馮梁　杜博

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對南海航行自由與安全穩(wěn)定問題的理性認(rèn)識*

馮梁杜博

內(nèi)容提要南海航行自由與安全從來就不是問題，但一些國家基于不同的政治考量，不斷宣稱南海航行自由受到威脅，為其介入和干涉南海事務(wù)尋求借口。認(rèn)識域內(nèi)外主要國家對南海航行自由的基本訴求，分析南海航行自由問題對南海主權(quán)安全和區(qū)域穩(wěn)定的影響，提出確保南海航行安全的應(yīng)對之策，對維護(hù)中國的南海權(quán)益和確保南海和平穩(wěn)定具有積極意義。

關(guān)鍵詞航行自由南海海洋法地緣政治

*本文系國家社科基金重大項目“海上安全通道與國家利益拓展研究”(項目號: 12＆ZD065)的階段性成果。

南海航行自由問題的提出

航行自由作為海洋實踐由來已久。研究南海航行自由與安全問題，應(yīng)當(dāng)著眼歷史和國際法角度，追根溯源，深入考察。一是著眼歷史角度。歷史上，海上殖民運動直接催生“航行自由”理念。自15世紀(jì)大航路開辟以來，西班牙、葡萄牙憑借先進(jìn)的航海技術(shù)和強大的海軍力量，掀起瘋狂的藍(lán)色“圈地”運動，使得暢通無阻的海洋成為殖民者的“領(lǐng)地”。針對西班牙、葡萄牙等國劃海為界，基于荷蘭迅速發(fā)展的遠(yuǎn)洋航海與貿(mào)易事業(yè)，為防止海洋為大國壟斷，1609年，被譽為“國際法之父”的荷蘭法學(xué)家格勞秀斯發(fā)表《海洋自由論》，系統(tǒng)闡述了海洋自由主張，提出“公海航行自由是各國都應(yīng)享有的權(quán)利”的觀點，主張各國自由利用海洋。1702年，荷蘭學(xué)者賓刻舒克發(fā)表《海洋領(lǐng)有論》，將海洋劃分為領(lǐng)海和公海，領(lǐng)海屬于沿岸國家管轄，公海則不屬于任何國家管轄，對于國家維護(hù)“領(lǐng)海主權(quán)”、“公海航行自由權(quán)”進(jìn)行了系統(tǒng)理論闡述。1890年，美國海軍戰(zhàn)略家馬漢出版《海權(quán)對歷史的影響》，正式提出海權(quán)論;不久又出版《海軍戰(zhàn)略》，提出利用海外基地控制海洋的主張，從而為西方殖民統(tǒng)治者發(fā)展海軍力量、實施海洋交通線的控制、奪取海外殖民地和勢力范圍提供理論依據(jù)。廣大的發(fā)展中國家，受制于相對薄弱的海上力量，無法“自由利用”海洋。二戰(zhàn)結(jié)束后，全球殖民體系土崩瓦解，威脅航行自由的殖民因素不復(fù)存在，各國在海洋自由利用上渴求與西方大國的平等地位，東、西方圍繞海洋利用問題展開激烈斗爭。上個世紀(jì)70年代末，聯(lián)合國歷經(jīng)13年一百余次海洋會議，最終于1982年通過《聯(lián)合國海洋法公約》，其中有關(guān)“航行自由”的規(guī)定，得到世界150多個國家的認(rèn)可。航行自由成為《聯(lián)合國海洋法公約》的基本精神之一。二是著眼國際法角度。公海自由是公認(rèn)的國際法原則，是公海制度的核心和基礎(chǔ)。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定:公海對所有國家開放，不論其為沿海國或內(nèi)陸國，都有在公海上從事國際法所不禁止的活動的自由。①航行自由是公海自由的一項最基本的制度，包括航行權(quán)、船舶的國籍及其地位以及船旗國義務(wù)等內(nèi)容，即任何國家的船舶都可以懸掛旗幟在公海中自由航行，任何國家不得對在公海中合法航行的別國船舶加以阻礙。同時，《公約》58條規(guī)定，世界各國在“適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”的前提下，在其他國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有航行自由。②海上航行自由成為海洋法的基本準(zhǔn)則之一。

