彭華安

（江蘇省教育科學(xué)研究院，江蘇南京210013）

?

異地高考方案執(zhí)行的政策分析①

彭華安

（江蘇省教育科學(xué)研究院，江蘇南京210013）

摘要：異地高考方案執(zhí)行面臨困境，在相當(dāng)程度上與政策本身的問題密切相關(guān)。具體表現(xiàn)為：政策目標(biāo)多重且沖突與政策內(nèi)容模糊；央地權(quán)責(zé)關(guān)系不當(dāng)，政策主體重心下移；準(zhǔn)入門檻過高，政策目標(biāo)群體惠及面窄。解決異地高考方案本身的政策問題，首先需要確立異地高考政策目標(biāo)優(yōu)先序與加強(qiáng)政策監(jiān)督。其次需要明確責(zé)任，合理調(diào)整中央政府與省級政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時需要優(yōu)化異地高考決策的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大民眾參與的廣泛性，完善各方利益的表達(dá)機(jī)制和整合機(jī)制。

關(guān)鍵詞：異地高考；政策目標(biāo)；政策主體；政策對象

2012年8月30日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部門《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求：“各省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)隨遷子女升學(xué)考試的方案原則上應(yīng)于2012年底前出臺。”截止2012年12月31日，30個省市區(qū)都出臺了隨遷子女異地高考方案。2013年6月，據(jù)10個省份官方披露的數(shù)據(jù)顯示，約4500名考生參加異地高考，僅占高考報名總數(shù)912萬人的0.5%。遼寧省約有5000多名外省生源符合遼寧設(shè)定的異地高考報名條件，但是實際報名人數(shù)只有預(yù)計數(shù)的1/10。江蘇省實際報名的異地高考人數(shù)也只有300多人。［1］由此可以判斷，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等的受教育權(quán)利并沒有得到真正保障，異地高考方案執(zhí)行陷入政策困境。

一、異地高考方案執(zhí)行的政策困境

從政策方案來看，《意見》主要包括三個方面：一是政策目標(biāo)是“保障公平的受教育權(quán)利”。文件要求堅持有利于促進(jìn)人口合理有序流動，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)隨遷子女升學(xué)考試工作。二是政策主體是地方政府的“因地制宜”。要求各地應(yīng)根據(jù)城市、家長和學(xué)生等情況，確定具體條件，制定具體辦法。三是政策目標(biāo)群體“要有準(zhǔn)入門檻”。要求各地應(yīng)加強(qiáng)對考生資格的審查，防止“高考移民”。以上三方面關(guān)涉異地高考方案的三個政策要素：一是政策目標(biāo)是什么（What），即要解決什么政策問題；二是政策主體是誰（Who），即由誰來制定和執(zhí)行異地高考方案；三是政策對象是誰（Whom），即誰可以享受在居住地參加高考的權(quán)利。

（一）政策目標(biāo)多重且沖突與政策內(nèi)容模糊

從《意見》及各地頒布的方案來看，異地高考的政策目標(biāo)大致有兩個方面：一是保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等的受教育權(quán)利；二是保障本地居民教育利益。這兩個政策目標(biāo)分別代表著保障非本地居民子女利益（一方想為子女爭取“公平”的高考機(jī)會）與保障本地居民子女利益（另一方想為子女保護(hù)高考升學(xué)的既得特權(quán)）。然而，中央政府和省級政府在方案中并沒有明確交代保障非本地居民利益和保障本地居民利益的主次關(guān)系。也就是說，異地高考方案政策目標(biāo)優(yōu)先序處于模糊之中。當(dāng)政策方案存在多元政策目標(biāo)時，地方政府將會根據(jù)自己面臨的政策情境靈活地選擇其中對己有利的政策目標(biāo)，有意回避選擇對己不利的政策目標(biāo)。在此種情況下，以北京、上海、廣東（北、上、廣）為代表的人口流入大省在保障本地居民子女高等教育特權(quán)前提下制定了門檻異常嚴(yán)格的“有限放開”異地高考政策條件。

