宋漢林

（安陽(yáng)師范學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000）

大學(xué)治理中的程序正義①

宋漢林

（安陽(yáng)師范學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000）

大學(xué)治理法治化使高校內(nèi)部管理中法治思維的運(yùn)用變得不可或缺。在大學(xué)治理缺乏程序法治意識(shí)的背景下，倡導(dǎo)并以制度化方式踐行程序正義理念，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)利保護(hù)、權(quán)力規(guī)范、秩序維持、自由彰顯和風(fēng)險(xiǎn)防范等程序價(jià)值。大學(xué)治理中的程序正義，蘊(yùn)含著程序參與、程序中立、程序?qū)Φ取⒊绦蜃灾蔚人膫€(gè)維度，當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理中存在著程序正義理念疏離之困境，導(dǎo)致大學(xué)管理決策欠缺科學(xué)性，管理評(píng)價(jià)欠缺公正性，因此，應(yīng)落實(shí)程序正義理念，合理設(shè)置和科學(xué)運(yùn)行決策性程序和評(píng)價(jià)性程序，以實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的科學(xué)化。

大學(xué)；治理；法治化；風(fēng)險(xiǎn)防范；程序正義

大學(xué)治理法治化作為法治國(guó)家建設(shè)的重要組成部分，是高等教育領(lǐng)域貫徹落實(shí)依法治國(guó)總目標(biāo)的應(yīng)有之義和現(xiàn)實(shí)路徑，是“高等教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展的客觀要求,也是深化大學(xué)教育綜合改革的必然選擇”［1］。在大學(xué)治理缺乏法治意識(shí)和“重實(shí)體輕程序”的逆向法治環(huán)境中，倡導(dǎo)并以制度化方式踐行程序正義理念尤為必要。

一、大學(xué)治理中遵循程序正義理念之價(jià)值

一般而言，程序是依據(jù)一定時(shí)空順序所安排的工作環(huán)節(jié)，如會(huì)議程序、訴訟程序等，程序運(yùn)行體現(xiàn)著主體對(duì)客體的價(jià)值期待。程序正義發(fā)端于自然正義，要求程序運(yùn)行應(yīng)當(dāng)“給予每個(gè)人以其所應(yīng)得的對(duì)待”或者“對(duì)同等情況予以同等對(duì)待”，遵行程序參與、程序中立、程序?qū)Φ燃俺绦蜃灾卧瓌t，以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)正義。就公法法律事件而言，如果行為主體期望法律行為發(fā)生預(yù)期的法律后果，則按照程序正義理念之要求，公法行為主體之行為，必須符合一定的程序要求，方可能產(chǎn)生其所期待的法律效果。大學(xué)內(nèi)部管理的本質(zhì)是對(duì)利益的協(xié)調(diào)過(guò)程，能否做到既保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又保障個(gè)體利益的滿(mǎn)足，使高校內(nèi)部相關(guān)利益主體之間的利益得以有效平衡，是大學(xué)治理永恒的追求。在當(dāng)前大學(xué)治理缺乏法治意識(shí)和“重實(shí)體輕程序”的逆向法治環(huán)境中，倡導(dǎo)并通過(guò)制度運(yùn)行將程序正義理念貫穿于大學(xué)治理的全過(guò)程，是大學(xué)治理法治化的基本要求，有助于大學(xué)治理中的權(quán)利保護(hù)、權(quán)力規(guī)范、秩序維持、民主彰顯和風(fēng)險(xiǎn)防范等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）權(quán)利保護(hù)

大學(xué)治理主要涉及高校與教師、高校與學(xué)生等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如在高校與教師之間，高校享有對(duì)教師的行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)權(quán)，教師則有承受高校管理和評(píng)價(jià)的義務(wù)，教職員工的權(quán)利可能會(huì)因高校的行政管理行為和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)行為不當(dāng)而受到減損；在高校和學(xué)生之間，高校享有對(duì)學(xué)生進(jìn)行日常管理和學(xué)業(yè)評(píng)價(jià)的權(quán)利，學(xué)生則有承受管理和評(píng)價(jià)結(jié)果的義務(wù)，學(xué)生的利益同樣可能會(huì)因高校的管理行為和評(píng)價(jià)行為不當(dāng)而遭受減損。大學(xué)治理環(huán)節(jié)遵循程序正義理念，在制度設(shè)置和運(yùn)行中體現(xiàn)程序參與、程序中立、程序?qū)Φ?、程序理性及程序自治，將管理行為和評(píng)價(jià)行為置于正當(dāng)?shù)某绦蛑贫瓤蚣苤畠?nèi)，并賦予師生必要的救濟(jì)權(quán)，有助于避免師生權(quán)利受到不當(dāng)干預(yù)甚至不當(dāng)損害，有助于實(shí)現(xiàn)保護(hù)師生正當(dāng)權(quán)利的價(jià)值目標(biāo)。

