張芬蕙,　壽志勤,　陳正光

(合肥工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，合肥　230009)

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安徽省行政審批制度改革的創(chuàng)新實(shí)踐與思考

張芬蕙,壽志勤,陳正光

(合肥工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，合肥230009)

描述了安徽省行政審批制度改革創(chuàng)新實(shí)踐，通過其特征分析，對(duì)地方政府的行政審批制度改革創(chuàng)新進(jìn)行了思考，提出了地方政府行政審批制度改革的思路，并基于整體服務(wù)的視角給出了相關(guān)的對(duì)策和建議。

行政審批制度改革；流程再造；整體服務(wù)

行政審批制度改革作為行政體制改革的組成部分,早已被列入中央政府改革的范疇。2001年我國全面啟動(dòng)行政審批制度改革，以國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消第一批行政審批制度項(xiàng)目的決定》為標(biāo)志，先后開展了7輪改革[1]。唐亞林等認(rèn)為這7輪改革可以分成3個(gè)階段。第一階段，主要以取消和調(diào)整行政審批事項(xiàng)為手段；第二階段，主要圍繞行政審批制度的法制化進(jìn)程展開，進(jìn)一步取消和調(diào)整了684項(xiàng)審批事項(xiàng)。第三階段始于2013年3月國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的出臺(tái)，也標(biāo)明行政審批改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期。李平原指出截至當(dāng)年5月，國務(wù)院歷次行政審批調(diào)整(取消、下放、變更等)的項(xiàng)目數(shù)達(dá)到2548項(xiàng)[2]。

2014年9月，國務(wù)院召開了簡(jiǎn)政放權(quán)深化行政審批制度改革進(jìn)展情況發(fā)布會(huì)，國務(wù)院發(fā)言人說：“一年多來，先后取消和下放共632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，今年將再取消和下放200項(xiàng)以上行政審批事項(xiàng)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并舉，全面清理前置審批和非行政許可審批事項(xiàng)?！盵3]2014年9月，李克強(qiáng)總理赴天津考察時(shí)又強(qiáng)調(diào) “權(quán)力清單”劃定的是權(quán)力的界限，“責(zé)任清單”明確的則是政府的擔(dān)當(dāng)。他贊揚(yáng) “1枚公章取代109枚公章”是“真正的重大改革”[4]。這些都說明了深化行政審批制度改革具有現(xiàn)實(shí)意義。

可見行政審批制度改革正處在不斷深化的過程中，值得研究的是不能僅僅以減少項(xiàng)目來衡量其效果，而在于拓展行政審批改革的思路，創(chuàng)新行政審批改革的路徑。

一、 安徽省行政審批制度改革的實(shí)踐和特征分析

1.安徽省行政審批制度改革階段性演變軌跡描述

安徽省行政審批制度的改革是隨著國家改革的步伐同步進(jìn)行的，2001年《安徽省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院批轉(zhuǎn)關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》的頒布拉開了我省行政審批制度改革的序幕。2012年以來的這一輪改革更是有顯著創(chuàng)新，其改革歷程可以分為三個(gè)階段。

(1) 第一階段——清理行政審批項(xiàng)目2012年，安徽省開展新一輪行政審批項(xiàng)目清理，對(duì)所有行政審批事項(xiàng)，無論冠以什么名稱，只要屬于行政許可法調(diào)整的事項(xiàng)，都按行政許可予以清理，不重項(xiàng)、不漏項(xiàng)，凡不符合行政許可法設(shè)定要求的堅(jiān)決取消或調(diào)整。通過清理，摸清了省級(jí)行政審批項(xiàng)目底數(shù)，為下一步的簡(jiǎn)政放權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

(2) 第二階段——分類處理，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)在清理審批項(xiàng)目基礎(chǔ)上，對(duì)省級(jí)實(shí)施的現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目采取了下列措施：凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理或通過事后監(jiān)管可以達(dá)到管理目的的，在省級(jí)行政審批中予以取消或調(diào)整；對(duì)沒有法定設(shè)定依據(jù)的，一律取消；對(duì)雖有法定設(shè)定依據(jù)，但與現(xiàn)實(shí)管理要求不相適應(yīng)，難以達(dá)到管理目的的，予以取消或調(diào)整；參照外省，行政審批項(xiàng)目外省未保留的本省原則上不保留；外省保留但不符合本省實(shí)際的不予保留；對(duì)市、縣級(jí)機(jī)關(guān)可以實(shí)施的，下放管理層級(jí)。對(duì)保留的審批項(xiàng)目采取分級(jí)分類管理，明確各級(jí)管理職責(zé)，并且重新核定審批流程，全面清理各類審批預(yù)審和前置審批環(huán)節(jié)，辦理時(shí)限能夠壓縮的予以壓縮。

