趙 俐 王 婧

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跨邊界次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作政府主導(dǎo)的法治思維重構(gòu)*

趙 俐 王 婧

文章分析了次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的生成動(dòng)因，指出法治思維下政府的角色定位和影響跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作功效的因素主要為非制度性一體化 、經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益的矛盾、交易市場(chǎng)的不完善、地區(qū)政府主導(dǎo)作用的有限性，并提出政府調(diào)控權(quán)限的法治化路徑。

跨邊界次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作 政府主導(dǎo) 法治思維 重構(gòu)

從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)分析，充分發(fā)揮各國(guó)不同地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)、*英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·李嘉圖于1817年提出了“比較利益”學(xué)說(shuō)，在更深層次上推動(dòng)了國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。李嘉圖比較利益學(xué)說(shuō)的建立，揭示了通過(guò)國(guó)際分工實(shí)現(xiàn)比較利益即節(jié)省社會(huì)勞動(dòng)的可能性。深化次區(qū)域合作、促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，已成為經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中必不可少的重要組成部分。次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的構(gòu)建正是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化驅(qū)動(dòng)下的具有效率的共同發(fā)展方式。次區(qū)域合作各方可以通過(guò)協(xié)作做到共贏，并充分發(fā)揮各方的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，使得大國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力進(jìn)一步增強(qiáng)，這種合作模式是合作各方所期待的。

一、次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的生成動(dòng)因

從理論上說(shuō)，跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是一個(gè)特定的地理概念，是20世紀(jì)中期以后廣泛出現(xiàn)的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式。一般是指不低于兩個(gè)國(guó)家的邊界兩側(cè)相鄰的一部分地區(qū)間或指定的地區(qū)間的貿(mào)易和投資合作，目前的研究一般將其看成是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的一個(gè)必經(jīng)時(shí)期，是國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的組成部分。然而，學(xué)者的觀點(diǎn)各異，但其共同之處并為廣大學(xué)者所接受的是：強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)要素的跨邊界流動(dòng)和市場(chǎng)范圍的拓展，*蔡鵬鴻：《亞太次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作及上海參與的若干問(wèn)題探討》，《社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。是次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的理論淵源。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的層面來(lái)看，我們可以將其定義為“生產(chǎn)要素在邊界兩端自由流動(dòng)，資源的配置效率大幅度提高，貿(mào)易投資進(jìn)一步自由化，宏觀經(jīng)濟(jì)福利向帕累托狀態(tài)的進(jìn)一步靠近”*該結(jié)論起因于“累積因果論”，是邁達(dá)爾對(duì)梯度發(fā)展效應(yīng)做了大量研究提出的著名理論。他認(rèn)為梯度發(fā)展中同時(shí)起作用的有3種效應(yīng)，即極化效應(yīng)、擴(kuò)展效應(yīng)和回程效應(yīng)：極化效應(yīng)的作用結(jié)果會(huì)使生產(chǎn)進(jìn)一步向條件好的高梯度地區(qū)集中；擴(kuò)散效應(yīng)會(huì)促使生產(chǎn)向周圍的低梯度地區(qū)擴(kuò)散；回程效應(yīng)的作用則是削弱低梯度地區(qū)，促使高梯度地區(qū)進(jìn)一步發(fā)展。。

在我國(guó)，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作首先是在東亞地區(qū)實(shí)踐中產(chǎn)生的一種適合于邊界經(jīng)濟(jì)共同體的共同發(fā)展方式，學(xué)者又稱為跨境次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)出席大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作(GMS)第五次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是國(guó)際地區(qū)合作的有效機(jī)制，重申這是國(guó)際區(qū)域合作新亮點(diǎn)，特點(diǎn)是以項(xiàng)目為主導(dǎo)的次區(qū)域合作機(jī)制。*李克強(qiáng)總理在大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作第五次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議開(kāi)幕式上的講話。從我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐看，更好地取得國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的生產(chǎn)要素或所期望的生產(chǎn)效率是跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的首要目標(biāo)，也是拓展本國(guó)市場(chǎng)，提升本國(guó)在世界經(jīng)濟(jì)的影響力；從國(guó)際經(jīng)濟(jì)交往的角度來(lái)看，實(shí)現(xiàn)世界資源優(yōu)化配置的良好途徑是跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，它能夠通過(guò)貿(mào)易和投資合作的便利化逐步撤除國(guó)與國(guó)之間的各種壁壘，推動(dòng)我國(guó)次區(qū)域國(guó)際合作的生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的一體化。

