崔向前

【公安理論與實(shí)踐】

《治安管理處罰法》修改之建議

崔向前

（鐵道警察學(xué)院治安系，河南鄭州450053）

在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下，需要進(jìn)一步明確《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的主體地位，將其現(xiàn)行名稱(chēng)修改為《治安法》或《治安管理法》，使其包容性更強(qiáng)，適用性更加靈活。修改現(xiàn)行治安處罰制度應(yīng)注意把握好修法應(yīng)遵循的基本價(jià)值目標(biāo)，運(yùn)用好科學(xué)的立法技術(shù)，解決好社會(huì)發(fā)展和一線(xiàn)執(zhí)法需求中亟待解決的主要問(wèn)題；并注意其與刑事、民事法律的銜接，構(gòu)建更加科學(xué)、和諧的治安行政法律體系。促進(jìn)治安權(quán)的運(yùn)行制度法典化進(jìn)程，應(yīng)對(duì)當(dāng)前的治安管理法律體系進(jìn)行頂層再設(shè)計(jì)，避免治安類(lèi)法律碎片化，避免條塊分割過(guò)重，發(fā)揮大治安視野下法典化的一體化立法功能，為大部制改革進(jìn)行前瞻性立法，使法律適用更加便捷高效，發(fā)揮治安法治之功能，促進(jìn)治安權(quán)高效運(yùn)行，提升公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)的整體能力。

治安管理處罰法；公安機(jī)關(guān)；行政執(zhí)法體系

法治是人類(lèi)迄今最好的治理方式，治理能力現(xiàn)代化很重要的一個(gè)標(biāo)志就是依法治理水平的文明程度。十八屆四中全會(huì)后，全面深化改革與全面依法治國(guó)推向了更高更遠(yuǎn)的戰(zhàn)略地位，這其中最重要的就是公安機(jī)關(guān)的改革問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的主體作用依然存在，從治安管理的主體到管理對(duì)象、內(nèi)容的各個(gè)方面的動(dòng)態(tài)變化和社會(huì)需求的激變，從體制機(jī)制到執(zhí)法依據(jù)存在互相交織的多重問(wèn)題亟待破解。特別是最近十年社情警情發(fā)生了重大變化，社會(huì)管理難度增大，我國(guó)《治安管理處罰法》從立法目的、任務(wù)等都出現(xiàn)了一些值得完善和反思的部分。從增強(qiáng)國(guó)家治理能力和服務(wù)能力的角度看，修法應(yīng)在傳承《治安管理處罰法》歷史資源基礎(chǔ)的同時(shí)注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，這就需要在宏觀視野中首先把握好幾個(gè)基本關(guān)系，保持本法將來(lái)的適用性更加相對(duì)穩(wěn)定。