由于高等教育優(yōu)質(zhì)資源的有限性與非均衡性，多元政策目標(biāo)之間存在一定程度上的沖突，一種政策目標(biāo)的實現(xiàn)直接會影響到另一種政策目標(biāo)的實現(xiàn)。譬如，“有人視異地高考為‘蝗蟲入侵’，有人則抱怨‘北上廣’‘土著’自私自利”［2］。戶籍居民與進(jìn)城務(wù)工人員的矛盾與不信任增大了異地高考方案制定與執(zhí)行的困難。當(dāng)流入人口增長對流入地城市資源承載能力、本地居民利益與產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊時，作為異地高考方案的制定者與執(zhí)行者——流入地政府將會在維護(hù)戶籍居民利益和降低政治成本的前提下提高異地高考的政策門檻，使中央政府的政策目標(biāo)發(fā)生位移乃至偏離。

作為一種實踐規(guī)則，教育政策內(nèi)容應(yīng)該是清晰和明確的，決不能籠統(tǒng)而模糊。政策內(nèi)容的模糊不僅影響著政策執(zhí)行，而且也給政策執(zhí)行者甚至政策對象留下了策略空間，給政策執(zhí)行帶來了很難意料的政策后果。但是，異地高考方案中所涉及的概念要素或程序缺乏明確規(guī)定，仍處于模糊中。如對于父母資格要求“合法穩(wěn)定”，但何為“穩(wěn)定”，標(biāo)準(zhǔn)是什么，是按工種，還是按企業(yè)、按區(qū)域，抑或按城市，由何機(jī)構(gòu)審定，何謂“進(jìn)城務(wù)工人員”，如何界定，是按照戶籍還是按照區(qū)域進(jìn)行劃定，等等，都缺少明確的規(guī)定。由于異地高考方案沒有對相關(guān)概念的邊界進(jìn)行嚴(yán)格說明，這給人們留下了可以根據(jù)自己需要進(jìn)行具體解讀和轉(zhuǎn)譯的政策空間。對于外地家庭而言，出于對地方保護(hù)主義的顧慮，再加上擔(dān)心政策內(nèi)容模糊而帶來的考試風(fēng)險，把選擇回戶籍所在地考試作為一種規(guī)避風(fēng)險的保險做法。

（二）央地權(quán)責(zé)關(guān)系不當(dāng)，政策主體重心下移

異地高考背后是公民平等的受教育權(quán)利如何在國家層面兌現(xiàn)，而這一權(quán)利對應(yīng)的就是中央政府的責(zé)任。但是中央政府囿于“亂現(xiàn)之憂”與預(yù)防大規(guī)模群體性事件，將異地高考決策權(quán)交給教育部及相關(guān)部委。在異地高考問題的解決上，教育部應(yīng)負(fù)責(zé)全國統(tǒng)籌，起著推動作用。但因為省域差異過大，教育部囿于自身政策資源與多元政策配套能力不足無法出臺具體的政策，在僅僅提供若干異地高考決策原則下，將制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女異地高考的決策權(quán)委托給地方省級政府，當(dāng)起了“甩手掌柜”，使中央政府的角色由“主導(dǎo)者”變成“旁觀者”，教育部也只起著調(diào)控者的作用。決策權(quán)力下放的同時，中央政府也推卸了責(zé)任，賦予了地方政府自由裁量和解釋上級政策的權(quán)力和機(jī)會，在客觀上為地方保護(hù)主義提供了可能。