由此我們可以推論跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已成為我國(guó)參與國(guó)際合作的重要形式。我們需要關(guān)注的是：一方面，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來(lái)看，要積極參與跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)全局效應(yīng)向地方效應(yīng)轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力宏觀發(fā)展的要求；敢于拓展國(guó)際市場(chǎng)，做到高效率地利用資源，提升我國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)影響力。另一方面，與合作各方發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作時(shí)，特別要注意市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的防范，因?yàn)槲覈?guó)還是發(fā)展中國(guó)家，缺乏有效的防范和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。故而針對(duì)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量，以審慎的態(tài)度對(duì)待次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，提高規(guī)避國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)的抗震力，為實(shí)現(xiàn)多方互利共贏提供平臺(tái)。

二、法治思維下政府的角色定位

跨邊界次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)外經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的必然要求，是市場(chǎng)要素流動(dòng)的價(jià)值取向。從合作的推進(jìn)過(guò)程來(lái)看，由于地緣因素，地方政府在次區(qū)域國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作中起著特殊作用。地方政府是在政策取向上促成跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的重要力量，正確履行政府調(diào)控職能，保障社會(huì)利益均衡發(fā)展，是地方政府的重要法律責(zé)任。而政府的參與勢(shì)必帶有公權(quán)力介入的色彩，如何在有效實(shí)現(xiàn)次區(qū)域國(guó)際合作的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中發(fā)揮政府的正能量，是值得我們研究的命題。

(一)法治思維的內(nèi)涵闡釋

“法律有助于為社會(huì)提供維持其內(nèi)部團(tuán)結(jié)所需要的結(jié)構(gòu)和完型，法律以無(wú)政府狀態(tài)為敵?！?伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年，第11頁(yè)。法治思維就是要求人們的行為范式以合法性為起點(diǎn)，以公平正義為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，按照法治的邏輯來(lái)觀察、分析和解決社會(huì)問(wèn)題這樣一個(gè)思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)和意識(shí)過(guò)程。強(qiáng)調(diào)法治思維就是要堅(jiān)持法律至上。任何參與社會(huì)活動(dòng)的主體都必須遵守法律，任何個(gè)人和組織都不能享有法律之外的特權(quán)，要改變領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權(quán)思想。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作為行使公權(quán)力的特殊群體、作為治國(guó)理政的執(zhí)政主體，無(wú)論是在深化改革還是推動(dòng)發(fā)展中都必須運(yùn)用法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，法治思維貫穿于執(zhí)政的每一個(gè)環(huán)節(jié)，要在實(shí)踐中逐步養(yǎng)成運(yùn)用法治方式解決問(wèn)題的習(xí)慣，并使之成為執(zhí)政理念和決策依據(jù)。法治思維的構(gòu)建不僅關(guān)系法治社會(huì)的根本要求，同時(shí)也承載著無(wú)數(shù)人實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治的夢(mèng)想。