一、進(jìn)一步明確《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的地位

受一線(xiàn)辦理案件習(xí)慣和公安業(yè)務(wù)條塊分割的業(yè)務(wù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)影響，很多人把《治安管理處罰法》當(dāng)成僅僅是治安案件的適用依據(jù)，業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)時(shí)又把治安案件拆分成不同的警種業(yè)務(wù)口，同時(shí)忽視了辦理收容教育、收容教養(yǎng)等案件的適用銜接以及違法行為矯治措施的歸依，造成對(duì)《治安管理處罰法》認(rèn)識(shí)錯(cuò)位和不到位現(xiàn)象。理論界和實(shí)戰(zhàn)部門(mén)之間，治安警種內(nèi)部各業(yè)務(wù)口之間，治安與禁毒、消防、偵查等警種之間，對(duì)《治安管理處罰法》在整個(gè)公安工作的基礎(chǔ)功能存在認(rèn)識(shí)不到位現(xiàn)象，部分警種認(rèn)識(shí)模糊甚至是漠視《治安管理處罰法》的存在。從歷史淵源上看，我國(guó)治安管理處罰制度是整個(gè)現(xiàn)代行政處罰制度的起源，從1906年的《大清違警罪章程》到1908年的《大清違警律》，違警罪從刑法中剝離，是我國(guó)第一部成文的治安處罰制度①李春華.中國(guó)近代違警罰法的沿革［J］.山東公安專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2004，（5）：76.，雖然名稱(chēng)未冠以“罪”，但區(qū)別于“輕罪、重罪”，采用的是“違警與犯罪的全異說(shuō)②李秀清.《大清違警律》移植外國(guó)法律評(píng)析［J］.犯罪學(xué)研究，2002,（3）：8.，從而具備了行政處罰的性質(zhì)，也是我國(guó)行政處罰與刑罰的第一次分離，標(biāo)志著我國(guó)近現(xiàn)代意義上的行政處罰制度誕生③熊一新.談我國(guó)行政處罰制度的演進(jìn)與治安管理處罰制度的發(fā)展［J］.中國(guó)公共安全，2008，（1）：125.?？梢?jiàn)治安處罰制度不僅僅在治安行政管理中地位之重要，在整個(gè)行政處罰制度發(fā)展中地位也特別重要。1949年新中國(guó)成立后，由于新的法律體系尚未建立，1957年頒布實(shí)施的《治安處罰條例》與1951年的《懲治反革命條例》和《妨害國(guó)家貨幣治罪暫行條例》、1952年通過(guò)的《懲治貪污條例》構(gòu)成了新政權(quán)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的法之重器，在我國(guó)特殊的歷史階段發(fā)揮了重要的歷史作用，在整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律制度體系形成中發(fā)揮了舉重輕重的奠基作用。鑒于治安處罰制度的歷史源流和歷史上的重要功能及現(xiàn)實(shí)需要，修法必須站到相應(yīng)的高度，發(fā)揮其在國(guó)家治理中的應(yīng)有法的功能和價(jià)值。這就需要對(duì)《治安管理處罰法》的立法目的、任務(wù)和定位進(jìn)一步研究，首先明確其在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的基本地位。

《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中處于根本性的主體地位。關(guān)于《治安管理處罰法》的適用范圍“在狹義的治安管理范圍內(nèi)還是公安機(jī)關(guān)整體上的治安行政管理范圍內(nèi)”這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)比較清楚，立法條塊分割的問(wèn)題已既成事實(shí)，例如《道路交通安全法》《消防法》等社會(huì)治安行政管理領(lǐng)域單行法律、法規(guī)的先后出臺(tái)。但《治安管理處罰法》在公安機(jī)關(guān)整體上的治安行政管理法律體系中具有兜底功能，由于其從立法體系設(shè)計(jì)上既包括實(shí)體法又包括程序法，還包括監(jiān)督法，對(duì)治安行政權(quán)運(yùn)行具有根本性的規(guī)制作用，是治安行政權(quán)運(yùn)行的基石，處于治安管理類(lèi)法律法規(guī)的主體地位。從法典編纂角度看，《治安管理處罰法》應(yīng)該是母法，其“管轄制度、執(zhí)法程序、制裁種類(lèi)體系”等是治安行政管理法典的主干。結(jié)合治安管理類(lèi)法律制度互相銜接、制裁體系的科學(xué)，可以將《治安管理處罰法》改為《治安管理法》或《治安法》。因?yàn)閺姆蛇m用科學(xué)的角度看，《治安管理處罰法》不僅僅是“處罰法”，違反治安管理的處理方式也不僅僅是單一的行政處罰，其是融“違法行為矯治、行政制裁、治安調(diào)解、行政強(qiáng)制”等于一體的“行政處理”法④宋功德.聚焦行政處理——行政法上熟悉的陌生人［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.。改為《治安管理法》或《治安法》后，其包容性更強(qiáng)，更能體現(xiàn)《治安管理處罰法》的立法本意，發(fā)揮其應(yīng)該有的化解糾紛、填補(bǔ)立法缺陷，更能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展需求。

