張晉芳

（山西廣播電視大學(xué)長治分校，山西 長治　046011）

法治新常態(tài)下國家賠償法的發(fā)展趨勢

張晉芳

（山西廣播電視大學(xué)長治分校，山西 長治046011）

國家賠償法在人權(quán)保障事業(yè)中擔(dān)當(dāng)著非常重要的角色。法治新常態(tài)下，國家賠償法理當(dāng)迎接立法和司法實踐中的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，科學(xué)理順立法體例、逐步將國家賠償范圍拓寬至所有因公務(wù)侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害賠償，進(jìn)而創(chuàng)新賠償程序、積極探索賠償救濟(jì)程序，這是國家賠償法在法治新常態(tài)下發(fā)展的必然趨勢。

法治新常態(tài)；國家賠償范圍；賠償程序

2014年，習(xí)總書記首次提出“四個全面”的論述①，其中之一便是“全面推進(jìn)依法治國”，這標(biāo)志著法治已經(jīng)成為中國治理國家的基本方式，這就是與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)相呼應(yīng)的法治新常態(tài)。法治新常態(tài)要求建立能夠保障公民各項權(quán)利平等的社會主義法治體系，這一全新的法治體系突出強(qiáng)調(diào)人權(quán)的立法保障和司法保障。國家賠償法作為我國人權(quán)保障事業(yè)發(fā)展中一部具有里程碑意義的法律，當(dāng)仁不讓應(yīng)積極適應(yīng)新常態(tài)、謀求新發(fā)展，實現(xiàn)科學(xué)立法和公正司法。

一、國家賠償法立法歷程與人權(quán)保障

回顧我國國家賠償法二十年的發(fā)展歷史，用一句“千呼萬喚始出來”未為不妥。眾所周知，我國早在1954憲法中就規(guī)定了國家工作人員給當(dāng)事人造成損害應(yīng)該賠償，之后的75憲法、78憲法和82憲法都有此規(guī)定，而國家賠償法以法律的形式正式確定下來，卻是在40年后的1994年。［1］

從西方異國引進(jìn)的國家賠償法遭遇了本土化的艱難，這里可以分兩個階段來看。第一階段從1995年至2010年的15年間，因在實施效果上與該法的立法精神和民眾期許相差較遠(yuǎn)，加之湖北佘祥林案、陜西麻旦旦案及央視前主持人周旭華案等這些轟動全國的國家賠償案件的出現(xiàn)，在獄中被無辜關(guān)押11年的湖北佘祥林只獲得違法限制人身自由9000多天的賠償；陜西的麻旦旦500萬元的精神損害賠償請求被國家賠償法拒之門外；周旭華案根本無法列入國家賠償。由此，國家賠償法一度被冠以“三少一多”的“國家不賠法”。第二階段是從2010年至今的6年間。針對第一階段的諸多問題，在各界人士的強(qiáng)烈呼吁下，全國人大常委會于2010年對該法進(jìn)行了全方位修改，將賠償確認(rèn)程序和決定程序加以合并，引入精神損害賠償，進(jìn)一步暢通了國家賠償救濟(jì)渠道。該法修改后的幾天之內(nèi)，趙作海案得以昭雪，趙作海本人獲得包含精神損害賠償在內(nèi)的65萬元國家賠償。毋庸置疑，這次修改在保障人權(quán)事業(yè)上又進(jìn)了一步。2014年內(nèi)蒙古呼格吉勒圖案再審，判決1996年被判死刑的呼格吉勒圖無罪 （案件實情是：2006年因為真兇趙志紅的落網(wǎng)，該案被確定為冤案），其家屬隨后得到200余萬元的國家賠償；而21年前被判死刑的聶樹斌案的錯案追究還在法律訴訟進(jìn)行中。這兩個案件在錯案追究道路上經(jīng)歷時間之長，足以看出現(xiàn)行國家賠償法維護(hù)公民權(quán)益之難。

二、法治新常態(tài)下國家賠償法面臨的挑戰(zhàn)

今年是“全面推進(jìn)依法治國”第二年，回顧國家賠償法20年的實施歷程，不難發(fā)現(xiàn)，該法在很多方面與法治新常態(tài)所要求的立法、司法現(xiàn)代化目標(biāo)存在差距。

（一）國家賠償法立法體例編排不科學(xué)

