施佳

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥　230601）

我國(guó)慈善事業(yè)公信力之法制研究

施佳

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥230601）

慈善事業(yè)是社會(huì)文明的體現(xiàn)，慈善事業(yè)的發(fā)展是社會(huì)保障體系健全的標(biāo)志。公信力是慈善事業(yè)得以發(fā)展的基礎(chǔ)，慈善事業(yè)公信力的提高有助于調(diào)節(jié)貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。本文從我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)慈善事業(yè)公信力缺失的原因，并從立法、稅收、監(jiān)管等方面對(duì)提高我國(guó)慈善事業(yè)公信力提出切實(shí)可行的法制對(duì)策，這將為我國(guó)建立慈善法律制度提供參考，對(duì)推進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)慈善法制建設(shè)進(jìn)程具有重大意義。

慈善事業(yè)；慈善組織；公信力；法制對(duì)策

一、我國(guó)慈善事業(yè)公信力存在的問(wèn)題

慈善事業(yè)對(duì)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮著舉足輕重的作用，但近年來(lái)，由于一些不和諧事件的出現(xiàn)，使慈善事業(yè)的公信力受到很大的質(zhì)疑。目前，我國(guó)慈善事業(yè)公信力缺失已經(jīng)成為抑制慈善事業(yè)發(fā)展的主要障礙。

（一）我國(guó)慈善組織公信力缺失

慈善組織的公信力是指公眾對(duì)慈善組織的信任程度。［1］一個(gè)慈善組織公信力的高低就是看慈善組織內(nèi)部的運(yùn)行是否公開(kāi)透明、工作人員是否廉潔公正、成員的社會(huì)聲譽(yù)是否良好等，如果慈善組織不自律、貪污腐敗、挪用善款等丑聞層出不窮，那么慈善組織的公信力就會(huì)受到嚴(yán)重質(zhì)疑。

近年來(lái)，我國(guó)慈善組織在不斷發(fā)展的同時(shí)，丑聞也不斷出現(xiàn)。從2001年的“胡曼麗事件”到2010年“玉樹(shù)地震的善款風(fēng)波”“巴比晚宴”，再到2011年的“郭美美炫富事件”，這一連串的慈善丑聞事件，使人們對(duì)慈善組織的運(yùn)行、善款的使用情況等產(chǎn)生了巨大的疑問(wèn)，而慈善組織的公信力也開(kāi)始遭受質(zhì)疑。

慈善組織是發(fā)展慈善事業(yè)的基礎(chǔ)，而社會(huì)捐贈(zèng)是壯大慈善組織的關(guān)鍵。［2］社會(huì)捐贈(zèng)是直接反映慈善組織公信力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)一連串的慈善丑聞事件發(fā)生之后，社會(huì)捐贈(zèng)率會(huì)直線下降。

（二）合法性不足，遭到公眾質(zhì)疑

慈善組織是慈善活動(dòng)中最重要的主體，是進(jìn)行慈善活動(dòng)的組織者、協(xié)調(diào)者以及參加者，慈善組織在慈善事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中有著不可取代的作用，而慈善組織的合法性地位是該慈善組織的靈魂，是關(guān)系該慈善組織能否有效進(jìn)行慈善活動(dòng)的關(guān)鍵因素。

目前在我國(guó)，大部分慈善組織都未取得民政部門(mén)的登記許可，其地位是不合法的，然而正是由于其不合法的地位，一方面給政府監(jiān)管帶來(lái)了不少的問(wèn)題，使其在運(yùn)行過(guò)程中作出的不規(guī)范甚至違法行為容易逃脫政府的監(jiān)管。另一方面，給其運(yùn)行也帶來(lái)了不小的困難，普通公民對(duì)慈善組織失去信任，對(duì)其開(kāi)展的慈善活動(dòng)積極性和參與度都不高，不利于慈善事業(yè)的快速穩(wěn)定發(fā)展。

