◎翟軍亮 （中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116）

◎吳春梅 （華中農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430070）

論公共安全合作能力建設(shè)：緣起、結(jié)構(gòu)和路徑

◎翟軍亮 （中國礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州221116）

◎吳春梅 （華中農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430070）

公共安全服務(wù)從壟斷供給走向合作供給的歷史轉(zhuǎn)型需要以合作能力建設(shè)為支持以解決“合作規(guī)模很大而效果偏低”的問題。但學(xué)界有關(guān)公共安全合作能力建設(shè)的研究較少?；诖?，在分析公共安全服務(wù)供給演變的歷史趨勢與轉(zhuǎn)型之困的基礎(chǔ)上，以協(xié)同合作和能力建設(shè)理論為基礎(chǔ)，建構(gòu)了涵蓋微觀—中觀—宏觀等三個層次的公共安全合作能力建設(shè)體系。其中，個體能力建設(shè)處于基礎(chǔ)地位，組織能力建設(shè)處于中樞地位，環(huán)境能力建設(shè)起著保障作用。針對我國公共安全多重轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀，須以個體能力建設(shè)為基礎(chǔ)、以組織能力建設(shè)為中樞、以環(huán)境能力建設(shè)為保障來強(qiáng)化三者之間的協(xié)同效應(yīng)。

公共安全；協(xié)同合作；合作能力建設(shè)

公共安全服務(wù)供給是解決公共安全問題的核心工具。隨著我國市場和社會力量的不斷崛起，公共安全服務(wù)開始由單中心的政府管制模式向多中心協(xié)同供給模式轉(zhuǎn)型［1］，公共安全服務(wù)總量極速提升，質(zhì)量不斷提高。但是，仍然難以滿足日益增長的公共安全需求，公共安全系統(tǒng)依舊脆弱，公共安全事件依舊頻發(fā)，造成的經(jīng)濟(jì)社會后果日益嚴(yán)重。表面原因在于我國公共安全協(xié)同供給所面臨的“合作規(guī)模很大而效果偏低”的困境，根本原因在于多元主體間的協(xié)同合作能力偏低。國外學(xué)界已開始探討如何通過合作能力提升來促進(jìn)公共安全治理［2］，但國內(nèi)學(xué)界尚未關(guān)注這一問題。十八屆三中全會報告指出，要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，健全公共安全體系。在此背景下，探討如何加強(qiáng)公共安全合作能力建設(shè)對有效應(yīng)對公共安全挑戰(zhàn)具有重要意義。

一、緣起：公共安全服務(wù)從壟斷供給走向合作供給的歷史趨勢與轉(zhuǎn)型之困

在階段性問題的導(dǎo)向下，公共安全服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)了壟斷供給→多元供給→合作生產(chǎn)→合作供給的轉(zhuǎn)型。這種繼承基礎(chǔ)上的梯度發(fā)展態(tài)勢既推動了公共安全管理向公共安全治理轉(zhuǎn)型，也催生了公共安全合作能力建設(shè)的內(nèi)在需求。

（一）公共安全服務(wù)壟斷供給

傳統(tǒng)公共行政階段，政府依靠科層官僚體制壟斷公共安全服務(wù)供給，實(shí)行強(qiáng)制性供給，承擔(dān)全面責(zé)任。例如，針對公民的秩序、規(guī)制和安全需求，建立了依賴于政府官僚體系尤其是警察體系的公共安全服務(wù)體系；針對潛在和發(fā)生的公共危機(jī)，建立了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，出臺了應(yīng)急管理法律規(guī)章。但是，政府壟斷供給直接導(dǎo)致公共安全服務(wù)供給領(lǐng)域開放性偏低，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致公民公共安全需求偏好多元化，再加上科層官僚制回應(yīng)性偏低等原因，公共安全服務(wù)壟斷供給陷入“效率悖論”，預(yù)示著新型模式的產(chǎn)生。