通過清理，理順了政府與市場(chǎng)及企業(yè)、政府與社會(huì)的關(guān)系，使得省直部門人員從繁瑣的審批事務(wù)中解脫出來，有更多精力抓宏觀謀劃、抓監(jiān)督落實(shí)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)微觀的管理從審批向服務(wù)轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。

(3) 第三階段——項(xiàng)目目錄動(dòng)態(tài)管理清理工作結(jié)束后，安徽省政府及時(shí)發(fā)布了《關(guān)于公布省級(jí)行政審批項(xiàng)目清理結(jié)果的決定》，并在媒體上公布了省級(jí)行政審批的“權(quán)力清單”，接受公眾監(jiān)督，堅(jiān)持“清單之外無權(quán)力”。對(duì)于需要新設(shè)的行政審批項(xiàng)目，都按法定程序，進(jìn)行合法性、必要性、合理性審查論證；涉及人民群眾切身利益的，必須通過公布草案、公開聽證等方式廣泛聽取意見，并且必須在實(shí)施前進(jìn)行登記備案，列入目錄后方能予以實(shí)施。行政審批目錄動(dòng)態(tài)管理，由省政府法制辦牽頭，每?jī)赡赀M(jìn)行一次全面清理，并且把取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目及時(shí)向社會(huì)發(fā)布。

2014年9月，省政府又發(fā)布了《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的意見》，再次明確了行政審批制度改革的上述各項(xiàng)措施。羅昌平等把上述階段總結(jié)成十項(xiàng)任務(wù)：即：明確范圍、清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、流程優(yōu)化、打造平臺(tái)、權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行、強(qiáng)化監(jiān)督、追責(zé)[5]。

2.安徽省行政審批制度本輪改革基本特征分析

安徽省此輪行政審批制度改革無論縱向還是橫向都是一次大的飛躍。

(1) 體制和制度上的創(chuàng)新省政務(wù)服務(wù)中心提出的“大廳之外無審批、大廳之內(nèi)審批快”的要求，創(chuàng)新了行政審批運(yùn)行機(jī)制和管理體制，促進(jìn)行政審批規(guī)范、陽光、高效運(yùn)行。

首先是以“兩集中、兩到位”強(qiáng)化行政服務(wù)中心功能。安徽省積極推進(jìn)以“兩集中、兩到位”為主要內(nèi)容的行政審批權(quán)相對(duì)集中改革，省級(jí)行政審批項(xiàng)目全部集中到省行政服務(wù)中心，目前進(jìn)駐省政務(wù)服務(wù)中心的省直單位達(dá)到44個(gè)，省級(jí)保留的行政審批項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目全部進(jìn)駐中心，審批部門及審批項(xiàng)目進(jìn)駐率均達(dá)100%。全省16個(gè)市、62個(gè)縣(市)、18個(gè)區(qū)、1 293個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都成立了服務(wù)中心，擴(kuò)大了政務(wù)服務(wù)覆蓋面；而且政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行“一站式審批、一窗口收費(fèi)、一條龍服務(wù)”，打破了過去政府分散式、封閉式的審批模式，強(qiáng)化了政務(wù)中心的服務(wù)功能。

其次是通過流程再造提高審批效率。安徽省對(duì)保留的審批事項(xiàng)同步實(shí)施流程再造，確保行政審批過程標(biāo)準(zhǔn)化、公開化和便捷化。對(duì)審批項(xiàng)目統(tǒng)一采用“一門受理、集中分辦、限時(shí)辦結(jié)、超時(shí)警告、統(tǒng)一送達(dá)、全程監(jiān)督”的辦件模式，并建立健全受理、承辦、批準(zhǔn)、辦結(jié)、告知、救濟(jì)、監(jiān)督、投訴等環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)、條件、權(quán)責(zé)、時(shí)限等制度規(guī)范，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作。為增強(qiáng)行政審批運(yùn)行的透明度，保證審批全過程的公開性和公正性，政務(wù)服務(wù)中心要求進(jìn)駐部門都要公開“職權(quán)目錄”和“權(quán)力運(yùn)行流程圖”，其進(jìn)駐的所有審批事項(xiàng)，必須通過網(wǎng)站、服務(wù)指南、告知單等形式，公開辦理主體、辦理依據(jù)、辦理?xiàng)l件、申報(bào)材料、辦理程序、辦理時(shí)限、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督渠道等信息，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)公開辦理過程和結(jié)果，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

