◎尹少成 （首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100070）

權(quán)力清單制度的行政法解構(gòu)

◎尹少成 （首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京100070）

權(quán)力清單制度在實踐探索中不斷前行，其背后蘊含深厚的行政法理論。當(dāng)前理論回應(yīng)的不足，可能制約該制度的進一步發(fā)展和完善。從行政法視角看，權(quán)力清單制度以規(guī)范和控制行政權(quán)為目標，并涉及行政主體的職權(quán)范圍、行為邊界、行政職權(quán)的運行程序以及信息公開、公眾參與和問責(zé)監(jiān)督等機制的運用。理論上的解構(gòu)和回應(yīng)，可以為該制度的完善路徑指明方向。

權(quán)力清單；行政法；解構(gòu)

經(jīng)過十幾年的實踐探索，權(quán)力清單制度被認為是一項可以有效規(guī)范和約束行政權(quán)的制度。當(dāng)前，上至國務(wù)院下至地方各級政府，都在為權(quán)力清單的制定和出臺而努力。但是，必須注意到，與權(quán)力清單實踐熱火朝天景象形成鮮明對比的是，理論上對該制度的研究則顯得較為冷清，現(xiàn)有研究無論是在數(shù)量還是質(zhì)量上，都與該制度的實踐不相匹配①筆者2015年5月24日在中國知網(wǎng)上以“權(quán)力清單”為主題展開搜索，找到227條結(jié)果。對搜索結(jié)果稍加分析發(fā)現(xiàn)，其中大部分為報道類或介紹類研究，而非學(xué)術(shù)性研究。僅有的幾篇學(xué)術(shù)研究論文亦只是對其中的某個角度的探討，無論是深度還是廣度都明顯不足。。從理論上而言，權(quán)力清單制度無疑是一個典型的行政法問題。因而，如何從我國權(quán)力清單實踐歷程入手，以行政法為視角對其進行解構(gòu)，進而運用行政法理論對該制度的具體運行予以規(guī)范化和制度化，對該制度在實踐中的推進和完善具有非常重要的意義。

一、實踐探索：我國權(quán)力清單制度的發(fā)展歷程

權(quán)力清單制度是權(quán)力公開透明運行的一項基礎(chǔ)工作。權(quán)力清單就是對于各級政府及其各個部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等予以詳細統(tǒng)計，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限［1］。由于該制度以規(guī)范和控制行政權(quán)為使命，這也決定了其實際推進將面臨一個漫長而曲折的過程。既需要立法和政策層面的有序推進和強力支持，也離不開地方政府的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)。

（一）立法與政策的變遷

實際上，最早從1954年《憲法》《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》就試圖從源頭上規(guī)范行政權(quán)的范圍。1990年《行政訴訟法》的頒布實施，標志著規(guī)范和控制行政主體行政權(quán)的相關(guān)立法正式拉開序幕。但囿于當(dāng)時我國行政法治水平較低，遠未達到今天所倡導(dǎo)的權(quán)力清單的高度，此時對行政權(quán)的規(guī)范主要通過對行政相對人提供司法保障來實現(xiàn)。

1996年頒布實施的《行政處罰法》和2003年頒布的《行政許可法》，對行政主體的兩項核心職權(quán)（行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)）的設(shè)定、行使、程序和責(zé)任等做出明確規(guī)定。特別是其中的行政許可，相關(guān)改革延綿至今且仍然任重而道遠，成為政府權(quán)力清單中的核心內(nèi)容。

2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標，規(guī)定了依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施。《綱要》要求“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；遵循公平、公正的原則；應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見，嚴格遵循法定程序；行政機關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一”。在此基礎(chǔ)上，行政執(zhí)法責(zé)任制在全國范圍展開。

2005年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》要求“梳理執(zhí)法依據(jù)（對具有行政執(zhí)法主體資格的部門執(zhí)行的執(zhí)法依據(jù)分類排序、列明目錄，做到分類清晰、編排科學(xué)）、分解執(zhí)法職權(quán)（不同層級的執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位之間的職權(quán)要相互銜接，做到執(zhí)法流程清楚、要求具體、期限明確）、確定執(zhí)法責(zé)任（要根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，在分解執(zhí)法職權(quán)的基礎(chǔ)上，確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任）”。同時，要求“建立健全行政執(zhí)法評議考核機制”。按照該《意見》的要求，有的地方政府開始推行權(quán)力清單制度的嘗試［2］。

