◎袁方成

◎鄧 濤b

（華中師范大學(xué) a.城市社區(qū)建設(shè)研究中心；b.湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，湖北武漢430079）

我國城市社區(qū)建設(shè)的新階段、方向與重點

◎袁方成a

◎鄧 濤b

（華中師范大學(xué) a.城市社區(qū)建設(shè)研究中心；b.湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院，湖北武漢430079）

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國的城市社區(qū)建設(shè)從單向度的行政化階段過渡到雙向度的行政化與社會化結(jié)合階段，形成政府與社會合作推動的社區(qū)建設(shè)新局面?？陀^上看，社區(qū)建設(shè)仍然面臨組織體系“碎片化”和主體能力不足的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。為此，圍繞社區(qū)治理現(xiàn)代化的核心目標(biāo)，新階段的城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向應(yīng)實現(xiàn)治理體制從管理到治理、組織機(jī)構(gòu)從分割到整合、社工隊伍專業(yè)化與職業(yè)化平衡發(fā)展、居民行為從旁觀到參與的轉(zhuǎn)向。并以有效整合基層行政體系和大力培育社區(qū)社會性要素為建設(shè)重點，為國家治理現(xiàn)代化和“十三五”期間全面建成小康社會夯實基礎(chǔ)。

國家治理；治理體制；社區(qū)建設(shè)；社區(qū)治理；組織體系

社區(qū)是社會的基本單元，是人們社會生活的共同體。推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，對創(chuàng)新社會治理體制、完善社會保障制度、健全城市基層社會服務(wù)體系具有重要意義。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化、市場化的進(jìn)一步發(fā)展，我國的社會結(jié)構(gòu)、利益格局和思想觀念發(fā)生深刻變化，城市的社會問題及管理體制中的問題日益顯露，城市社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，城市社區(qū)建設(shè)如何適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，已成為當(dāng)前必然面臨的現(xiàn)實問題。

一、城市社區(qū)建設(shè)的新階段及其特征

我國的城市社區(qū)建設(shè)是對“社區(qū)服務(wù)”的延續(xù)與拓展。隨著改革開放后我國城市經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，社會保障制度亟待更新。為推動經(jīng)濟(jì)體制改革與社會體制改革的有效銜接，民政部倡導(dǎo)開展以民政對象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”［1］。但隨著改革的深入，社區(qū)服務(wù)無法滿足社會發(fā)展需要的矛盾愈來愈突出。在此形勢下，民政部于1991年提出開展“社區(qū)建設(shè)”的新思路，將社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容逐步向基層社區(qū)組織架構(gòu)、社區(qū)建設(shè)保障機(jī)制、社區(qū)服務(wù)體系等方面擴(kuò)展，社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)不斷深入。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，我國城市社區(qū)建設(shè)取得顯著成效：社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善；社區(qū)信息化建設(shè)覆蓋面不斷擴(kuò)大；社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不斷完善，政府與社會共籌共建的社區(qū)建設(shè)模式逐步形成；社區(qū)工作者隊伍日趨年輕化、知識化和專業(yè)化。社區(qū)建設(shè)進(jìn)入整體性突破的關(guān)鍵時期。

從總體上看，我國城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展可從政府與社會的行動過程上劃分為“行政化階段”和“行政化與社會化結(jié)合階段”兩大階段。在前一階段，社區(qū)建設(shè)由單向度的行政力量主導(dǎo)，具有濃厚的行政化色彩。出于“單位制”解體后的社會管理需要，政府依靠自身行政優(yōu)勢，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，通過由外向內(nèi)、自上而下的行政干預(yù)，重構(gòu)“縱向到底、橫向到邊”的城市社會管理體制［2］。這種將社區(qū)納入城市政府的活動空間，實現(xiàn)社會的再組織的社區(qū)重組和建設(shè)機(jī)制使政府以穩(wěn)定、便捷的途徑切入到城市社區(qū)管理與服務(wù)領(lǐng)域，但僅僅依靠行政推動而忽視社會與市場的作用，顯然是不經(jīng)濟(jì)和不可持續(xù)的。這使社區(qū)自治秩序的建立、社區(qū)居民組織化建設(shè)與廣泛參與、社區(qū)資源的開發(fā)與整合均受到明顯制約，并造成地方政府財政的巨大壓力?！爱?dāng)社區(qū)發(fā)展所需的必要基礎(chǔ)條件階段逐步完成以后，依靠外部行政推動社區(qū)建設(shè)而導(dǎo)致的社區(qū)工作行政化弊端也逐漸顯現(xiàn)”［3］。為此，社會力量參與社區(qū)建設(shè)日益受到重視，我國城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入后一階段，即“行政化與社會化結(jié)合階段”，這也是當(dāng)前我國城市社區(qū)建設(shè)需要取得突破的關(guān)鍵時期。

