李爽蓉，李 星，呂 模

（咸陽師范學(xué)院 外國語學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

日本公共服務(wù)體系供給主體多元化建構(gòu)中的NPO發(fā)展及其啟示

李爽蓉，李 星，呂 模

（咸陽師范學(xué)院 外國語學(xué)院，陜西 咸陽 712000）

NPO是當(dāng)代日本社會公共服務(wù)體系多元供給主體之一。NPO的發(fā)展過程中，其多元供給主體地位的確立經(jīng)歷了艱難的歷程，NPO的發(fā)展及其多元供給主體地位的確立也是日本社會順應(yīng)公共需求變化、進(jìn)行供給側(cè)改革的標(biāo)志性成果之一。從公共服務(wù)體系供給主體多元化建構(gòu)的角度把握日本NPO的發(fā)展歷程，對于我國正在進(jìn)行的公共服務(wù)體系供給側(cè)改革，建立多元供給主體格局必將發(fā)揮積極的促進(jìn)作用。

日本；公共服務(wù)體系；供給主體；NPO

供給與需求的矛盾，貫穿于公共服務(wù)發(fā)展始終，是公共服務(wù)體系的基本矛盾。日本作為當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家，其公共服務(wù)體系比較健全，供需關(guān)系比較平衡。但其供需矛盾的解決，健全的公共服務(wù)體系的建立也經(jīng)歷了艱難的發(fā)展歷程，其中NPO（NPO是英文non-profit-organization的縮寫，直譯為“非營利組織”）作為當(dāng)今公共服務(wù)供給主體地位的確立就是很好的例證。

在日本，NPO作為公共服務(wù)體系多元供給主體之一，它的發(fā)展與日本社會公共需求結(jié)構(gòu)的演變以及日本各界對公共需求供給主體的認(rèn)識密切相關(guān)。NPO的發(fā)展及其多元供給主體地位的確立，事實(shí)上也是日本公共服務(wù)體系順應(yīng)公共需求的發(fā)展、供給側(cè)改革的標(biāo)志性成果之一。立足于公共服務(wù)體系供給主體多元化的角度，把握日本NPO的發(fā)展過程，對于中國進(jìn)行的公共服務(wù)供給側(cè)改革，建立多元供給主體格局必將有重要的啟迪和幫助。

1　公共服務(wù)體系與日本的NPO

我國理論界普遍認(rèn)為，所謂公共服務(wù)體系，主要是指以政府為主導(dǎo)，以社會團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)等為補(bǔ)充的供給主體，為公民及社會組織提供基本而有保障的公共服務(wù)為目的建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等的制度安排。最主要的表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、社會參與與制度創(chuàng)新。公共服務(wù)體系的建立完善，對于社會和諧、穩(wěn)定，對于企業(yè)的健康發(fā)展，對于國家國際競爭力的增強(qiáng)，對于節(jié)約社會資源，提高服務(wù)效率等都具有非常重要的意義。［1］

在日本，NPO指那些獨(dú)立于政府或民間之外，從事各種非營利活動的社會組織的總稱，所涉及的領(lǐng)域非常廣泛，包括藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保等等。1995年日本阪神大地震后，NPO一詞在日本廣為流傳。日本的NPO有廣義和狹義之分。廣義的NPO指非營利組織法、民法、各種特別法所規(guī)定的“特定非營利活動法人”“公益法人”“宗教法人”“學(xué)校法人”“醫(yī)療法人”等具有法人資格的組織，也包括不具有法人資格的市民活動團(tuán)體與各種協(xié)同組織。狹義的NPO包括《特定非營利活動法》頒布實(shí)施后，獲得法人資格的特定非營利法人（即NPO）以及各種市民活動團(tuán)體、志愿者團(tuán)體等。［2］

立足公共服務(wù)體系的角度，依據(jù)上述關(guān)于NPO的界定，就其實(shí)質(zhì)而言，NPO其實(shí)就是指滿足社會公共需求，并獲得法人資格的供給側(cè)非營利組織，是日本社會順應(yīng)公共需求發(fā)展并滿足其需求的多元供給主體建設(shè)的標(biāo)志性成果之一。