中央政府決策權(quán)的下放只是一種政策性放權(quán)，下放的內(nèi)容基本上限于地方在經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限方面，中央與地方的財政體制并無結(jié)構(gòu)性調(diào)整，極大地誘發(fā)地方政府的自主性。“據(jù)統(tǒng)計，2011年在廣東就讀的外省戶籍隨遷子女達(dá)到171萬人，2012年超過188萬。如若開放異地高考，廣東需要平均每年解決20萬新生入學(xué)場地，按照每所高中30畝最低標(biāo)準(zhǔn)計算，需新建200所高中，共計需要6000畝土地，而地方財政根本無法支持如此龐大的支出。”［3］面對政府間財權(quán)上收而事權(quán)下壓的體制性矛盾，以及地方政府作為地方利益代言人角色的凸顯，地方政府必然內(nèi)在地傾向于同本地居民“共謀”，最大限度地保護(hù)本地居民的教育利益，運(yùn)用權(quán)力和政策資源根據(jù)《意見》精神設(shè)置一套更為精細(xì)化的身份標(biāo)簽和政策門檻來對政策目標(biāo)群體進(jìn)行識別與劃分。

（三）準(zhǔn)入門檻過高，政策目標(biāo)群體惠及面窄

政策目標(biāo)群體指受教育政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的對象。從政策理想看，異地高考所面對的政策目標(biāo)群體是所有的進(jìn)城務(wù)工人員子女都有獲得異地高考的教育權(quán)利。權(quán)利的主體是隨遷子女，權(quán)利確立的依據(jù)應(yīng)該是隨遷子女本身的學(xué)習(xí)成績和學(xué)籍，而不是父母的背景和表現(xiàn)。但根據(jù)《意見》和各地異地高考方案規(guī)定，異地高考準(zhǔn)入門檻有“三個條件”，其中對進(jìn)城務(wù)工人員要求在當(dāng)?shù)赜泻戏ǚ€(wěn)定職業(yè)，有合法穩(wěn)定住所（含租賃），有穩(wěn)定收入，并且參加社會保險，是當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝凇Ｗ鳛閮?yōu)質(zhì)高等教育資源豐富與人口流入大省，北上廣門檻設(shè)置極高。北京要求家長持有有效居住證明，有合法穩(wěn)定住所，合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年，連續(xù)繳納社保滿6年，而且僅將高職院校錄取對異地考生放開；上海市要求持有上海居住證A證，即達(dá)到一定積分的人才引進(jìn)類居住證的來滬外來務(wù)工人員子女才可在滬高考；廣東則規(guī)定通過積分入戶的異地務(wù)工人員、高技能人員子女不受限制在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖?。異地高考的這些硬性指標(biāo)表面上是“條件”，實質(zhì)上是“門檻”，隱藏著“拼爹”邏輯，讓一部分家庭條件較好的隨遷子女優(yōu)先異地高考，使大部分掌握更少經(jīng)濟(jì)資本和文化資本的進(jìn)城務(wù)工人員子女被排除在外，引發(fā)新的教育不公，與政策制定的初衷相違背?！坝姓{(diào)查顯示，52.5%的農(nóng)民工不贊同父母在流入地要有合法穩(wěn)定的住所；近69.6%的農(nóng)民工反對家長必須按規(guī)定繳納一定年限的社會保險?！保?］正是由于準(zhǔn)入門檻過高引發(fā)政策目標(biāo)群體的不認(rèn)同，造成異地高考報名人數(shù)偏少，引起異地高考方案執(zhí)行“梗阻”。

教育政策問題能否被解決，政策方案目標(biāo)能否如期實現(xiàn)，政策方案目標(biāo)群體的認(rèn)同和理解是其先決條件之一。然而，絕大部分地方的異地高考方案在決策過程缺乏核心利益相關(guān)群體的參與。據(jù)統(tǒng)計，全國30個省（自治區(qū)、直轄市）中，只有安徽省和上海市在異地高考方案出臺過程通過網(wǎng)絡(luò)形式向社會公開征集意見，其他省份并未向利益相關(guān)者群體征求意見。特別是占進(jìn)城務(wù)工人員主體的農(nóng)民工群體更是缺乏參與決策的機(jī)會與渠道?！坝姓{(diào)查顯示，61.3%的農(nóng)民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說，只有17.8%的農(nóng)民工了解并且很關(guān)注異地高考政策。”［5］可見，農(nóng)民工對異地高考方案了解和關(guān)注程度很低，他們的利益訴求很難通過正常渠道反映在異地高考方案中，使異地高考方案很難獲得目標(biāo)群體的認(rèn)同，導(dǎo)致報名人數(shù)的減少。