（二）權(quán)力規(guī)范

大學(xué)治理中，無(wú)論是行政力量，抑或?qū)W術(shù)力量，都在不同層面、不同程度地行使著一定的權(quán)力，決定著組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響著個(gè)體權(quán)利的行使。但是，大學(xué)治理中，無(wú)論是行政權(quán)力，抑或?qū)W術(shù)權(quán)力，同樣存在著被濫用的可能性。大學(xué)治理中遵循程序正義理念，通過(guò)科學(xué)設(shè)置管理程序制度，將權(quán)力運(yùn)行置于程序制度框架之內(nèi)，使其接受權(quán)利監(jiān)督和權(quán)力制約，有助于大學(xué)治理中行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行。

（三）秩序維持

程序正義論的集大成者羅爾斯認(rèn)為，“實(shí)體正義的道德基礎(chǔ)來(lái)源于正當(dāng)程序的支持，公正的社會(huì)秩序是正義的基本要求，而公正的秩序取決于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又必須通過(guò)程序正義來(lái)體現(xiàn)”。［2］拋開(kāi)實(shí)體規(guī)則，程序規(guī)則的獨(dú)立價(jià)值之一，即體現(xiàn)為其對(duì)秩序的維持。高校是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，但就其內(nèi)部管理而言，又是一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，大學(xué)治理的目標(biāo)之一，即為實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部封閉系統(tǒng)運(yùn)行秩序的維持。大學(xué)治理中遵循程序正義理念，在高校內(nèi)部決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)行中，做到程序中立、民主與理性，保障管理者、被管理者的適度參與，保持組織正常的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，合理平衡組織成員之間的利益沖突，并以利益協(xié)調(diào)的公正促進(jìn)組織效率的提升，有助于組織整體價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）自由彰顯

程序的自由價(jià)值主要指程序中的每個(gè)人都可以自由選擇其行為的活動(dòng)余地,從而保障個(gè)人在意志、人身和人格上受到尊重［3］。科學(xué)設(shè)置和運(yùn)行程序，有助于保障程序主體依據(jù)預(yù)先設(shè)定的正當(dāng)程序，尊照個(gè)體意旨，自由主張或放棄、變更自己的權(quán)利，以避免其權(quán)利受非正當(dāng)?shù)母深A(yù)甚至剝奪。大學(xué)治理中遵循程序正義理念，通過(guò)大學(xué)治理制度的科學(xué)設(shè)置和運(yùn)行，明確界定高校決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者、被監(jiān)督者等多元主體的責(zé)權(quán)利，使管理者與被管理者都能清楚地把握可作為、禁止作為及如何作為的行為界限，看似束縛了主體的自由，但實(shí)則是在行為界限之內(nèi)排除了對(duì)主體權(quán)利的不當(dāng)干預(yù)，從而獲得相對(duì)的自由，其本質(zhì)是對(duì)自由的彰顯和制度化保障。

（五）風(fēng)險(xiǎn)防范

風(fēng)險(xiǎn)防范的主體，既包括作為管理者的高校，也包括被管理者的師生。就高校而言，在管理制度設(shè)置和運(yùn)行中遵循正當(dāng)程序理念，最大限度地落實(shí)程序參與、程序中立、程序?qū)Φ?、程序理性及程序自治等程序正義的基本要求，有助于提升高校決策、執(zhí)行、監(jiān)督等工作的科學(xué)化、民主化程度，規(guī)避因工作程序缺乏正當(dāng)性而導(dǎo)致的法律風(fēng)險(xiǎn)；就被管理者而言，大學(xué)治理制度設(shè)置和運(yùn)行的科學(xué)化、民主化，一方面有助于被管理者超脫于制度不確定性所帶來(lái)的困境，另一方面，也使被管理者的權(quán)利獲得了正當(dāng)程序的保障，在權(quán)利受損時(shí)還享有相應(yīng)的程序救濟(jì)權(quán)利，有助于避免權(quán)利被侵害或權(quán)利救濟(jì)途徑缺失的風(fēng)險(xiǎn)。由此可見(jiàn)，大學(xué)治理中遵循正當(dāng)程序理念，有助于實(shí)現(xiàn)法律風(fēng)險(xiǎn)防范之基本價(jià)值。