2007年《政府信息公開條例》頒布，對政府信息公開的范圍、方式、程序及其保障做出明確規(guī)定，吹響了公開政府權(quán)力清單的號角。2011年《行政強制法》通過，明確規(guī)定了行政強制的種類和設(shè)定、行政強制措施的實施程序、行政強制執(zhí)行程序，對規(guī)范行政行為、控制行政權(quán)意義重大。這在某種意義上完成公布權(quán)力清單的最后一塊拼圖。當(dāng)然，立法者按照管理部門、管理系統(tǒng)的標準所制定的一系列法律，也對權(quán)力清單的制定具有重要作用。

上述立法和政策的出臺，明確和梳理了行政主體的行政權(quán)力。行政主體的權(quán)力依據(jù)、種類、界限和責(zé)任等重要問題得以基本廓清，為政府權(quán)力清單制度的推行奠定了基礎(chǔ)，因為“混亂的行政權(quán)力、混沌不清的行政權(quán)力邊界，根本不可能形成行政權(quán)力清單”［3］。

在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”黨的十八屆四中全會《決定》再次提出：“推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”，“各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項?！敝链?，權(quán)力清單的社會關(guān)注度達到頂峰。2015年3月24日，中辦、國辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于推進地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》則成為政府權(quán)力清單制度全面推進的綱領(lǐng)性文件。該文件要求“全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)、大力清理調(diào)整行政職權(quán)、依法律法規(guī)審核確認、優(yōu)化權(quán)力運行流程、公布權(quán)力清單、建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制、積極推進責(zé)任清單工作、強化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)”，并制定了路線圖和時間表，要求“省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作”。

至此，權(quán)力清單制度已經(jīng)具備了充分的立法依據(jù)和強大的政策支持，各地的權(quán)力清單梳理、發(fā)布工作開展得如火如荼。

（二）地方的實踐與探索

如前所述，權(quán)力清單制度的相關(guān)立法和政策依據(jù)，實際上經(jīng)歷了一個較為漫長的歷程。事實上，上述立法和政策的出臺，也是在各地方實踐探索中逐步總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的。特別是在國務(wù)院《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制若干意見》的推動下，各地方政府開始推行權(quán)力清單制度的嘗試。

早在2005年，河北省委、省政府在反思“李友燦”案的基礎(chǔ)上，批轉(zhuǎn)了省紀委、省監(jiān)察廳《關(guān)于開展推進行政權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，將邯鄲市、河北省商務(wù)廳、河北省國土資源廳等三個單位作為省級試點單位。隨后，邯鄲市探索性地在國內(nèi)公布了首份“市長權(quán)力清單”，包括改變土地用途批準等92項行政職權(quán)。事實上，邯鄲市對所有行政職權(quán)進行了大清理。據(jù)初步統(tǒng)計，全市清理出行政權(quán)力2 193項，保留367個行政許可項目［4］。2006年，北京市公布65個執(zhí)法部門的“權(quán)力清單”，共有行政執(zhí)法職權(quán)8 735項，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政確認和行政裁決等執(zhí)法事項，涉及法律、法規(guī)和規(guī)章2 203部［5］。截至2007年年底，全國30個省級人民政府梳理行政執(zhí)法依據(jù)結(jié)果已經(jīng)向社會公布，23個省份及國務(wù)院執(zhí)法任務(wù)較重的十多個部門開展行政執(zhí)法評議考核工作［6］。這是我國公示權(quán)力清單的第一階段。

但是，上述努力并未有效解決當(dāng)前行政職權(quán)繁雜、混亂等困局，在2013年“兩會”上，廣州市政協(xié)委員曹志偉將其繪制的4.4米長的項目審批萬里圖帶到會場，該審批圖顯示一個投資建設(shè)項目從立項到驗收的漫長征程：如果不算上圖制成后才新增的一項“燈光審批”，整個審批流程要經(jīng)過20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，100個審批環(huán)節(jié)，蓋108個章，繳納36項行政收費，累計審批工作日2 020天［7］。該事件一經(jīng)報道，引發(fā)社會各界強烈反響。