雖然“行政化與社會化結(jié)合階段”的城市社區(qū)建設(shè)在主導(dǎo)力量上未能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，但社會化力量的進(jìn)入已然昭示著不同的階段特征：首先，社區(qū)不再僅是國家管理的單元，而是“政治共同體、生活共同體、文化共同體、精神共同體”等共同體的綜合，社區(qū)的多樣化功能充分發(fā)揮。其次，政府在社區(qū)建設(shè)過程中逐步向社會放權(quán)，市場組織和社會組織逐步進(jìn)入社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域。社區(qū)建設(shè)的行政化傾向日漸式微，開始由單向度的行政主導(dǎo)向雙向度的行政與社會主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。再次，社區(qū)居民的共同體意識增強，居民開始自覺扮演社區(qū)主人翁角色，通過成立或加入社區(qū)社會組織等方式參與到社區(qū)建設(shè)中。最后，社區(qū)建設(shè)的模式從單一走向多元，參與社區(qū)建設(shè)的主體責(zé)任走向水平、關(guān)系走向和諧，政府不再一手包辦，共建、共治、共享的社區(qū)自治結(jié)構(gòu)初步形成。在“行政化與社會化結(jié)合”的城市社區(qū)建設(shè)階段，由于參與主體多元化，社區(qū)和居民的多樣化需求能得到有效滿足；由于責(zé)任分擔(dān)主體的增加，政府在社區(qū)建設(shè)中的無限責(zé)任向有限責(zé)任轉(zhuǎn)變，在一定程度上緩解以往巨大的財政壓力；由于市場化與社會化的推進(jìn)，社區(qū)建設(shè)的主體合作機(jī)制開始建立，社區(qū)建設(shè)中的公共資源、市場資源與社會資源得到有效整合，社區(qū)建設(shè)走向“共贏”和可持續(xù)成為可能。

社會化力量的進(jìn)入并不意味“行政化與社會化結(jié)合”的完美形態(tài)。一方面，“行政化階段”的歷史遺留問題并未完全解決，政府在城市社區(qū)建設(shè)的推動過程中仍然占主導(dǎo)，社區(qū)建設(shè)的行政化傾向還十分顯著；另一方面，社會發(fā)育嚴(yán)重不足，居民參與意識淡薄，社區(qū)建設(shè)推進(jìn)缺乏足夠的社會活力。加之不同主體對社區(qū)功能定位的多樣性與復(fù)雜性，如何區(qū)分政府與社會在社區(qū)建設(shè)中的角色面臨難題。

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市社區(qū)建設(shè)也被賦予更多的內(nèi)涵與要求：一是社區(qū)建設(shè)的思路需要由“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變，社區(qū)建設(shè)在管理形式上需要由過去的自上而下的行政安排向強調(diào)合作、共享、參與的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；二是社區(qū)建設(shè)的發(fā)展邏輯需要由原來的官僚制科層化的分割碎片化向整體型轉(zhuǎn)變，提高城市社區(qū)建設(shè)的效率；三是社區(qū)建設(shè)的參與主體需要由單一的政府主導(dǎo)向多元化的主體行動轉(zhuǎn)變，政府與社會互動需要更加深入；四是社區(qū)建設(shè)的實踐方式需要由居民的旁觀向主動參與轉(zhuǎn)變；五是需要廣泛發(fā)揮以“互聯(lián)網(wǎng)+”為技術(shù)支持的驅(qū)動力，推動社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)“資源共享、建設(shè)協(xié)同”。

二、新階段社區(qū)建設(shè)面臨的雙重挑戰(zhàn)

社區(qū)建設(shè)“行政化與社會化結(jié)合階段”的核心問題，是政府與社會的關(guān)系。由于兼具行政化傾向與社會發(fā)育不足的特征，當(dāng)前我國城市社區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)是歷史遺留問題、行政體制缺陷和社區(qū)內(nèi)生問題等交織疊加的結(jié)果。從體系運作與主體能力兩個角度看，表現(xiàn)為組織體系的“兩個碎片化”和社區(qū)治理主體的“三個能力不足”。