（二）公共安全服務(wù)多元供給

新公共管理階段，公共安全服務(wù)供給開始通過市場化和社會化途徑進(jìn)行，即“建立一個可靠的、有效的、競爭性的、公開的公共采購體制，把提供公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)包出去，通過合同形式購進(jìn)中間形態(tài)的產(chǎn)品與服務(wù)”［3］。以西方國家20世紀(jì)70年代的公共服務(wù)民營化改革為始端，大量公共安全服務(wù)通過合同外包、特許經(jīng)營、志愿服務(wù)、補(bǔ)助、政府間協(xié)議、使用者付費(fèi)等形式交由市場和社會組織來提供。例如，美國政府通過雇傭安保公司來提供巡邏服務(wù)；英國警察局要求報警響應(yīng)服務(wù)的用戶支付一定的費(fèi)用；看守所管理、法庭保衛(wèi)、十字路口的交通疏導(dǎo)等支持性、輔助性警察服務(wù)以合同形式外包已經(jīng)成為西方國家的通用做法。其次，公民是顧客，開始以需求者、消費(fèi)者和評價者身份有限參與公共安全服務(wù)供給。例如，英國的“下一步”行動方案、公民憲章運(yùn)動等均強(qiáng)調(diào)了公民在公共安全服務(wù)供給中的重要作用。盡管新公共管理運(yùn)動通過競爭來提升公共安全服務(wù)供給效率，但競爭并不是萬能處方，不能根治政府效率方面的弊?。?］。一方面，通過競爭達(dá)致效率的提高需要政府不斷提升其管理公私伙伴關(guān)系的能力，能夠成為“精明買主”，需要加強(qiáng)政府的網(wǎng)絡(luò)治理能力建設(shè)；另一方面，競爭引致“碎片化政府”的產(chǎn)生，需要加強(qiáng)跨部門合作能力建設(shè)［5］。

（三）公共安全服務(wù)合作生產(chǎn)

新公共服務(wù)階段，公民權(quán)凸顯，公民開始全面參與公共安全服務(wù)供給，并與政府等組織一起承擔(dān)提供公共安全服務(wù)的責(zé)任，以公共安全服務(wù)社區(qū)化和合作生產(chǎn)運(yùn)動為代表。實(shí)踐中，典型體現(xiàn)為以美國為代表的西方國家盛行的以合作生產(chǎn)為基礎(chǔ)的社區(qū)警務(wù)模式。合作生產(chǎn)，建立在“公共服務(wù)是公民和政府官員活動的共同產(chǎn)品”［6］的認(rèn)知基礎(chǔ)上，是指“有明確意圖的公民從事的一些行動，他們意欲拓展或貢獻(xiàn)于公共機(jī)構(gòu)的行動，并表現(xiàn)為共同的參與行為”［7］81。社區(qū)警務(wù)模式將社區(qū)居民參與社會警務(wù)管理放在首要位置，強(qiáng)調(diào)通過警察與社區(qū)居民的共同努力來改變以職業(yè)化、效率與控制為特征的傳統(tǒng)警務(wù)管理模式，并在警察局與鄰里居民之間建立合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)治安服務(wù)社區(qū)化等目標(biāo)［7］81-83。需要指出的是，雖然新公共服務(wù)理論通過強(qiáng)調(diào)公民對公共安全服務(wù)的全面參與，矯正了因新公共管理理論過度強(qiáng)調(diào)市場化所導(dǎo)致的公共安全服務(wù)碎片化、公民權(quán)被忽視等問題，并在社區(qū)層面取得了較大成功，但新公共服務(wù)理論并沒有為多元主體間的協(xié)同合作提供具體的、制度化的框架或機(jī)制，仍需要深入探討。