（三）慈善活動(dòng)在人們心中的認(rèn)知度較低

近年來(lái)，雖然我國(guó)慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展，慈善組織日益增多，但人們對(duì)慈善活動(dòng)的參與度不高，究其原因，主要是人們對(duì)慈善活動(dòng)的認(rèn)知度較低，其主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，關(guān)注慈善活動(dòng)的人不多。在我們的日常生活中，或許大部分人都參加過(guò)慈善活動(dòng)，但是大家?guī)缀醵际窃诎l(fā)生社會(huì)大災(zāi)難時(shí)才參與，而真正每天或者每月關(guān)心慈善新聞、慈善活動(dòng)，并且積極尋找機(jī)會(huì)參與慈善活動(dòng)的人卻很少。

第二，參加慈善活動(dòng)的形式單一。目前，我國(guó)參加慈善活動(dòng)最主要的形式是通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)捐贈(zèng)，也有一部分人會(huì)通過(guò)手機(jī)、銀行、網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行捐款，但是以加入紅十字會(huì)等社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)，或者以志愿者、義工的身份等形式參加慈善活動(dòng)的人卻很少。

第三，參與慈善活動(dòng)的途徑不多。在我國(guó)，在校學(xué)生主要通過(guò)學(xué)校參與慈善活動(dòng)；企事業(yè)單位的工作人員，主要通過(guò)單位參與慈善活動(dòng)；而其他社會(huì)成員則很少有機(jī)會(huì)參與慈善活動(dòng)。

二、我國(guó)慈善事業(yè)公信力缺失的原因分析

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高速發(fā)展之際，我國(guó)的慈善事業(yè)也有了一定的發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，其仍處于初步探索階段，而且公信力缺失是目前的主要問(wèn)題，而產(chǎn)生這一問(wèn)題的原因有以下幾點(diǎn)。

（一）慈善立法不完善

目前，規(guī)范我國(guó)慈善事業(yè)的法律、法規(guī)總體上還很不完善，沒(méi)有形成完整的體系。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，法律法規(guī)數(shù)量少，沒(méi)有形成系統(tǒng)性。在我國(guó)的法律、法規(guī)中，直接規(guī)范慈善事業(yè)的內(nèi)容較少，而且目前還沒(méi)有一部統(tǒng)一的慈善法，絕大多數(shù)慈善法律、法規(guī)都是散見(jiàn)在不同的法律、法規(guī)之中，并且這些法律、法規(guī)都只是涉及慈善事業(yè)的某一方面，沒(méi)有從總體上對(duì)慈善事業(yè)作出專(zhuān)門(mén)性規(guī)定。

第二，規(guī)范慈善事業(yè)的法律位階低，規(guī)范性不強(qiáng)。我國(guó)的慈善法律制度總體而言效力等級(jí)不高，法律層面上只有《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以及《企業(yè)所得稅法》，行政法規(guī)層面上主要有《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，其余的大部分都是在規(guī)章層面上以及一些規(guī)范性法律文件。［3］

第三，規(guī)范內(nèi)容具有單一性，對(duì)慈善事業(yè)中的很多內(nèi)容缺少規(guī)定。從我國(guó)目前的慈善法律制度來(lái)看，對(duì)慈善事業(yè)中的很多內(nèi)容規(guī)定較少，甚至沒(méi)有規(guī)定，例如慈善募捐，目前我國(guó)的法律、法規(guī)甚至規(guī)章、條例都沒(méi)有對(duì)慈善募捐中出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題作出規(guī)定。

（二）稅收優(yōu)惠政策有限

稅收是提高慈善事業(yè)公信力、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，但是我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策卻對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)作用很小。

其一，能夠通過(guò)稅收優(yōu)惠政策獲得減免稅資格的企業(yè)非常少。在中國(guó)1000萬(wàn)個(gè)正式注冊(cè)的國(guó)內(nèi)企業(yè)中，只有1%的企業(yè)能夠享受稅收優(yōu)惠政策，其他絕大部分企業(yè)都不能獲得任何的減免稅資格，都必須全額繳納稅收。［4］

其二，對(duì)慈善捐贈(zèng)進(jìn)行減免稅的額度較低。目前，我國(guó)稅法規(guī)定，我國(guó)企業(yè)進(jìn)行公益、救助性的捐贈(zèng)，準(zhǔn)予稅前扣除的部分為年度稅前利潤(rùn)的12%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家30%，甚至是50%的比例。［5］這樣的減免稅額度導(dǎo)致我國(guó)的大部分企業(yè)都不愿意進(jìn)行慈善捐贈(zèng)。

