杜英歌

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京　100044)

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官民合力：中國民間慈善發(fā)展的路徑選擇
——基于對“楊六斤”事件的反思

杜英歌

(北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100044)

摘要：中國民間慈善的發(fā)展歷史是一部官主民輔的曲折歷史?！皸盍铩笔录侵袊耖g慈善的多棱鏡，折射出中國民間慈善事業(yè)的發(fā)展中政府缺位的窘相和民間慈善困難重重的尷尬，中國未來民間慈善事業(yè)的發(fā)展，必然是走向官民合力的創(chuàng)新之路。根據(jù)公共治理理論，民間慈善的發(fā)展在強調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時，更需要政府的培育、扶持和保護民間的慈善生態(tài)，激發(fā)民間慈善活力。而民間慈善則更應(yīng)在大數(shù)據(jù)的時代背景下，加強自身建設(shè)，創(chuàng)新機制，變革發(fā)展。

關(guān)鍵詞:民間慈善；慈善組織；政府；治理理論

中國的慈善從來都不應(yīng)該是政府或民間力量的獨角戲，而必然是以政府為主導(dǎo)的全民參與的慈善。2014年10月29日國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，認(rèn)為發(fā)展慈善事業(yè)，引導(dǎo)社會力量開展慈善幫扶，是補上社會建設(shè)“短板”。中國的慈善發(fā)展，必須創(chuàng)新機制，使慈善事業(yè)與國家保障救助制度互補銜接、形成合力，這就為中國民間慈善的發(fā)展指明了方向。本文通過對“楊六斤”事件的剖析，發(fā)現(xiàn)中國民間慈善發(fā)展與政府之間的相互依存關(guān)系，任何一方角色的缺失，都會成為中國民間慈善發(fā)展的障礙。政府與民間組織之間的這種合作依存關(guān)系適用于治理理論的分析框架，治理視角下民間慈善的發(fā)展在強調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時，更需要多方參與，合理界定自身的角色。

一、理論分析框架：治理理論

按照全球治理委員會所作出的權(quán)威界定，治理就是各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同利益得以協(xié)調(diào)并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙(J．N．Rosenau)在其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》等中將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。[1]

治理與善治理論以其獨特的研究視角在公共管理領(lǐng)域迅速興起，治理理論為解釋國家與社會結(jié)構(gòu)關(guān)系的變化提供了規(guī)范性理論分析框架，中國民間慈善發(fā)展的歷史是一部從統(tǒng)治到治理的歷史。美國治理研究的權(quán)威庫伊曼(J．Kooiman)和范·弗利埃特(M．Van Vliet)也認(rèn)為，傳統(tǒng)的政府管理是政府如何控制社會的單向維度，“治理所要創(chuàng)造的社會結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強加；它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種相互發(fā)生影響的行為者的互動。這種互動是由參與者共同的目標(biāo)支撐的”[2]。

治理理論強調(diào)通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理。它是國家與公民社會突破零和博弈、實現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現(xiàn)方式上，由一元、強制、壟斷走向了多元、民主、合作。因此，治理被認(rèn)為是實現(xiàn)公共服務(wù)效益、效率、公平的基本工具，是超越于公私二元結(jié)構(gòu)的、實現(xiàn)社會網(wǎng)絡(luò)體系化的策略創(chuàng)新。根據(jù)治理理論，在中國的慈善事業(yè)治理中，政府自身的資源有限性決定了政府不可能是唯一的主體，解決所有的問題，因此公民個人、社會組織、廣大媒體等一樣可以依靠自身的資源優(yōu)勢而成為與慈善事業(yè)發(fā)展相互依存的主體行動者，通過資源共享、相互監(jiān)督，在相互尊重各方利益的基礎(chǔ)上，采取有效的集體行動，使慈善事業(yè)成為多元主體構(gòu)成的共同行動體系。只有如此，才能實現(xiàn)中國慈善事業(yè)的“善治”。