（四）公共安全服務(wù)合作供給

公共價值管理階段，公共安全服務(wù)通過構(gòu)建主體網(wǎng)絡(luò)和供給網(wǎng)絡(luò)來實(shí)現(xiàn)合作供給。一是公共安全服務(wù)供給主體由政府、市場組織、社區(qū)組織和公民等組成，共同承擔(dān)實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)目標(biāo)的責(zé)任。二是根據(jù)公共價值、環(huán)境、情景因素、任務(wù)性質(zhì)、可用技術(shù)與資源等因素構(gòu)建開放而實(shí)用的公共安全服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)并根據(jù)上述因素的變化來調(diào)整網(wǎng)絡(luò)。三是主體之間通過建立起彼此信任、合作關(guān)系來維護(hù)供給網(wǎng)絡(luò)的整體功效，實(shí)現(xiàn)公共安全服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。具體包括：主體之間應(yīng)建立高質(zhì)量的信任關(guān)系，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的公共安全服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制；建立不局限于合同的、較為穩(wěn)固持續(xù)的長遠(yuǎn)合作關(guān)系以利于應(yīng)對社會環(huán)境的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性所帶來的挑戰(zhàn)，確保公共安全服務(wù)供給過程中各主體間互動關(guān)系的穩(wěn)定性。公共價值管理通過主體網(wǎng)絡(luò)和供給網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，在一定程度上解決了多元主體間的制度化合作機(jī)制問題，使公共安全服務(wù)的動態(tài)供給成為可能。但是，公共安全服務(wù)合作供給網(wǎng)絡(luò)的良好運(yùn)行，以高水平的網(wǎng)絡(luò)設(shè)計、制度設(shè)計、網(wǎng)絡(luò)管理能力為條件，且依賴于多元主體的公共精神和高水平社會資本存量，使其在具體實(shí)踐中存在一定難度。

綜上所述，科層管理向網(wǎng)絡(luò)治理轉(zhuǎn)型以及公民等主體參與廣度、范圍、深度和強(qiáng)度的不斷拓展與加深推動了公共安全服務(wù)供給中政府部門之間的內(nèi)部合作向政府、市場、社會、公民個體等多元主體間的跨界合作轉(zhuǎn)型，推動了依賴于科層體制的權(quán)力線逐漸向依賴于網(wǎng)絡(luò)的行動線轉(zhuǎn)型，也催生了新的需求，即如何建構(gòu)一種新的框架以增進(jìn)跨界多元主體在初級合作基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)同的可能性。畢竟，多元主體間很有可能面臨“合作規(guī)模很大而效果偏低”的困境。在公共安全服務(wù)壟斷供給中，科層體制中權(quán)力的強(qiáng)制性保證了政府內(nèi)部合作的順利運(yùn)行。在多元供給中，公共安全項(xiàng)目及由此而產(chǎn)生的具有約束力的契約關(guān)系鏈接起政府與市場組織之間的合作關(guān)系。那么在公共安全服務(wù)合作生產(chǎn)和合作供給中，如何來保障政府、市場組織、社會組織和公民之間的合作關(guān)系有序、有效進(jìn)行？進(jìn)一步來講，這種新的框架必須解決以下四個難題：一是公共安全問題治理理念層面，必須推動以政府本位為理念的思維模式向以公民本位為理念的思維模式轉(zhuǎn)型。二是主體關(guān)系層面，必須解決如何有效推動政府回應(yīng)向政府與公民平等合作轉(zhuǎn)型這一難題。畢竟政府與公民之間中心—邊緣關(guān)系已經(jīng)深刻改變，將逐步實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制→委托→回應(yīng)→合作的轉(zhuǎn)型?；貞?yīng)與合作的區(qū)別在于：回應(yīng)是針對作為顧客和消費(fèi)者的公民需求的被動反應(yīng)，其基礎(chǔ)理念來自市場；合作強(qiáng)調(diào)政府在與公民合作過程中所體現(xiàn)出的道德價值，在此過程中，多元主體既不是公仆也不是技術(shù)專家，而是特定情境中的社會行為主體［8］。三是價值取向?qū)用妫仨毥鉀Q由工具理性向工具理性與價值理性協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)型中所面臨的“公共參與難題”，即如何將多元主體的多元偏好與目標(biāo)與公共安全問題解決相結(jié)合，將不同層次的、實(shí)質(zhì)性的多元主體參與納入到公共安全問題治理中，實(shí)現(xiàn)以共識與信任為基礎(chǔ)的集體行動。四是公共安全問題解決路徑層面，必須解決由理性建構(gòu)向社會建構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中有效整合政府、公民等多元主體的參與行為并“依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡(luò)來從事并完成公共事業(yè)”［9］6等難題，畢竟公共安全問題是在與公民休戚相關(guān)的現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會中產(chǎn)生和界定的，問題的解決也必須以社會實(shí)踐為基礎(chǔ)。正如金和斯蒂福斯所認(rèn)為的：“我們正在遠(yuǎn)離依靠政府來解決我們自身問題的途徑……然而……我們?nèi)匀蝗狈χС稚鐓^(qū)治理或集體問題解決的框架和程序。面臨的挑戰(zhàn)在于開發(fā)出合適的結(jié)構(gòu)和程序，在治理過程中有效地將（公共服務(wù)）的技術(shù)與專業(yè)知識與公民的有效參與整合在一起。這需要在公民與公共管理者之間形成更為合作的關(guān)系和伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系強(qiáng)調(diào)公共問題的解決和公共能力的培養(yǎng)?！保?0］