（一）“碎片化”：組織體系的運作困境

碎片化是由于政府在職權(quán)劃分及其權(quán)限范圍不斷增殖的復(fù)雜過程［4］。在李侃如（Lieberthal.K）和蘭普頓（D.M.Lampton）那里，“碎片化”被用來描述中國的決策體制，強調(diào)政府部門決策的復(fù)雜性［5］。在政府管理領(lǐng)域，“碎片化”指向的是地方政府間、基層行政部門間以及部門內(nèi)各類業(yè)務(wù)間的分割狀況［6］。這種分割所帶來的分支機(jī)構(gòu)和職能交叉，雖然能維持政治制衡，但同時也影響了行政績效［7］，從而導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。而佩里·?？怂箘t從功能上分析碎片化的弊端，并指出碎片化的治理存在讓其他機(jī)構(gòu)來承擔(dān)風(fēng)險的代價，不僅重復(fù)浪費，在做出反饋時也各自為政，進(jìn)而影響服務(wù)效果［8］。將“碎片化”引入到我國城市社區(qū)建設(shè)的組織體系上，能明確再現(xiàn)當(dāng)前我國城市社區(qū)建設(shè)“基層行政組織體系碎片化”與“社區(qū)組織體系碎片化”兩大難題。

1.基層行政組織體系碎片化?；鶎有姓M織體系碎片化主要表現(xiàn)在街道、區(qū)、市各級政府部門基于條塊分割的行政管理體制，以行政強權(quán)介入社區(qū)事務(wù)，損害社區(qū)生活層面的公平正義。在相當(dāng)長一段時間里，我國城市社區(qū)建設(shè)的實踐呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)、政府行動”的特點。政府出于社會管理的需要，將推進(jìn)社區(qū)建設(shè)作為完善城市功能、推動城市發(fā)展的重要措施。從總體來看，政府在主導(dǎo)城市社區(qū)建設(shè)的過程中主要有兩種做法導(dǎo)致基層行政體系的碎片化：一是政府為更好地把握社區(qū)建設(shè)的支配權(quán)，通過權(quán)責(zé)劃分成立不同的組織部門，但社區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種新情況和新問題使部門間的職能界限變得模糊，為此，行政組織體系又不斷增設(shè)組織部門，從而使組織體系陷入碎片化僵局。二是由于社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性以及由部門職能不清帶來的信息不對稱等原因，導(dǎo)致基層行政體系在開展工作過程中出現(xiàn)組織價值分化、權(quán)利和資源配置分化及政策過程分化。在缺乏溝通和協(xié)調(diào)的情況下，部門間為了保護(hù)“地盤”，在合作過程中要么保存自身實力，要么犧牲整體利益，而一旦沖突，便相互侵犯［9］，最終影響城市社區(qū)建設(shè)的效率。

2.社區(qū)組織體系碎片化?！吧鐓^(qū)組織化、社會組織化是實現(xiàn)社會協(xié)同、公共參與的必要前提”［10］。但我國社區(qū)和社會的組織化程度相對較低，社區(qū)內(nèi)的組織體系也存在“碎片化”問題。主要表現(xiàn)為社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等社區(qū)建設(shè)主體的矛盾沖突與職能交叉，社區(qū)內(nèi)部外部資源難以得到有效整合，使城市社區(qū)內(nèi)部的組織體系變得混亂。一方面，居委會組織的行政化弊端，使社區(qū)組織體系的自治功能難以展現(xiàn)。同時，在開展工作過程中，居委會與街道下派的其他機(jī)構(gòu)“共治”社區(qū)［7］，形成的“復(fù)合治理架構(gòu)［11］往往導(dǎo)致主體間職能權(quán)限界定不清晰或行動受限。另一方面，我國社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩，居民參與明顯不足，社區(qū)自組織體系難以完善，從而加劇社區(qū)內(nèi)部組織體系的碎片化。社區(qū)組織體系的碎片化導(dǎo)致的直接結(jié)果是城市社區(qū)建設(shè)在社區(qū)層面缺乏明確的行動主體，特別是在當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的行政主導(dǎo)并未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變的時期，社區(qū)內(nèi)部的組織體系往往只是社區(qū)建設(shè)參與“評比”的績效工程，社區(qū)內(nèi)部組織間缺乏實效的溝通與互動。

（二）“能力不足”：社區(qū)建設(shè)的行動桎梏

當(dāng)前，城市社區(qū)建設(shè)中基層政府調(diào)控能力、社區(qū)調(diào)控能力、居民參與能力不足相當(dāng)突出，社區(qū)治理體系和體制不能被有效轉(zhuǎn)化為社區(qū)建設(shè)的推動力，社區(qū)建設(shè)參與主體的行動被制約。

