□田舒

（北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京100029）

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“三社聯(lián)動(dòng)”：破解社區(qū)治理困境的創(chuàng)新機(jī)制

□田舒

（北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京100029）

［摘要］“三社聯(lián)動(dòng)”是一種以政府為主導(dǎo)保障、以社區(qū)為運(yùn)作基礎(chǔ)、以社會(huì)組織為運(yùn)作載體、以社會(huì)工作者作為運(yùn)作支撐的社區(qū)治理模式，它既是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新形勢(shì)下開(kāi)展實(shí)踐探索的產(chǎn)物，又是全球化社會(huì)治理研究影響下進(jìn)行理論創(chuàng)新的成果?！叭缏?lián)動(dòng)”模式的創(chuàng)新機(jī)制表現(xiàn)在若干方面：形成了多方參與決策的權(quán)力支配新格局，通過(guò)聯(lián)動(dòng)各方主體的角色合理定位實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與職能行使，依靠社區(qū)這一平臺(tái)構(gòu)建起有效的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。盡管該模式在破解社區(qū)治理困境方面取得了一定的實(shí)踐成效，然而仍面臨著些許難題有待解決。

［關(guān)鍵詞］三社聯(lián)動(dòng)；政府；社區(qū)；社會(huì)組織；社會(huì)工作

［DOI編號(hào)］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.04.027

近年來(lái)，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域陸續(xù)進(jìn)行改革而不斷取得發(fā)展與進(jìn)步，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的整體結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，這對(duì)當(dāng)前社會(huì)治理的目標(biāo)、方式和實(shí)現(xiàn)途徑提出了新的要求。尤其是基層社會(huì)治理的微觀模式正在由“街居制”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)制”，使得社區(qū)已然承接了原本由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的大部分社會(huì)管理基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)了普遍意義上的職能轉(zhuǎn)移；作為基層社會(huì)治理中最為重要的環(huán)節(jié)之一，社區(qū)治理的有效性對(duì)社會(huì)治理整體狀況施加的影響是舉足輕重的。因此，探索社區(qū)治理模式創(chuàng)新始終都是全面推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新形勢(shì)下的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

“三社聯(lián)動(dòng)”模式是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為牽頭、以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社會(huì)工作為骨干、以滿(mǎn)足社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，通過(guò)社會(huì)組織引入外部資源與社會(huì)力量，通過(guò)社會(huì)工作提供專(zhuān)業(yè)化和具有針對(duì)性的服務(wù)，將矛盾在社區(qū)層面化解，在社區(qū)實(shí)現(xiàn)多元服務(wù)供給的一種新型社區(qū)治理模式，同時(shí)也是一種有效的社會(huì)服務(wù)供給方式以及一套全新的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制?！叭缏?lián)動(dòng)”模式并非簡(jiǎn)單地進(jìn)行多方主體之間的聯(lián)合和互動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是在政府提供相應(yīng)的監(jiān)管和保障之下、社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)自組織和其它社會(huì)組織的途徑與形式充分參與基層社會(huì)事務(wù)的治理、由社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍根據(jù)社區(qū)居民的實(shí)際需求提供專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)，從而形成一種基層社會(huì)治理的新模式。［1］對(duì)于試圖破解長(zhǎng)期以來(lái)形成的社區(qū)治理困境而言，“三社聯(lián)動(dòng)”模式無(wú)論在理論層面或是實(shí)踐層面都構(gòu)成了極為重要的機(jī)制創(chuàng)新。