(二)法治思維對(duì)政府行為的自我約束

法治意識(shí)是人們對(duì)法治現(xiàn)象的思想、知識(shí)和法治觀點(diǎn)認(rèn)同而產(chǎn)生的心理活動(dòng)，所以它是法治思維的基礎(chǔ)，也是我們自覺(jué)自發(fā)運(yùn)用法治方式的前提。我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的執(zhí)政模式，造成政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活廣泛介入的行為習(xí)慣，在行使國(guó)家權(quán)力的同時(shí)也成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“重大因素”。*見(jiàn)恩格斯關(guān)于“國(guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用”的論述?！恶R克思恩格斯選集》第4卷，第483頁(yè)。在治理實(shí)踐中養(yǎng)成了政府重權(quán)力干預(yù)、輕權(quán)利保障、重治民輕治官、重管理規(guī)制輕服務(wù)協(xié)調(diào)等傳統(tǒng)思維。法治思維就是要取代政府領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中的傳統(tǒng)思維定式，讓法治精神滲透到領(lǐng)導(dǎo)干部心中，讓守法依法履職成為政府行為的行為準(zhǔn)則和道德底線，讓理性和程序制約政府行為，以成就高效自律的政府形象。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，無(wú)論是官方還是民間對(duì)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)亦不斷深入，市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用乃至“決定性作用”*黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！北砻鞲粗厥袌?chǎng)機(jī)制配置資源的效率優(yōu)勢(shì)，突出政府配置資源的法治化。成為各界的共識(shí)。但市場(chǎng)作用的有效發(fā)揮取決于市場(chǎng)規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能否得以保障并充分發(fā)揮其作用。在這方面政府行為尤為值得關(guān)注，即政府的角色定位。在法治思維下的政府作用，決定了政府行為不能由政府意志決定，而應(yīng)由市場(chǎng)因素決定。正是因?yàn)閷?shí)踐中政府在履行職能時(shí)的“強(qiáng)制介入”方式忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然規(guī)律，強(qiáng)化了政府的公權(quán)力行使和地方政府逐利的思維定式，因而資源配置的不當(dāng)性、無(wú)效性成為當(dāng)前政府與市場(chǎng)沖突的矛盾結(jié)點(diǎn)，所以政府的放權(quán)和重建法治思維是當(dāng)前迫切需要達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題。

三、影響跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作功效的因素：范例下的理性選擇

作為經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化補(bǔ)充形式的跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式，圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作就是兩個(gè)有影響的(次)區(qū)域合作機(jī)制形式。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式主要的特點(diǎn)是若干小區(qū)域地理范圍內(nèi)跨國(guó)界經(jīng)濟(jì)合作活動(dòng)，*丁斗：《東亞地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作》，北京：北京大學(xué)出版社，2001年，第21頁(yè)。并非是國(guó)家層面的國(guó)與國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作，各國(guó)政府往往通過(guò)提供地方區(qū)域政策方面的扶持來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的支持，而較少有資金等其他實(shí)質(zhì)性投入。因此，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有成功的范例，但鮮有大的有進(jìn)展的范例。究其原因，影響次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作功效的因素有以下幾點(diǎn)：

(一)非制度性一體化

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的定位以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的崛起模式?jīng)Q定著各國(guó)都需要謀求區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)的整合以增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，并且構(gòu)筑以自身為核心的經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略，其內(nèi)容往往涉及對(duì)重要資源、邊界接壤地區(qū)的聯(lián)合開(kāi)發(fā)，涉及關(guān)稅、優(yōu)惠政策等層面。政府未必是次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的主導(dǎo)，而作為主導(dǎo)的企業(yè)，其功能性一體化作用卻十分明顯。跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作從合作內(nèi)容看大多不屬于制度性經(jīng)濟(jì)一體化的范疇，需要解決的核心問(wèn)題并非關(guān)稅以及投資和貿(mào)易壁壘問(wèn)題，而是在地方區(qū)域功能性經(jīng)濟(jì)發(fā)展中怎樣合作。