二、政府主導(dǎo)的慈善治理歷史考察

考察中國幾千年來民間慈善發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)中國一直是政府占絕對主導(dǎo)地位的官辦慈善為主的慈善方式，政府通過威權(quán)手段對民間慈善進(jìn)行了統(tǒng)包統(tǒng)攬，民間慈善則只是作為政府社會保障的很小一部分，是官辦慈善的補充，政府是民間慈善發(fā)展的主導(dǎo)。

1.政府主導(dǎo)：古代民間慈善的萌芽與發(fā)展

中國古代一直有民間慈善的傳統(tǒng)，但直到漢唐時期才形成一定的規(guī)模和組織。東漢時期，佛教的傳入使得帶有宗教色彩的民間慈善活動開始活躍，在唐代，開始在寺院內(nèi)建立起有固定場所的慈善機構(gòu),并得到了政府的大力支持。發(fā)展至宋代，民間慈善更為活躍，帶有宗族性的慈善組織“義莊”(義田)的出現(xiàn)讓民間慈善產(chǎn)生了制度化的傾向。盡管如此，但宋代的民間慈善并沒有相應(yīng)的組織和制度約束，因此仍屬于自發(fā)性和個體行為。到了明末清初，民間慈善活動進(jìn)一步繁榮，明清時期迎來了中國古代慈善事業(yè)的鼎盛時期，慈善活動無論從慈善組織的數(shù)量、活動內(nèi)容的豐富程度和參與人員廣泛程度上都較之以前大大增加，這為維持社會生產(chǎn)、秩序和救助貧困弱勢人群發(fā)揮了重要作用。[3]

2.政府統(tǒng)攬、限制和排斥：中國民間慈善的短暫發(fā)展與中斷

新中國成立后，百廢待興。中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的新生政權(quán)面臨的首要任務(wù)，是在復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境中，全力完成新民主主義革命和社會主義革命，恢復(fù)國民經(jīng)濟。民間慈善被納入到政府的統(tǒng)一管理，慈善事業(yè)被視為“統(tǒng)治階級欺騙與麻醉人民的裝飾品”，舊有慈善組織或被取締，或被政府接管，成為附于政府部門的官辦或半官辦的機構(gòu)，這就完全否認(rèn)民間慈善事業(yè)的社會地位及其作用，定下了其走向衰息與停滯的基調(diào)。至1954年前后，完全意義上的現(xiàn)代民間慈善組織已不復(fù)存在，慈善事業(yè)在中國內(nèi)地完全中斷，銷聲匿跡長達(dá)數(shù)十年。

3.政府扶持和培育：中國民間慈善的再度發(fā)展

改革開放后，政府著手經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和政治體制改革，慈善事業(yè)適逢其時，應(yīng)運而生。20世紀(jì)80年代開始官辦慈善組織相繼成立，為慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)，開啟了中國現(xiàn)代慈善事業(yè)的大門。但由于受當(dāng)時政治、經(jīng)濟和文化環(huán)境的影響，慈善與整個社會發(fā)展水平不相匹配，差距甚大。首先，缺少一個真正意義的現(xiàn)代慈善組織。其次，資金募集主要靠政府主導(dǎo)。其三，慈善組織的救助方式單一。其四，現(xiàn)代慈善理念不普及和慈善意識不強烈。20世紀(jì)90年代以來，隨著改革開放不斷深入和經(jīng)濟實力的逐漸增強，慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境相對寬松，具有一定的社會基礎(chǔ)，因此各類慈善組織紛紛成立，慈善組織管理的法律法規(guī)相繼出臺，慈善活動的方法和途徑日趨多樣化，救助的對象也更加廣泛化[4]。