當(dāng)前，《反恐怖主義法》中的“安置教育”以及刑罰執(zhí)行中的“社區(qū)矯治”處境尷尬，⑤安置教育是《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》第30條在刑罰執(zhí)行完畢后的一項(xiàng)限制人身自由進(jìn)行集中安置并予以教育的措施，按原理是基于恐怖犯罪人員人身危險(xiǎn)性評(píng)估的一項(xiàng)防衛(wèi)性教育矯治措施，立法者借鑒了保安處分，《反恐法》實(shí)施一年來(lái)，這項(xiàng)制度還未有落地的機(jī)會(huì)，但已經(jīng)引起部分學(xué)者強(qiáng)烈質(zhì)疑其立法的正當(dāng)性與合法性問(wèn)題。社區(qū)矯治環(huán)節(jié)當(dāng)前立法呼聲較高，其主要任務(wù)落到社區(qū)后要靠公安機(jī)關(guān)為主管控，目前處于立法前評(píng)估階段，本人認(rèn)為其沒(méi)有單獨(dú)立法的必要，容易導(dǎo)致治安治理領(lǐng)域立法碎片化。我們可以在《治安管理法》或《治安法》中設(shè)置一章對(duì)執(zhí)行性的教育矯治和預(yù)防性的教育防衛(wèi)矯治措施加以科學(xué)設(shè)計(jì)，這樣既避免了“安置教育”在《反恐怖主義法》中的合法性及正當(dāng)性不足問(wèn)題，還可以把社區(qū)矯治制度提升到法治化水平，進(jìn)而避免社區(qū)矯治法重復(fù)立法造成的立法資源浪費(fèi)。一個(gè)兼容性較強(qiáng)的治安法應(yīng)該把“非刑化”的治安領(lǐng)域的懲罰、教育、改造制度一體化協(xié)調(diào)好，促進(jìn)治安權(quán)的運(yùn)行制度的法典化進(jìn)程，所以很有必要對(duì)當(dāng)前的《治安管理處罰法》進(jìn)行再設(shè)計(jì)，避免治安類(lèi)法律碎片化，避免條塊分割過(guò)重，發(fā)揮大治安視野下法典化的一體化立法功能，為大部制改革進(jìn)行前瞻性立法，使法律適用更加便捷高效，發(fā)揮治安法治之功能。

二、科學(xué)把握修法應(yīng)遵循的價(jià)值理念和需要解決的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)近10年的執(zhí)法實(shí)踐，《治安管理處罰法》的執(zhí)法環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大變化，修法在積極回應(yīng)社會(huì)需求和發(fā)展的同時(shí)應(yīng)該秉持最基本的法的價(jià)值精神結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略及行政政策導(dǎo)向，一方面要解決社會(huì)較為突出的治安問(wèn)題，增強(qiáng)實(shí)用性和適用性，另一方面要高瞻遠(yuǎn)矚解決當(dāng)前治安領(lǐng)域立法碎片化的問(wèn)題，增強(qiáng)科學(xué)性，促進(jìn)大部制改革，提升管理效率。

（一）應(yīng)遵循的價(jià)值

應(yīng)把當(dāng)前的依法治國(guó)戰(zhàn)略和國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代作為最高價(jià)值追求，即堅(jiān)持依法治理和科學(xué)治理，把促進(jìn)依法行政和提升治安管理水平作為具體戰(zhàn)術(shù)理念，作為促進(jìn)執(zhí)法辦案的指導(dǎo)理念。那么就需要在總則部分貫徹依法行政等法的基本精神和兼顧促進(jìn)辦案能力提升的基本原則，例如應(yīng)該在總則部分明確寫(xiě)入“尊重和保障人權(quán)、合法、公開(kāi)公正、教育與處罰相結(jié)合、遵守行政信賴(lài)?yán)?、遵循行政比例”等行政?zhí)法基本原則，同時(shí)應(yīng)堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，治安調(diào)解與治安制裁相結(jié)合，處罰方式與處罰力度相結(jié)合，處罰與違法行為矯治相結(jié)合等處理原則，以增強(qiáng)執(zhí)法藝術(shù)，提升辦案能力。

（二）需要解決的主要問(wèn)題

隨著當(dāng)前社會(huì)的激變，急需進(jìn)一步解決民生立法和人性化執(zhí)法、規(guī)范化執(zhí)法問(wèn)題，二者相對(duì)缺乏的雙重疊加效應(yīng)日益凸現(xiàn)。

1.要明確《治安管理法》或《治安法》的任務(wù)。在新法中應(yīng)該在總則部分明確立法的目的和任務(wù)，建議寫(xiě)入“為維護(hù)社會(huì)秩序，化解社會(huì)矛盾，保障公共安全，規(guī)范和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)及其人民警察依法行政，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利”等。當(dāng)前人民群眾日益增長(zhǎng)的公共安全需求是最顯性的需求，而公民權(quán)利覺(jué)醒后的依法行政規(guī)范執(zhí)法、人性化執(zhí)法需求更加迫切，而公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上急速發(fā)展的公民權(quán)利訴求，發(fā)生了多起觸及公平正義的行政執(zhí)法倫理底線(xiàn)的影響重大的治安案件。例如現(xiàn)行《治安管理處罰法》第30條規(guī)定“違反國(guó)家規(guī)定，制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)的，處10日以上15日以下拘留；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留?！卑训?0條放在妨害公共安全客體下，這實(shí)際上是對(duì)環(huán)境安全法益的保護(hù)。