二、改進(jìn)異地高考方案缺陷的政策建議

解決異地高考方案本身的政策問題，首先需要確立異地高考政策目標(biāo)優(yōu)先序與加強(qiáng)政策監(jiān)督，明確責(zé)任，合理調(diào)整中央政府與省級政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)。同時需要優(yōu)化異地高考政策網(wǎng)絡(luò)，完善各方利益的表達(dá)機(jī)制和整合機(jī)制。

（一）確立政策目標(biāo)優(yōu)先序

政策目標(biāo)多元組合的優(yōu)先序具有不穩(wěn)定性，常常受到政府目標(biāo)追求、內(nèi)在價值觀及外在利益相關(guān)集團(tuán)的影響等。當(dāng)內(nèi)在價值觀強(qiáng)度非常高時，其特定價值取向或目標(biāo)將在目標(biāo)結(jié)構(gòu)中占有絕對優(yōu)先地位。無論特定群體的利益訴求是否能夠引起決策者的關(guān)注，都難以改變政府追求某種價值目標(biāo)的意志。新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，舉家跨省流動的人口不斷增加，其隨遷子女的受教育權(quán)利保障問題成為一個日益嚴(yán)峻的社會問題。為保障教育公平和維持社會穩(wěn)定秩序，異地高考政策出臺的內(nèi)在價值觀是滿足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女群體平等的受教育權(quán)利。由此，保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等受教育權(quán)利是異地高考政策的首要政策目標(biāo)，保障本地居民的受教育權(quán)益處于次要目標(biāo)。當(dāng)兩個政策目標(biāo)發(fā)生矛盾時，必須優(yōu)先保障首要政策目標(biāo)。

當(dāng)中央政府政策在地方運(yùn)轉(zhuǎn)時，大量地方部門和官僚的目標(biāo)利益追求添加到中央層面的政策目標(biāo)優(yōu)先序集合之中，會極大地消解和扭曲政策原來的意圖和目標(biāo)取向，客觀上導(dǎo)致政策被地方政府重新界定或“再制定”。在此種情況下，為保證地方政府制定的異地高考方案符合中央政策目標(biāo)優(yōu)先序要求，必須強(qiáng)化政策監(jiān)督。中央政府應(yīng)建立問責(zé)機(jī)制監(jiān)督地方政府異地高考方案制定，各地方省級政府應(yīng)通過各種渠道和方式向利益相關(guān)群體公開方案制定的程序和門檻設(shè)置的依據(jù)并充分征求利益相關(guān)群體的意見。

（二）責(zé)任明確，合理調(diào)整中央政府與地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)

從系統(tǒng)論來看，異地高考改革方案不僅僅是一個涉及教育領(lǐng)域的改革，它涉及到戶籍管理、就業(yè)、住房、社保、公共服務(wù)等諸多基礎(chǔ)性制度改革。若這些基礎(chǔ)性制度不能很好地調(diào)整與協(xié)調(diào)，則異地高考改革意圖只能是“水中鏡花”式的烏托邦。因此，中央政府應(yīng)統(tǒng)攬全局，組織相關(guān)的部委職能部門進(jìn)行調(diào)查研究和可行性論證，制定相關(guān)配套政策，實施異地高考綜合改革。

一是以中央政府頂層設(shè)計為主導(dǎo)，建立健全公平合理的中央與省級、流出地與流入地之間的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，把隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)納入規(guī)范化與法制化軌道。同時，適時調(diào)整中央與地方利益格局，加大中央對地方的政財轉(zhuǎn)移支付力度，適當(dāng)調(diào)整高校招生按省分配制度，對隨遷子女流入較多的省份的招生指標(biāo)尤其是重點大學(xué)的招生指標(biāo)每年給予適當(dāng)傾斜。