現(xiàn)行《國家賠償法》從體例編排上看，除去第一章的總則部分和第六章附則部分外，主體部分第二章至第五章依次為“行政賠償”“刑事賠償”“賠償方式和計算標(biāo)準(zhǔn)”“其他規(guī)定”。看似該法只規(guī)范行政賠償和司法賠償，但其實不然。第五章“其他規(guī)定”第38條規(guī)定，在民事訴訟活動、行政訴訟活動中，因為違法采取了妨礙訴訟的強(qiáng)制措施以及保全措施，裁定、判決和其他生效法律文書執(zhí)行存在錯誤，由此造成他人人身和財產(chǎn)損害的，受害人可提起國家賠償。毫無疑問，國家賠償法承認(rèn)上述三類賠償形式，但在體例編排上又將其排除在第二章和第三章之外，與“訴訟時效和訴訟中止”和“涉外賠償”并列在“其他規(guī)定”專章中，這樣的體系編排顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易引人誤解，違背立法現(xiàn)代化的價值取向。

（二）國家賠償范圍尚有局限性

與民法對公民權(quán)利保護(hù)采用一般允許原則不同，作為公法的國家賠償法采用一般禁止原則，即凡是法律沒有規(guī)定國家賠償?shù)墓珓?wù)侵權(quán)行為都不承擔(dān)賠償責(zé)任。［2］國家賠償法對賠償范圍采取的是有限列舉的立法方式，對公務(wù)侵權(quán)行為采取有限賠償原則。在賠償范圍上將抽象行政行為侵權(quán)、不作為的侵權(quán)行為、公共設(shè)施侵權(quán)行為及刑事訴訟程序合法、結(jié)果錯誤的侵權(quán)行為排除在外。此外，侵權(quán)機(jī)關(guān)承擔(dān)的責(zé)任范圍也僅限于直接損害［3］，如念斌賠償案中，法院賠償委員會對于念斌姐姐8年的申冤費用和相關(guān)損失均不予支持?？梢娫诂F(xiàn)行的立法框架和司法實務(wù)框架下，國家賠償法對受害公民權(quán)益的保護(hù)還很有限。

（三）國家賠償程序的設(shè)置存在諸多不合理之處

1.賠償委員會設(shè)置不合理

法院內(nèi)部設(shè)置賠償委員會，當(dāng)賠償義務(wù)人是法院的時候，法院既是侵權(quán)人，又是法官。這顯然與法院獨立性原則相違背，對當(dāng)事的另一方——被侵權(quán)人也是不公平的。

2.決定程序使得司法賠償案件的公正性飽受質(zhì)疑

根據(jù)國家賠償法規(guī)定，賠償委員會有權(quán)對國家賠償案件作出決定，當(dāng)事人可據(jù)此獲得國家賠償。而在司法實務(wù)中，這種決定程序不公開、不辯論、一裁終局，既非行政程序，又不屬訴訟程序，不倫不類，當(dāng)事人一方無法享受訴訟權(quán)利，受害人無法依據(jù)賠償委員會作出的賠償決定申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，賠償委員會的決定有效力卻沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。

3.決定程序?qū)е聶z察院和法院之間角色混亂

在我國，《憲法》明確規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)為賠償案件的一方當(dāng)事人時，作為居中裁判者的人民法院與作為侵權(quán)機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系變得很微妙：檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者，又是“被裁判者”，這里的檢察院可能與受理賠償案件的法院不處于同級，但檢察院上下級之間的垂直管理體制仍然會導(dǎo)致兩院之間的關(guān)系陷入了邏輯混亂的循環(huán)當(dāng)中，實踐中常常導(dǎo)致二者之間產(chǎn)生摩擦和矛盾，互相推諉，直接的不良后果就是賠償決定無法執(zhí)行，受害人權(quán)益無法及時得到保障。呼格案自2006年被確定為冤案后，為什么在長達(dá)8年的時間里沒有啟動國家賠償程序？其原因之一就在于法院在司法賠償案件中無法保持自己的獨立性，檢察院又不能真正行使法律賦予的法律監(jiān)督權(quán)。

三、法治新常態(tài)下國家賠償法面臨的機(jī)遇

黨的十八屆四中全會有關(guān)全面推進(jìn)依法治國的決定開啟了人權(quán)立法司法保障事業(yè)發(fā)展的春天，故而國家賠償法的立法和司法實踐也獲得了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。筆者認(rèn)為，國家賠償法之法治現(xiàn)代化的發(fā)展機(jī)遇就是勇于面對前述三大挑戰(zhàn)，在立法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域找到切實可行的解決思路。