在2013年十八屆三中全會《決定》和2014年李克強總理《政府工作報告》中，“權(quán)力清單”被首次寫入。自此，我國掀起新一輪公布權(quán)力清單的浪潮。

二、理論回應(yīng)：權(quán)力清單制度的行政法解構(gòu)

目前，權(quán)力清單制度作為國務(wù)院的一項重要政策，因政府的強力推動而得到社會各界的廣泛關(guān)注，成為公眾耳熟能詳?shù)母拍?。實際上，權(quán)力清單制度背后蘊藏深厚而復(fù)雜的行政法理論。而這背后的理論問題似乎并未受到太多關(guān)注，事實上，這種理論上的解構(gòu)對于我們深入認識、理解和完善權(quán)力清單制度都不無裨益。

（一）目標：規(guī)范和控制行政權(quán)

實現(xiàn)對行政權(quán)的有效控制，是行政法理論與實踐一直以來孜孜以求的目標［8］。權(quán)力清單制度本質(zhì)上是政府對行政權(quán)的一種自我控制。其核心是通過公開政府權(quán)力的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件和行使邊界等，為權(quán)力運行劃定清晰界限，實現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標。李克強總理在2014年夏季達沃斯開幕式致辭中進一步提出：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責(zé)任清單”，明確政府該怎么管市場，做到“法定責(zé)任必須為”。這進一步明確了中央所提出的權(quán)力清單，意在劃清政府與市場的界限，讓市場的歸市場、政府的歸政府，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的平衡，實現(xiàn)對行政權(quán)的規(guī)范和控制。政府角色應(yīng)當(dāng)從“掌舵者”變?yōu)椤皠潣恕?，在從“全能政府”向“有限政府”的角色轉(zhuǎn)化中，政府應(yīng)當(dāng)對自身權(quán)力保持應(yīng)有的清醒與警惕，通過曬出權(quán)力清單的方式，明晰自身權(quán)力的邊界與職責(zé)，做到有所為，有所不為。此種目標的實現(xiàn)需要從行政主體職權(quán)、方式、程序、責(zé)任及公眾參與等多管齊下，構(gòu)建一套符合行政法體系要求的制度。

（二）主體：框定行政主體的職權(quán)范圍

為實現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標，必須嚴格框定行政主體的職權(quán)范圍，這是權(quán)力清單制度首先需要解決的問題。法治要求政府必須堅持“法無授權(quán)不可為”的原則。然而，在我國法律、法規(guī)等已經(jīng)成千上萬，相關(guān)授權(quán)更是紛繁復(fù)雜。2011年，吳邦國就宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，到2010年年底，包括法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8 600多件［9］。如此眾多的法律法規(guī)體系本身就是對行政機關(guān)執(zhí)法水平的一大挑戰(zhàn)。加之法律在立法過程中一般是宜粗不宜細、難免掛一漏萬；法律法規(guī)在制定過程中的模糊性和原則性也在一定程度上變相給予行政機關(guān)在執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。因此，現(xiàn)實中，行政機關(guān)違法行政、越權(quán)行政、行政不作為的現(xiàn)象屢見不鮮。權(quán)力清單制度通過對行政主體相關(guān)行政職權(quán)的梳理，清理、明確政府行政職權(quán)的范圍，將法律、法規(guī)規(guī)定原則、模糊的方面予以細化，不僅使政府更明晰自己的權(quán)責(zé)，還讓行政相對人能一目了然地了解行政權(quán)的范圍與內(nèi)容。通過權(quán)力清單制度，框定了行政主體的職權(quán)范圍，在清單范圍之內(nèi)的職權(quán)，行政機關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任去行使；超越清單權(quán)限范圍的，既無權(quán)，也不能去越權(quán)行使，否則要追究違法行政的責(zé)任。這不僅減少了行政機關(guān)越權(quán)行政、違法行政的可能性，還為公眾監(jiān)督行政機關(guān)奠定了基礎(chǔ)。