1　“三社聯(lián)動(dòng)”模式產(chǎn)生的背景

1.1實(shí)踐需求

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著舊有的“單位制”瓦解，國(guó)家與社會(huì)的整體關(guān)系產(chǎn)生了全面而深刻的變化：原本由單位組織負(fù)責(zé)的服務(wù)于個(gè)人的資源配置職能逐步下移到基層社區(qū)層面，同時(shí)政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的推行也將大量的社會(huì)管理職能下放到了社區(qū)，使社區(qū)承受著來(lái)自多重現(xiàn)實(shí)需求的壓力。自2000年民政部發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》起，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，社區(qū)承載的社會(huì)管理與社會(huì)服務(wù)功能日益增多、規(guī)模也愈發(fā)擴(kuò)大。2011年發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年（2011－2015年）規(guī)劃綱要》中提出要建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，并對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理體制、強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能、加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)等作出了新的部署。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史積淀的傳統(tǒng)觀念與社會(huì)改革發(fā)展的不均衡性，基層社區(qū)治理過(guò)程一直難以解除來(lái)自行政力量的過(guò)多約束，加之社會(huì)組織發(fā)育程度不足、社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化建設(shè)也尚且處于初級(jí)階段，使得我國(guó)城市社區(qū)治理始終面臨著諸多挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)確立了創(chuàng)新社會(huì)治理體制的改革任務(wù)，隨著行政改革的進(jìn)一步深化，協(xié)同治理的思想也逐漸深入改革進(jìn)程之中；在新形勢(shì)下如何順應(yīng)時(shí)代需求，對(duì)社區(qū)治理中的各方資源進(jìn)行有效整合、使社區(qū)治理中的各方主體行動(dòng)得到有力協(xié)調(diào)，從而破解長(zhǎng)期以來(lái)由行政力量控制占據(jù)社區(qū)治理主導(dǎo)地位的困局，成為當(dāng)前社區(qū)治理模式創(chuàng)新亟待解決的重大問(wèn)題。在當(dāng)下的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，如何協(xié)調(diào)多元化的利益需求和實(shí)現(xiàn)自我管理服務(wù)的愿望，向社區(qū)自治組織提出了新的疑問(wèn)；群眾對(duì)于公共服務(wù)和設(shè)施的具體需求，由專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)工作隊(duì)伍完成更為優(yōu)質(zhì)和高效；而社會(huì)組織的加入能夠?yàn)樯鐓^(qū)居民的利益表達(dá)和擴(kuò)大公民有序參與提供良好的組織途徑。因此，社區(qū)治理需要政府通過(guò)建立健全相關(guān)政策和促進(jìn)制度完善，為社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)工作現(xiàn)代化體制提供能夠使三方共享資源、互補(bǔ)促進(jìn)的平臺(tái)和機(jī)遇。

1.2理論探索

實(shí)踐層面的變遷，使得理論視野的拓展成為必然。從“社區(qū)管理”到“社區(qū)治理”，從Administration到Governance，一詞之別，卻深切體現(xiàn)了兩種不同理念的內(nèi)涵差異。長(zhǎng)期以來(lái)，“管理”這一詞匯現(xiàn)之于眾的頻率始終居高不下，涉及“社區(qū)管理”的諸多研究成果當(dāng)中也時(shí)常反復(fù)提起“政府”、“行政”等概念，顯示著政府被默認(rèn)是作為管理過(guò)程中“至高無(wú)上”的主導(dǎo)角色而存在?！爸卫怼眲t往往隱含了“多邊共治”、“協(xié)商共治”的意義，不再特殊凸顯政府地位的“獨(dú)一無(wú)二”和“說(shuō)一不二”，而是將參與治理的各方行動(dòng)主體放在能夠進(jìn)行平等對(duì)話(huà)的框架內(nèi)來(lái)看待。如果說(shuō)過(guò)去更多的是強(qiáng)調(diào)政府的決策和命令作用，現(xiàn)在則更多的是注重社會(huì)組織的參與和主動(dòng)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)作用。當(dāng)然，“治理”并非意味著政府職能需要弱化，恰恰相反，和諧共治的局面絕對(duì)離不開(kāi)政府的強(qiáng)有力政策保障和必要資源協(xié)助提供，這一點(diǎn)是必須明確的。

近年來(lái)，“治理”逐步成為社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域中的主流學(xué)術(shù)概念之一，這與全球化拓展、公民參與活躍和社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展等等形成的綜合態(tài)勢(shì)有著密切聯(lián)系。在提供公共物品和社會(huì)服務(wù)的問(wèn)題上，市場(chǎng)存在天然的缺陷即“市場(chǎng)失靈”，而政府由于缺乏量化的服務(wù)驅(qū)動(dòng)力也存在“政府失靈”，第三部門(mén)同樣存在“志愿失靈”的問(wèn)題；只有第一部門(mén)（政府）、第二部門(mén)（市場(chǎng)）和第三部門(mén)（NGO）互相協(xié)調(diào)合作才能有效應(yīng)對(duì)提供公共服務(wù)的困境。公共治理理論認(rèn)為，社會(huì)力量和市場(chǎng)力量的引入有助于彌補(bǔ)單純由政府提供公共服務(wù)的不足，以社會(huì)民眾的需求為服務(wù)導(dǎo)向有利于提高社會(huì)服務(wù)的效率和質(zhì)量。社區(qū)治理是一種政府、社會(huì)組織和社區(qū)居民等基于市場(chǎng)原則、公共利益和社區(qū)認(rèn)同，通過(guò)多方協(xié)調(diào)合作，滿(mǎn)足社區(qū)需求、提供公共服務(wù)和優(yōu)化社區(qū)秩序的機(jī)制；政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)組織、企業(yè)和社區(qū)居民都積極進(jìn)行社區(qū)參與，并為其提供參與渠道，促使其充分發(fā)揮作用。總之，就是要通過(guò)廣泛動(dòng)員參與和有效的制度供給，使得“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行效能得到有效提升，實(shí)現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面。［2］