4.簡要評述

通過中國民間慈善發(fā)展的歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，中國是一個強政府、弱社會的國家，這就決定了中國民間慈善的繁榮和發(fā)展必然離不開政府。中國民間慈善的發(fā)展路徑不同于西方，西方的社會力量很強大，比如美國慈善公益事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程基本上與國家的發(fā)展史一致，并先于國家的出現(xiàn)[5]。美國的宗教慈善傳統(tǒng)和美國式的平民慈善的理念一起構(gòu)成其民間主導(dǎo)型的現(xiàn)代慈善公益事業(yè)的模式，成為慈善事業(yè)獨具特色的國家。

更值得注意的是，中國民間慈善發(fā)展的曲折歷史告訴人們，盡管中國的民間慈善一直以來都是官辦慈善的補充，而且政府主導(dǎo)了民間慈善的發(fā)展和消亡，但中國的民間慈善一直沒有停止前進(jìn)的腳步，或者進(jìn)一步說，國家權(quán)力的擴張并未抹殺民間慈善的熱情，尤其是從新中國成立后中國民間慈善的發(fā)展軌跡中可以看出，國家慈善的制度化建設(shè)只是將零散的民間慈善統(tǒng)一到政府的制度化體系之中去，這實際上并非是官民分立，而是官民合力，是政府與社會力量互相合作、共同起作用的領(lǐng)域。因此，未來中國民間慈善創(chuàng)新發(fā)展必然是走向官民合作的創(chuàng)新過程[6]。

三、政府主導(dǎo)模式下政府缺位與民間慈善的困境

通過對民間慈善發(fā)展歷史的簡要回顧可以發(fā)現(xiàn)，尤其是改革開放以來，這種政府主導(dǎo)慈善的方式在短時間內(nèi)迅速建立起龐大的慈善組織網(wǎng)絡(luò)，幫助慈善機構(gòu)迅速完成了“組織化”、“實體化”的過程，政府通過威權(quán)手段主導(dǎo)了整個民間慈善的發(fā)展。這種傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式之下政府對慈善事業(yè)的監(jiān)管的越位與缺位的行為隨著慈善組織日趨走向成熟日漸顯露?！皸盍锸录毕蛉藗冋故玖水?dāng)前政府缺位與民間慈善發(fā)展的困難重重的尷尬局面?；仡櫯c還原事件原貌，有助于進(jìn)一步厘清中國民間慈善發(fā)展的困境所在，合理界定中國慈善治理主體的責(zé)任。

楊六斤是廣西衛(wèi)視公益節(jié)目“第一書記”在扶貧活動中所報道和關(guān)注的一個家住廣西隆林德峨鎮(zhèn)的14歲男孩，他6歲喪父，母親改嫁，獨自生活，每個星期只有堂哥給的10元生活費。為了避免近年來中國慈善出現(xiàn)的詐捐和騙捐的質(zhì)疑和愛心善款被挪用、被克扣的風(fēng)險，“第一書記”節(jié)目采用了全透明、最放心、最直接、零環(huán)節(jié)、最樸素的直捐方式，所有的善款直接進(jìn)入楊六斤個人賬戶，沒有任何第三方機構(gòu)的介入。因此，楊六斤在電視上公布的中行賬號，瞬間就收到了幾十萬捐款。此后，這一事件在社會上持續(xù)引起廣泛關(guān)注，在微博、網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)發(fā)酵，僅就優(yōu)酷網(wǎng)上關(guān)于楊六斤的視頻點擊量更是瞬間突破十幾萬，截至2014年6月25日捐款已達(dá)到500多萬元。

節(jié)目播出后，楊六斤被兩位愛心人士接到深圳資助其讀書?？删驮跅盍飫倓傔m應(yīng)了深圳的新生活，其堂哥、楊六斤原來就讀學(xué)校校長和鎮(zhèn)政府有關(guān)干部一起來到深圳，以楊六斤是公眾人物，需要回去處理捐款等事情為由將楊六斤帶回廣西。事件發(fā)展到2014年6月23日，網(wǎng)上出現(xiàn)《孤兒被報道后赴深圳就讀 當(dāng)?shù)卣麑⑵浣踊亍返葓蟮溃版?zhèn)政府搶楊六斤”的謠言在網(wǎng)絡(luò)瘋傳。2014年6月23日，在深圳康橋書院為楊六斤舉辦的送別會上，深圳當(dāng)?shù)赜惺嗉颐襟w采訪了書院院長韓冀。面對電視鏡頭韓院長表示，廣西當(dāng)?shù)氐恼?、媒體、學(xué)校的校長、楊六斤的堂哥，對這個小孩十分關(guān)心，他們到學(xué)校來希望把小孩接回去。通過友好溝通，開始的一點小小的誤會已經(jīng)完全化解。