（三）方式：界定行政主體的行為邊界

承上所述，“職權(quán)法定”是法治政府建設(shè)的基本要求，行政權(quán)行使必須“于法有據(jù)”，否則就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用與腐敗。而職權(quán)法定的前提就是要明晰界定行政主體行為的邊界和活動范圍。確定行政機關(guān)能夠行使何種權(quán)力，在多大職權(quán)范圍內(nèi)行使公權(quán)力。在我國推進依法行政、建設(shè)法治政府這幾十年行政法治的發(fā)展歷程中，先后制定出《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》《立法法》《行政強制法》等多部法律來規(guī)范行政主體在具體行政管理領(lǐng)域中行為的邊界與權(quán)限，但目前在行政管理實踐中，不少行政機關(guān)不顧自己“權(quán)力家底”，不知本部門、本機構(gòu)的職權(quán)分工、權(quán)力邊界，超越職權(quán)、濫用職權(quán)或相互推諉的現(xiàn)象比比皆是。尤其是涉及行政相對人重大切身利益的時候，一些行政機關(guān)的“踢皮球”行為或濫權(quán)行為既嚴重影響了政府的公信力和形象，也不利于相對人合法權(quán)益的有效保護。因此，權(quán)力清單制度以一種通俗易懂且便于理解接受的方式，將行政機關(guān)的各項職權(quán)向社會公開，明確列舉各項行政權(quán)力的權(quán)限、依據(jù)和范圍，進一步清晰和界定行政主體的行為邊界，限縮法外權(quán)力和尋租空間，減少機關(guān)內(nèi)部之間的權(quán)限爭議，并提高行政管理的效率和廉潔性。

（四）程序：明確行政職權(quán)的運行程序

“行政程序的根本政策問題就是如何設(shè)計一種制約制度，既可最大限度地減少官僚武斷和超越權(quán)限的危險，又可保持行政部門需要的有效采取行動的靈活性”［10］。因此，從這個層面上而言，權(quán)力清單具有行政程序規(guī)制的特質(zhì)。這里的行政程序規(guī)則應(yīng)做廣泛意義上的理解，既涉及行政機關(guān)內(nèi)部上下級之間、平級之間的職責(zé)與權(quán)限劃分，這屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部程序；又涉及行政機關(guān)在行使職務(wù)行為時與行政相對人發(fā)生作用的方式（如行政許可、處罰、強制所涉及的權(quán)限、期限），這屬于行政外部程序。由于我國目前統(tǒng)一的行政程序法典尚未制定，無論是行政內(nèi)部程序還是外部程序都是散落在各單行法中。而內(nèi)部程序由于屬于行政機關(guān)內(nèi)部行政行為，屬于行政訴訟不予受理的范圍，更加顯得隱秘。但其實，以行政審批為例，消耗和浪費相對人時間與精力，降低行政效率的，恰恰是機關(guān)內(nèi)部程序，甚至很多時候?qū)儆诔绦虻目辙D(zhuǎn)。但這些關(guān)鍵信息，相對人卻無從知曉。因此，在一定程度上，權(quán)力清單制度可以彌補行政程序規(guī)制的不足，通過規(guī)范的文本，將內(nèi)部程序和外部程序所涉及的職權(quán)運行予以明確規(guī)定，讓主體、職權(quán)、責(zé)任都有了一一對應(yīng)的關(guān)系，使每一個行政職權(quán)的運行都將受到程序規(guī)則的有效制約。

（五）制度：公開、參與、監(jiān)督機制的運用

法治政府除了是有限政府之外，還應(yīng)當(dāng)是透明政府?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎窡羰亲詈玫木臁?。透明政府以政務(wù)公開、權(quán)力公開為宗旨，通過規(guī)范行政權(quán)力的運行程序，以去行政權(quán)“神秘化”和“封閉化”為核心，通過一系列制度與程序的構(gòu)建，讓行政權(quán)的行使直面社會公眾，接受公眾、輿論和整個社會的監(jiān)督，促使權(quán)力在陽光下運行，減少權(quán)力濫用與腐敗的機會與空間。目前自上而下正在大力推行的權(quán)力清單制度，是自2008年《政府信息公開條例》頒布以來，進一步推進依法行政、透明型政府建設(shè)所注入新的助推劑。以行政權(quán)力向社會、公眾公開的方式，讓公眾了解和掌握；通過網(wǎng)絡(luò)平臺和政務(wù)咨詢，公眾能快捷查找到申請事項所需的流程和材料，使之成為公眾申請各項行政事務(wù)的指引。讓行政事項的各個處理環(huán)節(jié)完全處于透明狀態(tài)，這不僅是政務(wù)公開和信息公開從規(guī)范層面向制度與實踐管理層面的落地生根，更是政府公開透明度提升的顯著標志。權(quán)力清單制度本身就是政府公開透明度建設(shè)的重要組成部分，“沒有公開便無所謂正義”［11］。