二、結(jié)構(gòu)：以推動協(xié)同合作為目標(biāo)的公共安全合作能力建設(shè)體系

公共安全協(xié)同合作兼具協(xié)同和合作兩種特性。協(xié)同是協(xié)調(diào)兩個及以上不同主體資源有效實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過程及能力［11］。合作是指存在潛在利益沖突的人們能夠建設(shè)性地探究他們之間的不同之處并且尋找一種可以超越自身對愿景局限性理解的共識對策［12］。因此，公共安全協(xié)同合作關(guān)注的焦點(diǎn)不在于“合作是否存在”或“規(guī)模有多大”，而在于合作效果，即較之一般的合作，它不僅強(qiáng)調(diào)多元主體之間資源與要素的合理匹配以及由此產(chǎn)生的相互依賴、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的關(guān)系，更強(qiáng)調(diào)協(xié)同效應(yīng)，即因結(jié)構(gòu)整合、機(jī)制整合和功能整合而產(chǎn)生新的結(jié)構(gòu)和功能。例如，公共安全協(xié)同合作能夠有效利用多元主體間資源和優(yōu)勢，為公眾提供無縫公共安全服務(wù)，消除公共安全服務(wù)碎片化供給的負(fù)面影響。

公共安全協(xié)同合作需要以合作能力建設(shè)為支撐來走向可操作化。從主體行為視角看，公共安全協(xié)同合作依賴于跨界主體的有效參與，而有效參與不僅依賴于各主體的參與意愿，更依賴于參與能力。畢竟能力是主體行動的基礎(chǔ)，如果喪失了這種能力，那么他就不能再稱之為行動者了［13］。從主體關(guān)系視角看，公共安全協(xié)同合作依賴于以資源為基礎(chǔ)的主體網(wǎng)絡(luò)，因而依賴于構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)、集成網(wǎng)絡(luò)和管理網(wǎng)絡(luò)的能力，“一個能力很強(qiáng)的集成商能夠協(xié)調(diào)各種活動，處理各種問題，并保證高質(zhì)量的服務(wù)供應(yīng)”［9］68。從合作過程視角看，公共安全協(xié)同合作是一個動態(tài)過程，需要開發(fā)高質(zhì)量的運(yùn)作能力，需要獲取資源，二者相輔相成，共同構(gòu)成公共安全合作能力發(fā)展全過程。從合作中的領(lǐng)導(dǎo)者視角看，公共安全從傳統(tǒng)的科層官僚機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)行模式依賴于合作網(wǎng)絡(luò)管理者處理各種挑戰(zhàn)的能力，如防止溝通失敗、整合多元主體的多元甚至是相互沖突的目標(biāo)、管理多元主體間競爭與合作關(guān)系、克服各種數(shù)據(jù)不足和能力缺陷等。