1.部門主義傾向與創(chuàng)新能力不足是基層政府調(diào)控能力不足的主要表現(xiàn)。陳偉東在分析我國社會體制改革時，將基層政府調(diào)控能力的不足歸結(jié)為部門主義傾向?qū)е碌恼黧w性錯位。其贊同部門主義不同于公共利益理論將政府規(guī)制的追求確定為公共利益的意蘊，認(rèn)為政府規(guī)制僅僅是為保護(hù)特定利益集團(tuán)而存在，往往并不符合公共利益①斯蒂格勒圍繞政府的服務(wù)對象，提出政府規(guī)制的公共利益理論和部門利益理論。前者認(rèn)為政府規(guī)制的目的是提高資源配置效率，增進(jìn)社會福利，追求公共利益；后者認(rèn)為政府規(guī)制在許多場合并不符合公共利益，政府規(guī)制的目的是保護(hù)某一特殊利益集團(tuán)的利益而非公眾利益，而這也正是影響政府主體角色的根由。參見陳富良：《放松規(guī)制與強化規(guī)制》，上海三聯(lián)書店，2001年版，第7—8頁和第13頁。。因此，基層政府部門在權(quán)責(zé)劃分與職能下放上存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。一是為獲取更多權(quán)力和資源，不斷擴(kuò)張自己的職能范圍；二是在職能下放時，選擇性地將資源和權(quán)力留于部門，將責(zé)任轉(zhuǎn)包給社區(qū)。結(jié)果，職能擴(kuò)張引發(fā)部門間的利益爭奪與沖突，責(zé)任轉(zhuǎn)包則帶來部門與社區(qū)的職責(zé)沖突［12］。社區(qū)組織體系承接越來越多的行政工作，社區(qū)居委會等組織陷入“全能化”的僵局。當(dāng)然，基層政府調(diào)控力不足還表現(xiàn)為基層政府的創(chuàng)新能力不足上。由于當(dāng)前社區(qū)建設(shè)較強的政府主導(dǎo)性，地方政府和社區(qū)在開展社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新過程中仍然習(xí)慣于按部就班地接受指令，社區(qū)建設(shè)的實驗的整體性突破還缺乏足夠的創(chuàng)新動力。

2.社區(qū)調(diào)控能力不足主要表現(xiàn)為：社區(qū)居委會及其他社區(qū)組織的組織整合能力、居民動員能力、社團(tuán)發(fā)展能力等方面嚴(yán)重不足。由于調(diào)控能力不足，社區(qū)缺乏內(nèi)在的運作規(guī)則與秩序，導(dǎo)致社區(qū)組織與居民之間、居民與居民之間的矛盾叢生。一是作為“基層群眾性自治組織”的社區(qū)居委會整合能力不足。居委會社區(qū)自治權(quán)利未被有效保障，承接過多行政事務(wù)，導(dǎo)致其在社區(qū)自治中缺乏動力與精力；二是行政體系與社會組織體系的碎片化，使得政府的公共政策及社區(qū)內(nèi)自治項目在執(zhí)行上更多地被“掛在墻上”，難以落地。社區(qū)組織體系不能形成合力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，從而導(dǎo)致“行政有效，治理無效”［13］的局面；三是社區(qū)社會組織的建設(shè)不足，不能為社區(qū)建設(shè)注入活力，雖然“以社區(qū)為本的社會組織能真正讓志愿精神、志愿行動在人們?nèi)粘Ｉ钪小浿憽保?2］，但社區(qū)社會組織培育和管理機(jī)制不健全，從而形成當(dāng)前社區(qū)社會組織娛樂類型多、自治和服務(wù)類型少的局面；四是社區(qū)居民的動員能力不足，居民未被充分調(diào)動到社區(qū)建設(shè)中，居民參與的主動性還相當(dāng)弱。

3.居民參與能力不足主要表現(xiàn)為：居民參與水平總體偏低、參與群體與參與內(nèi)容不均衡、參與效能不高等問題［14］。不可否認(rèn)的是，無論是社區(qū)層面的自治活動，還是有關(guān)社區(qū)公共管理政策的制定與權(quán)衡［15］，居民參與社區(qū)建設(shè)中都發(fā)揮至關(guān)重要的作用。但實質(zhì)上居民參與呈現(xiàn)出參與意愿高，實際參與少；政治性參與多，非政治性參與少；動員式參與多，主動性參與少；個體化參與多，組織化參與少；弱勢群體的維權(quán)型參與多，工薪階層的互動型參與少；居民社區(qū)參與類型在不同類型社區(qū)中存在差異等特點。而居民參與效能偏低則指居民在參與社區(qū)活動后，未能對政府和社區(qū)管理組織產(chǎn)生較為顯著的影響，居民在表達(dá)意愿后未收到實質(zhì)成效［14］。通常的情況是，居民“離群孤立，從而一個個單獨站在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)面前”［16］，居民自治的推動舉步維艱。