公眾參與是現(xiàn)代社會民主發(fā)展和公共行政發(fā)展的雙重需要?！懊裰餍姓c專制行政之分野在于，行政程序是在相對人參與之下完成還是由行政機關(guān)自行實施”［12］。因此，參與不僅是行政民主化的要求，更是多元利益表達機制的需要。權(quán)力清單制度最終目標在于，通過規(guī)范和控制行政權(quán)，保障公眾的合法權(quán)益。因此，該制度的制定、調(diào)整和運行等都應(yīng)當(dāng)充分引入公眾參與，充分發(fā)揮公眾參與對權(quán)力清單制度的監(jiān)督作用。

此外，在推進依法行政、邁向法治政府進程中，除了要求政府權(quán)力有限、陽光透明、民主參與，還應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，高效廉潔。而這一特征的養(yǎng)成和培育，則有賴于監(jiān)督機制的建立與健全。當(dāng)下我國是多元監(jiān)督機制并存，不僅有國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督，還有黨的系統(tǒng)內(nèi)部的紀律監(jiān)察監(jiān)督。但是從行政法規(guī)范層面分析，目前我國行政監(jiān)督制度較為落后，僅靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的審計并不能有效制約日漸強大的行政權(quán)，這種只關(guān)注于末端治理，而不注重前端與過程的監(jiān)督方式不但太軟，而且太遠。因此，權(quán)力清單制度將政府部門所行使的權(quán)力和各項職權(quán)的邊界做出了具體列舉，并公之于眾，曬在社會與公眾的陽光之下，為行政相對人和利害關(guān)系人行使監(jiān)督權(quán)提供了前提和條件。行政權(quán)在公開透明的陽光下運行，公眾可以按照清單上列舉的職責(zé)、權(quán)限進行評判和監(jiān)督，這既能彌補監(jiān)督機制運行不暢所帶來的監(jiān)督乏力的問題，也是對行政權(quán)進行控制和規(guī)范的有效方式。

三、反思與重構(gòu)：權(quán)力清單制度的完善路徑

上述理論分析表明，權(quán)力清單制度本質(zhì)上在于通過明確和公開行政主體的職權(quán)范圍、行為方式、運行程序和責(zé)任承擔(dān)等，為公眾參與和社會監(jiān)督提供條件和可能，最終實現(xiàn)規(guī)范和控制行政權(quán)的目標?？梢姡瑱?quán)力清單制度背后蘊含諸多理論問題。因此，回歸權(quán)力清單制度運行實踐，反思當(dāng)前該制度運行中存在的問題，結(jié)合相關(guān)理論展開深入研究，對于完善權(quán)力清單制度仍具有重要價值。

（一）科學(xué)界定權(quán)力清單中行政主體權(quán)力和行為的邊界

權(quán)力清單的首要任務(wù)是科學(xué)界定行政主體的權(quán)力范圍和行為邊界。就權(quán)力范圍而言，要求行政主體的權(quán)力必須具有法律的授權(quán)，做到“法無授權(quán)不可為”，但這僅僅是對行政主體權(quán)力行使的最低要求，即依法行政。對此，應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢，逐步減少行政審批的數(shù)量，正確處理好市場與政府的關(guān)系。但是，對行政權(quán)行使的更高要求是，行政主體必須按照法定授權(quán)目的和精神行使權(quán)力，保證權(quán)力行使中的公平、公正。特別是現(xiàn)代國家行政裁量權(quán)正以令人震驚的速度增長和擴張，成為一種極易被濫用的權(quán)力，因而需要為其設(shè)置一系列統(tǒng)制規(guī)則，要求其存在和行使必須接受必要的統(tǒng)制，包括立法統(tǒng)制、行政統(tǒng)制、司法統(tǒng)制和社會統(tǒng)制等［13］。因此，科學(xué)界定權(quán)力清單中行政主體權(quán)力的邊界，應(yīng)首先對行政主體行政權(quán)范圍進行界定，立法應(yīng)當(dāng)細化對行政職權(quán)范圍的規(guī)定，同時加強對行政自由裁量權(quán)的規(guī)范和控制。

