛縣人，廈門大學(xué)教育研究院博士后研究人員，主要從事高等教育理論、高等教育管理研究。

G640

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2016.04.015