新世紀(jì)以來，中國快速崛起產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)和安全“外溢”作用日益顯現(xiàn)，國際地位和國際影響日益上升，這對旨在維護(hù)世界領(lǐng)導(dǎo)地位的美國帶來極大挑戰(zhàn)。為了牽制中國的和平發(fā)展，防止崛起的中國挑戰(zhàn)美國世界領(lǐng)導(dǎo)地位，美國開始對華實施新的戰(zhàn)略圍堵政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國牽制中國時通常拿臺灣問題做文章，但隨著中國政策的調(diào)整以及“臺獨”勢力遭到打壓，臺海形勢朝著和平發(fā)展的方向發(fā)展，美國利用臺灣問題牽制中國的動作空間大為壓縮。相比之下，沒有完全穩(wěn)定下來的南海便成為美國牽制中國的又一抓手。在本·拉登被擊斃后，新一屆美國領(lǐng)導(dǎo)人再度拾起當(dāng)年把中國視為“戰(zhàn)略對手”政策③。2009 年3－4月，中國公務(wù)船對長期在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)非法活動的“無暇”號偵察船實施驅(qū)離行動，引發(fā)一貫標(biāo)榜“海洋自由衛(wèi)士”美國的極度不滿，后者在國際輿論中大做文章，引發(fā)世界輿論嘩然。5月，中國針對越南與馬來西亞聯(lián)合和單獨向大陸架界限委員會提出南海劃界案，向聯(lián)合國界限委員會提出反對意見。④美方認(rèn)為這是中國崛起后在海洋問題上的強勢行為。2009年7月東盟地區(qū)論壇外長會議上，美國借“南海航行自由”議題再做文章，宣稱中國國力增長引發(fā)南海安全局勢動蕩，嚴(yán)重危及美國航行自由，南海航行自由受到威脅;南海問題不應(yīng)由中國一家說了算，應(yīng)置于國際多邊框架內(nèi)處理。西方少數(shù)國家隨美而舞，“南海航行自由受到威脅”偽命題正式出籠，成為西方大國時常指責(zé)中國的重要標(biāo)靶。

美國提出所謂“南海航行自由問題”，實質(zhì)上是美國政治和戰(zhàn)略利益考量的結(jié)果。為了博取東盟國家對美國插手本地區(qū)事務(wù)的認(rèn)可，美國利用南海主權(quán)聲索國與中國圍繞南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益而起的爭端，以航行自由大做文章，公開指責(zé)中國的實力擴張已致南海局勢動蕩并危及航行自由;而美國作為全球領(lǐng)導(dǎo)者，在此問題上顯然具有不可推卸的“責(zé)任”，南海問題應(yīng)當(dāng)置于國際的多邊框架范圍來解決。由此，南海航行自由的偽命題正式推向國際社會。

美國從冷戰(zhàn)“零和”思維和“國強必霸”的邏輯出發(fā)，不能容忍中國國力和地區(qū)影響力的合理增長，狹隘地認(rèn)定中國利用美國無暇東顧之機在東亞推行“亞洲版門羅主義”，無端虛構(gòu)中國將挑戰(zhàn)美全球霸權(quán)。美國在其航行自由根本未受任何影響的背景下，仍然提出南海航行自由問題，背后動機主要是為其插手南海問題、加大對華戰(zhàn)略遏制做借口?！澳虾：叫凶杂伞睂嶋H上是美國設(shè)置牽制中國和平崛起的說辭與抓手。美國鼓吹“南海航行自由與安全受到威脅”，客觀上也給國際社會造成一種南海局勢堪憂的假象，從而為一些西方政客編造“中國威脅論”提供了注腳。

相關(guān)國家關(guān)于南海航行自由的主張與訴求

南海是溝通太平洋和印度洋、連通亞洲與大洋洲的主要海域，在世界航運上扮演了重要角色。在經(jīng)濟(jì)全球化的時代背景下，南海航行對世界幾乎所有國家都有影響。南海航行自由主要牽及到南海周邊國家以及深度關(guān)注南海事務(wù)的少量域外大國。