實際上在“第一書記”關(guān)于楊六斤的報道播出之后，很快就有媒體不僅對楊六斤生活困難事件的真實性進(jìn)行了質(zhì)疑，而且還對政府為什么要將楊六斤帶走，以及捐款的去向和使用進(jìn)行了種種質(zhì)疑。在捐款數(shù)額方面，截至2014年6月30日，楊六斤賬戶捐款已達(dá)到600多萬元，但自從廣州媒體質(zhì)疑楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無助”后，楊六斤的捐款就沒有再增加[7]。

事件至此，可以說廣西衛(wèi)視的這期節(jié)目，成了楊六斤的轉(zhuǎn)折點。昨天他還是掙扎在生存邊緣的棄兒，今天就變成了一個被社會高度關(guān)注并擁有幾百萬巨額捐款的孩子。雖然公眾對楊六斤的捐款暫時結(jié)束了，但是關(guān)于楊六斤事件的影響，以及通過楊六斤事件進(jìn)而對中國民間慈善的思考卻遠(yuǎn)未結(jié)束，或許還只是剛剛開始。

四、官缺民困：“楊六斤事件”對民間慈善發(fā)展的反思

“楊六斤事件”是在新媒體時代背景下，致力于打造最透明的民間慈善捐助方式的一次有益嘗試。這種捐款過程透明、公開，點對點直捐，杜絕第三方介入，在有效保證捐款去向的同時也帶來了很多問題。從捐款方式上可以說這是傳統(tǒng)慈善的捐贈方式，廣西衛(wèi)視只是搭建了一個透明、公開的捐贈平臺，而對于善款的使用、政府的角色以及如何讓更多的類似孤兒得到幫扶并沒有一個系統(tǒng)的思考，并不能保證所有的苦難兒童都能像楊六斤一樣幸運，他只是眾多需要幫扶兒童中的一個幸運兒。楊六斤事件為人們提供了一個很好的案例樣本，它是中國民間慈善的多棱鏡，折射出中國民間慈善發(fā)展中政府缺位和民間慈善發(fā)展困難重重的窘相。

1.民間慈善發(fā)展中政府的缺位

綜觀“楊六斤事件”的全過程之所以一波三折，主要在于政府的嚴(yán)重缺位。

第一，社會福利政策落實的不到位。由于社會福利政策落實的不到位，致使像楊六斤這樣的事實孤兒并未納入到國家的社會福利政策保障之中。而實際上民政部辦公廳2009年2月下發(fā)了《關(guān)于制定孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》規(guī)定了全國統(tǒng)一的社會散居孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，每人每月600元。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，在最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上確定本地孤兒養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)平均生活水平和物價上漲指數(shù)建立自然增長機制。2009年7月，民政部又下發(fā)了《關(guān)于制定福利機構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，建議福利機構(gòu)兒童最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月1000元。由此發(fā)現(xiàn)，盡管政府制定了相應(yīng)的政策，但并沒有得到完全落實，并沒有將楊六斤這樣的孤兒納入到國家的福利政策保障制度當(dāng)中，從這一點上看，政府是缺位的。