（三）缺乏公開(kāi)透明的信息披露

信息披露是指慈善組織對(duì)其內(nèi)部的各種信息通過(guò)公眾傳媒等一些能讓大眾可見(jiàn)的方式讓公眾知悉。［6］信息披露制度可以使公眾了解慈善組織的運(yùn)作、善款的使用等情況，對(duì)于增強(qiáng)公眾對(duì)慈善組織的信任度，對(duì)于促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展等，都具有重要的意義。

2011年，“郭美美事件”曾引起了全社會(huì)的一陣轟動(dòng)，雖然紅十字會(huì)在這之后澄清了事實(shí)，但是“郭美美事件”對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)已經(jīng)產(chǎn)生了巨大影響?？梢哉f(shuō)，2011年以來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，慈善事業(yè)的公信力也開(kāi)始受到人們的質(zhì)疑。而慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)如何提升公信力，獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展？建立公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制是關(guān)鍵。

（四）缺乏有效的社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督主要包括新聞媒體、捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾對(duì)慈善工作進(jìn)行的監(jiān)督。目前，慈善事業(yè)公信力不足與社會(huì)監(jiān)督主體的監(jiān)督不力有著密不可分的聯(lián)系。

第一，新聞媒體的監(jiān)督處于不力的狀態(tài)。在現(xiàn)代社會(huì)，新聞媒體對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響是深遠(yuǎn)而持久的，但在慈善事業(yè)中，新聞媒體并沒(méi)有發(fā)揮它應(yīng)有的作用。這主要體現(xiàn)在：一方面，新聞媒體對(duì)慈善事業(yè)報(bào)道的較少，導(dǎo)致公眾對(duì)慈善的了解度不高。另一方面，新聞媒體對(duì)慈善事業(yè)往往報(bào)喜不報(bào)憂，無(wú)法讓公眾了解慈善事業(yè)的真實(shí)情況，從而對(duì)慈善事業(yè)的公信力產(chǎn)生影響。［7］

第二，捐贈(zèng)者的權(quán)利意識(shí)不高。作為捐贈(zèng)者，無(wú)論你捐贈(zèng)的是實(shí)物還是金錢(qián)，也無(wú)論你捐贈(zèng)的多與少，只要你向某一慈善組織作出了捐贈(zèng)，你就有權(quán)利知道你捐贈(zèng)的款項(xiàng)是如何使用的。但在目前，廣大的捐贈(zèng)者只是把捐贈(zèng)簡(jiǎn)單地看成做善事、不圖任何回報(bào)，所以不去過(guò)問(wèn)善款的流向，這就造成了捐贈(zèng)者對(duì)慈善事業(yè)幾乎沒(méi)有任何監(jiān)督的現(xiàn)狀。

第三，社會(huì)公眾的監(jiān)督也比較欠缺。一方面是由于慈善組織內(nèi)部的透明度不高，社會(huì)公眾無(wú)法獲知慈善組織的運(yùn)行事宜以及善款的使用等情況，也就不能對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督；另一方面是由于我國(guó)公民的慈善意識(shí)比較薄弱，公民不會(huì)主動(dòng)去監(jiān)督慈善組織的各種行為，也就不能較好地行使自己對(duì)慈善事業(yè)監(jiān)督的權(quán)利。

三、加強(qiáng)我國(guó)慈善事業(yè)公信力建設(shè)的法制對(duì)策

（一）積極推進(jìn)慈善立法

完善慈善法律是慈善事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的根本保證，目前我國(guó)關(guān)于慈善方面的法律是比較欠缺和不完善的，還需要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)立法。

第一，制定專(zhuān)門(mén)的慈善事業(yè)法。2005年，國(guó)家就開(kāi)始準(zhǔn)備制定《慈善事業(yè)法》；2006年，國(guó)家正式開(kāi)展《慈善事業(yè)法》的起草工作。［4］《慈善事業(yè)法》是一部規(guī)范我國(guó)慈善事業(yè)的綜合性法律，它的制定將為我國(guó)慈善事業(yè)又好又快發(fā)展提供法律保障。