權(quán)力清單制度還要求科學(xué)界定行政主體行為的邊界。行政主體的行為邊界與職權(quán)邊界有著密切的聯(lián)系，后者是前者的前提和基礎(chǔ)。理論上，“行政行為作為大陸法系行政法的核心概念，對其系統(tǒng)研究幾乎需要行政法的所有技術(shù)，涉及行政法的全部領(lǐng)域”［14］。實踐中，我們也應(yīng)當(dāng)充分吸收現(xiàn)有關(guān)于行政行為理論研究的成果，對權(quán)力清單制度中行政主體行為邊界進行科學(xué)界定，并針對不同類型的行政行為采取不同的規(guī)制策略。

（二）明確權(quán)力清單中行政權(quán)運行的程序

如果說法治的基本功能是控制政府權(quán)力的話，那么，就控權(quán)的方式而言，傳統(tǒng)注重的是組織法控權(quán)，現(xiàn)代法治則更注重程序法控權(quán)。行政程序作為現(xiàn)代法治的控權(quán)機制，具有四大優(yōu)勢：一是既可不過于束縛政府行為的手腳，又可防止政府實施行政行為的恣意、濫權(quán)；二是有利于充分調(diào)動行政相對人參與國家管理、參與行政行為的積極性；三是有利于改進政府內(nèi)部運作機制，提高行政效率；四是有利于事前、事中糾錯，盡量避免給行政相對人和社會公眾造成不可挽回的損失［15］。因此，權(quán)力清單不僅應(yīng)注重列出行政主體的權(quán)限，還應(yīng)重視各項權(quán)力行使的具體程序。對每一項權(quán)力制定明確、詳細的流程圖，并將流程圖公之于眾，接受公眾的監(jiān)督。通過公布權(quán)力行使的流程圖，使行政主體不得隨意選擇行為的方式、方法和步驟，防止行政權(quán)的濫用及其對行政相對人合法權(quán)益的侵害。正如英國著名行政法學(xué)家威廉·韋德所言：“程序不是次要的事。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷的急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！保?6］

從制度建設(shè)層面而言，建議由國務(wù)院及其組成部門牽頭，就行政主體的權(quán)限范圍、行為方式、程序等問題做出指導(dǎo)性規(guī)定，為下級行政機關(guān)制定權(quán)力清單提供參照和借鑒。當(dāng)然，各地方政府及其部門可以結(jié)合本地實際，制定更加詳細、更有針對性的細則，提升權(quán)力清單的可視化程度。

（三）厘清權(quán)力清單中行政責(zé)任的歸屬

“責(zé)任清單”是政府權(quán)力清單中的重要組成部分，只有確立行使權(quán)力需要承擔(dān)的責(zé)任事項及其對應(yīng)的追責(zé)情形，才能讓權(quán)力有序運行，防止權(quán)力行使中的“任性”。對此，筆者認為，應(yīng)重點加強權(quán)力清單中行政問責(zé)制度的完善。近年來，“行政問責(zé)已成為中國推進法治建設(shè)的一條重要進路，襯托出政府主導(dǎo)的鮮明特色，迸發(fā)出西方學(xué)者難以想象的制度功效。它給行政執(zhí)法人員帶來的激勵、督促、壓力乃至惶恐，遠甚于行政訴訟、正當(dāng)程序和公眾參與等其他任何一種依法行政進路”［17］。因此，在權(quán)力清單制度建設(shè)中，必須把責(zé)任清單作為一項重要內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進。