第二，政府作為監(jiān)護人責(zé)任的缺失。片中的楊六斤作為事實孤兒，理應(yīng)納入到國家的孤兒福利保障范圍內(nèi)，享受孤兒補助，而事實并非如此，體現(xiàn)了政府的失察和責(zé)任的缺失。從全世界各個國家的經(jīng)驗來看，都是政府承擔(dān)起楊六斤這樣監(jiān)護人缺位情況的監(jiān)護人，作為監(jiān)護人，尤其要對善款的使用有一個合理的安排，做到公開透明，接受監(jiān)督，因此未來政府要承擔(dān)更大的責(zé)任。

第三，政府制度和法律的缺失。在2013年1月的“蘭考火災(zāi)事件”后，民政部對全國的孤兒進(jìn)行了排查，公布的一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示全國共有61.5萬孤兒，而且每年都有新增。然而一個尷尬的現(xiàn)實是，目前國內(nèi)除了省市一級有專門的兒童福利機構(gòu)，多數(shù)縣(市、區(qū))并沒有專門的兒童社會福利機構(gòu)等，而實際的救助主力正是縣一級的部門。媒體的報道可以改變一個或者幾個楊六斤的命運，但60多萬孤兒的未來又該交由誰來改善？歸根結(jié)底主要還是依靠政府的制度、法律和當(dāng)?shù)卣块T的主動作為。楊六斤在幸運與不幸之間的輾轉(zhuǎn)，以及他被義工接到深圳之后當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府去接他回家，讓人們看到的恰恰是當(dāng)?shù)卣块T失察的窘相。

2.監(jiān)督機制的缺失

楊六斤的報道播出之后，除了公眾對楊六斤生活困難的真實性進(jìn)行了質(zhì)疑外，更多的是對捐款的去向和使用進(jìn)行了種種質(zhì)疑。尤其是在廣州媒體質(zhì)疑楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無助”后，楊六斤的捐款就沒有再增加。這一現(xiàn)象值得深思。與此同時，一個正在發(fā)生的變化是隨著中國公民權(quán)利意識的興起，他們現(xiàn)在不僅關(guān)注錢捐給誰了，更關(guān)注的是這部分錢如何使用。這恰恰說明中國的民間慈善要獲得長足的發(fā)展，必須有完善的監(jiān)督機制作為保障，對捐款的全過程進(jìn)行公開，更主要的是要包括每筆善款的使用，讓公眾對信息享受有充分的知情權(quán)。

3.民間慈善的信任危機

“郭美美事件”引發(fā)了中國最大的公益組織——中國紅十字會的信任危機，受其影響，中國的民間慈善也遭遇了前所未有的信任危機。楊六斤事件中，公眾對善款去向的質(zhì)疑以及被媒體報道楊六斤“并非節(jié)目中那般孤苦無助”后善款沒有再增加的現(xiàn)象，恰恰說明，公眾對民間慈善的不信任，即使是傳統(tǒng)的直捐方式也并沒有消除公眾對未來善款是否合理使用的疑慮。發(fā)生在2011年的“跪行求女事件”轟動一時，加劇了民間慈善的信任危機。事件中來自湖北的母親謝三秀為了拯救患眼癌的寶寶，在廣州街頭跪行千米求藥費，事后被證明是一起網(wǎng)絡(luò)炒作，盡管網(wǎng)絡(luò)炒作的幕后推手真的是挽救了一個生命，但是正如央視著名主持人白巖松所評論的那樣：社會的信任危機或許進(jìn)一步加劇，當(dāng)人們再遇到類似事件時，是否還能伸出援助之手也就變得更加可疑，當(dāng)慈善不斷遭遇無良策劃，慈善的信任也正瀕臨崩塌的邊緣。