三、新階段城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向

作為社會的根基，社區(qū)的治理是國家治理的基礎(chǔ)工程。只有通過不斷創(chuàng)新與實踐總結(jié)，建立健全社區(qū)治理機(jī)制體制，推動國家治理與社區(qū)治理有效銜接、推動依法治國與居民依法自治良性互動，從根本上完善國家治理體系和提高國家治理能力，才能充分激發(fā)城市社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動力，從而持續(xù)推進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新的整體進(jìn)程。具體而言，我國的城市社區(qū)建設(shè)需要在治理體制、組織體系、社工隊伍、居民參與等方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)向。

（一）治理體制：從管理到治理

“治理”理念的引入為考察社會管理提供新的視域，其強調(diào)公私合作共同管理社會事務(wù)，旨在調(diào)和不同利益主體間的矛盾與沖突，并采取聯(lián)合行動實現(xiàn)可持續(xù)性建設(shè)的過程［17］。創(chuàng)新社區(qū)治理，推動社區(qū)治理體制由“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，是新時期社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革的時代命題。

社區(qū)治理體制從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”主要表現(xiàn)為三個方面：一是社區(qū)治理主體的多元化，由以往社會管理中單向度的政府行動主體向多元互動共治轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變后，“政府（及其派出機(jī)構(gòu)）、社區(qū)組織（自治組織和其他社會組織）和社區(qū)成員（駐區(qū)企事業(yè)單位和居民）是社區(qū)建設(shè)的共同推動者”［18］，三者形成協(xié)同體系，并各自發(fā)揮不同的功能。同時，在明確界定基層政府組織、駐區(qū)單位、各類社區(qū)社會組織、居民等多元主體在社區(qū)建設(shè)中的地位、角色及其權(quán)責(zé)邊界的條件下，鼓勵和引導(dǎo)社會與市場力量參與到社區(qū)治理中來。二是治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化，由過去的垂直科層結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理主體間的關(guān)系由單向運行向雙向互動轉(zhuǎn)變；多元治理主體間的橫向互動得到保證，構(gòu)筑起社區(qū)中行政力量、自治力量和社會力量的雙向互動網(wǎng)。三是治理機(jī)制的多元化，由行政控制轉(zhuǎn)向引導(dǎo)居民參與。規(guī)范化、常態(tài)化、可持續(xù)的社區(qū)治理機(jī)制持續(xù)創(chuàng)新；市場機(jī)制在社區(qū)治理中的作用得到肯定；居委會自治功能的路徑以及培育居民自治的形式不斷豐富。

（二）組織體系：從分割到整合

基層行政組織體系和社區(qū)組織體系的雙重碎片化，以及由此帶來的資源分割等問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響社區(qū)治理效能的提升。推動行政組織體系和社區(qū)自治組織的體系由分割到整合的轉(zhuǎn)向，是深入推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)，實現(xiàn)“整體性治理”的重要環(huán)節(jié)。

社區(qū)組織體系由分割轉(zhuǎn)向整合主要表現(xiàn)為以下三點：一是基層行政體系得到有效整合。區(qū)和街道層面組建起統(tǒng)籌社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，社區(qū)建設(shè)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合布局、資源分配、系統(tǒng)考評、頂層決策、協(xié)調(diào)執(zhí)行有效開展。二是多方互動社區(qū)組織體系不斷完善。社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社區(qū)居民、業(yè)主委員會等主體協(xié)同參與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)資源得到有效整合，社會活力進(jìn)一步增強。三是基層行政體系與社區(qū)組織體系有效銜接。基層行政組織體系與社區(qū)組織體系良性互動；政府與社區(qū)的職責(zé)進(jìn)一步明確；“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的互動機(jī)制得以建立健全；社區(qū)的合法權(quán)利得到保障。

（三）社工①本文“社工”即“社區(qū)工作者”的簡稱，按照是否為專業(yè)社會工作者的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為兩類群體：一是社區(qū)內(nèi)從事社區(qū)工作事務(wù)的專職工作者，包括社區(qū)內(nèi)黨組織、居委會、工作站等組織內(nèi)的成員；二是指專業(yè)的社區(qū)工作者，這既包括某些地區(qū)在社區(qū)內(nèi)配置的專業(yè)社會工作者，也包括一些地區(qū)通過項目購買等方式引進(jìn)的專業(yè)社區(qū)社會工作者。隊伍：專業(yè)化與職業(yè)化水平的雙向轉(zhuǎn)變