2　“三社聯(lián)動(dòng)”模式的機(jī)制創(chuàng)新點(diǎn)分析

目前，江蘇省多個(gè)地區(qū)如南京、泰州、無(wú)錫等城市的基層社區(qū)治理中都進(jìn)行了“三社聯(lián)動(dòng)”模式的實(shí)踐探索，北京、廣州、武漢、廈門(mén)等城市也在不同程度地以“三社聯(lián)動(dòng)”模式開(kāi)展社區(qū)治理創(chuàng)新試點(diǎn)工作。在不同的地方基層實(shí)踐探索當(dāng)中，“三社聯(lián)動(dòng)”模式的具體表現(xiàn)也是各具特色、不一而同。雖然具體情況紛繁復(fù)雜，但縱觀各地的實(shí)踐現(xiàn)狀，仍可大體對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”模式整體上呈現(xiàn)出的創(chuàng)新之處做出一定的歸納和分析。

2.1權(quán)力格局的重組：決策參與

在“三社聯(lián)動(dòng)”模式中，按照各方參與主體在社會(huì)治理格局中的權(quán)力掌握與分配情況，可以分為“政府”和“社會(huì)”兩大板塊；其中“社會(huì)”板塊包括了社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作群體，最終著力點(diǎn)在于社區(qū)居民、社會(huì)組織工作者與社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。一直以來(lái)，政府作為國(guó)家進(jìn)行政治統(tǒng)治和公共管理的行政機(jī)關(guān)，擁有排他的行政決策權(quán)力，也就意味著其與“社會(huì)”板塊構(gòu)成了最根本的權(quán)力支配關(guān)系、形成了固有的“行政控制”的權(quán)力支配格局。在“行政控制”的權(quán)力支配格局下，相當(dāng)多數(shù)城市地區(qū)的基層社區(qū)治理往往都依賴(lài)于政府的行政領(lǐng)導(dǎo)與決策來(lái)進(jìn)行，自治意識(shí)極度缺乏、自主空間也遭到嚴(yán)重侵占，只能成為政府機(jī)構(gòu)的“末梢神經(jīng)”、完全擔(dān)負(fù)“行政助理”的工作，社區(qū)治理基本無(wú)從談起。［3］隨著目前的治理理念正在由“社區(qū)管理”向“社區(qū)治理”所轉(zhuǎn)變，社區(qū)治理現(xiàn)狀正接受著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，“社會(huì)”板塊中參與社區(qū)治理的各方主體也獲得了新的發(fā)展機(jī)遇，因而政府作為傳統(tǒng)單一行政決策者的既有權(quán)力格局也迫切需要根據(jù)新形勢(shì)進(jìn)行相應(yīng)的重組。盡管固有權(quán)力格局進(jìn)行重組后，社區(qū)居民的利益需求成為社區(qū)治理和服務(wù)的根本導(dǎo)向，使得社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作等能夠發(fā)揮出更強(qiáng)的主觀能動(dòng)性；但是政府作為協(xié)同治理的主導(dǎo)者這一身份并未發(fā)生根本性的變化，其作為政策制定保障者所擁有的權(quán)力依然存在，只不過(guò)在新的“三社聯(lián)動(dòng)”模式中不再僅僅體現(xiàn)政府的“一家獨(dú)大”了，而是讓“社會(huì)”板塊中的各方主體也都能夠參與公共事務(wù)的決策制定、切實(shí)享有社區(qū)自治的權(quán)力，在社區(qū)治理過(guò)程中發(fā)揮更加顯著的作用。