所以，在這些領(lǐng)域及相關(guān)方面必須調(diào)整和完善現(xiàn)行《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，例如第58條規(guī)定的噪聲擾民問(wèn)題不但不能廢除還很有必要進(jìn)一步完善加強(qiáng)，響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略，加大環(huán)境資源領(lǐng)域的治理力度。環(huán)境資源領(lǐng)域的非法采礦、破壞生態(tài)資源、水和大氣污染、破壞風(fēng)景名勝、文物保護(hù)單位和文物古跡等應(yīng)修改條文或增加“行為罰”的條文，以配合環(huán)境資源部門(mén)有力執(zhí)法。在食品安全、醫(yī)患矛盾、旅游糾紛等發(fā)展勢(shì)態(tài)惡化較快的民生領(lǐng)域，應(yīng)該修改完善和補(bǔ)充到位，解決這些部門(mén)警察化現(xiàn)象，例如不得已成立的國(guó)土資源警察、旅游警察、食品安全警察、環(huán)保警察等，通過(guò)《治安管理法》或《治安法》的完善，解決目前行政執(zhí)法領(lǐng)域索要警察強(qiáng)制權(quán)的現(xiàn)象，從而有利于統(tǒng)一警察行政。

2.合理界定“違反治安管理行為”的概念，構(gòu)建科學(xué)的治安違法責(zé)任擔(dān)當(dāng)方式和行政處理體系。現(xiàn)行刑法第二章（第13至31條）規(guī)定了什么是犯罪，第13條直接闡明了犯罪的概念，這是對(duì)刑法的適用范圍進(jìn)行科學(xué)界定。本次修法很有必要界定“違反治安管理行為”的概念，建議參照刑法的立法技術(shù)單列一章規(guī)范“違反治安管理行為”這一概念，把正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、合法執(zhí)行公務(wù)等“阻卻事由”予以明確，便于一線(xiàn)執(zhí)法人員操作適用。建議把違反治安管理行為界定為“違反治安管理行為是指違反社會(huì)治安管理類(lèi)的法律、法規(guī)的規(guī)定，產(chǎn)生治安行政法律義務(wù)（責(zé)任）的行為”。其違法主體與責(zé)任承擔(dān)主體并非一致，責(zé)任承擔(dān)方式也非僅行政處罰。行政處理方式的多樣性可以促進(jìn)治安行政執(zhí)法理念由懲罰性治理向綜合性治理轉(zhuǎn)變。①崔向前.違反治安管理行為概念的反思與重構(gòu)［J］.鐵道警官高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，（2）：23.

3.提高立法技術(shù)，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化。通過(guò)提升立法技術(shù)可以提高立法質(zhì)量，便于一線(xiàn)執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握法律含義，正確適用法律。立法語(yǔ)言不同于普通語(yǔ)言文字，其基本含義應(yīng)具備法律語(yǔ)言的品質(zhì)，甚至還需要專(zhuān)業(yè)的學(xué)理解釋。例如公安部統(tǒng)編教材《治安案件查處》中把賣(mài)淫界定成一種“不正當(dāng)?shù)男躁P(guān)系”，“不正當(dāng)”顯然不是法律語(yǔ)言，公安院校外的部分專(zhuān)家的解釋甚至處于“民科”水平。在當(dāng)前社會(huì)主義精神文明加強(qiáng)建設(shè)的背景下，提升公民的道德素養(yǎng)進(jìn)行必要的公民教育，對(duì)一些社會(huì)丑惡現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制是非常必要的，但立法中應(yīng)盡可能地使用中性語(yǔ)言。建議《治安管理法》或《治安法》對(duì)第66條“賣(mài)淫、嫖娼”行為的名稱(chēng)修改為“非法性交易”行為，然后再通過(guò)學(xué)理解釋或立法釋義界定“非法性交易”的“性”的含義，是采用嚴(yán)格主義的“性交關(guān)系”還是寬松意義上的“性行為”（含核心實(shí)質(zhì)的性行為和邊緣性的保健治療作用的性服務(wù)）交由全國(guó)人大立法機(jī)關(guān)表決。同時(shí)，在科罰技術(shù)上應(yīng)注意行為犯的懲戒規(guī)則科學(xué)性問(wèn)題。針對(duì)第66條可以考慮取消“財(cái)產(chǎn)罰”，適當(dāng)增加行為罰的種類(lèi)和措施，例如可以令其在社區(qū)通過(guò)服務(wù)勞動(dòng)進(jìn)行矯治，甚至可以收容教育。當(dāng)前取消對(duì)“賣(mài)淫、嫖娼”行為的財(cái)產(chǎn)罰后可以有效遏制基層一線(xiàn)創(chuàng)收?qǐng)?zhí)法的沖動(dòng)，降低打擊頻度，但增加行為制裁的種類(lèi)和強(qiáng)度后必然增強(qiáng)打擊力度，可以有效遏制惡性發(fā)展勢(shì)頭，同時(shí)也釋放了警力。