社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的實踐者，是連接社區(qū)和居民的橋梁。從現(xiàn)實情況來看，當(dāng)前城市社區(qū)工作者隊伍還不能滿足城市社區(qū)治理與服務(wù)的需要，社區(qū)工作者的職業(yè)化水平還有待提升，專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)理念和工作方法還需更新。社區(qū)工作者隊伍呈現(xiàn)出“職業(yè)的不專業(yè)，專業(yè)的不職業(yè)”的局面。因此，社區(qū)工作者隊伍的轉(zhuǎn)向既包括社區(qū)專職工作者向?qū)I(yè)化隊伍的轉(zhuǎn)變，也包括社區(qū)社會工作者隊伍的職業(yè)化發(fā)展。

專職社區(qū)工作者由職業(yè)向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變表現(xiàn)為：社區(qū)專職工作者的專業(yè)能力訓(xùn)練常態(tài)化，專業(yè)化水平整體上得到提高，社會工作理念和方法得到有效運用；社區(qū)治理與服務(wù)創(chuàng)新理念由依靠工作經(jīng)驗向依靠專業(yè)理念與技術(shù)過渡。而社區(qū)社會工作者由專業(yè)化向職業(yè)化轉(zhuǎn)變則體現(xiàn)在：社會工作者的職業(yè)素養(yǎng)顯著提高，職業(yè)技能專業(yè)化突出，職業(yè)行為規(guī)范不斷完善；崗位激勵、約束監(jiān)督、壓力競爭等社區(qū)工作者職業(yè)化建設(shè)的推進(jìn)機(jī)制持續(xù)建立；政府對專業(yè)社會工作項目的購買漸成體系，專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)能持續(xù)高效地參與社區(qū)建設(shè)。

（四）社區(qū)居民：從旁觀到參與

當(dāng)前，城市社區(qū)居民在社區(qū)建設(shè)中普遍扮演消極、被動的旁觀者角色。社區(qū)社會組織發(fā)育不足、居民的組織化程度還較低、社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏有效的平臺和機(jī)制，使得社區(qū)居民的參與意愿不強、參與動力不足、參與能力不夠、參與水平不高。因此，如何創(chuàng)新居民參與機(jī)制，搭建完善的居民參與議事、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等平臺和渠道，提升居民的參與度和參與水平，推動社區(qū)居民從旁觀者向主動參與者角色轉(zhuǎn)變，是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)面臨的一道難題。

居民從旁觀者到參與者的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為三點：一是社區(qū)居民參與平臺有序搭建。居民有效參與社區(qū)治理事務(wù)的組織形式不斷豐富；以社區(qū)議事廳、網(wǎng)格議事會等為代表的社區(qū)參與渠道得以拓展；社區(qū)居民真實利益訴求得到充分表達(dá)。二是居民參與機(jī)制不斷創(chuàng)新。完善社區(qū)議事決策機(jī)制；建立健全社區(qū)聽證、民情懇談、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等對話機(jī)制；社區(qū)民主協(xié)商逐步制度化，居民參與由被動參與到有效參與；建立以積分兌換機(jī)制為代表的參與激勵機(jī)制，居民參與社區(qū)公益事業(yè)、公益服務(wù)和公共事務(wù)的積極性顯著提高。三是居民參與能力不斷提升。社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的技能培訓(xùn)常態(tài)化；居民民主參與的意識整體增強。

四、新階段城市社區(qū)建設(shè)的實踐重點

為了實現(xiàn)城市社區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)向，需從政府與社區(qū)的主體角度切入，著力整合基層行政體系和培育社區(qū)社會要素，克服現(xiàn)有的瓶頸，推動社區(qū)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）有效整合基層行政體系

“條塊分割”的城市基層管理體制運作帶來的組織、資源等碎片化以及責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一、職責(zé)任務(wù)不明確、組織定位不清等問題對社區(qū)內(nèi)在活力的壓制，是當(dāng)前我國基層行政體系的問題所在。為此，以大部制和扁平化為方向、以信息化為驅(qū)動力的基層行政體制改革是整合基層行政體系、推動城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實任務(wù)。