鑒于學(xué)界對公共安全合作能力及其建設(shè)的探討較少，對公共安全合作能力建設(shè)的探討可以借鑒學(xué)者們關(guān)于合作能力和能力建設(shè)的研究成果。首先，Hocevar，Thomas& Jansen認(rèn)為，國土安全領(lǐng)域中的組織間合作能力是指在追求公共或集體目標(biāo)的過程中，組織進(jìn)入、發(fā)展和維持跨組織間系統(tǒng)的能力［2］。其次，能力建設(shè)理論認(rèn)為，能力建設(shè)指一系列活動及其動態(tài)、持續(xù)和參與性過程，其旨在增加知識、增強(qiáng)能力與技能、改善個人行為、提升組織結(jié)構(gòu)與過程，從而使組織能夠以可持續(xù)的方式完成其使命與目標(biāo)［14］。以此為基礎(chǔ)，公共安全合作能力是指在解決公共安全問題過程中，多元主體進(jìn)入、發(fā)展和維持合作系統(tǒng)的能力，以及由此延伸出來的作為整體的公民個體、組織和社會有效應(yīng)對公共安全挑戰(zhàn)的能力。公共安全合作能力建設(shè)是指旨在增強(qiáng)公共安全領(lǐng)域中多元主體間合作能力的一系列活動及其動態(tài)、持續(xù)和參與性過程，它能夠增加個體的公共安全知識和技能、改善個體行為、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)與過程，使作為整體的個體、組織和社會能夠隨著時間的推移，不斷釋放、增強(qiáng)、創(chuàng)造與保持合作能力。

公共安全合作能力建設(shè)具有如下特征。它具有動態(tài)性，能夠隨著合作伙伴、焦點(diǎn)、發(fā)展階段的變化而變化。它具有可調(diào)適性，能夠通過技術(shù)支持來增強(qiáng)。它具有可轉(zhuǎn)移性，經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌虮灰浦驳狡渌到y(tǒng)。它著眼于一種長期的戰(zhàn)略目標(biāo)，旨在通過提升政府等組織和個體的能力水平和優(yōu)化他們之間的結(jié)構(gòu)狀態(tài)來實(shí)現(xiàn)公共安全治理所強(qiáng)調(diào)的信息、資源、能力連接和共享。較之之前以政府本位主義為內(nèi)核的“政府回應(yīng)”理念，它以政府、市場和社會組織、個體之間的“合作治理”為理念，以多元主體的能力提升為路徑，以增進(jìn)共識基礎(chǔ)上的有效合作為目標(biāo)，而合作治理意味著協(xié)商、參與、互助、理性溝通，在相互理解和包容的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，權(quán)力和資源的公平分配［8］。它強(qiáng)調(diào)公民本位，主張改革與政府回應(yīng)相適應(yīng)的公民依賴式的服務(wù)供給模式，認(rèn)為“具有參與動機(jī)與能力的公民及社團(tuán)應(yīng)該更好地參與地方可持續(xù)發(fā)展諸問題的規(guī)劃與管理，以及后續(xù)的有關(guān)合作活動”［15］，有助于促進(jìn)公共安全問題及其解決方案由理性建構(gòu)向社會建構(gòu)轉(zhuǎn)型。它強(qiáng)調(diào)賦權(quán)增能，主張?zhí)嵘嘣黧w的參與知識與技能，優(yōu)化參與行為，重塑治理過程。

借鑒能力建設(shè)理論和相關(guān)學(xué)者關(guān)于合作能力的研究成果，公共安全合作能力建設(shè)體系應(yīng)該以個體能力建設(shè)、組織能力建設(shè)和環(huán)境能力建設(shè)為核心內(nèi)容。它強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性，涵蓋了微觀、中觀和宏觀等三個層次，主張通過發(fā)展與參與活動相關(guān)的技能、知識等能力來促進(jìn)公民有效參與，通過發(fā)展人力資本與社會資本，為致力于實(shí)現(xiàn)公共安全目標(biāo)的合作行動奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，通過恰當(dāng)?shù)恼吆头煽蚣?，為?shí)現(xiàn)公共安全合作治理創(chuàng)造有利環(huán)境。

公共安全合作能力建設(shè)中的個體能力主要是指個體運(yùn)用自身所掌握的知識和技能參與公共安全治理的意愿和能力，主要由參與公共安全治理的知識和能力、意識和態(tài)度以及合作能力等要素組成。具體地，個體主要包括公民和公共管理者兩類。對于公民個體而言，個體能力建設(shè)旨在鞏固公民在公共安全問題治理中的基礎(chǔ)與主體地位，增強(qiáng)公民的參與效能，解決公民參與不力等問題。對于公共管理者而言，個體能力建設(shè)有助于增強(qiáng)其構(gòu)思網(wǎng)絡(luò)、集成網(wǎng)絡(luò)、跨網(wǎng)絡(luò)開發(fā)有效的知識共享實(shí)踐的能力［9］158，明確其核心職責(zé)及其實(shí)現(xiàn)能力，將其核心職責(zé)定位于“組織各種資源（通常不屬于自己的資源），創(chuàng)造公共價值”［9］7?？梢姡瑐€體能力建設(shè)為組織能力建設(shè)和環(huán)境能力建設(shè)發(fā)揮功效奠定基礎(chǔ)。