二、大學(xué)治理中運(yùn)行程序正義理念之維度

程序正義以實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正為旨趣，大學(xué)治理中遵循程序正義理念，有助于保護(hù)權(quán)利、規(guī)范權(quán)力、維持秩序、彰顯民主和防范風(fēng)險(xiǎn)。下面從程序參與、程序中立、程序?qū)Φ燃俺绦蜃灾蔚人膫€(gè)維度對(duì)大學(xué)治理中落實(shí)程序正義理念之要求進(jìn)行闡釋。

（一）大學(xué)治理中的程序參與

程序參與作為自然公正的基本準(zhǔn)則，要求程序制度必須賦予程序主體相關(guān)的知情權(quán)及充分參與程序的權(quán)利。大學(xué)要實(shí)現(xiàn)多元參與就要充分體現(xiàn)公開(kāi)透明理念，因?yàn)樾畔⑹抢嫦嚓P(guān)者參與決策過(guò)程的原動(dòng)力，沒(méi)有信息就不可能實(shí)現(xiàn)真正有效的參與。［4］在大學(xué)治理中，管理制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，同樣必須保障程序參與主體的知情權(quán)，保障程序參與主體充分參與管理過(guò)程的權(quán)利。首先，就知情權(quán)而言，在高校的決策過(guò)程中，要有充分程序設(shè)計(jì)，保障高校師生的知情權(quán)，決策過(guò)程要公開(kāi)透明，要通過(guò)一定的方式讓利益相關(guān)者充分了解決策信息，做到在適當(dāng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)公開(kāi)，在適當(dāng)范圍內(nèi)普遍公開(kāi)；要遵循“公開(kāi)為主、不公開(kāi)為輔”的信息公開(kāi)原則，除法律規(guī)定或涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的不能公開(kāi)外，均應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)；涉及師生權(quán)利義務(wù)的處分事項(xiàng)，應(yīng)履行事前告知義務(wù)，保障利益相關(guān)者必要的程序通知權(quán)，讓其了解可能涉及其權(quán)利義務(wù)處分的程序運(yùn)行狀態(tài)，以便根據(jù)情況作出或調(diào)整其行為；在對(duì)師生權(quán)利義務(wù)作出處分后，應(yīng)及時(shí)履行事后告知義務(wù)，采用書(shū)面方式并按照一定程序送達(dá)處理決定，并告知其相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)時(shí)效以及時(shí)效屆滿(mǎn)的后果等，以保障師生必要的實(shí)體和程序知情權(quán)。其次，就程序參與權(quán)而言，大學(xué)治理中，程序制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)保障師生充分參與程序設(shè)計(jì)的權(quán)利，如重大決策和處理程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)通過(guò)教代會(huì)制度、聽(tīng)證會(huì)制度和專(zhuān)家咨詢(xún)制度等，保障師生在程序制度設(shè)計(jì)中的參與權(quán)；在對(duì)師生權(quán)益處分程序的運(yùn)行中，亦應(yīng)保障師生充分的程序參與權(quán)，賦予和保障師生在處分性程序中必要的主張權(quán)、陳述權(quán)、證明權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等權(quán)利，以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行，落實(shí)師生的程序參與權(quán)，保障大學(xué)治理中程序正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）大學(xué)治理中的程序中立

大學(xué)治理的本質(zhì)是分配資源和協(xié)調(diào)利益沖突，服務(wù)于大學(xué)功能的實(shí)現(xiàn)，大學(xué)治理中的程序中立原則要求大學(xué)治理政策的制定者、大學(xué)內(nèi)部利益沖突的裁決者應(yīng)居于中立地位，才能在大學(xué)治理中特別是利益沖突時(shí)做到公正、公平。具體而言，大學(xué)治理中的程序中立原則，要求大學(xué)治理程序設(shè)計(jì)中決策者中立和裁斷者中立，如若不能實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)借助于外部中立力量解決利益紛爭(zhēng)。首先，就決策程序而言，如果大學(xué)的決策者站在部門(mén)利益立場(chǎng)進(jìn)行決策，則可能損害大學(xué)的整體利益或者其他部門(mén)及成員的利益，所以，部門(mén)決策應(yīng)受程序中立原則的約束，由中立的第三方對(duì)決策的合理性、合法性等進(jìn)行事前甚至事后的評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)管理效益和公正的并存。其次，就處理程序而言，程序中立顯得尤為必要，如在項(xiàng)目評(píng)審、職稱(chēng)評(píng)審、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、處分決定、考核評(píng)優(yōu)等過(guò)程中，評(píng)價(jià)者必須保證與被評(píng)價(jià)事項(xiàng)無(wú)利害關(guān)系，若存在評(píng)價(jià)者與被評(píng)價(jià)者之間存在利害關(guān)系可能影響評(píng)價(jià)結(jié)果公正的情形，則必須遵循回避原則，管理制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)對(duì)回避方式、回避事由、回避對(duì)象、回避決定作出主體、回避后原處理事項(xiàng)的效力、回避爭(zhēng)議處理、對(duì)回避決定不服的救濟(jì)等具體事項(xiàng)作出明確的規(guī)定，以確保大學(xué)治理工作的公正性。