第一，南海周邊國家是南海航行自由的利益攸關(guān)方，其主張與訴求對南海航行自由的走向和發(fā)展產(chǎn)生著重要影響。

以越南、菲律賓為代表南海周邊國家提出南海航行自由問題，主要目的在于將南海問題國際化、復(fù)雜化，把域外勢力引入南海，從中漁利。越南是唯一提出對南沙群島擁有全部主權(quán)要求的東盟國家，也是南海最大的既得利益者。近年來，中國逐漸加強南海維權(quán)執(zhí)法行動，越南意識到，即使東盟國家聯(lián)合起來也無法平衡中國的力量，為此不斷制造輿論，把美、日、印等區(qū)域外大國力量引入南海地區(qū)，以制衡中國在南海的影響力。越南過去對航行自由問題沒有發(fā)過什么聲音，但隨著與中國海洋爭端問題的積累以及斗爭加劇，越南隨美而動，強調(diào)南海航行自由問題。2011年越南從日本獲得后者關(guān)于兩國合作確保南海航行安全的承諾。2012年6月，越南在與美國高官的會談中又獲得美國在航行問題上予以合作的承諾，包括制定“南海行為準(zhǔn)則”，確保海上自由通行。2012年香格里拉對話會上，越南前國防部副部長阮志勇呼吁，沿海國家在200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的主權(quán)要得到徹底尊重，海上主權(quán)爭議要對國際社會保持透明和公開。2013年6月更是表示南中國海的沖突會威脅到地區(qū)的穩(wěn)定和安全，特別是海上安全，以及航空、航海自由。2013年10月，越南國家主席在出席APEC峰會期間，與日本首相進(jìn)行會談，雙方同意開展海洋安全領(lǐng)域的合作。⑤2015年7月，阮富仲作為總書記首次訪美，依據(jù)“擱置過去、超越差異、發(fā)揮共同點、面向未來”精神，與美方在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事領(lǐng)域中取得廣泛共識，達(dá)成多項協(xié)議。外界普遍認(rèn)為，越共中央總書記在訪華后急著訪美，是越南奉行大國平衡政策的集中體現(xiàn)，而美國提升與越南的關(guān)系，將兩國關(guān)系提升到全面伙伴關(guān)系，無疑對越南在維護(hù)南海既得利益上堅持強硬立場提供條件。

菲律賓是南海爭端當(dāng)事國之一，在南海擁有較多的侵占利益，與中國在南海爭端中的矛盾相對突出。⑥為抗衡中國，菲律賓多次在南海航行自由問題上做文章。2011年9月菲律賓召集東盟召開南海問題會議，企圖借南海航行自由問題拉東盟抗衡中國。2012年5月，菲律賓外長聲稱中國威脅南海自由航行和自由貿(mào)易?！包S巖島事件”后，菲律賓不斷搬弄是非，企圖將中菲雙邊問題上升為中國與東盟組織之間問題。更為嚴(yán)重的是，還多次在公開場合大肆散播“中國破壞地區(qū)和平穩(wěn)定，影響南海航行自由”，意在獲取美、日等域外大國的支持，從而進(jìn)一步擴大菲律賓在南海的侵占利益。2013年8月，菲律賓武裝部隊總參謀長艾曼努爾·包蒂斯塔和美軍參聯(lián)會主席馬丁·登普西表示:“在維護(hù)航行自由、無障礙合法貿(mào)易、人員和貨物的海上通行方面，我們有著共同利益”。⑦2014年3月，菲律賓在美方的慫恿下，通過“分解、繞彎、再包裝”策略強推國際仲裁，意在否認(rèn)我南海斷續(xù)線的合法地位，攫取黃巖島等島礁周邊海域為其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。此外，菲方還與美、澳等國簽訂部隊準(zhǔn)入?yún)f(xié)定，不斷與上述國家聯(lián)合軍事演習(xí)，倚美逞強。顯然，菲律賓將美國拉入南海爭端，其目的是繼續(xù)擁有菲在南海的非法侵占的利益。