（一）科學(xué)理順立法體例

國家賠償法第五章“其他規(guī)定”第38條可歸納為民事訴訟中的司法賠償、行政訴訟中的司法賠償和執(zhí)行工作賠償三類，可以統(tǒng)稱為“非刑事司法賠償”，建議將第38條調(diào)整至第三章，同時將第三章“刑事賠償”更名為“刑事賠償和非刑事司法賠償”，或可以統(tǒng)稱為“司法賠償”。這樣調(diào)整之后，國家賠償法的賠償范圍立法集中在第二章和第三章，擁有了科學(xué)而全面的統(tǒng)一體系，以避免對賠償范圍產(chǎn)生誤解，從而符合了法治新常態(tài)之立法現(xiàn)代化的法理精要。

（二）順應(yīng)急速發(fā)展變化的社會環(huán)境，相應(yīng)拓寬國家賠償范圍

近年來各地造成公民權(quán)益損害的現(xiàn)實不容回避，導(dǎo)致群體性上訪、圍堵黨政機(jī)關(guān)，甚至群體性報復(fù)社會事件呈井噴式出現(xiàn)，其根本原因就在于很多公權(quán)力導(dǎo)致的損害找不到賠償依據(jù)而得不到賠償。比如征地補(bǔ)償不到位導(dǎo)致群體性上訪事件中，對征地補(bǔ)償款負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的有關(guān)部門為什么不承擔(dān)連帶賠償責(zé)任？三鹿事件的各級違法行使職權(quán)的衛(wèi)生檢疫部門是否應(yīng)當(dāng)對受害者承擔(dān)國家賠償責(zé)任？對頻頻發(fā)生的礦難事故負(fù)有管理失職的安全部門是否也應(yīng)當(dāng)對遇難者承擔(dān)國家賠償責(zé)任？追本溯源，人權(quán)保障首先是權(quán)利平等和機(jī)會平等。雖然國家賠償法屬于公法范疇，但其保護(hù)的是公民的私權(quán)利，從私權(quán)利損害賠償?shù)慕嵌?，立法?yīng)借鑒民法的一般許可原則，國家賠償法應(yīng)該將抽象行政行為侵權(quán)損害、公有公共設(shè)施致害損害，以及刑事訴訟程序合法、結(jié)果錯誤侵權(quán)損害等納入國家賠償范圍，逐步擴(kuò)大到所有公務(wù)侵權(quán)損害行為。

在立法技術(shù)上可以借鑒西方國家概括式立法方式，如德國國家賠償法規(guī)定，國家公務(wù)員行使公權(quán)力中，因為違反了對第三人職務(wù)上的義務(wù)，導(dǎo)致他人受損害的，國家有義務(wù)代替其公務(wù)員承擔(dān)賠償責(zé)任；美國聯(lián)邦司法法規(guī)規(guī)定，受雇于政府之人，在執(zhí)行公務(wù)時有過失行為、不法行為、不作為行為，導(dǎo)致他人人身或者財產(chǎn)損害的，聯(lián)邦應(yīng)對受害人負(fù)賠償責(zé)任；日本國家賠償法規(guī)定國家或者公共團(tuán)體對于其執(zhí)行公務(wù)中因為過錯對他人造成損害的行為應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任。［4］上述西方國家在國家賠償范圍上的立法模式有以下共同的特點：（1）對國家賠償事由的規(guī)定只用一個概括性條文規(guī)定，沒有詳細(xì)列舉；（2）這一概括性條款包含了國家賠償?shù)臉?gòu)成要件，司法實踐中，當(dāng)事人只須根據(jù)構(gòu)成要件判斷某種行為是否應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。這一立法例下，國家賠償?shù)姆秶軐挿海惨子诓僮?。?dāng)然，這與上述西方國家賠償制度經(jīng)歷了100多年的發(fā)展和完善是分不開的。我國國家賠償法在未來的發(fā)展中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律移植，在立法上逐步取消現(xiàn)在的概括式和列舉式并舉的立法方式，采取概括性立法方式，明確公務(wù)侵權(quán)賠償行為的定義，司法實踐中只要符合此定義就予以賠償。