各成員國(guó)的行動(dòng)顯現(xiàn)出較強(qiáng)的單邊性是由于經(jīng)濟(jì)合作還沒(méi)有形成強(qiáng)有力的組織約束功能，尤其是一些不發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)的自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r決定了其大多追求當(dāng)前經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致參與國(guó)在開(kāi)發(fā)目標(biāo)和內(nèi)容方面難以達(dá)成一致，這樣勢(shì)必影響或?qū)邕吔绱螀^(qū)域合作的推進(jìn)造成阻礙?？v觀我國(guó)周邊國(guó)家次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的范式或?qū)嵗浑y發(fā)現(xiàn)，只有合作各國(guó)作出必要的或一定的前期投入，將長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看得大于眼前利益，這樣才能確保合作各方的后續(xù)利益得以實(shí)現(xiàn)。然而當(dāng)前權(quán)利和義務(wù)的分配不平均使參與國(guó)都不愿作當(dāng)前利益的讓渡者，使得很多有建設(shè)性的建議在沒(méi)有資金和協(xié)議的保障之下難以推行。*比如在圖們江合作過(guò)程中，朝鮮、俄羅斯參與圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的動(dòng)機(jī)在一定程度上是要取得聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署資金的優(yōu)先支持。自1991年10月，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署公布籌資300億美元開(kāi)發(fā)圖們江地區(qū)的計(jì)劃后，朝、俄兩國(guó)先后單邊建立了自由貿(mào)易區(qū)，其目的就是要“搭便車”，并沒(méi)有為國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作付出成本的主觀意識(shí)，所以當(dāng)參與目標(biāo)與實(shí)際利益獲得發(fā)生沖突的時(shí)候，即選擇消極應(yīng)對(duì)。因此，在當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益發(fā)生沖突的時(shí)候，選擇消極應(yīng)對(duì)，不愿付出，影響了次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作參與國(guó)行動(dòng)的一致性。

(二)經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益的矛盾

次區(qū)域是一個(gè)特定的地域概念，跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作往往形成于邊境地區(qū)。盡管當(dāng)前邊境的抵御防范功能減弱，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)位功能凸顯，但在貿(mào)易和投資合作方面政治因素的考量在一定程度上超過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中政府的參與表現(xiàn)出濃烈的政治色彩。次區(qū)域合作中的諸多因素如政治、文化、軍事都會(huì)摻雜進(jìn)來(lái)，反而使得經(jīng)濟(jì)利益并非處于核心地位，上述因素都會(huì)使合作參與方的行為具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。

(三)交易市場(chǎng)的不完善

傳統(tǒng)貿(mào)易要素理論將國(guó)家在技術(shù)成本上的優(yōu)勢(shì)、地理位置上的優(yōu)勢(shì)、政府產(chǎn)業(yè)政策上的優(yōu)勢(shì)等包括在比較優(yōu)勢(shì)要素中，與此同時(shí)，國(guó)家之間相互依賴程度、自由競(jìng)爭(zhēng)政策和完備的交易市場(chǎng)等因素也作為相關(guān)比較優(yōu)勢(shì)的因素來(lái)考慮。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為比較優(yōu)勢(shì)理論運(yùn)用的成功范式，需要一個(gè)國(guó)家整體的宏觀調(diào)控和政策及資金的支持。理由是邊貿(mào)需要參與國(guó)在涉及服務(wù)貿(mào)易、貨物貿(mào)易等相關(guān)領(lǐng)域能夠達(dá)成共識(shí)，對(duì)于人員通關(guān)、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等領(lǐng)域簽訂相關(guān)合同。上述的實(shí)際工作必須通過(guò)立法或協(xié)調(diào)從國(guó)家層面予以解決，僅僅依靠次區(qū)域省份自身是很難解決的。受上述原因的限制，加之邊境區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，造成跨邊界次區(qū)域合作中的專業(yè)交易市場(chǎng)規(guī)模較小、層次較低，影響次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作功效的實(shí)現(xiàn)。