文萊國民經(jīng)濟(jì)收入90%來自海上石油，⑧在南海問題上始終采取低調(diào)的姿態(tài)，但對南海航行自由表示關(guān)切。2012年文萊外長在與越南外長會晤期間，雙方談到南海問題時，強調(diào)維持南海和平、穩(wěn)定、安全和通行自由的重要性，并提出爭取早日簽署“南海行為準(zhǔn)則”。馬來西亞已在南沙海域打出近百口油氣田，年產(chǎn)石油3000萬噸，天然氣近50億立方米。⑨基于經(jīng)濟(jì)利益考慮，馬來西亞希望保障南海航行自由與安全。對于泰國來說，南海是其進(jìn)出口資源最重要的戰(zhàn)略通道，關(guān)乎國家的生存和發(fā)展，在南海爭端上沒有切身利益，除了附和東盟主流觀點外，基本上持中立立場。印尼關(guān)心南海航行自由與安全，更多是消除地區(qū)海盜、海上恐怖主義、海上走私等非傳統(tǒng)安全威脅。2011年7月，印尼在東盟外長會議上表示:“我們需要向世界傳遞一個強烈的信號……南中國海地區(qū)的未來是可管理的和樂觀的”，并呼吁盡快制定“南海行為準(zhǔn)則”，保證航行自由。⑩佐科擔(dān)任總統(tǒng)以來后，提出要充當(dāng)海洋軸心國家，對南海航行自由問題表現(xiàn)出較大興趣，但囿于與中國良好經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并沒有直接參與到域外國家對中國的指責(zé)中。新加坡表示自己是貿(mào)易國，保持南海自由航行對新加坡的利益至關(guān)重要，對南海航行自由問題表達(dá)了高度關(guān)注。

第二，域外大國出于多種目的，不斷在國際輿論上制造南海航行自由受到?jīng)_擊的假象，旨在達(dá)成不同的戰(zhàn)略目的。

從美國來說，南海航行自由涉及到兩個方面問題:從表現(xiàn)上看，南海海域的航行安全和自由航行，關(guān)乎美國的能源和經(jīng)濟(jì)安全，也關(guān)乎美國的軍事安全。據(jù)統(tǒng)計，西太平洋部隊消耗油料的85%須從中東經(jīng)南海海域運輸，美國各種原料的進(jìn)口量中，亞太地區(qū)提供的天然橡膠占88%、棕油占99%、椰油占95%、鈦占97%、錫占82%，其中大部分原料要通過南海航線。?而確保南海航行自由無論是保障美國在東亞的貿(mào)易自由、軍事行動的暢通無阻都具有現(xiàn)實意義。更為重要的是，謀求“再領(lǐng)導(dǎo)世界百年”的美國，必須在南海問題上繼續(xù)扮演地區(qū)安全秩序主導(dǎo)者角色，而且這一角色不能因中國的海洋崛起或軍事現(xiàn)代化而受到根本影響。為此，美國把中國視為現(xiàn)行國際體系的“挑戰(zhàn)者”。2015年3月美國發(fā)布的升級版《21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，認(rèn)為“當(dāng)中國對其它主權(quán)國家使用武力或恐嚇，提出領(lǐng)土要求時，中國海上力量的擴張也帶來挑戰(zhàn)。這種行為，加上中國軍事意圖缺乏透明度，都造成沖突和不穩(wěn)定，有可能導(dǎo)致誤判甚至沖突升級?！?美國不允許世界上任何國家在任何地區(qū)建立排除美國力量的單獨控制區(qū)域。因此，它下決心以南海航行自由為借口，通過插手南海事務(wù)，使之日益國際化，離間中國與東盟關(guān)系，促使南海問題朝著有利于它的方向發(fā)展，最終實現(xiàn)分散中國力量、牽制中國、延緩中國崛起的戰(zhàn)略目的，確保它在南海安全秩序的主導(dǎo)權(quán)地位。