（三）大學(xué)治理中的程序?qū)Φ?/p>

程序?qū)Φ燃闯绦蛑贫鹊脑O(shè)置，特別是權(quán)益爭(zhēng)議處理程序的設(shè)置，必須保障爭(zhēng)議雙方參與程序的權(quán)利平等。大學(xué)治理中，時(shí)常會(huì)遇到治理者作為權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的居中裁斷者來(lái)對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出評(píng)判的行為，評(píng)判程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，必須保障程序主體享有平等參與程序的權(quán)利，否則，評(píng)判結(jié)果就會(huì)有失公平。在高校學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、項(xiàng)目評(píng)審、職稱(chēng)評(píng)審、干部任免、獎(jiǎng)助學(xué)金評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等工作程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行中，對(duì)于所有參與申報(bào)者的評(píng)審程序參與權(quán)，均應(yīng)給予平等的保障，如申報(bào)材料同一性標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、陳述時(shí)間的同一性設(shè)定、答辯時(shí)間的同一性設(shè)定、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的同一性設(shè)定、評(píng)審環(huán)節(jié)的同一性設(shè)定等，均應(yīng)保障參與者權(quán)利義務(wù)均等，也只有程序?qū)Φ?，才能使得利益相關(guān)者更為信服和更易接受評(píng)審結(jié)果的公正性。由此可見(jiàn)，在大學(xué)治理過(guò)程中遵循程序?qū)Φ仍瓌t，亦有助于程序公正和實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。

（四）大學(xué)治理中的程序自治

程序自治意指程序參與主體有權(quán)在程序設(shè)定的限度內(nèi)自由處分程序事項(xiàng)，程序自治也是私權(quán)自治在程序中的基本體現(xiàn)。大學(xué)治理中，管理程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)做到完備，以保障程序參與主體的權(quán)利，但為提高效率，在程序主體自愿處分其權(quán)利之情形時(shí)，可以根據(jù)程序主體的意愿適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，以實(shí)現(xiàn)程序主體的權(quán)利處分自由權(quán)，亦有助于管理效率的提高；同時(shí)，大學(xué)治理中的程序自治要求高校行政權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)的適度分離，大學(xué)治理制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)做到“行政的歸行政，學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)”，把學(xué)術(shù)自決性事項(xiàng)交給學(xué)術(shù)組織自治，減少行政權(quán)對(duì)學(xué)術(shù)自治權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。如在大學(xué)治理中，對(duì)于可能涉及師生權(quán)益處理的事項(xiàng)中，應(yīng)當(dāng)保障師生參與程序的基本權(quán)利，如陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利，管理程序的設(shè)置應(yīng)當(dāng)充分保障上述權(quán)利的行使，但從師生權(quán)利自由處分原則考慮，程序設(shè)置也不必苛求完整，可在普通程序基礎(chǔ)上設(shè)置簡(jiǎn)易程序，允許師生在程序中依據(jù)自由處分原則放棄或部分放棄其實(shí)體權(quán)利或程序權(quán)利，以減輕負(fù)擔(dān)，提高效率，當(dāng)然，程序自治原則基礎(chǔ)上的簡(jiǎn)易程序的運(yùn)行，必須以程序利益相關(guān)者自愿處分其權(quán)利為前提。

三、我國(guó)當(dāng)前大學(xué)治理中程序正義理念之疏離

程序正義的對(duì)立物是恣意。［5］我國(guó)高校受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響，行政化色彩濃厚，對(duì)教師和學(xué)生的管理中較為強(qiáng)化單位人意識(shí)，而契約意識(shí)則較為淡化，造成了師生權(quán)益保護(hù)不足、行政權(quán)力失范、自由權(quán)利保障不足、高校秩序受損甚至花錢(qián)買(mǎi)平安、大學(xué)治理法律風(fēng)險(xiǎn)凸顯等問(wèn)題頻現(xiàn)。究其原因，大學(xué)治理中以上諸問(wèn)題頻現(xiàn)，與大學(xué)治理機(jī)制設(shè)置和運(yùn)行中程序正義理念的疏離不無(wú)關(guān)系。具體而言，大學(xué)治理中程序正義理念的疏離主要表現(xiàn)如下：