例如：江蘇省太倉(cāng)市積極完善基層民主自治制度，充分開(kāi)展多層次、多領(lǐng)域和多渠道的基層民主協(xié)商，通過(guò)建立社區(qū)聽(tīng)證、社區(qū)評(píng)議和“政社互動(dòng)面對(duì)面”等基層民主自治機(jī)制、培育和發(fā)展基層自治社會(huì)組織，有效促進(jìn)了基層協(xié)商民主的廣泛多層與規(guī)范化發(fā)展，社區(qū)治理水平得到了大幅度的提升。［4］南京市鼓樓區(qū)則盡量淡化社區(qū)的行政色彩，通過(guò)對(duì)街道和社區(qū)服務(wù)資源進(jìn)行整合，減輕社區(qū)工作負(fù)擔(dān)；同時(shí)準(zhǔn)備實(shí)施社區(qū)工作責(zé)權(quán)利和人、財(cái)、物的聯(lián)動(dòng)下沉，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)統(tǒng)籌社會(huì)資源的積極性、提高社區(qū)的工作效能。［5］廈門(mén)市海滄區(qū)堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位和多元社會(huì)治理的理念，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在開(kāi)展“三社聯(lián)動(dòng)”模式中的組織協(xié)調(diào)作用，發(fā)動(dòng)并組織社區(qū)多方力量和廣大居民群眾積極進(jìn)行社區(qū)“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民自發(fā)組建社區(qū)社會(huì)組織和社工服務(wù)機(jī)構(gòu)。［6］江蘇省連云港市則實(shí)行街道辦事處和社區(qū)管理委員會(huì)“雙軌并行”的組織管理創(chuàng)新模式，在街道辦事處內(nèi)增掛社區(qū)管理委員會(huì)的牌子，使得政府機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治組織共同履行職能、互相監(jiān)督工作。［7］

2.2職能角色的定位：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

承前所述，“三社聯(lián)動(dòng)”模式中的各方參與主體在權(quán)力支配新格局下能夠充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢(shì)，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)：政府是掌握合法權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)、具有全面掌控資源配置和政策制定導(dǎo)向的能力，作為這個(gè)聯(lián)動(dòng)體系中的主導(dǎo)者，承擔(dān)著政策制定引導(dǎo)和健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的主要職能；社區(qū)是社區(qū)內(nèi)居民進(jìn)行日常生活和交流、表達(dá)利益訴求、實(shí)現(xiàn)基層民主自治的重要空間，作為公民權(quán)利行使的實(shí)踐共同體，為社會(huì)組織和社會(huì)工作隊(duì)伍提供了服務(wù)的根本導(dǎo)向與承載對(duì)象；社會(huì)組織是社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的重要載體，作為聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)的重要紐帶，直接為社區(qū)居民的公共服務(wù)需求與利益訴求表達(dá)提供直接服務(wù)和參與途徑；社會(huì)工作人才隊(duì)伍是改善社區(qū)居民的生活方式、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的重要模塊，作為實(shí)施和提供社區(qū)公共服務(wù)的執(zhí)行者，和社會(huì)組織協(xié)同合作、為社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)化和具有針對(duì)性的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。各方參與主體要明確自身在“三社聯(lián)動(dòng)”模式中應(yīng)然履行的職能，準(zhǔn)確定位自身應(yīng)然扮演的角色，形成彼此之間的資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)局面，使得各自具備的功能優(yōu)勢(shì)得到最大程度的發(fā)揮，達(dá)到最為穩(wěn)定的運(yùn)作關(guān)系狀態(tài)。

例如：江蘇省泰州市在社區(qū)治理體制創(chuàng)新實(shí)踐當(dāng)中構(gòu)建了以社區(qū)居委會(huì)為社區(qū)治理主體、以社會(huì)工作隊(duì)伍為社區(qū)治理專(zhuān)業(yè)力量、以社會(huì)組織為社區(qū)治理重要參與者的“三社聯(lián)動(dòng)”模式；其中社區(qū)居委會(huì)處于社區(qū)治理的中心，依靠自身的協(xié)調(diào)、溝通和組織能力，合理調(diào)動(dòng)各方資源為社區(qū)居民切實(shí)解決日常問(wèn)題和滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)服務(wù)需求，是社區(qū)治理的“組織者”；通過(guò)對(duì)社會(huì)工作隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)和教育不斷推進(jìn)社會(huì)工作隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化，并且成立了社會(huì)工作者協(xié)會(huì)和志愿者協(xié)會(huì)，形成了“社工帶義工、義工助社工”的社區(qū)社會(huì)工作互助方式；社區(qū)社會(huì)組織以居民需求為服務(wù)目標(biāo)，加大對(duì)社區(qū)社會(huì)組織培育扶持力度，積極鼓勵(lì)社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的職能和參與社區(qū)事務(wù)管理，通過(guò)開(kāi)展形式多樣的服務(wù)活動(dòng)滿(mǎn)足了社區(qū)居民的個(gè)性需求，并有效彌補(bǔ)了政府在提供公共服務(wù)方面的不足。此外，作為泰州市進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新的產(chǎn)物之一，社區(qū)自治促進(jìn)會(huì)的作用在于將各成員單位力量進(jìn)行整合，通過(guò)建立資源共享機(jī)制、組織開(kāi)展“掛鉤共建”活動(dòng)等等一系列的形式，為社會(huì)組織在社區(qū)層面的良好發(fā)展提供有力的資源保障。［8］北京市民政局選擇朝陽(yáng)區(qū)將臺(tái)地區(qū)和北京增能社會(huì)工作促進(jìn)發(fā)展中心以項(xiàng)目合作的方式開(kāi)展了“三社聯(lián)動(dòng)”的試點(diǎn)工作；按照“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的原則，明確界定了各方參與主體在聯(lián)動(dòng)機(jī)制中各自的定位與職能，同時(shí)又確保政府在社區(qū)社會(huì)工作與社會(huì)服務(wù)中的主導(dǎo)地位，從根本上保障了社區(qū)服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的效能最大化。［9］武漢市武昌區(qū)界定了政府、社區(qū)、社會(huì)組織以及社會(huì)工作者等參與聯(lián)動(dòng)主體的職能：政府部門(mén)負(fù)責(zé)政策和標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督管理評(píng)估等工作；社區(qū)居委會(huì)支持、引導(dǎo)并監(jiān)督社會(huì)組織提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)，整合配置社區(qū)層面總體資源；社會(huì)組織面向居民實(shí)際需求來(lái)提供具體服務(wù)；社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才則為社區(qū)居民提供多樣化和個(gè)性化的服務(wù)。［10］