4.新媒體民間慈善設(shè)計方式的反思

透過楊六斤事件，作為新媒體時代下的一檔電視類和網(wǎng)絡(luò)類的公益慈善節(jié)目，在慈善捐款的設(shè)計方式上值得深刻反思。楊六斤的報道播出之后，捐款數(shù)額急劇上升，最終達(dá)600萬元左右，楊六斤在短時間內(nèi)由一個掙扎在生存邊緣的事實孤兒變成了一個百萬富翁，貧困的受捐者，現(xiàn)在卻比很多捐贈者有錢，有些超乎想象，沒有哪個孤兒的貧困需要幾百萬元，但是對于這場頗有戲劇性的捐款，有沒有撤回的法律依據(jù)？私益捐贈通常是特定的針對相對明確的弱者，而此次捐贈，不僅解決了受捐者基本的生活困難同時還將其變?yōu)榱税偃f富翁。在法律層面捐贈最直接對應(yīng)的法律關(guān)系是贈與合同，“是贈與人將自己的財產(chǎn)無償給予受贈人，受贈人表示接受贈與的合同”，“贈與人(捐贈人)在贈與財產(chǎn)的權(quán)利轉(zhuǎn)移之前可以撤銷贈與”。在本案中相關(guān)捐贈款項已經(jīng)實際轉(zhuǎn)移至受捐人賬戶內(nèi)的情況下，主張撤銷贈與一方面與捐贈人之前的慈善舉動相悖，另一方面也缺乏直接的法律依據(jù)。根據(jù)合同法關(guān)于合同變更與解除的規(guī)定，在合同履行過程中經(jīng)雙方協(xié)商一致的可以對合同依法解除或者變更，因此捐贈人在知悉受捐人后續(xù)情況后，如果確實不愿意捐贈的可以與受捐人協(xié)商退還全部或者部分捐贈款，也可以協(xié)商將自己已經(jīng)支付的捐贈款全部或者部分用于其他慈善捐贈[8]。捐款數(shù)額公開的不及時，會產(chǎn)生非理性捐款，這就導(dǎo)致要么公眾無法知道是否需要更多的捐款，要么捐款數(shù)額過多，難以控制，而其他更多需要幫助的孩子卻得不到捐款。

五、官民合力：走向創(chuàng)新發(fā)展的中國民間慈善制度安排的重塑

公共治理理論主張治理主體的多元化、治理的多中心化，認(rèn)為政府作為公共利益的主要提供者,僅靠政府的力量難以滿足公眾多元化的利益需求。公共治理理論試圖尋求政府以外的社會力量,通過政府與社會合作來滿足社會公共利益的多元化需求，或者更進(jìn)一步說，公共治理理論強調(diào)政府和社會組織通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)的方式來實施對社會公共事務(wù)的管理。在公共服務(wù)的提供上由一元、壟斷和強制走向了多元、合作和民主。治理的本質(zhì)就在于政府與其他社會主體對公共生活的合作管理，倡導(dǎo)政府與公民社會的協(xié)同合作[9]。在中國，面對社會需求不斷增加和社會組織的發(fā)展、壯大，一方面政府難以滿足社會多方面的需求，另一方面社會組織也能夠承擔(dān)起提供部分社會公共服務(wù)的責(zé)任，在慈善領(lǐng)域，政府更應(yīng)該從過去的單一壟斷走向多元合作。

因此可以說中國的慈善從來都不應(yīng)該是政府或者社會的獨角戲，而必然是以政府為主導(dǎo)的全民參與的慈善。通過考察中國民間慈善發(fā)展的歷史也可以發(fā)現(xiàn)，中國民間慈善有其特殊的發(fā)展歷程，政府一直是中國民間慈善發(fā)展的主導(dǎo)力量。借鑒歷史，反思現(xiàn)狀，未來中國民間慈善的長遠(yuǎn)發(fā)展必然是走向官民合力的創(chuàng)新之路，民間慈善的發(fā)展在強調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時，更需要政府的培育、扶持和保護民間的慈善生態(tài)，激發(fā)民間慈善活力。而民間慈善則更應(yīng)在大數(shù)據(jù)的時代背景下，加強自身建設(shè)，創(chuàng)新機制，變革發(fā)展。