對(duì)所有保留審批事項(xiàng)的許可審批條件、申報(bào)材料、辦理流程、辦理時(shí)限等進(jìn)行清理規(guī)范。取消所有沒有法律法規(guī)依據(jù)的市縣初審、專家論證、現(xiàn)場(chǎng)勘察、評(píng)估認(rèn)證等；確有依據(jù)的，依法或從嚴(yán)設(shè)定審批時(shí)限、專家論證、檢驗(yàn)檢測(cè)等時(shí)限，原則上不超過審批承諾時(shí)限；實(shí)現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)最簡(jiǎn)、申報(bào)材料最少、辦理時(shí)限最短、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低。

第三是并聯(lián)審批方便了用戶。省政府具有審批權(quán)的部門和機(jī)構(gòu)全部實(shí)行了審批權(quán)相對(duì)集中改革，建立了以窗口為主導(dǎo)的審批運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化首席代表現(xiàn)場(chǎng)審批、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，一般事項(xiàng)由首席代表在窗口直接審批，復(fù)雜事項(xiàng)由窗口牽頭組織，跟蹤督辦，限時(shí)辦結(jié)；啟用了窗口行政審批專用章制度。

凡同一審批事項(xiàng)涉及2個(gè)以上部門的，實(shí)行“主辦牽頭、轉(zhuǎn)遞相關(guān)、同步啟動(dòng)、限時(shí)辦結(jié)”的并聯(lián)審批制度。本著先易后難、先試點(diǎn)再推廣的原則，將行政審批及公共服務(wù)事項(xiàng)納入基本建設(shè)并聯(lián)審批平臺(tái)。實(shí)行并聯(lián)審批聯(lián)席會(huì)議、項(xiàng)目聯(lián)合審批調(diào)度制度和缺席默認(rèn)制度。重點(diǎn)打造企業(yè)設(shè)立、工商登記、建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批平臺(tái)，完善外商投資企業(yè)聯(lián)合年檢、海關(guān)電子口岸入網(wǎng)、建筑施工企業(yè)資質(zhì)、超限車輛運(yùn)輸?shù)炔⒙?lián)審批，啟動(dòng)價(jià)格行政審批事項(xiàng)并聯(lián)審批，推動(dòng)企業(yè)登記“一表制”和基本建設(shè)項(xiàng)目平臺(tái)建設(shè)。

推行行政審批事項(xiàng)“即來即辦”，對(duì)僅需形式審查的，應(yīng)逐步做到1個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)。實(shí)行一般事項(xiàng)一審一核，復(fù)雜事項(xiàng)承辦、審核、決定三級(jí)審批。

(2) 技術(shù)層面的創(chuàng)新窗口審批以外，積極推行網(wǎng)上審批。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批、繳費(fèi)、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查。實(shí)現(xiàn)了各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)與省政府政務(wù)服務(wù)中心協(xié)同審批平臺(tái)的聯(lián)網(wǎng)，建設(shè)網(wǎng)上辦事大廳。加快省、市、縣三級(jí)行政審批系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，推動(dòng)不同層級(jí)、不同部門之間的網(wǎng)絡(luò)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同和網(wǎng)上辦事。安徽省政務(wù)服務(wù)中心從部署第三代電子行政服務(wù)體系建設(shè)入手，逐步實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)體系的五大轉(zhuǎn)變：審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、管理型向監(jiān)督型轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變、分散型向整體型轉(zhuǎn)變、單一型向綜合型轉(zhuǎn)變。

為實(shí)行網(wǎng)上審批、繳費(fèi)、咨詢、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查，省政務(wù)服務(wù)中心建立了統(tǒng)一的行政審批業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)和電子監(jiān)察平臺(tái)，所有進(jìn)駐中心辦理和網(wǎng)上申報(bào)、遠(yuǎn)程辦理的行政審批事項(xiàng)，通過中心的協(xié)同審批平臺(tái)統(tǒng)一登記、分辦、受理和辦理。

(3) 管理層面的創(chuàng)新安徽省實(shí)行的行政審批制度改革，自上而下，自查自清，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)行政審批統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)，掌握信息，讓全省行政審批的改革落到了實(shí)處。

一是徹底打破了中介服務(wù)壟斷。首先，大力培育和規(guī)范關(guān)聯(lián)審批的中介服務(wù)市場(chǎng)，優(yōu)化資源配置，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立健全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和誠信體系，打破行業(yè)壟斷。同一審批事項(xiàng)涉及的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，省級(jí)不少于4家，市級(jí)不少于3家，縣級(jí)不少于2家，協(xié)助和配合政府部門完成依法行政審批。其次大力推進(jìn)事業(yè)單位改革，切斷權(quán)力依附，實(shí)現(xiàn)中介活動(dòng)與行政職能的徹底分離。將涉及的關(guān)聯(lián)審批的中介服務(wù)市場(chǎng)培育和規(guī)范工作，納入行政或行業(yè)主管部門政務(wù)考核。