2.3互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建：合作平臺(tái)

由前可知，在公共治理理念指導(dǎo)下所形成的權(quán)力支配新格局中，“三社聯(lián)動(dòng)”模式中的各方參與主體能夠通過(guò)合作方式構(gòu)建起有效的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，借此實(shí)現(xiàn)彼此的資源共享。這一互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建基礎(chǔ)則是在社區(qū)層面搭建起的合作平臺(tái)，這個(gè)自治和共治的平臺(tái)的意義，在于承接政府“讓渡”出來(lái)的職能，使得政府可以通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；同時(shí)社會(huì)組織要提供高效而優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，作為社會(huì)工作的組織基礎(chǔ)、合作伙伴和發(fā)展平臺(tái)來(lái)凸顯自身的作用；而社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍為社會(huì)組織提供了充足的人力資源，也向社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)的社工服務(wù)。［11］這樣就使得多方參與主體之間構(gòu)建起了橫向聯(lián)系為主的“網(wǎng)格化”互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，改變?cè)袡?quán)力格局當(dāng)中以政府為頂層構(gòu)建的、縱向聯(lián)系為主的“科層化”輻射網(wǎng)絡(luò)，盡可能在互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作中打破長(zhǎng)久以來(lái)行政力量控制所設(shè)立的合作壁壘，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間“互聯(lián)、互動(dòng)、互補(bǔ)”的社會(huì)治理新格局。

例如：江蘇省泰州市正在逐步推廣建立以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)居委會(huì)為主體、以社區(qū)管理服務(wù)站為依托、以社區(qū)自治促進(jìn)會(huì)為基礎(chǔ)的“一委一居一站一會(huì)”新型社區(qū)治理體系，努力搭建一座實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和合作共贏的社會(huì)組織發(fā)展平臺(tái)。［12］廣州市則通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、采取合同或委托等方式向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，積極開(kāi)展社會(huì)組織公益創(chuàng)投活動(dòng)和推進(jìn)社會(huì)組織培育孵化基地建設(shè)，使得社會(huì)組織的積極作用得到有效發(fā)揮；加大社會(huì)工作崗位的開(kāi)發(fā)力度，積極開(kāi)展培訓(xùn)工作和對(duì)一線社會(huì)工作人才的大力培養(yǎng)，發(fā)揮社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化服務(wù)引領(lǐng)作用；同時(shí)做好社區(qū)議事平臺(tái)的搭建，使社會(huì)組織、和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才參與社區(qū)事務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)各方在基層的協(xié)同民主共治。［13］北京市朝陽(yáng)區(qū)將臺(tái)地區(qū)通過(guò)搭建互聯(lián)互通的工作平臺(tái)，構(gòu)建了保障“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，具體表現(xiàn)為：建立地區(qū)和社區(qū)兩個(gè)層面的聯(lián)席會(huì)議，分別負(fù)責(zé)“三社聯(lián)動(dòng)”整體事宜和解決社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展重點(diǎn)問(wèn)題；建立政府部門(mén)之間、政府與社會(huì)組織、社區(qū)與社會(huì)組織之間、社會(huì)組織之間的“三社”信息聯(lián)通渠道，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的供給與社區(qū)居民的需求實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接；建立“三社”服務(wù)聯(lián)辦制度，著力搭建社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。［9］15