公共安全合作能力建設(shè)中的組織能力建設(shè)主要是指通過提升政府等組織的能力來建構(gòu)多元主體之間的協(xié)同合作機(jī)制。一方面，協(xié)同治理是一種公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)，通過這種過程和結(jié)構(gòu)，跨部門、跨層級主體能夠?yàn)榱藢?shí)現(xiàn)只有多元主體合作才能實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)而建設(shè)性地參與公共政策制定和管理［16］；另一方面，“公民和社區(qū)組織的有效參與是以地方政府的有效支持為前提的”［17］，地方政府能力建設(shè)對公民和社區(qū)組織能力建設(shè)具有促進(jìn)與支撐作用。盡管政府組織作為直接服務(wù)供應(yīng)者的作用已經(jīng)越來越不重要了，但其作為公共價值的促進(jìn)者，在具有現(xiàn)代政府特質(zhì)的由多元組織、多級政府和多種部門組成的關(guān)系中所發(fā)揮作用愈發(fā)重要［9］7。以政府為主體的公共組織的能力建設(shè)主要包括：提供相應(yīng)的培訓(xùn)及設(shè)施以提升個體與組織的能力；收集和提供有關(guān)公共安全的有效數(shù)據(jù)以為良好的政策過程奠定信息基礎(chǔ)；建立公平、負(fù)責(zé)和透明的參與式政策過程以促進(jìn)多元主體能夠有效參與正式的、共識導(dǎo)向的、旨在制定或執(zhí)行公共政策的公共協(xié)商過程并明確彼此間的相互依賴、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)關(guān)系；建構(gòu)有效的理性協(xié)商機(jī)制以促進(jìn)多元主體間的理性交流、相互理解與知識共享；發(fā)展合作性組織文化以維系和增強(qiáng)多元主體間協(xié)同合作的持續(xù)內(nèi)在動力；發(fā)展資源整合能力以整合多元主體的資源服務(wù)于公共安全的預(yù)防、響應(yīng)、處置、恢復(fù)；發(fā)展伙伴關(guān)系管理能力以有效管控協(xié)同合作中的沖突風(fēng)險，協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)信任關(guān)系，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；發(fā)展評估能力以測量、監(jiān)控協(xié)同績效，提供及時反饋，改進(jìn)合作運(yùn)作的子系統(tǒng)。在公民作為所有者的民主體制永遠(yuǎn)都可能是一個不可能真正實(shí)現(xiàn)的“民主理想模型”的背景下，公共安全的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了政府等公共組織在構(gòu)思、集成和運(yùn)作公共安全網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)地位。因而，在公共安全合作能力建設(shè)體系中，組織能力建設(shè)處于中樞地位，它承上銜接環(huán)境能力建設(shè)，啟下銜接個體能力建設(shè)，能夠提供平臺支持，解決公民個體等主體建設(shè)性參與依托虛化、過程管理水平偏低、支持系統(tǒng)不完善、支持性組織文化尚未建立等問題，有助于實(shí)現(xiàn)對公共參與的有效管理，增進(jìn)協(xié)商討論的理性化水平，促進(jìn)多元偏好與公共安全問題解決方案的有效整合，推進(jìn)公共安全問題及其解決方案由理性建構(gòu)向社會建構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