（三）創(chuàng)新國家賠償程序

針對前述人民法院賠償委員會地位尷尬問題，筆者認(rèn)為創(chuàng)新國家賠償程序的基本思路仍然是 “法院無論如何都不能擔(dān)任自己案件的法官”，也即，賠償委員會應(yīng)當(dāng)是一個獨立于所有司法機(jī)關(guān)的組織，人員和經(jīng)費不受司法機(jī)關(guān)所支配。［5］那么怎樣才能讓賠償委員會具備“有尊嚴(yán)”的超脫地位呢？目前國內(nèi)學(xué)者大多建議將賠償委員會設(shè)在人大內(nèi)部、作為人大的一個相對獨立的工作機(jī)構(gòu)較為妥當(dāng)，從而使其保持應(yīng)有的獨立性和公正性，人民法院和人民檢察院也分別回歸原有法律地位，不致出現(xiàn)身份亂象，引發(fā)矛盾。筆者認(rèn)為這一工作機(jī)構(gòu)在人員配置上應(yīng)包含資深警官、法官、檢察官、監(jiān)獄管理工作者、法律學(xué)者和人民陪審員等多領(lǐng)域人員，這些組成人員對于刑事訴訟中的一系列程序如偵查、起訴、審判、辯護(hù)和監(jiān)獄管理都非常熟悉，他們對于案件的啟動、運行和監(jiān)督都有話語權(quán)，避免在呼格吉勒圖錯案追究中出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)憑經(jīng)驗辦案、檢察院被動審查和起訴，最終導(dǎo)致錯案追究效率低下甚至停滯數(shù)年的局面。

另外，在念斌案和呼格案中，案件的最終逆轉(zhuǎn)并非侵權(quán)機(jī)關(guān)或者檢察院、法院的主動介入，而是在家屬艱苦申冤和媒體的輿論監(jiān)督之下被迫介入。由此我們還應(yīng)該思考一下國家賠償案件啟動機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及賠償執(zhí)行機(jī)制，這也是法治新常態(tài)下創(chuàng)建維權(quán)和救濟(jì)制度之現(xiàn)實需求。一旦案件被確定為錯案，由侵權(quán)機(jī)關(guān)主動啟動國家賠償程序并告知受害人；在賠償程序的審查、舉證、質(zhì)證等環(huán)節(jié)，檢察院要盡到監(jiān)督者的職責(zé)，不僅僅停留在書面材料的審查上，而應(yīng)適時參與偵查、問訊和拘捕程序的審查；在賠償金的執(zhí)行程序中，對于侵權(quán)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)少賠、不賠的行為，賠償委員會應(yīng)當(dāng)運用好自己的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，確保國家賠償實至名歸；在政府監(jiān)管層面，財政部門、紀(jì)檢部門也可以對不積極支付賠償金的侵權(quán)機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)。

總之，科學(xué)理順立法體例，將國家賠償范圍逐步拓寬至所有因公務(wù)侵權(quán)行為導(dǎo)致的損害賠償，進(jìn)而創(chuàng)新賠償程序，積極探索國家賠償啟動機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及賠償執(zhí)行機(jī)制，這是國家賠償法在法治新常態(tài)下發(fā)展的必然趨勢。只有這樣，國家賠償法才能為我國公民的人權(quán)保護(hù)筑起一道道安全屏障。相信國家賠償法能夠在理論研究和實踐運行中把握縱深發(fā)展的契機(jī)，實現(xiàn)國家賠償法的立法現(xiàn)代化和司法現(xiàn)代化。

注釋：

①此處引文摘自2015年2月25日人民日報評論員文章《引領(lǐng)民族復(fù)興的戰(zhàn)略布局——論協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”》?！八膫€全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，是習(xí)近平總書記2014年12月在江蘇調(diào)研時第一次提出。

［1］楊立新.錯案賠償實務(wù)［M］.北京：法律出版社，1997：79.

［2］王鍇.我國國家公法責(zé)任體系的構(gòu)建［J］.清華法學(xué)，2015，（3）：18-34.

［3］江必新，胡仕浩，蔡小雪.國家賠償法條文釋義與專題講座［M］.北京：中國法制出版社，2010：134-142.

［4］皮純協(xié)，馮軍.國家賠償法釋論（第三版）［M］.北京：中國法制出版社，2014：270-306.

［5］林溢帆.國家賠償法的演變及意義［J］.法制與社會，2015，（10）：145-147.

D921.6

A

1671-2862（2016）01-0020-03

2015-09-16

本文系山西現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育學(xué)會科研項目（項目編號：SXYJ201515）的階段性研究成果。

張晉芳，女，山西長治人，法學(xué)碩士，山西廣播電視大學(xué)長治分校講師，研究方向：理論法學(xué)、民商法。