總體而言，“三社聯(lián)動(dòng)”模式不僅反映了政府與社會(huì)之間新的關(guān)系格局，還擴(kuò)展了社區(qū)的民主自治空間，推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)育成熟，提升了社會(huì)工作隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化水平，從整體上促進(jìn)了社區(qū)服務(wù)體系的完善、拓寬了社區(qū)居民利益訴求與服務(wù)需求的表達(dá)路徑，對(duì)社區(qū)治理創(chuàng)新起到了積極影響。

3　“三社聯(lián)動(dòng)”模式面臨的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)措施

盡管“三社聯(lián)動(dòng)”模式在我國(guó)多個(gè)城市和地區(qū)的基層社區(qū)治理實(shí)踐當(dāng)中卓有成效，有力地推進(jìn)了社會(huì)治理創(chuàng)新的整體進(jìn)程；然而該模式要想在更大的范圍內(nèi)推廣，仍然需要一定的應(yīng)對(duì)措施來(lái)化解其所面臨的一系列難題。

3.1政府相關(guān)政策保障的完善程度需繼續(xù)提高

根據(jù)新形勢(shì)下協(xié)同共治的權(quán)力支配格局可知：“三社聯(lián)動(dòng)”模式要想真正發(fā)揮作用，最重要的是政府作為權(quán)力格局和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)者所提供的合法保障；政府要通過(guò)制度和政策完善來(lái)保障社區(qū)自組織、社會(huì)組織和社工的功能實(shí)現(xiàn)，這是“三社聯(lián)動(dòng)”模式得以真正實(shí)施的根本。目前，政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列培育扶持社會(huì)組織發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化建設(shè)和促進(jìn)社區(qū)自治功能行使的制度或政策、并取得了一定的成效，但仍有不足之處存在。例如：政府對(duì)社會(huì)組織的優(yōu)惠政策適用范圍不夠，能夠享有優(yōu)惠的社會(huì)組織相對(duì)有限；政府向社會(huì)組織的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度仍然有待加大，部分政府部門(mén)還沒(méi)有全面配套落實(shí)“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的政策；某些地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的透明度不足，公開(kāi)招標(biāo)機(jī)制和信息監(jiān)督體系需要進(jìn)一步完善；政府對(duì)“三社聯(lián)動(dòng)”模式當(dāng)中的“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”協(xié)調(diào)和監(jiān)管不夠到位，使得互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)難以切實(shí)有效發(fā)揮作用；等等。

因此，政府應(yīng)當(dāng)在以下方面做出建設(shè)和完善：制定并出臺(tái)促進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”模式整體建設(shè)的相關(guān)政策，為基層社區(qū)治理創(chuàng)新實(shí)踐試點(diǎn)工作提供總體性保障；繼續(xù)積極推廣政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)，降低服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織登記門(mén)檻和簡(jiǎn)化其注冊(cè)程序，通過(guò)財(cái)稅優(yōu)惠、孵化培育和拓展資源等方式扶持和促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展；拓展社區(qū)自治空間、增強(qiáng)社區(qū)居民參與民主自治和公共事務(wù)治理的意識(shí)等?？傊?，政府要為推動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的健康發(fā)展打造一個(gè)良好的政策制度環(huán)境。

3.2社區(qū)自治組織的功能行使空間有待拓寬

政府與社會(huì)之間存在“行政控制”的舊有權(quán)力支配格局造就了行政力量在社區(qū)層面占據(jù)長(zhǎng)期主導(dǎo)地位，其后果是社區(qū)自治的空間被極度壓縮，導(dǎo)致社區(qū)居民參與意識(shí)也相當(dāng)薄弱，使得其利益訴求表達(dá)長(zhǎng)期處于被抑制狀態(tài)；而這種權(quán)利意識(shí)的缺位，反過(guò)來(lái)促使社區(qū)居民的意見(jiàn)建議更加難以得到重視、更加難以提高參與的積極性；由此便形成了一個(gè)惡性循環(huán)。然而，“三社聯(lián)動(dòng)”模式需要社區(qū)層面搭建的自治平臺(tái)和服務(wù)橋梁發(fā)揮作用，而這座平臺(tái)和橋梁的價(jià)值所在是需要社區(qū)居民通過(guò)維護(hù)切身利益和關(guān)心公共事務(wù)而進(jìn)入自治參與過(guò)程來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果社區(qū)自治組織的功能行使空間依然狹窄，是難以有效落實(shí)“三社聯(lián)動(dòng)”模式的。