二是實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。安徽省通過政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，固化行政審批流程，規(guī)范行政審批行為，保證政府提供高品質(zhì)行政審批服務(wù)。省政務(wù)公開辦制訂并頒布了《行政服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指南》、《行政審批服務(wù)規(guī)范》、《行政審批數(shù)據(jù)信息格式》等26項(xiàng)省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案，為全省行政審批改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是實(shí)現(xiàn)了過程監(jiān)控。過程監(jiān)控主要著重于項(xiàng)目清理、業(yè)務(wù)平臺(tái)和后續(xù)監(jiān)管三個(gè)方面。針對(duì)行政項(xiàng)目設(shè)立前的清理工作，我省組織了有關(guān)立法、政策研究、法律研究、法律實(shí)務(wù)等方面的專家和卸任的地方及省直相關(guān)部門負(fù)責(zé)人等組成審核專家組，對(duì)清理工作進(jìn)行評(píng)估和論證，征求意見，省政府行政審批清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議聽取匯報(bào)；對(duì)部分行政審批項(xiàng)目的調(diào)整，采取專家現(xiàn)場(chǎng)無記名投票方式進(jìn)行表決，充分體現(xiàn)了尊重科學(xué)、實(shí)事求是和嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)的工作態(tài)度。

實(shí)施電子監(jiān)察方面，將審批業(yè)務(wù)平臺(tái)與電子監(jiān)察平臺(tái)有效整合，制定電子監(jiān)察規(guī)則，通過電子監(jiān)察軟件和音視頻監(jiān)控，對(duì)審批信息公開、辦件登記受理、辦理環(huán)節(jié)過程、窗口服務(wù)態(tài)度、咨詢投訴處理等全過程予以監(jiān)督，對(duì)審批過程中的異常情況及時(shí)發(fā)出預(yù)警，對(duì)違反審批條件、審批程序、違規(guī)收費(fèi)、超時(shí)辦件實(shí)行黃、紅牌警告和實(shí)時(shí)糾錯(cuò)。在電子監(jiān)察的同時(shí)，安徽省政務(wù)中心組織對(duì)窗口的人員監(jiān)察；設(shè)立“審批窗口”滿意度評(píng)價(jià)器，開展辦事人滿意度調(diào)查；完善行政審批網(wǎng)上舉報(bào)投訴系統(tǒng)，把投訴受理、處理結(jié)果的公開納入績(jī)效考核。中心還設(shè)立投訴窗口，即時(shí)受理投訴，強(qiáng)化知情人評(píng)價(jià)權(quán)。

加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管方面，認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院決定和安徽省政府令。行政審批項(xiàng)目已取消的堅(jiān)決取消，下放的徹底下放；組織制定對(duì)取消、下放、轉(zhuǎn)移等項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管辦法，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)職能缺位和越位；對(duì)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承接的事項(xiàng)，加快制定相關(guān)配套政策和管理辦法，真正做到轉(zhuǎn)得出、接得住。

3. 改革的基本成效與影響

改革以來安徽省對(duì)45個(gè)省直單位實(shí)施的707項(xiàng)(含國務(wù)院第六批清理下放的)行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，確定保留省級(jí)行政審批事項(xiàng)213項(xiàng)，取消和調(diào)整494項(xiàng)，減少行政審批事項(xiàng)達(dá)69.87%。

自電子監(jiān)察系統(tǒng)運(yùn)用以來，累計(jì)監(jiān)察審批及服務(wù)辦件896.68萬件，接收用戶評(píng)價(jià)66.52萬人次，實(shí)現(xiàn)對(duì)省政務(wù)服務(wù)中心44個(gè)窗口單位的行政管理事項(xiàng)、依申請(qǐng)公開、省直主動(dòng)公開的信息事項(xiàng)進(jìn)行了實(shí)時(shí)監(jiān)察。

流程再造后，安徽省保留和轉(zhuǎn)報(bào)的審批項(xiàng)目，辦理時(shí)限比法定時(shí)限平均壓縮51.2%，減少環(huán)節(jié)222個(gè)，減少申報(bào)材料153項(xiàng)，取消特殊程序近50項(xiàng)。安徽省政務(wù)服務(wù)中心通過幾年改革的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了行政審批電子化、透明化、責(zé)任制，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變起到了重要的推進(jìn)作用，不僅提高了自身行政審批的效率，而且?guī)?dòng)各級(jí)政府的行政審批改革，實(shí)現(xiàn)了省市縣鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)。