在政府組織上，以大部制改革推動行政體系整合。一方面，優(yōu)化基層行政體系結(jié)構(gòu)，根據(jù)基層政府的管理職能設(shè)置相應(yīng)職能部門，以合并職能邊界模糊的部門，再造政府運行流程，實現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)、降低行政成本、提高行政效率的目的［19］；另一方面，通過服務(wù)購買等方式引導(dǎo)市場與社會主體參與公共服務(wù)，以職能分解構(gòu)建有限政府。對于社區(qū)建設(shè)的政府職責(zé)，進(jìn)一步明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，強化部門責(zé)任。

在基層行政層級上，以扁平化改革整合基層行政體系。按照層級精簡的原則，壓縮和取消非必要的管理層級和部門，減少中間管理層次，擴(kuò)大行政組織的管理幅度，增加信息的流通率，從而增強社區(qū)服務(wù)信息的真實性和有效性。同時，逐步細(xì)劃行政區(qū)域，適度增加基層區(qū)劃單位數(shù)量，促進(jìn)社區(qū)工作的專業(yè)化和精致化。此外，按照法治化、制度化、程序化、便捷化相結(jié)合的原則，分解基層行政層級的業(yè)務(wù)流程。重新組合分散的職能，合并多余的層級及重疊的“流程”，精簡或取消不必要的管理程序，達(dá)到簡化程序、縮短時限、降低成本、提高效率的目的。

此外，充分發(fā)揮信息技術(shù)對整合行政體系的驅(qū)動作用。以建設(shè)信息化小區(qū)為目標(biāo)，優(yōu)化社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境。按照“一數(shù)一源、條塊結(jié)合、數(shù)據(jù)共享”的原則，建立與上級政務(wù)數(shù)據(jù)中心數(shù)據(jù)共享和同步更新機(jī)制，推進(jìn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)積極整合和組織社區(qū)服務(wù)事項上網(wǎng)，實現(xiàn)政府對公眾的行政審批事項、社區(qū)證明事項的“一站受理、一點辦結(jié)”，延伸管理服務(wù)功能。

（二）大力培育社區(qū)社會性要素

現(xiàn)階段的城市社區(qū)建設(shè)，行政主導(dǎo)色彩十分濃厚，直接影響社區(qū)主體性塑造、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展和社區(qū)自治能力的提升。因此，推動城市社區(qū)建設(shè)社會化的關(guān)鍵就在于社會性要素的培育和注入。筆者認(rèn)為，需要從七個方面入手培育社區(qū)建設(shè)中的社會性要素：

1.動態(tài)監(jiān)測社區(qū)需求。當(dāng)前，社區(qū)提供的服務(wù)并不能與居民的動態(tài)需求有效銜接，因此，有必要根據(jù)社區(qū)實際動態(tài)監(jiān)測社區(qū)需求，從而為居民提供多樣化、多層次、個性化的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)需求動態(tài)監(jiān)測需要把握兩個變化：社區(qū)居民的群體性要素變化與社區(qū)體系的服務(wù)性要素變化。前者包括居民的來源地結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)等要素的變化監(jiān)測；后者則包括社區(qū)服務(wù)組織、服務(wù)組織間的關(guān)系、服務(wù)組織的職能定位、服務(wù)機(jī)制等要素的變化監(jiān)測。通過有效把握兩大要素的變化，打造跨部門的綜合型社區(qū)需求監(jiān)測平臺，實現(xiàn)對服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人群和服務(wù)項目的全覆蓋，全面監(jiān)測社區(qū)居民日常生活中的綜合需求。

2.建設(shè)社區(qū)社會工作者隊伍。社會工作人才隊伍建設(shè)主要從專業(yè)化、職業(yè)化和制度化等三個方面展開：一是社區(qū)居委會成員的專業(yè)化建設(shè)。采取社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，吸收優(yōu)秀的社區(qū)人才，推動社區(qū)干部及專職人員向?qū)I(yè)工作者過渡。同時制定科學(xué)可行的考評體系，促使居委會成員轉(zhuǎn)向?qū)Ｂ毶鐓^(qū)工作者。二是社區(qū)專業(yè)社工隊伍的職業(yè)化建設(shè)。探討制定實施社區(qū)工作者招聘、選拔晉升、教育培訓(xùn)、考核激勵辦法，明確社區(qū)工作者職業(yè)發(fā)展預(yù)期，暢通職業(yè)晉升渠道，提升人員知識技能，保障人員薪酬水平，吸引優(yōu)秀社會工作者扎根社區(qū)。三是社區(qū)志愿者的制度化建設(shè)。建立和創(chuàng)新社區(qū)志愿類服務(wù)組織的服務(wù)機(jī)制和激勵機(jī)制，有效開發(fā)、整合和利用社區(qū)志愿服務(wù)資源；不斷完善志愿者招募、培訓(xùn)和激勵制度，通過購買服務(wù)、項目支持、經(jīng)費補貼等方式，鼓勵和支持社會力量廣泛參與社區(qū)志愿行動，同時發(fā)展專業(yè)引領(lǐng)的社區(qū)志愿者隊伍，提升志愿服務(wù)的專業(yè)性。