因而，為了保有相對(duì)自主的社區(qū)自治空間、樹(shù)立并增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，應(yīng)逐步對(duì)政府參與社區(qū)治理的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行規(guī)范，完善社會(huì)組織和社會(huì)工作者介入?yún)⑴c社區(qū)治理的制度環(huán)境，為社會(huì)組織承接社區(qū)公共服務(wù)諸多事項(xiàng)創(chuàng)造條件；進(jìn)一步深化社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)基層政府、社區(qū)自組織、社會(huì)組織和社區(qū)居民共同參與公共事務(wù)決策；健全基層群眾自治機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)的自治功能，防止社區(qū)居民“形式有權(quán)而實(shí)際無(wú)權(quán)”。［14］總體上要為“三社聯(lián)動(dòng)”模式的開(kāi)展提供社區(qū)層面的有機(jī)能動(dòng)平臺(tái)。

3.3社會(huì)組織發(fā)育程度與承接服務(wù)能力應(yīng)得到增強(qiáng)

近年來(lái)，社會(huì)組織在我國(guó)正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)，數(shù)量不斷攀升、規(guī)模也不斷壯大。截至2014年6月底，全國(guó)共有社會(huì)組織56.1萬(wàn)個(gè)；其中社會(huì)團(tuán)體29.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3 736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬(wàn)個(gè)。［15］然而，相當(dāng)一部分社會(huì)組織由于獲取生存發(fā)展所需資源不易，使得自身的“造血功能”嚴(yán)重受限、發(fā)育程度較低，難以有效行使社會(huì)服務(wù)功能。盡管政府已經(jīng)在制度環(huán)境和政策保障方面做出了必要的應(yīng)對(duì)措施，但如若不能激發(fā)社會(huì)組織自身活力，再多的“雪中送炭”也只是杯水車(chē)薪，更無(wú)法形成各司其職、各盡其能的“三社聯(lián)動(dòng)”。

“授人以魚(yú)不如授人以漁”，政府應(yīng)當(dāng)充分利用“社會(huì)組織孵化基地”等平臺(tái)，為處在初創(chuàng)階段、亟需培育的社會(huì)組織提供辦公設(shè)施、能力建設(shè)和戰(zhàn)略規(guī)劃等等服務(wù)，使其盡快成長(zhǎng)成熟；采取財(cái)政資助、政府購(gòu)買(mǎi)和稅收優(yōu)惠等方式支持社區(qū)服務(wù)類(lèi)組織拓展其服務(wù)領(lǐng)域，以社區(qū)居民實(shí)際需求為導(dǎo)向提供項(xiàng)目；完善社區(qū)社會(huì)組織扶持政策，探索建立社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展基金和孵化基地，增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織獲取資源、提供服務(wù)和自我發(fā)展的能力。［14］另一方面，政府要加強(qiáng)推動(dòng)建設(shè)“樞紐型”社會(huì)組織①樞紐型社會(huì)組織，是2008年9月25日北京市委召開(kāi)的“北京市社會(huì)建設(shè)大會(huì)”上公布的“1+4”系列文件中出現(xiàn)的一個(gè)詞組，指同類(lèi)型社會(huì)組織的聯(lián)合體，它們將替代以往眾多的政府主管部門(mén)管理和服務(wù)各類(lèi)社會(huì)組織；北京有100多個(gè)政府部門(mén)有資格成為社會(huì)組織的主管單位，此后除少部分有特殊職能的部門(mén)外，大部分行政部門(mén)原則上不再接收新的社會(huì)組織申請(qǐng)，其主管的社會(huì)組織也將逐步脫鉤，并交由相關(guān)市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織管理。2009年北京首批認(rèn)定北京市總工會(huì)等10家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，2010年第二批認(rèn)定北京市工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等12家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，2012年認(rèn)定市民間組織國(guó)際交流協(xié)會(huì)等5家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織，2014年認(rèn)定北京社會(huì)工作者協(xié)會(huì)等9家市級(jí)“樞紐型”社會(huì)組織。除北京以外，上海、廣東、安徽等地也都進(jìn)行了關(guān)于建設(shè)“樞紐型”社會(huì)組織的實(shí)踐探索。機(jī)制，通過(guò)授權(quán)這些“樞紐型”社會(huì)組織承擔(dān)起業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，對(duì)相關(guān)社會(huì)組織進(jìn)行日常監(jiān)管，充分發(fā)揮其樞紐作用和龍頭作用，將性質(zhì)相同、業(yè)務(wù)相近的社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)，形成合力并促進(jìn)共同發(fā)展。此外，還可參考江蘇省的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在每個(gè)社區(qū)內(nèi)建立起社區(qū)建設(shè)促進(jìn)會(huì)、作為社區(qū)綜合協(xié)調(diào)社會(huì)組織的交流平臺(tái)，重點(diǎn)發(fā)展公益慈善類(lèi)、生活服務(wù)類(lèi)和文體活動(dòng)類(lèi)的社區(qū)社會(huì)組織，建立起重點(diǎn)突出、助推發(fā)展的社區(qū)社會(huì)組織培育機(jī)制。［16］總體而言要保證社會(huì)組織這一“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)作載體得到良好發(fā)育、具備足夠的社會(huì)服務(wù)能力。