三、正確處理與《刑法》《民法》的銜接關(guān)系，構(gòu)建更加和諧、科學(xué)的法律體系

一般來(lái)講，辦理治安案件要熟悉治安管理類(lèi)的法律法規(guī)結(jié)合《民法》進(jìn)行研判，但掌握《刑法》很關(guān)鍵。由于社會(huì)不斷發(fā)展變化，構(gòu)建一個(gè)層級(jí)合理較為科學(xué)的法律責(zé)任體系相對(duì)困難，在一體化的違法責(zé)任視野下，哪些事項(xiàng)由民事法律調(diào)整，哪些由行政或刑事法律調(diào)整，必須注重社會(huì)發(fā)展變化需求和基本的人權(quán)保護(hù)及兼顧公權(quán)力的介入深度和廣度。

（一）處理好與民事法律的銜接

1.適當(dāng)擴(kuò)充治安調(diào)解的范圍，提升制度建構(gòu)能力?！吨伟补芾矸ā坊颉吨伟卜ā纺芘c民事法律相銜接的方面主要在侵權(quán)責(zé)任、監(jiān)護(hù)責(zé)任、撫養(yǎng)贍養(yǎng)義務(wù)、家庭關(guān)系等領(lǐng)域。一般情況下公權(quán)力不宜過(guò)多地介入民事糾紛等通過(guò)私力救濟(jì)可以解決的領(lǐng)域，但隨著我國(guó)民事糾紛領(lǐng)域的暴力傾向性、危害程度的不斷升級(jí)，加之民事糾紛矛盾解決機(jī)制供給不足，警察強(qiáng)制力需要在當(dāng)前形勢(shì)下適度介入。例如在醫(yī)患矛盾、家庭暴力等本屬于民事領(lǐng)域，但如果沒(méi)有一個(gè)應(yīng)急解決機(jī)制很容易導(dǎo)致矛盾升級(jí)，在這種情況下公安機(jī)關(guān)可以適當(dāng)提前介入預(yù)防，從現(xiàn)行“有效化解社會(huì)矛盾”的角度對(duì)“治安調(diào)解”進(jìn)行擴(kuò)容和擴(kuò)張解釋?zhuān)员愀玫嘏c民事法律相銜接。也就是說(shuō)需要擴(kuò)充管轄權(quán)的范圍，把目前警察在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中的矛盾排查化解工作的民事調(diào)解納入預(yù)防性的治安調(diào)解范疇，把實(shí)際工作中已經(jīng)延伸的調(diào)解工作內(nèi)容給予法律確認(rèn)，讓社區(qū)民警的調(diào)解工作和警民聯(lián)調(diào)工作于法有據(jù)，體現(xiàn)國(guó)家的行政建構(gòu)能力，綜合化解社會(huì)矛盾，提升治理水平。但這一改造需要把“治安調(diào)解”放在總則部分，是貫穿公安機(jī)關(guān)裁決涉及私益性糾紛的一種管理服務(wù)措施，同時(shí)具備事后的社會(huì)關(guān)系修復(fù)重建，這樣可以避免機(jī)械執(zhí)法，促進(jìn)警民關(guān)系和諧。