（一）大學(xué)治理中程序參與原則執(zhí)行不到位

程序參與不足主要集中在大學(xué)治理中信息公開(kāi)程度不夠和程序參與權(quán)流于形式甚至缺失等方面。首先，就信息公開(kāi)而言，盡管各個(gè)高校都按照信息公開(kāi)條例制定了本校信息公開(kāi)的規(guī)范性文件，但從信息公開(kāi)的范圍、公開(kāi)時(shí)間、公開(kāi)程序等規(guī)定及其落實(shí)情況看，仍然存在著公開(kāi)范圍窄、公開(kāi)不及時(shí)、公開(kāi)程序隨意、過(guò)程公開(kāi)不足等方面的問(wèn)題。其次，就程序參與的實(shí)效性而言，因行政權(quán)力恣意所導(dǎo)致的座談會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等流于形式的情形并非少見(jiàn)，在涉及師生權(quán)益處分的程序制度設(shè)置當(dāng)中，權(quán)利事前書(shū)面告知制度在很多高校并未確立，處理程序中的主張權(quán)、陳述權(quán)、證明權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)等并未得到足夠的落實(shí)，個(gè)別高校制定的規(guī)范性文件中甚至缺少關(guān)于上述權(quán)利保障的程序設(shè)計(jì)，師生的程序參與權(quán)流于形式或缺失。

（二）大學(xué)治理中程序中立原則執(zhí)行不到位

由于高校行政化傾向嚴(yán)重，在各種資源分配上，行政力量過(guò)多介入資源分配程序，加之大學(xué)內(nèi)部治理制度設(shè)置較為粗糙，導(dǎo)致資源向管理者、決策者過(guò)分集中，形成了贏者通吃的局面，這種局面的形成，并非完全基于掌控資源分配者在能力或貢獻(xiàn)上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，也與資源分配制度不無(wú)關(guān)系。如我國(guó)高校行政管理、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)的規(guī)范性文件，大多規(guī)定了回避制度，但對(duì)回避制度的規(guī)定卻普遍較為粗糙，可執(zhí)行性并不強(qiáng)，并未對(duì)具有可操作性的回避方式、回避事由、回避對(duì)象、回避決定作出主體、回避后原處理事項(xiàng)的效力、回避爭(zhēng)議處理、對(duì)回避決定不服的救濟(jì)等具體技術(shù)性程序作出明確界定，加之大學(xué)治理受熟人社會(huì)傳統(tǒng)和人治因素的影響，回避制度的執(zhí)行并非剛性，程序不中立所帶來(lái)的結(jié)果不公正自然難以避免。

（三）大學(xué)治理中程序?qū)Φ仍瓌t執(zhí)行不到位

大學(xué)治理中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的地位平等，具體到程序性事項(xiàng)的處理過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)置和運(yùn)行上保障程序參與者的地位平等。然而，由于大學(xué)治理中官本位觀念濃厚，程序意識(shí)薄弱，加之制度設(shè)置和運(yùn)行的不規(guī)范，使得程序參與主體的權(quán)利平等、地位對(duì)等并未能夠真正實(shí)現(xiàn)，也在一定程度上損害了程序主體的權(quán)利。如在大學(xué)治理中，在項(xiàng)目評(píng)審、職稱(chēng)評(píng)審等評(píng)價(jià)性事項(xiàng)的處理過(guò)程中，由于參與評(píng)審的師生在行政職務(wù)、社會(huì)影響力、信息掌控、資源分配等方面所處的地位不同，容易導(dǎo)致非評(píng)價(jià)性因素對(duì)評(píng)審結(jié)果的不當(dāng)影響，其實(shí)質(zhì)是大學(xué)治理制度設(shè)置和運(yùn)行中未能有意和有效地貫徹程序?qū)Φ仍瓌t所導(dǎo)致的實(shí)體不公正。

（四）大學(xué)治理中程序自治原則執(zhí)行不到位

當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理中對(duì)程序自治理念的認(rèn)可和執(zhí)行均存在著偏差。一方面，從師生權(quán)利自治的立場(chǎng)出發(fā)設(shè)置和運(yùn)行管理制度的氛圍尚不濃厚，制度設(shè)置中強(qiáng)化管理權(quán)力而忽視師生權(quán)利的情形較為常見(jiàn)，如在對(duì)師生懲戒和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)事項(xiàng)的程序制度設(shè)置上，偏重于對(duì)評(píng)價(jià)者權(quán)力運(yùn)行規(guī)則的界定，而忽視對(duì)被評(píng)價(jià)者陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利的界定，也忽視了被評(píng)價(jià)者基于實(shí)體性權(quán)利的自由處分而對(duì)程序權(quán)利作出選擇的自由，不利于對(duì)被評(píng)價(jià)者權(quán)利的保障。另一方面，高校普遍存在的管理本位意識(shí)，使高校偏離了人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的本位，大學(xué)治理制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的過(guò)程中，行政權(quán)過(guò)度介入甚至侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)，學(xué)術(shù)自治權(quán)未能得以彰顯，其實(shí)質(zhì)也是高校管理中程序自治原則執(zhí)行不到位。