二是亟須建立具有獨立性和專業(yè)性的政策研究機(jī)構(gòu)，設(shè)立專門的異地高考決策專家咨詢委員會，并通過人員流動、社會監(jiān)督等制度方式保證思想庫研究的獨立性。同時，理順政府間參與政策的權(quán)力分布，明確相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利范圍，避免異地高考決策過程中的權(quán)力和責(zé)任的虛置和越權(quán)。

（三）優(yōu)化政策制定的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，廣泛動員民眾參與

異地高考是一個涉及多區(qū)域、多層次、多主體的意見交鋒、利益博弈的動態(tài)平臺。要讓異地高考得到政策目標(biāo)群體的認(rèn)同與支持，必須建立公眾參與博弈的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，制訂出合理的異地高考門檻。

一是擴(kuò)展協(xié)商網(wǎng)絡(luò)的成員規(guī)模，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)成員的多元化。除了政府和專家學(xué)者外，擴(kuò)大社會媒體和民眾代表參與度，使政府話語、學(xué)術(shù)話語與媒體話語、民眾話語在政策制定過程中進(jìn)行充分博弈和協(xié)商，使政策結(jié)果達(dá)至最大程度的共識。特別應(yīng)加強(qiáng)非戶籍農(nóng)民工的政策參與意識，強(qiáng)化其政策決策的話語權(quán)。

二是降低政策協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)入難度，提供更多的利益表達(dá)渠道和機(jī)會，提高網(wǎng)絡(luò)成員的流動性。建立健全利益群體政策參與渠道，打開封閉的政策網(wǎng)絡(luò)，使非戶籍農(nóng)民工有條件參與到異地高考政策決策中來，使異地高考方案更好地反映其政策偏好和利益訴求，最大限度減少異地高考政策運(yùn)行的社會成本。

參考文獻(xiàn)：

［1］關(guān)注2013高考：異地高考報名人數(shù)不多［EB/OL］.http：//edu.sina.com.cn/gaokao/2013-06-08/ 1014383391.shtml.

［2］劉世清，蘇苗苗.“異地高考”政策的合理性研究——基于30個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“異地高考”方案的內(nèi)容分析［J］.高等教育研究，2013，（6）：24.

［3］崔華華，黎丹.政策網(wǎng)絡(luò)視閾下異地高考政策困境分析［J］.學(xué)術(shù)論壇，2013，（3）：204-209.

［4］［5］馮幫，崔夢川.關(guān)于農(nóng)民工對異地高考政策反響的調(diào)查報告［J］.上海教育科研，2013，（1）：47-50.

（責(zé)任編輯：楊玉；責(zé)任校對：徐治中）

Policy Analysis on the Implementation of College Matriculation Policy for Migrant Children

PENG Huaan
（Jiangsu Academy of Educational Sciences，Nanjing Jiangsu 210013）

Abstract:On the implementation of College Matriculation Policy for Migrant Children facing difficulties is closely related to a large extent with the policy itself flawed. Specific performances：multiple and conflict of policy objectives and the fuzzy of policy content；improper relationship between central government and local government，policy body center is down；access threshold is too high，the benefit of policy target groups is narrow. Solving its own policy flaw of the College Matriculation Policy for Migrant Children，not only need to establish priority order of College Matriculation Policy for Migrant Children and to strengthen policy oversight，but also need to clarify responsibilities，reasonable adjust the power structure of the central government and the provincial government，meanwhile need to optimize consultation network，expand the breadth of popular participation，improve various parties interests expression mechanism and integration mechanisms.

Key words:college matriculation for migrant workers’children；policy objectives；policy body；policy object

中圖分類號：G632.474

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-5485（2016）06-0054-04

基金項目：①2015年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項目“異地高考制定過程中的多重話語博弈研究”（2015SJB250）。

作者簡介：彭華安（1980-），男，江西都昌人，江蘇省教育科學(xué)研究院副研究員，博士，主要從事高等教育政策研究。