公共安全合作能力建設(shè)中的環(huán)境能力建設(shè)是指創(chuàng)造與維護(hù)有利于實(shí)現(xiàn)個體能力建設(shè)與組織能力建設(shè)的技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化環(huán)境條件，主要包括正式與非正式制度、社會資本等，在公共安全合作能力建設(shè)體系中起保障作用。Filmer認(rèn)為，制度能力是提供有效服務(wù)的至關(guān)重要的因素。當(dāng)這種能力不足時，公共支出即使是用在恰當(dāng)?shù)姆?wù)上，也會引致服務(wù)供給不足［18］。例如，在多元主體間的跨界合作過程中，以公共價值為中心來化解公共部門、市場組織和非營利組織之間的價值沖突；健全的公共安全法律規(guī)章有利于規(guī)范公共安全治理中行為主體的行為；參與型公民文化有利于促進(jìn)公民對公共安全治理的建設(shè)性參與；良好的公共安全法律意識和改變傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)效益、輕公共安全的觀念有利于減少公共安全事件；良好的以信任為主要內(nèi)容的社會資本能夠?yàn)槎嘣黧w間的持久合作提供保障。

三、路徑：推進(jìn)我國公共安全合作能力建設(shè)

隨著我國公民參與意識的不斷提升、各種社會組織的蓬勃發(fā)展以及政府改革的不斷深入，公共治理中政府與市場、社會協(xié)同治理及其多元價值整合的趨勢不可逆轉(zhuǎn)［19］，我國公共安全合作能力建設(shè)也取得長足發(fā)展，在有效應(yīng)對公共安全問題過程中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也面臨一些不足：公民開始積極參與，但其基礎(chǔ)性作用有待進(jìn)一步凸顯；政府等組織的中樞作用初顯，但仍有待進(jìn)一步強(qiáng)化；公共安全法律法規(guī)等制度雖然已經(jīng)建立，但仍不完善，其保障能力也亟須強(qiáng)化；政府和市場、社會組織等主體之間開始展開合作，但結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)上的協(xié)同效應(yīng)仍有待加強(qiáng)。

（一）加強(qiáng)個體能力建設(shè)，強(qiáng)化其基礎(chǔ)地位

提升公民的公共安全知識與能力水平。盡管公民的受教育水平不斷上升，但一般的教育并不能代替專業(yè)的公共安全教育。針對現(xiàn)階段存在的公民安全知識與能力水平偏低等問題，措施主要有：一是充分利用現(xiàn)有的職業(yè)技術(shù)教育體系和大學(xué)教育體系來提升公民的公共安全知識與能力水平。例如，在深化現(xiàn)有的公共安全宣傳的同時，探討將公共安全教育嵌入到現(xiàn)有的教育培訓(xùn)體系中的可行措施，拓寬途徑，增加機(jī)會；完善教育培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)有針對性的公共安全知識與能力等教育培訓(xùn)；創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式，充分利用新媒體，提升公民的教育培訓(xùn)效果。二是加大對公共安全知識與能力教育培訓(xùn)的支持力度來提供持續(xù)動力。在政策支持方面，要加強(qiáng)對公民公共安全知識與能力教育培訓(xùn)的政策引導(dǎo)。在財政支持方面，探討將公民公共安全知識與能力教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度等措施的可行性；通過經(jīng)濟(jì)與社會激勵等措施來激發(fā)社會和市場主體積極投入公共安全知識與能力教育培訓(xùn)的積極性，拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道。在人力資源支持方面，要充分發(fā)揮高校的人才優(yōu)勢，強(qiáng)化高?！鐣献鳌Ｈ遣扇∏袑?shí)可行措施增進(jìn)公民參與公共安全治理的意識與熱情，促進(jìn)公民由消極被動參與向積極主動參與轉(zhuǎn)變。例如，可充分利用新媒體受眾廣、方式多樣、時間靈活等特點(diǎn)，通過有針對性地制作節(jié)目等方式來傳播公共安全知識，培養(yǎng)公民參與意識。