2　公共服務(wù)體系多元供給主體視域中的日本NPO的發(fā)展歷程

作為多元供給主體之一的非營利組織，NPO是伴隨著日本公共需求的發(fā)展及社會各界人士認(rèn)識的不斷提升而發(fā)展的。

明治維新開啟了日本社會近代化歷史進(jìn)程。由于國情所迫，在這一歷史進(jìn)程中，原本封閉落后的日本走上了以建構(gòu)強(qiáng)有力的中央集權(quán)體制推進(jìn)近代化的發(fā)展道路。通過這一過程，日本政府幾乎壟斷了所有公共事務(wù)，政府對公共服務(wù)供給主體嚴(yán)加管控，特別是對作為供給主體的非營利性社會組織更是如此。各種非營利性組織、民間團(tuán)體成了政府任意擺布的棋子。1896年，明治政府頒布的日本近代史上的首部民法，其中第34條中明確規(guī)定：在日本，各種凡與公益事業(yè)相關(guān)且不以營利為目的的社團(tuán)、財(cái)團(tuán)“必須獲得政府主管部門的許可方可注冊為社團(tuán)法人或財(cái)團(tuán)法人”。［3］這也是日本近代史上第一個關(guān)于非營利組織的法人制度，即公益法人制度。至此，開創(chuàng)了日本公共服務(wù)體系供給主體一元化長達(dá)100多年專制統(tǒng)治的歷史。

二戰(zhàn)結(jié)束后，日本政府傳承了明治維新以來追趕歐美發(fā)展的國家目標(biāo)，日本經(jīng)濟(jì)迅速復(fù)興和高度發(fā)展，與此同時日本社會公共需求也出現(xiàn)了一系列新的增長點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而引發(fā)的環(huán)境污染與治理需求，人口減少與老齡化而引發(fā)的養(yǎng)老需求等等，都成為日本社會公共需求的重要內(nèi)容并逐漸凸顯出來。

就公共服務(wù)體系供需矛盾運(yùn)行規(guī)律而言，供給（包括供給主體結(jié)構(gòu)）一定要滿足需求的發(fā)展，即在公共服務(wù)體系中，當(dāng)需求發(fā)生變化，供給一定要隨之變化，在結(jié)構(gòu)、數(shù)量、主體等方面做出相應(yīng)的調(diào)整，否則就會影響需求的滿足，從而影響公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。［4］眾所周知，二戰(zhàn)結(jié)束后，日本社會從以天皇為中心的國家主義體制轉(zhuǎn)化為以官僚體系為中心的規(guī)則化體制。但是國家壟斷公共服務(wù)體系，特別是對作為公共服務(wù)體系供給主體的非營利性組織嚴(yán)格控制的性質(zhì)并沒有改變。嚴(yán)格控制的結(jié)果，只能導(dǎo)致供給主體發(fā)育遲緩，供給滯后需求。對公共服務(wù)供給側(cè)、特別是對供給側(cè)主體的控制，并不能扼殺公共需求存在的事實(shí)與發(fā)展趨勢。隨著近代化步伐的提速，公共需求及民眾對公共需求意愿表達(dá)愈加強(qiáng)烈。20世紀(jì)60至70年代，各種公共需求及表達(dá)公共需求意愿的市民運(yùn)動不斷興起。例如，從1969年2 月5日第一次訴訟，到1981年2月6日最高法院終審判決，歷時12年的日本“大阪機(jī)場噪音訴訟案”，［5］訴訟代表302人，訴訟原告多達(dá)3 694人，案件涉及公共性與公民生命、健康權(quán)等公共需求關(guān)系。20世紀(jì)80年代，各種市民團(tuán)體、志愿者團(tuán)體等任意團(tuán)體（非法人身份）作為公共服務(wù)供給主體不斷出現(xiàn)。并逐漸成為重要的供給力量。如在日本各大都市中心地帶先后出現(xiàn)的“居民參加型—市民互助型居家福利運(yùn)動”，［6］1995年發(fā)生的阪神—淡路大地震，數(shù)以百計(jì)的日本民間團(tuán)體和志愿者在救災(zāi)過程中發(fā)揮了巨大作用。上述關(guān)于公共需求意愿表達(dá)的民間運(yùn)動的興起，各種非營利組織的出現(xiàn)及其在滿足日本社會公共需求中作用的不斷發(fā)揮，逐漸獲得日本政府的認(rèn)可，于1998年以議員立法的形式出臺了《特定非營利活動促進(jìn)法》（簡稱NPO法）。相比較于1896年明治政府頒布的首部民法第34條的規(guī)定，本部法律的頒布就為日本各種民間組織提供了非常寬泛、便捷的合法性平臺，此后日本各種非營利組織如雨后春筍快速成長，并成功地注冊為NPO法人。至此NPO成長為公共服務(wù)體系多元供給主體中的重要一元。在日本社會災(zāi)害救助、社區(qū)營造、社會福利、環(huán)境保護(hù)以及海外救援等領(lǐng)域開始發(fā)揮積極而重要的作用。［7］