四、大學(xué)治理中實(shí)現(xiàn)程序正義理念之途徑

大學(xué)治理中要實(shí)現(xiàn)程序正義，需要從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面著手。從宏觀層面講，國(guó)家要完善《中華人民共和國(guó)高等教育法》等相關(guān)的法律規(guī)范，制定并實(shí)施大學(xué)法，從立法層面規(guī)范高校的辦學(xué)行為，在宏觀制度設(shè)置上確立大學(xué)治理中的程序正義理念。從中觀層面講，高校要確立以大學(xué)章程為基準(zhǔn)的大學(xué)治理模式，合理界定高校內(nèi)部架構(gòu)及其權(quán)利義務(wù)框架，大學(xué)治理中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)等權(quán)力運(yùn)行要統(tǒng)一納入以大學(xué)章程為核心的規(guī)范性文件中，健全內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、議事規(guī)則和辦事程序等，形成以學(xué)校章程為核心的健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系，同時(shí)，建立規(guī)范性文件審查與清理機(jī)制，對(duì)校內(nèi)規(guī)章制度進(jìn)行審查，及時(shí)修改或者廢止，確立管理事項(xiàng)的程序規(guī)范，并嚴(yán)格貫徹落實(shí)，避免權(quán)力運(yùn)行的恣意，保障權(quán)利不受侵害，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理中公正、效率、自由、秩序的高度統(tǒng)一。從微觀層面講，在大學(xué)治理中，要科學(xué)設(shè)置和規(guī)范運(yùn)行決策性事項(xiàng)的程序，針對(duì)具體的評(píng)價(jià)事項(xiàng)，更要遵守程序參與、程序中立、程序?qū)Φ群统绦蜃灾卧瓌t，以實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)性事項(xiàng)中實(shí)體公正和程序公正的并重。當(dāng)然，關(guān)于宏觀層面的立法問(wèn)題，并非本文討論的重點(diǎn)，筆者僅就中觀層面決策性事項(xiàng)中程序正義理念實(shí)現(xiàn)路徑和微觀層面評(píng)價(jià)性事項(xiàng)中程序正義理念的實(shí)現(xiàn)途徑提出相應(yīng)建議。

（一）大學(xué)治理中程序參與原則之實(shí)現(xiàn)

科學(xué)決策需要以科學(xué)的決策程序?yàn)橹?，科學(xué)評(píng)價(jià)亦依賴(lài)于科學(xué)的評(píng)價(jià)程序，欲實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和科學(xué)評(píng)價(jià)，就必須貫徹程序參與原則。第一，應(yīng)為制定規(guī)范性文件的行為“立法”?！皬哪壳扒闆r看，高校內(nèi)部規(guī)則抵觸上位法的現(xiàn)象比較嚴(yán)重”，［6］內(nèi)部規(guī)范性文件不規(guī)范或相互沖突之情形也時(shí)有發(fā)生。大學(xué)治理中制定實(shí)施規(guī)范性文件，其本質(zhì)即為決策，為實(shí)現(xiàn)管理決策的科學(xué)化，高校應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施規(guī)范性文件的管理規(guī)范，為高校的“立法”活動(dòng)“立法”，控制內(nèi)部規(guī)范性文件的適法性和合規(guī)性，保證規(guī)范性文件制定過(guò)程中利益相關(guān)者具有充分的程序參與權(quán)。第二，應(yīng)在決策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)信息的充分溝通以保障程序參與。大學(xué)治理決策中，應(yīng)凝聚智慧，吸收意見(jiàn)，盡量平衡利益相關(guān)者的不同利益訴求，這樣才能使決策更具科學(xué)性、穩(wěn)定性和可執(zhí)行性，這就要求決策過(guò)程必須做到程序主體充分參與決策過(guò)程，與決策相關(guān)的信息、規(guī)范性文件的草案等必須在一定時(shí)間、一定范圍內(nèi)充分溝通，經(jīng)多輪“征求意見(jiàn)—反饋意見(jiàn)—吸收意見(jiàn)—再征求意見(jiàn)—再反饋意見(jiàn)—再修改”的過(guò)程，達(dá)到統(tǒng)一思想、吸收不滿(mǎn)、形成共識(shí)、便于執(zhí)行的目的。第三，應(yīng)及時(shí)公開(kāi)決策內(nèi)容以保障程序參與。決策執(zhí)行中的信息不對(duì)稱(chēng)可能導(dǎo)致對(duì)決策的執(zhí)行效率大打折扣，所以，大學(xué)對(duì)管理決策后所形成的意見(jiàn)應(yīng)及時(shí)、充分公開(kāi)，使師生能夠及時(shí)、充分地參與決策的執(zhí)行過(guò)程，以通過(guò)程序正義的實(shí)現(xiàn)達(dá)到提升決策執(zhí)行力的目的。第四，保障師生在評(píng)價(jià)性事項(xiàng)中的程序參與權(quán)。具體而言，可借鑒美國(guó)高校在學(xué)生紀(jì)律規(guī)范及糾紛解決機(jī)制上的做法，重視發(fā)揮校內(nèi)糾紛解決機(jī)制的作用，恪守正當(dāng)法律程序，設(shè)置和運(yùn)行完善的師生對(duì)評(píng)價(jià)性事項(xiàng)的參與程序，強(qiáng)調(diào)聽(tīng)證的獨(dú)立和多方參與，以確保評(píng)價(jià)的公正性和合理性。［7］我們?cè)诖髮W(xué)治理的處分性程序設(shè)置和運(yùn)行中，也應(yīng)最大限度地保障師生的知情權(quán)、主張權(quán)、陳述權(quán)、證明權(quán)、申辯權(quán)、申訴權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利，讓其享有充分的程序參與權(quán)，以程序的公正促進(jìn)處理結(jié)果的公正，同時(shí)提升處理結(jié)果的可接受性和可執(zhí)行性程度。