3.4社會(huì)工作隊(duì)伍規(guī)模與專(zhuān)業(yè)化水平要不斷提升

社會(huì)工作是實(shí)踐性很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)，在發(fā)達(dá)國(guó)家已有上百年的歷史，是解決社會(huì)問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)人士、也是社會(huì)組織人才的重要來(lái)源，被譽(yù)為“社會(huì)工程師”和“社會(huì)醫(yī)生”。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》當(dāng)中提出要建立不同學(xué)歷層次教育協(xié)調(diào)配套、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和知識(shí)普及有機(jī)結(jié)合的社會(huì)工作人才培養(yǎng)體系；2011年民政部公布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》是中央第一個(gè)關(guān)于社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的專(zhuān)門(mén)文件，表明社會(huì)工作建設(shè)在新時(shí)期社會(huì)治理中的重要地位。盡管如此，社會(huì)工作人才的現(xiàn)實(shí)需求和崗位設(shè)置在數(shù)量規(guī)模上是不相稱(chēng)的，社會(huì)工作服務(wù)崗位的設(shè)置開(kāi)發(fā)力度不夠大，對(duì)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)背景要求也不夠具體。特別是在社區(qū)自治組織和社區(qū)社會(huì)組織當(dāng)中，擁有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)理論和實(shí)踐雙重水平的人才仍居少數(shù)，很難滿(mǎn)足社區(qū)居民對(duì)服務(wù)的實(shí)際需求，更加不足以承擔(dān)“三社聯(lián)動(dòng)”模式的實(shí)踐需要。

因此，要根據(jù)社區(qū)特色和社區(qū)居民的實(shí)際需求、分層分類(lèi)別地推進(jìn)社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)，做好社區(qū)層面的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)支持；努力建設(shè)服務(wù)于社區(qū)居民的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍，根據(jù)社區(qū)居民的需求導(dǎo)向有針對(duì)性地設(shè)置社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)崗位，填補(bǔ)社會(huì)組織提供服務(wù)的不足之處；鼓勵(lì)社區(qū)自治組織聘用社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才參與組織日常管理與社區(qū)公共事務(wù)，增加社區(qū)自治組織的整體工作效能；努力探索社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才指導(dǎo)并引領(lǐng)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目、志愿者協(xié)助執(zhí)行的社會(huì)服務(wù)方式，鼓勵(lì)各大高校社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生到基層社區(qū)從事社會(huì)工作服務(wù)、在校生到基層社區(qū)參加志愿者服務(wù)實(shí)踐，為社區(qū)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化服務(wù)做好人才輸送和人才儲(chǔ)備工作，充實(shí)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，從實(shí)務(wù)方面保障“三社聯(lián)動(dòng)”模式能夠正常運(yùn)作。

4　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，“三社聯(lián)動(dòng)”是一種將群眾需求視為根本導(dǎo)向的基層社區(qū)治理模式，它以社區(qū)為運(yùn)作基礎(chǔ)層面，以社會(huì)組織為運(yùn)作載體，以社會(huì)工作者作為運(yùn)作支撐，有效地對(duì)基層社會(huì)治理中凸顯的各種矛盾與沖突進(jìn)行了一定的預(yù)防和化解，在維護(hù)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定、進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)的良性共治、建設(shè)基層民主自治的政治文明等過(guò)程中都發(fā)揮了極為重要的作用。［17］發(fā)展和推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”模式的實(shí)施，需要在研究和完善頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)之上，做好政府職能轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)各方要素協(xié)同發(fā)展，［18］才能破解當(dāng)前社區(qū)治理困境，實(shí)現(xiàn)各方相互促進(jìn)、協(xié)同發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，真正落實(shí)社會(huì)治理創(chuàng)新。

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［18］吳旭軍.推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”構(gòu)建現(xiàn)代民政［J］.中國(guó)民政，2015，（5）：26.

責(zé)任編輯梅瑞祥

作者簡(jiǎn)介：田舒（1985-），女，遼寧沈陽(yáng)人，管理學(xué)博士，北京化工大學(xué)文法學(xué)院公共管理系講師。

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目（ZY1422）。

［中圖分類(lèi)號(hào)］C916

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-0544（2016）04-0145-06