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著前所未有的財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)，日本政府作為公共服務(wù)供給側(cè)主體面臨的困難進(jìn)一步加劇，而非營利組織作為公共服務(wù)體系滿足公共需求的供給主體其發(fā)揮的積極作用日益突出，迫使日本政府不得不推行新自由主義為意識形態(tài)的行政改革。2006年日本政府正式頒布《一般社團(tuán)、財(cái)團(tuán)和公益法人認(rèn)定法文獻(xiàn)》，［8］并于2008年12月開始實(shí)施。此法為日本非營利組織的建立提供了寬松而自由的平臺。實(shí)施后，一般財(cái)團(tuán)、社團(tuán)法人直接登記即可成立，取消了行政部門的許可制，徹底改變了明治維新后公益法人制度確立以來受政府任意擺布的命運(yùn)。至此，日本公共服務(wù)體系供給側(cè)多元主體格局完全形成，NPO在確保日本公共服務(wù)供給健康、高效運(yùn)行和發(fā)展過程中發(fā)揮著愈來愈重要的作用。［9］此外，各種活躍在國外的日本NPO組織，通過對發(fā)展中國家的社會開發(fā)援助、反貧困人道主義活動，開展對國外人的社會教育活動等，不斷提升著日本的國際影響力和塑造著日本良好的國際形象。在國內(nèi)，各種NPO組織積極承擔(dān)社會福利職能，促進(jìn)了尊老敬老良好社會風(fēng)氣的形成，積極參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，增加了國民凝聚力的形成。

3　日本NPO發(fā)展對我國公共服務(wù)體系多元供給主體格局建設(shè)的啟示

建立和完善以政府為主導(dǎo)、以社會團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)等為補(bǔ)充的多元供給主體，是我國公共服務(wù)體系供給側(cè)改革的重要目標(biāo)。日本NPO在其公共服務(wù)體系中供給主體地位的確立及作用的發(fā)揮，啟示我們應(yīng)大力發(fā)展非營利組織，積極發(fā)揮非營利組織在我國公共服務(wù)體系中的作用，促使我國公共服務(wù)供給主體多元化格局的形成。