二、行政審批改革的問題思考

安徽省的行政審批制度改革處在全國的前列，但我們通過對(duì)各地行政審批改革的研究發(fā)現(xiàn)，還是存在一些急需解決的問題：

1．政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系不完善，影響行政審批改革的質(zhì)量

在構(gòu)建行政審批特別是網(wǎng)上審批標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各級(jí)政府政務(wù)服務(wù)中心大多根據(jù)本地的要求，各自獨(dú)立地構(gòu)建電子政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。如相同的審批事項(xiàng)，有的市承諾辦結(jié)時(shí)間為7天，有的是5天。這就造成了相同的工作執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。沒有統(tǒng)一的體系和標(biāo)準(zhǔn)，也就沒有統(tǒng)一的項(xiàng)目編碼，其結(jié)果也難以真正實(shí)現(xiàn)省、市、縣的三級(jí)聯(lián)動(dòng)。

2．行政審批網(wǎng)上服務(wù)缺少立法，現(xiàn)行“碎片化”管理制度較難逾越

目前，國內(nèi)電子行政審批服務(wù)缺少“頂層設(shè)計(jì)”，特別是缺少獨(dú)立、可操作的法律依據(jù)。國家《行政許可法》雖大力支持電子政務(wù)服務(wù)，但多是原則性、概括性的規(guī)定，對(duì)依托互聯(lián)網(wǎng)的政府門戶網(wǎng)站服務(wù)缺少準(zhǔn)確的定位，無法為網(wǎng)上行政審批提供有效指導(dǎo)。這就給電子行政整體服務(wù)在制度上造成困擾，尤其是在更高層面上，無法建立跨部門協(xié)同治理機(jī)制，這樣地方政形成政務(wù)服務(wù)中心“前場(chǎng)”(即政務(wù)中心)形成的“一站式”服務(wù)制度(包括服務(wù)系統(tǒng))與“后店”(即政府窗口部門)的部門電子政務(wù)服務(wù)制度(包括服務(wù)系統(tǒng))產(chǎn)生沖突與矛盾?，F(xiàn)實(shí)中，政府部門會(huì)以有上級(jí)垂管部門的數(shù)據(jù)安全管理制度要求為由，而“婉言”拒絕“前場(chǎng)”“一站式”電子政務(wù)系統(tǒng)與“后店”電子政務(wù)系統(tǒng)的整合與共享，使得“后臺(tái)”由來已久的部門“碎片化”電子政務(wù)服務(wù)制度較難逾越。

而另一方面，由于國內(nèi)部門電子政務(wù)服務(wù)主要是基于電子政務(wù)專網(wǎng)，這樣使得直接依托互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)上行政審批服務(wù)較難開展，較為理想的就是在互聯(lián)網(wǎng)政府網(wǎng)站上開展“預(yù)約服務(wù)”；顯然，這是一種“有縫隙”的網(wǎng)上政府服務(wù)。同時(shí)，很多政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站仍是按窗口部門來提供行政服務(wù)事項(xiàng)，而地方政府門戶網(wǎng)站也沒有與網(wǎng)上行政審批事項(xiàng)進(jìn)行扁平化展示而是要連接到政務(wù)服務(wù)中心的網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)；因此亟待建立真正意義上的“一站式”虛擬服務(wù)。

3．“電子諸侯”割據(jù)，電子行政審批整體服務(wù)格局難以形成

隨著各地政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)的深入，很多部門行政審批也都部署了部門的電子政務(wù)系統(tǒng)，這些相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)之間無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效交換和共享，并且與政務(wù)服務(wù)中心的“一站式”服務(wù)系統(tǒng)也無法實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。這種“資源不共享、數(shù)據(jù)不同步”、“碎片化”的“電子諸侯”格局使得行政審批電子化難以提高整體工作效率，例如，一些在政務(wù)中心“一站式”服務(wù)系統(tǒng)登記的辦理事項(xiàng)信息，還必須通過人工方式重新錄入到“后店”部門電子政務(wù)系統(tǒng)。

同樣，這種“電子諸侯”割據(jù)狀況也使得需要部門聯(lián)合審批的指令難以快速地通達(dá)到指定部門，造成很多部門提供的前置審批事項(xiàng)難以實(shí)現(xiàn)電子化和一體化處理，最終只能重新回歸到人工傳遞。

另外，一些地方政府政務(wù)服務(wù)中心雖實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)一”窗口標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，同時(shí)也配套了電子行政聯(lián)合審批平臺(tái)；但并不是所有進(jìn)駐中心的行政審批事項(xiàng)都實(shí)現(xiàn)了全程電子行政審批。部分部門的電子行政審批僅限于受理階段，其他階段如審核和批準(zhǔn)仍需要在紙上簽字，然后由窗口受理人員在受理或辦結(jié)時(shí)一次性錄入，整個(gè)審批過程缺乏完整性。還有部分部門受理后仍然采取先紙質(zhì)審批再錄入的方式，實(shí)際上只是網(wǎng)上登記而已，網(wǎng)上審批與實(shí)際審批脫節(jié)。