1.政府從“缺位”到“補位”：制定、完善和落實相關(guān)的法律法規(guī)和政策

慈善事業(yè)發(fā)展越快，越需要立法規(guī)范。中國的特殊國情和慈善發(fā)展歷史決定了，民間慈善的發(fā)展創(chuàng)新離不開政府的引導(dǎo)、扶持和培育，因此，政府必須實現(xiàn)從“缺位”到“補位”和“到位”，制定、完善和落實相關(guān)的法律法規(guī)和政策。綜觀世界各國民間慈善發(fā)達(dá)的國家，無一例外都具備完善的慈善法律。我國現(xiàn)行的規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》和國務(wù)院發(fā)布的《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。盡管如此，關(guān)于慈善組織、慈善募捐和捐贈等慈善事業(yè)發(fā)展中的一些亟須解決的問題仍然無法可依，因此將慈善事業(yè)納入規(guī)范化、法制化軌道，是社會各界的呼聲，也是中國民間慈善創(chuàng)新發(fā)展的必要條件?？上驳氖?，就在2015年的10月30日，第十二屆全國人大常委會第十七次會議初次審議了《中華人民共和國慈善法(草案)》并向社會公開征求意見，該《草案》對慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托和慈善監(jiān)督管理都有所涉及，尤其是對社會比較關(guān)切的如大數(shù)據(jù)時代互聯(lián)網(wǎng)+慈善的方式都做了相關(guān)的說明。政府部門要以良法求善治，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)中國的民間慈善事業(yè)健康發(fā)展。

隨著民間慈善的日益發(fā)展和壯大，政府部門還要與時俱進(jìn)，大力修改現(xiàn)行法律中的不合理規(guī)定，例如對社會組織的雙重管理體制，簡化社會組織的登記程序，提高登記效率，降低資金的要求，取消注冊資金的門檻等。個別地區(qū)可以先行試點，逐步全國推廣。廣州市的經(jīng)驗值得借鑒，廣州市政府2014年10月30日在其官方網(wǎng)站上公布了政府規(guī)章《廣州市社會組織管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。為促進(jìn)社會組織發(fā)展，加強社會組織管理，促進(jìn)社會組織誠信自律，發(fā)揮社會組織在社會管理服務(wù)中的作用，《辦法》從社會組織的成立登記、內(nèi)部治理、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等各個方面做了詳細(xì)的規(guī)定，對舊的社會組織管理辦法進(jìn)行了大力修改。該《辦法》于2015年1月1日正式實施，對推動廣州市的社會組織去行政化、去壟斷化，促進(jìn)民間慈善的快速發(fā)展具有重要的里程碑意義。

與此同時要落實和完善已有的法律和政策。對于目前已有的一些法律和政策，需要進(jìn)一步落實，同時要推出更多鼓勵慈善的措施，如股權(quán)捐贈、慈善信托等試點。

2.推進(jìn)政府購買慈善組織服務(wù)的機制，與民間慈善形成合力

政府生產(chǎn)公共服務(wù)存在能力不足，不能滿足公眾日益增長的多元化的公共服務(wù)需求。這就需要在有限的公共資源條件下，創(chuàng)新公共服務(wù)的多元化的供給機制，重構(gòu)政府與社會之間的關(guān)系。黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。2014年9月30日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度?！兑庖姟分袑φ徺I公共服務(wù)的購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理和績效管理做了方向性和原則性的規(guī)定，這為政府購買慈善組織公共服務(wù)提供了有力的指導(dǎo)。

在發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，慈善組織70%～80%的資金來源于政府的購買服務(wù)，而不是單獨靠社會捐贈資金來維持整個慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善組織的工作靈活、快捷和方便，所以能跟政府形成很好的互動和銜接，形成合力。例如我國香港地區(qū)的東華三院是香港最大的慈善機構(gòu)，每年花費35億到40億港幣，大概有75%～85%的資金來源于特區(qū)政府購買服務(wù)。政府購買慈善組織服務(wù)機制，不僅有助于提高社會服務(wù)水平，還能夠?qū)Υ壬平M織進(jìn)行培育和引導(dǎo)。地方政府和社會力量也可以通過公益創(chuàng)投等方式，為處于初創(chuàng)時期的慈善組織提供支持，積極探索金融支持慈善發(fā)展的政策，使慈善組織獲得可持續(xù)發(fā)展，從而形成多行業(yè)、多層次、覆蓋城鄉(xiāng)居民的慈善組織體系。