2.適當(dāng)擴(kuò)大違反治安管理行為的范圍，承接社會(huì)治理需要。可以考慮適當(dāng)擴(kuò)大違反治安管理行為的范圍，即把原來(lái)民事法律調(diào)整的行為同時(shí)規(guī)定為屬于違反治安管理行為。根據(jù)現(xiàn)在社會(huì)各界呼吁和部分侵權(quán)行為的特點(diǎn)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)達(dá)成一致，例如，家庭暴力、具有監(jiān)護(hù)或安保義務(wù)的非家庭成員虐待等。在“家庭暴力”方面，公安部已經(jīng)有明確要求公安機(jī)關(guān)及時(shí)受案救助①參見(jiàn)2015年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見(jiàn)》的通知，法發(fā)〔2015〕4號(hào)，通知要求各機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)受案，同時(shí)應(yīng)尊重被害人的程序選擇權(quán)。，這樣公民可以選擇走民事侵權(quán)還是報(bào)警；具有監(jiān)護(hù)或安保義務(wù)的非家庭成員“虐待”已由原來(lái)勉強(qiáng)的大筐“尋釁滋事”通過(guò)刑法修正案給予明確為“虐待罪”②參見(jiàn)2015年11月1日起實(shí)施的《刑法修正案（九）》，虐待罪在修正前只適用家庭內(nèi)部，浙江溫嶺90后幼師虐童事件后，《刑法修正案（九）》對(duì)虐待罪的修改適用于所有具有看護(hù)責(zé)任的人。。因此，《治安管理法》或《治安法》應(yīng)該給予相應(yīng)調(diào)整擴(kuò)大受案范圍。而這些原本具有民事糾紛屬性或引發(fā)案件均可以調(diào)解，這樣在民事糾紛領(lǐng)域調(diào)整違反治安管理行為的范圍等于自然擴(kuò)大了治安調(diào)解的范圍。但無(wú)限擴(kuò)大或過(guò)度擴(kuò)大違反治安管理行為范圍的路徑并不可取，所以，是選擇采用擴(kuò)大治安調(diào)解的外延還是選擇擴(kuò)大違反治安管理行為內(nèi)涵的路徑值得進(jìn)一步商榷研究。

（二）處理好與刑事法律的銜接

由于歷史源流上我國(guó)治安管理處罰制度脫胎于刑法中的違警罪，現(xiàn)行《治安管理處罰法》雖為行政法屬性，但卻是全國(guó)人大法工委刑法室負(fù)責(zé)立法的而不是行政法室，③參見(jiàn)全國(guó)法工委刑法室編著的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》釋義及實(shí)用指南?？梢?jiàn)其與刑事法律有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。拋除較為純粹的“秩序犯”，現(xiàn)行《治安管理處罰法》規(guī)定的各種“違反治安管理行為”與《刑法》規(guī)定的一些“犯罪”存在著高度重合或相近，《治安管理法》或《治安法》需要解決其銜接問(wèn)題。

1.處理好公安機(jī)關(guān)自身內(nèi)部的“兩法”銜接問(wèn)題。也就是公安機(jī)關(guān)自己在行政與刑事執(zhí)法領(lǐng)域存在的“兩法”立法和具體適用兩大環(huán)節(jié)的銜接處理問(wèn)題。建議本次修法在吸收前人成果的基礎(chǔ)上，針對(duì)違反治安管理行為名稱(chēng)、刑法罪名相同的行為以刑事立案標(biāo)準(zhǔn)為閥門(mén)和閾值進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，把其交給刑事政策調(diào)整，保持二者的張力與彈性。例如，《刑法修正案（八）》對(duì)盜竊罪構(gòu)成的調(diào)整，除了盜竊數(shù)額外，特定場(chǎng)所的盜竊行為“入罪”化，這就給辦理治安案件帶來(lái)新變化，如果僅僅是“數(shù)額犯”直接調(diào)整數(shù)字閥值即可，而與扒竊、入室盜竊“行為犯”相近的公共場(chǎng)所“公然”盜竊則需要認(rèn)真研究其危害性和處罰幅度問(wèn)題。這些，隨著社會(huì)發(fā)展變化，違法犯罪行為方式的升級(jí)和危害程度的變化，可以進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。所以，應(yīng)當(dāng)立即對(duì)現(xiàn)行《治安管理處罰法》第49條之“盜竊”進(jìn)行擴(kuò)充解釋?zhuān)瑵M(mǎn)足社會(huì)急速變化的打擊斗爭(zhēng)需要，破解當(dāng)前老百姓深?lèi)和唇^的身邊性案件辦理需要。