4.缺乏考核和監(jiān)督的推動(dòng)力

雖然改革有規(guī)定或措施，但是執(zhí)行的效果和效率，仍須監(jiān)督和考核。安徽省近年對(duì)地方行政服務(wù)中心進(jìn)行了一年一度的考核，但考核角度偏重于網(wǎng)站，根據(jù)PDCA工作模式，考核不是目的，應(yīng)該重視考核后問題的整改，把行政審批制度改革的措施落實(shí)情況納入考核中，這樣才能切實(shí)推進(jìn)行政審批制度的改革。

三、安徽省內(nèi)各地方政府改革創(chuàng)新的啟示

安徽省行政審批制度改革以來，地方政府改革進(jìn)度不一致，我們通過對(duì)省級(jí)以及地方各級(jí)政府的改革創(chuàng)新梳理出以流程再造治理推進(jìn)行政審批制度改革和建設(shè)服務(wù)型政府的有效途徑[6]。

1.服務(wù)為本，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)公共服務(wù)提速

基于政務(wù)中心的政府流程再造的核心理念是服務(wù)行政，即轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)政府市場(chǎng)化。以公眾服務(wù)需求為導(dǎo)向，用扁平化組織替代科層制組織，建立跨部門的流程服務(wù)機(jī)制，使傳統(tǒng)的以“職能”為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴傲鞒獭睘橹行牡牧鞒谭?wù)型政府，提升公共服務(wù)效能。

2.改革推動(dòng)，循序漸進(jìn)地推動(dòng)行政審批制度改革

基于政務(wù)中心的流程再造工程既是政府改革工程，也是開放的公共服務(wù)體系建設(shè)工程，既要有“頂層設(shè)計(jì)”，也要得到社會(huì)全體成員的價(jià)值認(rèn)同[7]。滁州市政府以“兩集中、兩到位”改革為突破口，完成同級(jí)政府行政審批權(quán)力集中行使、扁平化的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，持續(xù)依法清理精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目，優(yōu)化審批環(huán)節(jié)和精簡(jiǎn)審批時(shí)限，以此簡(jiǎn)政放權(quán)，提升服務(wù)效能，激發(fā)市場(chǎng)活力，而繼續(xù)清理精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目以及實(shí)施“三壓縮”是攻克減政放權(quán)“最后一公里”的主要途徑。

3.創(chuàng)新機(jī)制，創(chuàng)建窗口辦件流程服務(wù)及網(wǎng)上聯(lián)合審批協(xié)同服務(wù)

政府流程再造的本質(zhì)是以“顧客”為導(dǎo)向，以業(yè)務(wù)流程為導(dǎo)向，創(chuàng)建扁平化的協(xié)同服務(wù)機(jī)制，提高中心“一站式”服務(wù)效能。滁州市“四個(gè)一”窗口服務(wù)流程和基建聯(lián)合審批服務(wù)流程相結(jié)合形成了基于結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向的“職能體制、流程應(yīng)用”的“一站式”服務(wù)核心運(yùn)行機(jī)制，既體現(xiàn)了新公共管理信息化的本質(zhì)——摒棄官僚制，也體現(xiàn)了后新公共管理信息化的本質(zhì)——跨部門扁平化協(xié)同服務(wù)。在服務(wù)結(jié)果導(dǎo)向與服務(wù)流程扁平化的有機(jī)結(jié)合過程中，逐步嵌入了行政服務(wù)的信息公開、流程規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任追究、行為規(guī)范、協(xié)同機(jī)制、電子監(jiān)察等行政服務(wù)機(jī)制。

4.科技支撐，電子政務(wù)平臺(tái)成為“一站式”虛擬服務(wù)核心載體

強(qiáng)化電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)是政府流程再造“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略的核心構(gòu)成，與實(shí)施電子政務(wù)是同步一體的。它實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開、項(xiàng)目辦件管理、網(wǎng)上聯(lián)合審批、電子監(jiān)察、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等一體化服務(wù)，對(duì)行政審批權(quán)設(shè)定、取消和精簡(jiǎn)行政項(xiàng)目提供了公開透明、便捷流暢的技術(shù)支持，實(shí)現(xiàn)了行政審批項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理以及審批程序和環(huán)節(jié)的全程監(jiān)控，構(gòu)成了省市縣三級(jí)服務(wù)聯(lián)動(dòng)的有效中介服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)流程應(yīng)用，支持了團(tuán)隊(duì)工作模式與扁平化的虛擬服務(wù)機(jī)制的形成。