（二）大學(xué)治理中程序中立原則之實(shí)現(xiàn)

科學(xué)決策是引導(dǎo)和實(shí)現(xiàn)利益分配科學(xué)化的過(guò)程，決策者應(yīng)當(dāng)居于中立地位，否則決策就可能有失公允。從科學(xué)決策的需要出發(fā)，決策者所決策的事項(xiàng)不應(yīng)與其有直接或間接的利害關(guān)系。但在大學(xué)治理中，時(shí)常遭遇決策者與所決策事項(xiàng)存在直接或間接利益關(guān)聯(lián)的情形，故大學(xué)治理決策程序的設(shè)計(jì)，應(yīng)秉持程序中立原則，在重大決策施行前，應(yīng)由中立第三方對(duì)決策的合法性、合規(guī)性、是否存在部門(mén)利益等情況進(jìn)行必要審查，在決策實(shí)施中，應(yīng)有獨(dú)立第三方對(duì)實(shí)施過(guò)程的合法性、合規(guī)性及利益沖突進(jìn)行審查監(jiān)督，在決策實(shí)施后，則應(yīng)由中立第三方對(duì)決策實(shí)施效果進(jìn)行事后評(píng)估，以貫徹決策的程序中立原則，保證決策的科學(xué)化與實(shí)施效果的公正性。此外，針對(duì)高校規(guī)范性文件中回避制度缺位或可執(zhí)行性缺乏的狀況，在設(shè)置決策程序和執(zhí)行評(píng)價(jià)程序時(shí)，應(yīng)將回避制度作為重要的制度設(shè)計(jì)納入規(guī)范性文件，明確規(guī)定回避方式、回避事由、回避對(duì)象、回避決定作出主體、回避后原處理事項(xiàng)的效力、回避爭(zhēng)議處理、對(duì)回避決定不服的救濟(jì)等事項(xiàng)，對(duì)可能影響決策或評(píng)價(jià)結(jié)果的主體，應(yīng)主動(dòng)退出或由相關(guān)組織要求其退出決策或評(píng)價(jià)程序，必要時(shí)可賦予利益相關(guān)者申請(qǐng)回避的權(quán)利，并嚴(yán)格落實(shí)違反回避制度之責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)決策者的程序中立，保障決策執(zhí)行的公允。

（三）大學(xué)治理中程序?qū)Φ仍瓌t之實(shí)現(xiàn)

大學(xué)治理中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者地位平等，具體到程序性事項(xiàng)的處理過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)在制度設(shè)置和運(yùn)行中保障程序參與者的地位平等，如在項(xiàng)目評(píng)審、職稱(chēng)評(píng)審、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等程序性事項(xiàng)的運(yùn)行過(guò)程中，應(yīng)賦予程序參與者平等的權(quán)利，使其承擔(dān)相同的義務(wù)，在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行上，通過(guò)實(shí)施評(píng)審者資質(zhì)和誠(chéng)信檔案制度和職業(yè)道德評(píng)價(jià)制度、雙向匿名評(píng)審制度、統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制度、評(píng)價(jià)不當(dāng)責(zé)任追訴制度等，最大限度地減少非評(píng)價(jià)性因素對(duì)評(píng)審結(jié)果的不當(dāng)影響，在大學(xué)治理制度設(shè)置和運(yùn)行中有效貫徹程序?qū)Φ仍瓌t，以程序公正保障評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)體公正。