(四)地區(qū)政府主導(dǎo)作用的有限性

實(shí)證中參加次區(qū)域合作的地區(qū)在本國(guó)大都屬于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，這些地區(qū)的政府為了尋求經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，發(fā)起和推動(dòng)了有關(guān)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，這是因?yàn)榈貐^(qū)政府的政策安排可以使得次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的成本較低，其承擔(dān)的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較??；但同時(shí)也對(duì)地區(qū)政府的行為有較嚴(yán)格要求，實(shí)行中還存在一些制度障礙。因?yàn)榈貐^(qū)政府的政策制定和鄰近國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作的加強(qiáng)以及推動(dòng)邊境貿(mào)易和區(qū)域投資自由化策略，必須得到有關(guān)成員國(guó)的中央政府對(duì)地區(qū)政府予以確認(rèn)或支持，一方單邊政府行為有其局限性，對(duì)雙方約束力有限。

通過(guò)有效的地方支持和企業(yè)引導(dǎo)作用的發(fā)揮，激活跨境次區(qū)域合作的市場(chǎng)潛力，通過(guò)廣泛的民間學(xué)術(shù)交流，“促進(jìn)跨越邊境區(qū)間的戰(zhàn)略互信，形成跨邊境的區(qū)間共同發(fā)展的意識(shí)”*柳思思：《“一帶一路”：跨境次區(qū)域合作理論研究的新進(jìn)路》，《南亞研究》2014年第2期。。依據(jù)要素流動(dòng)和優(yōu)化配置所帶來(lái)的高效生產(chǎn)以及降低成本的國(guó)際貿(mào)易動(dòng)因，共建跨境次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域是各國(guó)促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易合作與維護(hù)區(qū)域共同安全的理性選擇。

四、政府調(diào)控權(quán)限適當(dāng)?shù)姆ㄖ位窂?/h2>

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多層次性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)特征決定了地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為具有雙重屬性，既具有為實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)決策上所具有的相對(duì)獨(dú)立性；又具有國(guó)家調(diào)控政策的絕對(duì)執(zhí)行性，服從和貫徹于中央的調(diào)控政策。在這種治理框架下使得地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決策行為有了相對(duì)靈活的空間和法律保障，因而許多地方政府在調(diào)控本地區(qū)經(jīng)濟(jì)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)一定的政績(jī)目標(biāo)，常用行政手段達(dá)到經(jīng)濟(jì)短期增長(zhǎng)的效果?！胺ㄖ我馕吨娜炕顒?dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約——這些規(guī)則能夠使人們明確地預(yù)見(jiàn)到在特定情況下當(dāng)局將如何行使強(qiáng)制力，以便根據(jù)這種認(rèn)知規(guī)劃個(gè)人的事務(wù)。”*哈耶克：《通向奴役的道路》，滕維藻、朱宗鳳譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1962年，第71頁(yè)；轉(zhuǎn)引自邱本：《經(jīng)濟(jì)法研究》(上卷：經(jīng)濟(jì)法原理研究)，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，第156頁(yè)。因此，法治思維要求公權(quán)力行使者在作出重大決策、實(shí)施行政行為的時(shí)候, 要克服個(gè)人的主觀隨意性和無(wú)原則的彈性，必須有法律程序意識(shí)，使決策真正建立在科學(xué)、民主的基礎(chǔ)之上。因?yàn)榈胤秸慕?jīng)濟(jì)決策不僅與國(guó)家利益和社會(huì)利益直接相關(guān)，也與政府的合法化能力直接相關(guān)，因而會(huì)涉及社會(huì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)。民主和法治是現(xiàn)代國(guó)家的基本要件，法治不僅僅是社會(huì)成員所要遵從的治理模式，法治首先是政府的行為規(guī)制，所以政府權(quán)限適當(dāng)顯得尤為重要。