2.處理好與相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)的外部銜接問(wèn)題。針對(duì)刑法修正案修改后的缺位，特別是民生立法視野下的環(huán)境資源、食品安全領(lǐng)域的違法行為應(yīng)該立即完善補(bǔ)充到位。例如，2011年5月實(shí)施的刑法修正案（八）中修改了環(huán)境資源類(lèi)犯罪的入罪門(mén)檻，取消了結(jié)果要件，變成了行為犯和情節(jié)犯，入罪門(mén)檻改為行為“情節(jié)嚴(yán)重”，反映了國(guó)家實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略意圖，體現(xiàn)了立法者更加嚴(yán)厲的打擊環(huán)境資源領(lǐng)域違法犯罪的本意。建議《治安管理法》或《治安法》要有所作為，跟進(jìn)制裁種類(lèi)和措施，對(duì)情節(jié)達(dá)不到嚴(yán)重標(biāo)準(zhǔn)的非法采礦、破壞環(huán)境等行為結(jié)合國(guó)土資源部門(mén)行政處理進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)把參與非法采礦的直接主體（雇工、運(yùn)輸者、盜掘者）納入行為罰（拘留、護(hù)林區(qū)社區(qū)矯正等）的處罰對(duì)象，恢復(fù)建國(guó)初期1957年《治安管理處罰條例》對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的行政拘留權(quán)，適當(dāng)增加其他行為矯治措施。環(huán)境污染領(lǐng)域可以結(jié)合現(xiàn)有法條投放危險(xiǎn)物質(zhì)、固體廢棄物等補(bǔ)充擴(kuò)展完善；食藥品領(lǐng)域也應(yīng)該對(duì)單位違法和直接參與者進(jìn)行立法規(guī)制。

總之，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，作為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法重要依據(jù)的《治安管理處罰法》不僅僅是解決日常辦案需要，其肩負(fù)著治安行政權(quán)的調(diào)整設(shè)置和規(guī)制任務(wù)，我們必須兼顧宏觀視野和現(xiàn)實(shí)執(zhí)法辦案需要，在修法中科學(xué)謀劃正確處理好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確《治安管理法》或《治安法》在公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法體系中的地位，科學(xué)把握修法應(yīng)遵循的價(jià)值理念和需要解決的主要問(wèn)題，正確處理與《刑法》《民法》的銜接關(guān)系，構(gòu)建更加和諧、科學(xué)的法律體系，處理好治安治理領(lǐng)域相關(guān)法律的一體化立法銜接，促進(jìn)治安法法典化，破解制度碎片造成的“沒(méi)人管、管不住、控不穩(wěn)、防不好、打不盡”的治安治理困境，促進(jìn)治安權(quán)的高效運(yùn)行和公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)能力的整體提升。

Suggestions to the Modification of Law on Penalties for Public Security Administration

Cui Xiangqian
（Department of Public Security，Railway Police College，Zhengzhou，Henan 450053，China）

In the background of modernization of state governance，China's Law on Penalties for Public Security Ad?ministration needs to be revised urgently.Penalties for Public Security Administration's dominant position in public se?curity organs'administrative law enforcement system should be clear further more.Its name should be changed to Pub?lic Security Law or Law on Public Security Administration.The revision should follow the basic value objectives，and take good advantage of scientific legislative technology to comply with the developing society and deal with some ur?gent problems in law enforcement.Connections with criminal law and civil matter law are to be paid attention to.The current public security management system needs to be redesigned from the top in order to avoid law fragmentation and stripping.The integrative legislative function of codification can play an important role to make a forward-look?ing legislation，make a more efficient applicable law，and to make more competent public security organs.

Law on Penalties for Public Security Administration;modification;suggestions

D922.14

A

1672-1195（2016）04-0029-（05）

責(zé)任編輯：張咪

2016-11-27

該文系2016年河南社科聯(lián)調(diào)研課題“司法改革視野下的公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法程序反思與重構(gòu)研究”（SKL-2016-435）階段性研究成果

崔向前（1978-），男，河南確山人，鐵道警察學(xué)院治安系副教授，碩士，主要研究方向：治安學(xué)、教育學(xué)。

【doi】10.3969/j.issn.1672-1195.2016.04.006