3.著力培育社區(qū)社會組織。堅持以居民需求為導(dǎo)向，積極引導(dǎo)和支持居民自發(fā)成立社區(qū)社會組織參與社區(qū)治理與服務(wù)；建立社區(qū)社會組織孵化基地，重點培育包括志愿服務(wù)類、公益慈善類、社區(qū)治理類等社區(qū)社會組織，鼓勵居民有效開展自助服務(wù)和互助服務(wù)；持續(xù)推進(jìn)社區(qū)社會組織的登記與管理制度改革，強化社區(qū)社會組織自治意識與自治水平，優(yōu)化組織內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)，并為社區(qū)社會組織開展社區(qū)治理與服務(wù)活動搭建指導(dǎo)和服務(wù)平臺，同時，根據(jù)具體實際，通過政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、設(shè)立項目資金、活動經(jīng)費補貼等途徑，積極引導(dǎo)社區(qū)社會組織廣泛參與社區(qū)服務(wù)。

4.研究開發(fā)社區(qū)治理技術(shù)。在專業(yè)社會工作方法運用的基礎(chǔ)上，探討以開放空間會議技術(shù)為主干，以參與式調(diào)查技術(shù)、頭腦風(fēng)暴技術(shù)、圓桌會議技術(shù)、社團(tuán)孵化技術(shù)、公益項目策劃技術(shù)等為支撐的方法體系。通過社區(qū)治理基礎(chǔ)的創(chuàng)新，盤活社區(qū)組織，引導(dǎo)居民走向參與。

5.創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制。建立和拓展以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動”機(jī)制，實現(xiàn)“三社”的互動與支持；完善社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居委會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司的“三方聯(lián)動”機(jī)制，暢通社區(qū)居民的利益表達(dá)渠道；持續(xù)創(chuàng)新社區(qū)民主協(xié)商機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)居民和不同利益群體組織，以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾。

6.積極開發(fā)利用社區(qū)、社會資源。建立涵蓋公共資源、公益資源及商業(yè)資源的社區(qū)服務(wù)資源體系。統(tǒng)籌政府投入社區(qū)的項目、資金、信息、人力、場地等各類資源，實現(xiàn)公共資源的整合；通過設(shè)立社區(qū)基金會等多種形式開發(fā)利用各類公益資源；系統(tǒng)梳理社區(qū)商店、餐飲、維修等便民利民的商業(yè)資源。編制社區(qū)資源手冊和社區(qū)資源地圖，方便社區(qū)居民選擇和使用，提高各類資源共享程度和利用效率。

7.不斷拓展研究社區(qū)服務(wù)的功能。在扎實推進(jìn)常規(guī)服務(wù)、基本服務(wù)的基礎(chǔ)上，鼓勵各服務(wù)主體根據(jù)社區(qū)實際和居民需求，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，形成支持社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新的社會氛圍和工作機(jī)制。開發(fā)培育文化傳承、睦鄰互助、新居民融入等各類特色服務(wù)項目，實現(xiàn)“一社區(qū)一特色”。建立社區(qū)特色服務(wù)項目庫，對于服務(wù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)、居民滿意的服務(wù)項目，給予政策、資金支持?？偨Y(jié)社區(qū)服務(wù)品牌建設(shè)經(jīng)驗并擴(kuò)大社區(qū)服務(wù)品牌效應(yīng)，多渠道、多形式推廣優(yōu)質(zhì)服務(wù)項目，形成社區(qū)服務(wù)品牌永續(xù)發(fā)展機(jī)制，推動優(yōu)秀社區(qū)服務(wù)項目“盆景”變“風(fēng)景”。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

C916

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1005-460X（2016）05-0086-06

2016-04-25

國家社會科學(xué)基金重點項目“我國城市社區(qū)建設(shè)的方向與重點研究”（15AZD021）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費（人文社科類）重大培育項目“新型城鎮(zhèn)化背景下提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率研究”（CCNU16Z02012）

袁方成（1978—），男，湖北武漢人，政治學(xué)博士，教授，從事中外地方治理與社區(qū)發(fā)展研究；鄧濤（1990—），男，四川南充人，法學(xué)助理，從事社區(qū)發(fā)展研究。