3.搭建統(tǒng)一、公開、透明的信息平臺，完善民間慈善的監(jiān)督機制

正如美國卡耐基基金會前主席盧塞爾所言，“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋”。項目的公開和財務(wù)的透明是公益慈善組織的立命之本，慈善組織要獲得社會的信任就必須要公開、透明運作，成為“透明的口袋”。同時慈善事業(yè)的一個重要特征在于高度的開放性和社會化，要克服由于行政管理體制形成的狹隘地域觀念和地方封閉式援助機制，因為這背離了慈善無界的現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展理念和價值觀。為此要創(chuàng)新工作機制，強化“大慈善”的社會理念，搭建一方有難八方支援的互助協(xié)作的信息平臺，如中國慈善信息平臺等，要通過多種方式實現(xiàn)慈善信息的共享。而對群眾關(guān)心的問題，則要加大公開的力度，公眾和新媒體也可以通過這個平臺，掌握慈善組織和慈善項目的情況，并進(jìn)行更好的監(jiān)督，與此同時也要強化行業(yè)自律和社會監(jiān)督。

4.加強慈善組織的自身建設(shè)，提升慈善組織公信力

近年來，中國的慈善組織受“郭美美事件”和頻現(xiàn)的“詐捐”、“騙捐”事件的影響，遭遇了前所未有的信任危機，民間慈善組織應(yīng)該以此為契機，從加強自身建設(shè)著手，健全內(nèi)部管理制度，建立健全決策、監(jiān)督相分離的運行機制，建立規(guī)范公開的財務(wù)管理制度、信息披露制度，以及捐贈款物使用的追蹤、反饋機制和公示制度，及時向社會公布捐贈款物的使用情況，實行陽光操作、規(guī)范管理，提高社會公信力。

5.充分利用新媒體，創(chuàng)新民間慈善的捐贈方式

在新媒體主導(dǎo)的大數(shù)據(jù)時代，民間慈善突破了傳統(tǒng)的面對面的捐贈方式，實現(xiàn)了慈善方式的變革。新媒體不僅具有信息量大、傳播速度快、覆蓋面廣、互動性強等特點，同時，新媒體的發(fā)展還打破了時間和空間的限制，在公益慈善事業(yè)領(lǐng)域，新媒體為公益事業(yè)帶來了一種零門檻、零負(fù)擔(dān)的創(chuàng)新公益方式，人們可以不受時空限制，根據(jù)自己的能力與好惡選擇參與公益的方式。同時新媒體也給從事公益事業(yè)的普通人賦予了更多的話語權(quán)，充分利用好新媒體，能夠為公益組織創(chuàng)造出新的公益資源。四川雅安地震的最新信息產(chǎn)生自微博，通過微博、微公益慈善方式在短短的72小時內(nèi)聯(lián)合其他的慈善基金會就籌集了超過1億元的善款，顯示了微公益、微慈善的巨大力量。數(shù)字報紙、數(shù)字廣播、微博、微信、互聯(lián)網(wǎng)等新媒體平臺，不僅創(chuàng)新了慈善捐贈的方式，同時也讓全民慈善變得更加容易。

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另外，文獻(xiàn)作者3個及以下的全部列出，4個及以上的只列前3個，后加“，等”或“，et al”;外文作者姓前名后，姓全部字母大寫，名用縮寫，不加縮寫點。

中圖分類號:C913.7

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671-7031(2016)01-0055-07

作者簡介：杜英歌(1978-)，女，博士，講師；E-mail:toyca@126.com

基金項目：北京市社科基金資助項目(15KDC041);中央高校北京交通大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費資助項目(B13JB00040)

收稿日期：2015-11-05