5.制度保障，形成政府流程再造治理機(jī)制

政府流程再造涉及行政審批制度改革是一場(chǎng)艱巨復(fù)雜的戰(zhàn)略型工程。既要“頂層設(shè)計(jì)”，也要循序漸進(jìn)，不能一蹴而就，通過研究落實(shí)改革實(shí)施方案,審管分離、督查落實(shí)、效能建設(shè)等制度機(jī)制建設(shè)，形成可持續(xù)的治理機(jī)制：以提升政府服務(wù)效能為導(dǎo)向，及時(shí)關(guān)注外部環(huán)境發(fā)展勢(shì)態(tài)(來自中央政府和省政府對(duì)地方政府行政改革的要求，以及其他地方政府行政改革的趨向)和本地電子政務(wù)服務(wù)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求；通過多方互動(dòng)，擬定每一輪次再造績(jī)效目標(biāo)，找出目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的環(huán)境、條件和變革措施，形成變革方案共識(shí)；確立并部署戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃；實(shí)施政府績(jī)效管理，評(píng)估每一輪次再造成效；并作為下一輪次的改革依據(jù)。

對(duì)于跨地區(qū)、源于各個(gè)垂管政府部門的行政服務(wù)項(xiàng)目的在線處理仍無法實(shí)現(xiàn)面向流程的整體服務(wù)架構(gòu)，“前臺(tái)”系統(tǒng)與中心各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)(即中心“后店”系統(tǒng))并存的現(xiàn)象依然存在。有的部門組織扁平化再造并沒有改變行政權(quán)力歸屬，也沒有徹底改變權(quán)力下放到中心窗口；政務(wù)中心只是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在推進(jìn)政府流程再造的過程中，只能與有關(guān)窗口單位協(xié)商辦事，鑒于此，我們提出未來地方政府流程再造的價(jià)值取向——整體服務(wù)，充分發(fā)揮政務(wù)中心職能。

四、基于整體服務(wù)視角的對(duì)策建議

行政審批制度改革的創(chuàng)新要有組織上的保障，著重于政府行政服務(wù)中心的流程再造。提倡整體服務(wù)不僅是整體政府建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是對(duì)新公共管理理論與實(shí)踐的反思。倡導(dǎo)在公共政策與公共服務(wù)的過程中，采用交互的、協(xié)作的和一體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體在共同的管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)一致，達(dá)到功能整合，消除排斥的政策情境，為公民提供無縫隙服務(wù)的思想及行動(dòng)的總和[8]。

1.建設(shè)“無縫隙”信息共享與協(xié)同服務(wù)的一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

從政務(wù)服務(wù)中心體系化發(fā)展的形勢(shì)看，不管是省級(jí)還是市級(jí)地方政府下一步的主攻方向就是整體服務(wù)，即實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)”與“后店”的“無縫隙”的信息共享與協(xié)同服務(wù)，整合并延伸各級(jí)地方政府“一站式”服務(wù)，建立跨部門、跨地區(qū)的“縱向”與“橫向”相結(jié)合的協(xié)同政務(wù)服務(wù)機(jī)制和一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[9]。要實(shí)現(xiàn)這樣的政府整體服務(wù)績(jī)效目標(biāo)，僅靠地方政府的行政管理能力是不夠的，還必須要站在中央政府層面和省級(jí)地方政府層面，繼續(xù)加大行政管理體制改革力度，采取“頂層設(shè)計(jì)”策略及其法律制度措施，打破傳統(tǒng)的各級(jí)政府部門組織界限和優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)，為地方政府流程再造奠定良好的行政生態(tài)環(huán)境。

2.要明確政務(wù)服務(wù)中心的法律定位

各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心作為本級(jí)地方政府的行政服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的地位已經(jīng)確立，要進(jìn)一步從法律上、制度上明確其職能，使政務(wù)服務(wù)中心在深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮更大作用。在行政管理組織上，建議設(shè)立國家公共服務(wù)局，作為國務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu),并通過正式法律文件明確公共服務(wù)局的職權(quán)，使其能夠發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)全國各地政務(wù)服務(wù)中心規(guī)范發(fā)展的核心作用。對(duì)于各地方政務(wù)服務(wù)中心的法律地位，近期可由各省(自治區(qū)、直轄市)地方性法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一部署，以保證各級(jí)組織的規(guī)范性、職權(quán)的正當(dāng)性、運(yùn)行的系統(tǒng)性。

3.切實(shí)加強(qiáng)整體政府服務(wù)制度建設(shè)

在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的基礎(chǔ)上出臺(tái)國家政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，并出臺(tái)相關(guān)政策和法律支持，處理好基本公共服務(wù)與政務(wù)服務(wù)的關(guān)系，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)的均等化，全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，包括研究部署統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)目錄體系以及政府信息公開目錄和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)目錄(含行政職權(quán)目錄)，并具有整合全國政務(wù)服務(wù)資源，形成“縱向”與“橫向”的互聯(lián)互通、信息共享以及服務(wù)資源組織、導(dǎo)航與定位的功能。