第二，改變雙重監(jiān)管體制，僅由民政部門(mén)進(jìn)行登記和管理。由于雙重監(jiān)管體制帶來(lái)許多監(jiān)督上的難題，所以應(yīng)盡早廢除業(yè)務(wù)上的雙重監(jiān)管制度，而僅由民政部門(mén)進(jìn)行登記和管理。［8］這樣一方面，可以降低民間慈善組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，讓更多的慈善組織加入進(jìn)來(lái)，共同推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展；另一方面，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，可以避免兩個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間相互推諉的現(xiàn)象，而讓民政部門(mén)獨(dú)立、集中地處理問(wèn)題。

第三，明確慈善組織和政府的關(guān)系。我國(guó)的慈善組織，自成立以來(lái)，就具有一種“半官方的性質(zhì)”，許多慈善組織開(kāi)展活動(dòng)都需要政府的授權(quán)，也需要借助政府的資源，所以對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，而自身則缺乏獨(dú)立性和主動(dòng)性。［1］實(shí)際上，對(duì)于目前我國(guó)慈善事業(yè)還沒(méi)有發(fā)展成熟的現(xiàn)狀，政府可以從各方面采取措施支持、鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)其發(fā)展，而沒(méi)有必要完全掌控與操縱慈善組織的運(yùn)行。

（二）加大稅收優(yōu)惠幅度

目前，我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策存在很大的問(wèn)題，發(fā)揮的作用也不是很明顯，而想要真正發(fā)揮稅收的杠桿作用，加大稅收優(yōu)惠政策，應(yīng)該從以下兩個(gè)方面來(lái)考慮。

一方面，增加獲得減免稅資格的企業(yè)數(shù)量。只要企業(yè)對(duì)國(guó)家認(rèn)可的慈善組織進(jìn)行了一定數(shù)額的捐贈(zèng)，就可以獲得捐款額的發(fā)票，憑此發(fā)票就能進(jìn)行減免稅；另外，企業(yè)進(jìn)行實(shí)物捐贈(zèng)的也可以獲得減免稅的資格。這樣就大大簡(jiǎn)化了減免稅的程序，擴(kuò)大了減免稅的渠道，極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)的積極性。

另一方面，提高減免稅的額度。在其他發(fā)達(dá)國(guó)家，企業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)后，減免稅的額度非常大，有的國(guó)家實(shí)行稅前全免，有的國(guó)家是按照30%或者50%的比例減免，而我國(guó)可以參照這些發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，提高企業(yè)減免稅的額度，讓企業(yè)真正能享受到稅收優(yōu)惠政策帶來(lái)的福利。

（三）不斷完善信息披露機(jī)制

建立信息披露機(jī)制是信息公開(kāi)、透明的要求，而信息披露制度的建立不僅能讓公眾及時(shí)了解慈善組織的各種信息。調(diào)動(dòng)公眾參與慈善事業(yè)的積極性，同時(shí)它也是加強(qiáng)慈善事業(yè)公信力的重中之重。建立完善的信息披露機(jī)制需要做到以下幾點(diǎn)。

第一，信息披露的內(nèi)容要完整。完整的信息披露應(yīng)包括披露捐贈(zèng)活動(dòng)的信息、捐贈(zèng)人的信息、受贈(zèng)人的信息，以及捐贈(zèng)款物使用信息等。其中，披露捐贈(zèng)款物使用信息是建立完整的信息披露機(jī)制的關(guān)鍵。所以，披露捐贈(zèng)款物的使用信息要盡可能詳盡，不僅要求包括捐贈(zèng)款物總的數(shù)額，而且還要對(duì)善款的來(lái)源、進(jìn)入慈善組織后的流向等作詳細(xì)的介紹，甚至對(duì)受贈(zèng)款物的具體使用信息，如“類(lèi)、款、項(xiàng)、目”等也要作詳盡的披露。［9］

第二，信息披露要及時(shí)?！豆娲壬凭柚畔⒐_(kāi)指引》中規(guī)定：日常性捐助信息，應(yīng)在收到捐贈(zèng)后的15個(gè)工作日內(nèi)公開(kāi)；重大專(zhuān)項(xiàng)信息，應(yīng)在收到捐贈(zèng)后的72小時(shí)內(nèi)公開(kāi)。［10］由于《公益慈善捐助信息公開(kāi)指引》不具有法定的強(qiáng)制力，因此許多慈善機(jī)構(gòu)在實(shí)際操作的過(guò)程中并沒(méi)有遵守指引中的相關(guān)規(guī)定，這就導(dǎo)致慈善信息得不到及時(shí)的公開(kāi)。所以，各類(lèi)慈善組織應(yīng)該本著公開(kāi)性、透明性的準(zhǔn)則，切實(shí)按照規(guī)定，及時(shí)有效地公開(kāi)相關(guān)信息，才能使慈善事業(yè)的公信力得到有效的提升。