(一)決策行為需以社會(huì)公共利益選擇為導(dǎo)向

跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作在很大程度上是由地區(qū)政府啟動(dòng)、由政府推進(jìn)的模式展開(kāi)的，因而體現(xiàn)了它的政府主導(dǎo)性，所以次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作順利進(jìn)行的根本策略是地方政府調(diào)控權(quán)的實(shí)施效果?！皣?guó)家的利益絕不是工廠主的利益，而是把生產(chǎn)所得的利益在一切參加生產(chǎn)的人中進(jìn)行合理分配。國(guó)家的利益要求勞動(dòng)所產(chǎn)生的國(guó)民收入，由各個(gè)階級(jí)來(lái)分享?！?西斯蒙第：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新原理》，何欽譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1983年，第226頁(yè)。地方政府的重要作用就是在于建構(gòu)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)經(jīng)濟(jì)作為時(shí)的理性控制，對(duì)因顯露其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)利益而倍加利用的可支配資源項(xiàng)目，在開(kāi)發(fā)利用實(shí)施微觀決策權(quán)時(shí)，應(yīng)從社會(huì)整體的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、子孫后代的生存環(huán)境保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)行為的合法性作出判斷，避免實(shí)現(xiàn)了地區(qū)、本部門所擁有的權(quán)力和利益而破壞了地區(qū)生態(tài)平衡，導(dǎo)致民眾利益受損的情形發(fā)生。一個(gè)較為良好的社會(huì)生活形態(tài)既需要優(yōu)良的現(xiàn)代民主，更需要優(yōu)良的法治和法治的踐行者，否則就容易出現(xiàn)制度潰敗、治理失效的情形。地方政府的決策行為決定著一方區(qū)域的社會(huì)安全和經(jīng)濟(jì)繁榮，決策行為的制衡是民主社會(huì)的制度保障。

(二)加強(qiáng)決策行為的過(guò)程監(jiān)控

第一，凡涉及次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的重大決策，要充分調(diào)研體現(xiàn)民意，從已參與邊境貿(mào)易的企業(yè)所遇到的問(wèn)題和成功之處著手，考察和評(píng)估合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的可行性及區(qū)域安全性，體現(xiàn)地區(qū)政府調(diào)控權(quán)能的行使，從而對(duì)企業(yè)先行行為給予政策上的支持和提供相關(guān)的服務(wù)保障，尤其是從政府層面參與磋商會(huì)晤與對(duì)方協(xié)議簽訂，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，減少合作風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，從主體參與機(jī)制上，要改變以往行政干預(yù)下封閉、僵化的單一決策模式，建立體現(xiàn)現(xiàn)代政府功能的公眾廣泛參與的開(kāi)放、透明的民主決策模式，對(duì)于仍然以個(gè)別人的主觀臆斷、政績(jī)決策的做法應(yīng)該予以摒棄。

第二，確立評(píng)價(jià)機(jī)制。地方政府應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)決策評(píng)價(jià)程序，包括決策評(píng)估和信息質(zhì)詢。要求地方政府作出的經(jīng)濟(jì)決策首先應(yīng)當(dāng)以客觀、科學(xué)的預(yù)測(cè)為前提，在對(duì)目標(biāo)評(píng)價(jià)和充分咨詢論證的基礎(chǔ)上完成以促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的長(zhǎng)期發(fā)展。

第三，建立經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任追究制是有效控制地方政府決策失誤和偏差的利器。責(zé)任依據(jù)是否是大力推進(jìn)了資源的科學(xué)合理有序開(kāi)發(fā)、是否采取了確實(shí)有效的生態(tài)保護(hù)措施、是否維護(hù)了國(guó)家核心價(jià)值觀，這對(duì)于地方政府的決策具有一定的制約作用。

(三)積極有效適用國(guó)際慣例和國(guó)際規(guī)則

在跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中免不了與其他成員方發(fā)生貿(mào)易摩擦，要認(rèn)識(shí)到我們的許多經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易政策與法律的決定權(quán)并不完全取決于地方政府，還要受到雙邊條約、國(guó)際公約的約束，因此地方政府要形成尊重、遵守國(guó)際法的作風(fēng)，善于運(yùn)用國(guó)際慣例和規(guī)則，而不僅僅是依靠政治、經(jīng)濟(jì)實(shí)力或單邊國(guó)家的法律解決問(wèn)題。通過(guò)雙方官方和非官方往來(lái)、參照WTO多邊規(guī)則，確立特定或默認(rèn)的約定或規(guī)則約束雙方，以減少合作的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范雙邊貿(mào)易行為。此外，地方政府的重要作用是要為地方企業(yè)創(chuàng)造、維護(hù)良好的公平、公正的國(guó)際貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，減少對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的不必要干預(yù)，減少企業(yè)的行政成本和司法成本，保護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。