具體而言：一是要明確問責(zé)對象和事由。問責(zé)對象既包括行政首長，也包括普通公務(wù)員。當(dāng)然，對公務(wù)員和行政首長應(yīng)堅持不同標準，前者應(yīng)主要以違法為標準，后者應(yīng)當(dāng)設(shè)定更高的標準，如決策失誤、政績糟糕等都可能成為問責(zé)事由。二是要明確問責(zé)方式和程序。問責(zé)方式應(yīng)當(dāng)多樣化，近年頻繁適用的“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”和“免職”應(yīng)慎用。將取消評優(yōu)、扣發(fā)獎金、公開道歉和接受正式批評等方式以一種公開、透明的方式引入問責(zé)機制。同時，對不同問責(zé)方式應(yīng)當(dāng)建立公開透明、規(guī)范的問責(zé)程序，讓問責(zé)以一種公眾看得見的方式進行，提升問責(zé)的公信力和威懾力。三是規(guī)定免責(zé)事由。為防止過度問責(zé)導(dǎo)致官員的不作為，應(yīng)規(guī)定法定的責(zé)任事由。

（四）保障權(quán)力清單制定和調(diào)整中的公眾參與

在行政法治領(lǐng)域，公眾參與對于保障行政機關(guān)依法、公正行使職權(quán)，防止濫權(quán)和腐敗，對于維護行政相對人的合法權(quán)益，防止侵權(quán)和歧視，對于推進公民自治，培育公民社會有著特殊重要的意義［18］，并且已經(jīng)成為現(xiàn)代公共行政發(fā)展的世界性趨勢［19］。因而，如何保障權(quán)力清單制定和調(diào)整中公眾的有效參與將成為該制度能否獲得公眾認可，產(chǎn)生社會公信力的重要基礎(chǔ)。具體而言，首先，權(quán)力清單的制定和調(diào)整應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見，提升權(quán)力清單制度的民意基礎(chǔ)；其次，應(yīng)當(dāng)為公眾監(jiān)督權(quán)力清單制度的運行提供暢通渠道，明確規(guī)定權(quán)力清單制度中公眾參與的程序、方法，有效吸收公眾的意見和建議；最后，健全權(quán)力清單制度運行中的信息公開，擴大公眾的知情范圍和知情度，為公眾有效參與提供基本條件和前提。

（五）探索事中、事后監(jiān)管方式的運用

權(quán)力清單制度的核心在于通過明確行政職權(quán)，推動簡政放權(quán)，推進依法行政。在此過程中，必然存在大量行政職權(quán)的取消和下放，其背后的法治邏輯是，未來政府監(jiān)管的核心將從事先監(jiān)管向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)型。問題在于，長期以來我國政府習(xí)慣于采取行政審批等事先監(jiān)管手段，隨著大量行政審批的取消和下放，如何科學(xué)運用事中、事后監(jiān)管手段，既存在立法上的不足，也缺乏實踐層面的經(jīng)驗、技術(shù)和方法。因此，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變管理理念，在具體的事中、事后監(jiān)管中堅持“注重頂層設(shè)計、強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、下沉監(jiān)管中心、完善監(jiān)督機制”的思路［20］。從立法和實踐兩個層面探索事中、事后監(jiān)管的方法、手段和機制。同時，還應(yīng)當(dāng)充分探索反不正當(dāng)競爭和反壟斷兩種市場化監(jiān)管方式與政府監(jiān)管的銜接與契合，這將是未來我國政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型后的兩種重要的符合市場經(jīng)濟要求的監(jiān)管手段。

結(jié)語

總之，權(quán)力清單作為一項以規(guī)范和控制行政權(quán)為目標的制度，對于法治政府建設(shè)具有非常重要的意義。但是，由于該制度涉及行政權(quán)力的數(shù)量、范圍、種類、程序及行使的條件、邊界等一系列問題，既面臨變化莫測的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，又蘊含錯綜復(fù)雜的理論問題。因而，如何通過行政法理論上的解構(gòu)，結(jié)合當(dāng)前權(quán)力清單實踐中面臨的問題，深入探討權(quán)力清單制度的理論與實踐，仍然是一項任重而道遠的工程。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

D922.1

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1005-460X（2016）01-0078-05

2015-07-24

國家社會科學(xué)基金青年項目“公用事業(yè)價格規(guī)制的行政法研究”（15CFX017）

尹少成（1986—），男，湖南衡陽人，法學(xué)博士，博士后研究人員，從事行政法學(xué)研究。