第三，運(yùn)用多種方式進(jìn)行信息披露。慈善組織的透明度不高與信息的披露方式密切相關(guān)，我們?cè)诩訌?qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息披露的同時(shí)，還要發(fā)揮傳統(tǒng)媒體的作用，充分利用報(bào)紙、廣播、電視等各種平臺(tái)向社會(huì)公眾公布慈善捐贈(zèng)信息、善款的使用信息等情況，也可以通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)對(duì)重大的慈善信息進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)報(bào)道。

（四）完善慈善發(fā)展中的社會(huì)監(jiān)督渠道

社會(huì)監(jiān)督是慈善事業(yè)公信力提高的有效保證，而社會(huì)監(jiān)督主要有新聞媒體的監(jiān)督、捐贈(zèng)者的監(jiān)督和社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)于開(kāi)展有效的社會(huì)監(jiān)督，我們應(yīng)當(dāng)做到以下幾個(gè)方面：

第一，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督。新聞媒體作為現(xiàn)代社會(huì)主要的傳播工具，其對(duì)于慈善事業(yè)的監(jiān)督應(yīng)該是最為主要的監(jiān)督。作為新聞媒體，應(yīng)在平時(shí)增加對(duì)慈善事業(yè)、慈善組織的報(bào)道篇幅，提高公眾對(duì)慈善的關(guān)注度；同時(shí)，應(yīng)進(jìn)行客觀公正的報(bào)道，將慈善事業(yè)、慈善組織的真實(shí)情況呈現(xiàn)在公眾面前，充分發(fā)揮新聞媒體對(duì)慈善事業(yè)監(jiān)督主力軍的作用。

第二，鼓勵(lì)捐贈(zèng)者進(jìn)行監(jiān)督。捐贈(zèng)者對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)督是最為直接的監(jiān)督，我們應(yīng)該運(yùn)用各種手段來(lái)鼓勵(lì)捐贈(zèng)者進(jìn)行監(jiān)督。一是應(yīng)增強(qiáng)捐贈(zèng)者的權(quán)利意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)對(duì)其善款的使用情況是其正當(dāng)權(quán)利的行使；二是要建立完善的法律制度，捐贈(zèng)者一旦發(fā)現(xiàn)慈善組織對(duì)善款的使用存在問(wèn)題，就可以立即通過(guò)法律途徑來(lái)進(jìn)行審查。

第三，加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督。社會(huì)公眾是對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的最廣泛的力量群體，社會(huì)公眾的監(jiān)督有利于全面提高慈善事業(yè)的公信力。而加強(qiáng)社會(huì)公眾的監(jiān)督，一方面必須要提高人民群眾的慈善意識(shí)，使慈善的觀念深入人心；另一方面必須要提高慈善組織的透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，使其更好地接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

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［9］閆妍.關(guān)于提升我國(guó)慈善組織公信力的途徑研究［D］.太原：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，2013：35.

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Legal Analysis on the Philanthropy Credibility in China

Shi Jia
（Anhui University，Hefei，Anhui，230601）

Philanthropy is a manifestation of social civilization，and the development of philanthropy is a sign of a sound social security system.Credibility is the foundation for the development of philanthropy，and the improvement of philanthropy is helpful for regulating the wealth gap and achieving social stability.According to the present situation of philanthropy development in China，this paper analyzes the reasons of philanthropy credibility deficiencies，and puts forward some feasible legal countermeasures to improve the philanthropy credibility in China from the aspects of legislation，revenue and supervision，which provide references for establishing philanthropy legal system and have great significance to promote the development of philanthropy and legal establishment of philanthropy in China.

philanthropy；philanthropic organization；credibility；legal countermeasures

D923

A

1671-2862（2016）01-0027-04

2015-09-05

施佳，女，江蘇海門(mén)人，安徽大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。