當(dāng)前中國公共服務(wù)與日本仍有巨大差距，發(fā)展極不平衡，供給主體單一，結(jié)構(gòu)不完善。城鄉(xiāng)社會發(fā)展都是以政府為主導(dǎo)的，城市居委會和農(nóng)村村委會雖然在法律上被確認(rèn)為一級自治組織，但在實(shí)際的運(yùn)行過程中都是政府的辦事機(jī)構(gòu)，執(zhí)行政府下達(dá)的命令。而提供公共服務(wù)的非營利組織則是鳳毛麟角。所以在公共服務(wù)供給上政府幾乎壟斷了城鄉(xiāng)居民所需要的一切公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，政府也就成了單一的供給主體。雖然近年來隨著經(jīng)濟(jì)、政治與社會改革的不斷發(fā)展，特別是基層管理改革的發(fā)展，在公共服務(wù)領(lǐng)域許多私營企業(yè)、私人組織和個人等積極投入到公共服務(wù)供給過程之中，在一定程度上使公共服務(wù)供給主體單一化的局面有所改觀，并且在一定程度上彌補(bǔ)了政府服務(wù)供給的不足。但是，這些畢竟還處于發(fā)展的初級階段，政府與各種非營利、非政府組織之間職責(zé)還是不夠明確，彼此分工也處于無序狀態(tài)，因此，我國政府壟斷公共服務(wù)供給的格局并未改變，而且隨著公共服務(wù)需求的不斷增長，政府保障公共服務(wù)供給的壓力變得空前絕后。

日本NPO的發(fā)展及其在公共服務(wù)體系中供給主體地位確立的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，建立和完善公共服務(wù)供給主體多元化的法律支持體系是促使我國公共服務(wù)供給主體多元化格局形成的關(guān)鍵。［10］從我國的政治環(huán)境來看，鼓勵社會團(tuán)體等非營利組織參與社會活動的政策方針不斷出臺，但是目前相關(guān)的法律文件中還沒有系統(tǒng)的關(guān)于社區(qū)社團(tuán)、民間服務(wù)組織、志愿者組織等政府和非營利組織服務(wù)的制度和規(guī)定。憲法和居民組織法雖然確定了社區(qū)居委會的“基層群眾性自治組織”地位，但是對于社區(qū)居委會的自治領(lǐng)域、自治性質(zhì)沒有明確規(guī)定和解釋，尤其社區(qū)居民行使社區(qū)自治權(quán)力及表達(dá)居民意愿的主要途徑等主要問題缺乏明確的規(guī)定。這種狀況，勢必造成社區(qū)各公共服務(wù)供給主體之間權(quán)責(zé)不清，越權(quán)、缺位、推諉、扯皮及民意不達(dá)的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。與日本相比，在非營利組織相關(guān)法律制度建設(shè)方面還有很大的差距。所以，在研究公共需求的基礎(chǔ)上，建立健全促使公共服務(wù)供給主體多元化的法律法規(guī)支持體系就成了當(dāng)務(wù)之急。特別是建立健全的確立非營利組織在公共服務(wù)體系中供給主體地位的法律支持體系尤為重要。［11］

此外，我們看到非營利組的發(fā)展離不開政府的支持和扶持。日本政府主動出臺的鼓勵性政策法規(guī)為NPO的發(fā)展提供了廣泛、合法的平臺，同時NPO提供的各項(xiàng)社會服務(wù)也實(shí)現(xiàn)了政府所期待的目標(biāo)。所以，我國政府應(yīng)和非營利組織建立良性的合作關(guān)系。結(jié)合我國基本國情，可以從以下三個方面著手：一是政府對非營利組織的成立進(jìn)行資格認(rèn)定，定期進(jìn)行資格審核，對符合資格的組織給予必要的資助；二是建立積極的評級制度，鼓勵非營利組織提高自身素質(zhì)，爭取更多的資本和更大的發(fā)展空間；三是不定期進(jìn)行檢查，促進(jìn)非營利組織提供長期穩(wěn)定的高質(zhì)量服務(wù)。當(dāng)然我們還必須認(rèn)識到，通過法律和政府的支持，NPO對我國推進(jìn)公共服務(wù)體系供給側(cè)改革起到積極作用的同時，不應(yīng)盲目樂觀學(xué)習(xí)日本而忽略了時代背景的差異。