(四)地方政府的作為義務(wù)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種自由的經(jīng)濟(jì)，在價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)、利率等要素的自發(fā)調(diào)節(jié)下，依市場(chǎng)主體利益最大化的驅(qū)動(dòng)，靠自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的自動(dòng)配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。但是，隨著競(jìng)爭(zhēng)的深入，市場(chǎng)主體的趨利本質(zhì)決定了競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中存在著損害社會(huì)利益和企業(yè)利益的可能。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作無(wú)疑也是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的運(yùn)作模式，擺脫不了市場(chǎng)缺陷的消極桎梏，也會(huì)出現(xiàn)為追求利益最大化而失控的不規(guī)范行為。因此，需要地方政府積極作為，矯正經(jīng)濟(jì)主體和經(jīng)濟(jì)行為的功利性，依法有效發(fā)揮政府的監(jiān)管職能，通過(guò)政府推行制度創(chuàng)新和制度供給來(lái)發(fā)育、完善市場(chǎng)，為社會(huì)動(dòng)力的企業(yè)貿(mào)易順利進(jìn)行創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。與此同時(shí)，地方政府還應(yīng)采取必要措施，鼓勵(lì)邊境兩側(cè)的民間交往和學(xué)術(shù)交流，通過(guò)對(duì)雙方文化及風(fēng)俗習(xí)慣的了解，增加感情、拉近距離，以改善合作關(guān)系，提高彼此信任度，減少來(lái)自各方面的阻力，推動(dòng)跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的健康發(fā)展。

在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要是一種市場(chǎng)監(jiān)管主體，但以企業(yè)本位要求政府干預(yù)減少到最適當(dāng)?shù)南薅?，并且這最適當(dāng)限度的政府干預(yù)也必須依法進(jìn)行，政府并非萬(wàn)能，也有自身的能力邊界。不能完全依賴于政府的主導(dǎo)和調(diào)控，也應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)主體——企業(yè)的動(dòng)力，為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為提供舞臺(tái)和保障，夯實(shí)跨邊界次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的民間基礎(chǔ)和培養(yǎng)民間新生力量，否則政府的行為就會(huì)導(dǎo)致干預(yù)非效率。正如英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨利·西格維克所說(shuō)：“并非在任何時(shí)候自由放任的不足都是能夠由政府的干預(yù)彌補(bǔ)的，因?yàn)樵谌魏翁貏e的情況中，后者的不可避免的弊端都可能比私人企業(yè)的缺點(diǎn)顯得更加糟糕。”*王衛(wèi)國(guó)、李東方：《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2008年，第143頁(yè)。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作離不開(kāi)參與方政府的支持，次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)政府的引導(dǎo)，當(dāng)然次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益平衡同樣需要政府的調(diào)控。在次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作構(gòu)建的系統(tǒng)工程中，政府調(diào)控的缺位和越位都是政府必須承擔(dān)的法律責(zé)任。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府應(yīng)該富有理性、高效，能夠自律、依法執(zhí)政，這是促進(jìn)次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的基本要求。

責(zé)任編輯：萬(wàn)小燕

*本文系新疆高校人文社科重點(diǎn)基地重點(diǎn)項(xiàng)目“新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府宏觀調(diào)控法治化問(wèn)題及對(duì)策研究”(XJEDU915B01)、新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)校級(jí)博士啟動(dòng)基金項(xiàng)目“新疆跨越式發(fā)展中政府宏觀調(diào)控法制化問(wèn)題及對(duì)策研究”(2014BS009)的階段性研究成果。

D996

A

1009-5330(2016)04-0090-06

趙俐，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授；王婧，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授(新疆烏魯木齊 830012)。

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