4.繼續(xù)清理行政審批事項(xiàng)，建立統(tǒng)一的行政職權(quán)管理目錄

從整體服務(wù)的視角，統(tǒng)一地方政府行政職權(quán)目錄，對(duì)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)進(jìn)行整體監(jiān)管，需要關(guān)注的問題：一是行政審批概念的統(tǒng)一，需要繼續(xù)清理行政審批事項(xiàng)；二是行政服務(wù)的無差異性。未來各級(jí)地方政府將擔(dān)當(dāng)精簡(jiǎn)放權(quán)的重任，要承擔(dān)整體聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同的責(zé)任，通過統(tǒng)一管理地方政府行政職權(quán)目錄，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的無差異性，可以有效解決“你減我不減、你放我不放、上減下不減”的問題。

5.加強(qiáng)地方政府整體服務(wù)創(chuàng)新部署

不同的行政生態(tài)環(huán)境，對(duì)于同一個(gè)行政審批項(xiàng)目，在不同中心所形成的項(xiàng)目流程可能不一樣，由此產(chǎn)生的服務(wù)效能也不同。而由于發(fā)展不平衡，客觀上存在著地區(qū)行政生態(tài)環(huán)境差距，因此，需要通過推進(jìn)整體服務(wù)來縮小政務(wù)服務(wù)的差異性?，F(xiàn)階段，省級(jí)政府對(duì)所屬地方政府電子政務(wù)整體服務(wù)部署的策略：一是制定基于云服務(wù)的統(tǒng)一電子政務(wù)服務(wù)目錄體系，使之能夠?qū)⒔y(tǒng)一行政職權(quán)目錄體系(包括統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的通用項(xiàng)目流程)整體地部署到各級(jí)，并通過流程再造形成整體聯(lián)動(dòng)和服務(wù)的無差異性；二是研究制定網(wǎng)站用戶界面以及核心服務(wù)平臺(tái)用戶界面的統(tǒng)一設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各級(jí)網(wǎng)站的交互式、虛擬服務(wù)的無差異性，塑造“政務(wù)服務(wù)”整體品牌；三是地方政府政務(wù)服務(wù)中心整體服務(wù)績(jī)效考核制度化。政府績(jī)效管理是新公共管理理論的創(chuàng)新，是持續(xù)改進(jìn)政府績(jī)效的有效手段。政府有必要拓展政務(wù)公開服務(wù)考核制度安排，建立面向整體電子政務(wù)服務(wù)績(jī)效目標(biāo)的政務(wù)服務(wù)考核制度體系，持續(xù)引領(lǐng)各級(jí)政務(wù)服務(wù)中心向著整體服務(wù)的方向健康發(fā)展。

[1]唐亞林，朱春.2001年以來中央政府行政審批制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)化路徑[J].理論探討，2014,5: 148-149.

[2]李平原，劉海潮.中國行政審批制度改革的困境與思考——以政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系為分析視覺[J].中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2013,12: 94-95.

[3]新華網(wǎng).新聞分析：中國依靠依法治國打造公平開放營商環(huán)境[EB/OL].(2014-10-29)[2015-10-03].http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-10/29/c_1113029273.htm.

[4]中新網(wǎng).1枚公章取代109枚公章[EB/OL].(2015-01-03)[2015-10-03].http://www.chinanews.com/tp/hd2011/2015/01-03/461773.shtml.

[5]羅昌平，郭本純.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子 套上責(zé)任的“緊箍咒”[J].中國機(jī)構(gòu)改革與管理，2014，10:20-21.

[6]壽志勤，陳正光等.滁州市多輪次政府流程再造治理模式分析——兼論地方政府整體服務(wù)[J].中國行政管理,2014,8:27-28.

[7]姜曉平.地方政府流程再造[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012，88.

[8]劉俊月，鄧集文.整體政府的構(gòu)建路徑及其借鑒[J].行政論壇,2011,2(104):88-91.

[9]譚海波,蔡立輝.論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑[J].社會(huì)科學(xué)，2010，8：12-19.

(責(zé)任編輯劉翠)

Reflections and Practice of the Innovation of Administrative Approval System Reform in Anhui Province

ZHANG Fen-hui,SHOU Zhi-qin,CHEN Zheng-guang

(School of Management, Hefei University of Technology, Hefei 230009, China)

This paper describes the reform practice of administrative approval system in Anhui Province, and discusses the innovation of administrative approval system reform of local government based on the analysis of its characteristics. Then the paper puts forward some ideas about the administrative approval system reform of local government, and gives some countermeasures and suggestions from the perspective of overall service.

administrative approval system reform; process reengineering; overall service

2016-01-13

2013年安徽省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(1302053017)

張芬蕙(1966-),女，安徽泗縣人，講師，博士生。

D523

A

1008-3634(2016)03-0088-07