（二）加強(qiáng)組織能力建設(shè)，強(qiáng)化其中樞地位

盡管我國政府在公共安全治理過程中往往成立應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急指揮中心等機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)，但我國政府在公共安全治理中的中樞地位仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。措施主要有：一是提升政府等組織的數(shù)據(jù)供給能力。要完善既有的發(fā)布會等傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)供給機(jī)制和平臺，強(qiáng)化媒體的公共信息服務(wù)責(zé)任，尤其是充分利用微信、微博等新媒體創(chuàng)設(shè)新型的信息交流機(jī)制和平臺，保障數(shù)據(jù)信息的公開透明。二是建構(gòu)和完善參與式政策過程。要完善可接近和制度化的公共協(xié)商機(jī)制與平臺，構(gòu)建支持多元主體在公共安全政策過程中具有實(shí)質(zhì)影響力的制度安排。三是采取切實(shí)可行的措施來加強(qiáng)合作性組織文化建設(shè)，如通過制度建構(gòu)來重塑地方政府與公民等主體之間的信任機(jī)制。四是建構(gòu)制度化的資源整合機(jī)制。五是提升公共管理者的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)能力，扮演公共價值創(chuàng)造者角色［20］。六是以公共價值創(chuàng)造為評估理念，完善體系化、規(guī)范化的公共安全合作治理評估制度，明確實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、途徑與方法。例如，可依據(jù)公共價值管理理論確立以公共價值為標(biāo)準(zhǔn)的評估體系，不僅要評估公共安全治理的投入、產(chǎn)出等硬指標(biāo)，更要評估公共安全服務(wù)供給結(jié)果、公民滿意度、信任等社會資本存量增加程度、多元主體間的協(xié)作程度等難以測量的軟指標(biāo)。

（三）加強(qiáng)環(huán)境能力建設(shè)，強(qiáng)化其保障作用

加強(qiáng)環(huán)境能力建設(shè)，首先要充分發(fā)揮現(xiàn)有的國家公共安全制度和政策的保障作用，例如，要強(qiáng)化法治對公共安全合作能力建設(shè)的引領(lǐng)與規(guī)范作用，將公共安全合作能力建設(shè)納入法治化軌道；整合現(xiàn)有的公共安全法律法規(guī)，強(qiáng)化對公共安全合作能力建設(shè)的普遍性指導(dǎo)，注重行業(yè)性與普遍性對接；強(qiáng)化公共安全法律法規(guī)的執(zhí)行力度，注重常態(tài)性與緊急性對接；強(qiáng)化多元主體協(xié)同的法治化建設(shè)，明晰各主體職責(zé)，注重要素功能與協(xié)同效應(yīng)對接。在此基礎(chǔ)上，要充分挖掘和培育社會資本，增加多元主體進(jìn)行協(xié)同合作的可能性。例如，可采取強(qiáng)化既有的互惠規(guī)范、發(fā)揮精英對合作行為的帶動作用、擴(kuò)大公民之間的信任半徑等措施。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計、整體推進(jìn)公共安全合作能力建設(shè)，強(qiáng)化其協(xié)同效應(yīng)

公共安全合作能力建設(shè)是一個系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)構(gòu)成要素基礎(chǔ)上的整體功能。實(shí)踐中，我國公共安全合作能力建設(shè)體系中個體能力建設(shè)、組織能力建設(shè)和環(huán)境能力建設(shè)呈現(xiàn)出相互脫節(jié)甚至碎片化狀態(tài)。針對這一現(xiàn)實(shí)狀況，要通過建構(gòu)或完善公共安全合作能力建設(shè)體系的政策（或制度）框架來統(tǒng)籌規(guī)劃各個構(gòu)成要素的發(fā)展，并推進(jìn)三者之間的有效銜接；要制定從整體上推進(jìn)公共安全合作能力建設(shè)的路線圖，完善支持措施，確?？尚行院陀行?。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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A

1005-460X（2016）01-0041-05

2015-07-25

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“美國礦山安全治理的政治過程研究”（12CZZ008）；國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“新農(nóng)村社會建設(shè)中的公共產(chǎn)品供給研究”（06BSH013）；教育部博士點(diǎn)基金項(xiàng)目“能力建設(shè)條件下社會學(xué)習(xí)對農(nóng)村公共服務(wù)決策優(yōu)化的影響研究”（20130146110011）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目“農(nóng)村社會風(fēng)險治理中的主體能力建設(shè)研究”（2014XT07）

翟軍亮（1986—），男，河南安陽人，博士，講師，從事公共服務(wù)管理研究；吳春梅（1966—），女，湖北麻城人，院長，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共服務(wù)管理研究。