NPO在當(dāng)今日本公共服務(wù)供給中的地位告訴我們，在我國建立公共服務(wù)多元供給主體方面，非營利組織有著無可替代的作用。首先，非營利組織供給可以彌補(bǔ)政府和市場公共服務(wù)供給的許多空缺。例如，對婦女、兒童、殘疾人、貧困者的保護(hù)等方面，相對于政府和市場服務(wù)供給的不足，非營利性組織的延展性服務(wù)的補(bǔ)充就顯得不可或缺。非營利性組織具有幫助政府分擔(dān)社會管理職能及促進(jìn)公益事業(yè)橋梁的作用，同時非營利性組織提供公共服務(wù)還具有化解市場供給中消極作用的功能。其次，非營利性組織供給具有差異性、多樣性的特點(diǎn)。在公共服務(wù)體系中，政府主體供給強(qiáng)調(diào)的是整體性，而非營利性組織供給針對的是部分服務(wù)和個體服務(wù)，更多關(guān)注的是個人的需求與滿足。只有部分與整體有機(jī)的關(guān)聯(lián)，才能提升政府整體供給的有效性。再次，非營利組織的供給相對于政府供給更多的體現(xiàn)了公民強(qiáng)烈的主體意識和進(jìn)取精神，能夠激發(fā)公民的自豪感和社會責(zé)任感。［12］所以，非營利性組織在公共服務(wù)體系供給主體地位的確立，將有利于發(fā)揮社會各階層、社會不同群體的主動性和創(chuàng)造性，有利于營造人人為我、我為人人的公共服務(wù)供給與需求的優(yōu)良文化氛圍。

［1］王樂夫.公共管理基礎(chǔ)理論及體系［M］.北京：中國科技出版社，2008.

［2］王名.日本非營利組織［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］俞祖成.日本社會治理：興起過程與發(fā)展趨勢［J］.中國發(fā)展簡報(bào)，2013，14（3）：67-69.

［4］鄭曉燕.中國公共服務(wù)供給［M］.上海：上海人民出版社，2012.

［5］楊朝霞.論環(huán)境公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)和起訴順位［J］.法學(xué)論壇，2013，28（3）：102-112.

［6］俞祖成.日本“新公共性”指向的NPO政策體系分析［J］.中國非營利評論，2011（2）：133-160.

［7］俞祖成.戰(zhàn)后日本公共性的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2011，19（12）：66-75.

［8］楊麗.日本公益法人改革對國際NGO的影響與啟示［J］.中國社會組織，2012（3）：47-50.

［9］胡澎.非營利組織在日本社會發(fā)展中的作用［J］.南開日本研究，2013（1）：42-90.

［10］張慧蕓.從日本非營利組織看我國非營利組織的發(fā)展［J］.安徽文學(xué)，2008（6）：376.

［11］丁樹偉.我國城市社區(qū)公共服務(wù)供給問題研究［J］.科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2007（2）：153-157.

［12］王名.非營利組織的功能與分類［J］.學(xué)術(shù)月刊，2006（9）：9-16.

The Pluralism of Japanese Public Service System Supply:NPO Under Construction and Its Enlightenment

LI Shuangrong，LI Xing，LYU Mo
（School of Foreign Languages，Xianyang Normal University，Xianyang 712000，Shaanxi，China）

NPO is one of the multiple supply providers of contemporary Japanese social public service system.In NPO's development process，the establishment of its dominant position experienced hardships.The development of NPO and the establishment of its dominant position show the Japanese society's change to adapt to the public demand，one of the landmark achievements of supply front reform.From the perspective of diversification of the supply of public service system construction to grasp the development of Japanese NPO，it will play a positive role in China's ongoing public service system supply side reform and in the establishment of diverse supply pattern for providers.

Japan；public service system；dominant supply provider；NPO

G916.2

A

1672-2914（2016）04-0107-04

2016-03-27

咸陽師范學(xué)院科研基金項(xiàng)目（14XSYK028）。

李爽蓉（1989—），女，陜西禮泉縣人，咸陽師范學(xué)院外國語學(xué)院教師，日本福井大學(xué)社會學(xué)教育碩士，研究方向?yàn)槿毡疚幕?/p>