（四）大學(xué)治理中程序自治原則之實(shí)現(xiàn)

大學(xué)治理中，管理程序的設(shè)置和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)兼具完整性和靈活性，以保障程序參與主體的權(quán)利。第一，決策程序和評(píng)價(jià)程序的設(shè)置應(yīng)根據(jù)決策事項(xiàng)和評(píng)價(jià)事項(xiàng)的重要性程度實(shí)現(xiàn)繁簡(jiǎn)分流，對(duì)于重大問(wèn)題的決策和重大事項(xiàng)的評(píng)價(jià)，應(yīng)堅(jiān)持程序完備，不能有絲毫疏漏，以保障程序主體的基本程序權(quán)利，但對(duì)于一般事項(xiàng)的決策或評(píng)價(jià)，或當(dāng)事人通過(guò)書(shū)面方式自愿放棄繁雜程序而選擇簡(jiǎn)易程序的，則可適當(dāng)簡(jiǎn)化程序以作出評(píng)價(jià)。第二，對(duì)師生懲戒和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)事項(xiàng)的程序制度設(shè)置上，應(yīng)重視對(duì)被評(píng)價(jià)者陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)、請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)等基本權(quán)利的界定，重視被評(píng)價(jià)者基于實(shí)體性權(quán)利的自由處分而對(duì)程序行權(quán)利作出選擇的自由，允許其在一定范圍內(nèi)自由處分其實(shí)體性權(quán)利或程序性權(quán)利。第三，決策程序和評(píng)價(jià)程序的設(shè)置，應(yīng)做到權(quán)力分工明確，界定權(quán)力主體各自的權(quán)力邊界，做到“行政的歸行政，學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)”，特別是要適度界定行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)的合理邊界，把學(xué)術(shù)自治的權(quán)力完全交給學(xué)術(shù)組織，以程序的正當(dāng)保障學(xué)術(shù)權(quán)的正確行使，避免高校走入管理本位，使高?；謴?fù)其人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新本位。

［1］申林，于成學(xué).將依法辦學(xué)、從嚴(yán)治校貫穿于大學(xué)治理實(shí)踐［J］.黑龍江高教研究，2015，（6）：49.

［2］［美］羅爾斯.正義論［M］.何懷宏譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988：239.

［3］張文顯.法理學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007：187.

［4］尹曉敏.高校信息公開(kāi)——從學(xué)術(shù)、立法到規(guī)制的邏輯［M］.現(xiàn)代教育科學(xué)，2010，（4）：24.

［5］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999：16.

［6］顧建亞.高校內(nèi)部規(guī)則之法理困境與出路［J］.現(xiàn)代教育管理，2009，（11）：46.

［7］申素平，陳瑤.美國(guó)高校學(xué)生紀(jì)律規(guī)范及糾紛解決機(jī)制探究——以加州大學(xué)伯克利分校為例［J］.中國(guó)高教研究，2015，（11）：73-75.

（責(zé)任編輯：徐治中；責(zé)任校對(duì)：于翔）

Discussion on Procedural Justice in Universities Governance

SONG Hanlin

（Anyang Normal University，Anyang Henan 455000）

The use of laws in the universities governance makes it necessary to use laws in universities inner management.Under the background of universities' governance lacking consciousness of procedural constitutionality, advocating and using a way with system construction practices the concept of procedural justice,it is useful to realize the procedural value of right protection，right standards，order maintainance，freedom stress and risk prevention.As for procedural justice in universities governance,it contains four dimensions such as procedural participation,procedural neutrality，procedural equality and procedural autonomy.At present the universities governance is in the difficulty that distancing the concept of procedural justice.Consequently，the decisions of universities governance lack scientificity and the administrative evaluation lacks fairness.Therefore to realize scientism of the universities governance they should implement the concept of procedural justice，reasonably establish and scientifically run decision-making procedure and evaluation procedure.

universities；management；legalization；risk prevention；procedural justice

G640

A

1674-5485（2016）07-0023-06

①河南省卓越法律人才教育培養(yǎng)基地項(xiàng)目［豫教高2015（55）號(hào)］。

宋漢林（1976-），男，甘肅武威人，安陽(yáng)師范學(xué)院副教授，博士，主要從事訴訟法學(xué)和高等教育管理研究。