日本作為一個能源極其貧乏、高度依賴海上運輸?shù)膷u國，經(jīng)濟(jì)對外依存度高，戰(zhàn)略資源和產(chǎn)品市場均嚴(yán)重依賴海上運輸通道，而其中從波斯灣出發(fā)，經(jīng)馬六甲海峽或巽他、龍目海峽，進(jìn)入南海、東海，最后抵達(dá)日本的“西南航線”被稱作日本海上運輸?shù)摹吧€”。根據(jù)日本方面統(tǒng)計，日本每年約90%的進(jìn)口石油的和40%的進(jìn)出口貿(mào)易均要經(jīng)此航線。一旦南海航行自由問題出現(xiàn)，日本的經(jīng)濟(jì)大動脈就近乎將被切斷，其國家發(fā)展將受到致命的打擊，為此，日本將維護(hù)其軍艦和商船在南海航行的自由與安全上升到國家戰(zhàn)略高度。更為重要的是，日本還企圖將南海問題作為牽制中國、減輕東海壓力的重要手段。日本一直把中國視為走向世界大國最大阻礙，既把中國發(fā)展視為壓力和挑戰(zhàn)，在各種場合極力渲染“中國威脅論”，又認(rèn)為在東亞地區(qū)合作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題上，中國和日本存在著競爭關(guān)系，雙方是“零和博弈”。2010年7月，日本時任外相松本剛明對南海局勢表示:“海洋起著連接世界經(jīng)濟(jì)的重要作用，航行自由是國際社會的關(guān)注焦點?！?011年6月日本邀請越南領(lǐng)導(dǎo)人訪日，雙方為“確保航行自由”達(dá)成了在南海問題上緊密合作的協(xié)議。9月菲律賓領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)邀訪問日本，雙方就建立有關(guān)南海主權(quán)問題和保障航行安全自由的協(xié)調(diào)機構(gòu)等問題達(dá)成協(xié)議。2012年5月，日本和太平洋島國聯(lián)合宣言聲稱“要尊重南海航行自由”。?值得注意的是，在南海航行自由問題上，日本表現(xiàn)出對美國亦步亦趨的特征。2015年4月與7月，日本先后與美發(fā)表新版《日美防衛(wèi)合作指導(dǎo)方針》，在眾議院強行通過安保法案，旨在擁有集體自衛(wèi)權(quán)，推動日美同盟向全球性邁進(jìn)，為其堂而皇之地干預(yù)南海事務(wù)創(chuàng)造條件。

印度作為南亞地區(qū)的核心國家，自獨立以來一直渴望海洋大國和世界大國地位。尼赫魯稱印度要么成為一個有聲有色的大國，要么什么都不是。但在較長時期，印度沒有過多關(guān)注南海問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著印度提出東向政策并重視海洋事務(wù)，印度對南海事務(wù)越來越關(guān)注。2000年，印度就提出“從阿拉伯海的北面到南中國海，都是印度的利益范圍”，其制定的《20年國防建設(shè)新規(guī)則》提出，印度要積極發(fā)展高科技武器裝備，全面提高軍隊現(xiàn)代化水平，力爭2015年前成為世界軍事大國。2011年7月20日，美國國務(wù)卿希拉里訪印時所說的“現(xiàn)在是抓住2l世紀(jì)機會的時候了，現(xiàn)在是(印度)應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)亞洲的時候了”，?更是刺激了印度“大國夢”的神經(jīng)。然而，把中國視為實現(xiàn)大國夢競爭對手的印度，對中國在南海和印度洋地區(qū)不斷增長的實力表示擔(dān)憂。?特別是中國海軍在亞丁灣護(hù)航行動以及潛艇兩度進(jìn)入印度洋進(jìn)行護(hù)艦后，印度國內(nèi)對中國海軍力量進(jìn)入印度洋更感警惕。印度就把攪局南海問題作為反制行動，不僅宣布要和越南合作開采南海爭議區(qū)的油氣資源?，而且在國際輿論上時而與美國遙相呼應(yīng)。2012年10月，印度國防部長安東尼在談及南海問題時表示，“印度呼吁各方在解決南海問題時保持克制，南海地區(qū)航行與資源獲取的自由應(yīng)該獲得保證”，“印度支持符合國際法規(guī)的自由航行和資源獲取，這些應(yīng)該得到所有方面的尊重”。?莫迪政府上臺后，除了加強與印度洋區(qū)域國家的海洋事務(wù)合作、防止中國力量對印度洋滲透外，還在南海航行自由問題上隨美起舞，支持美方提出的南海航行自由，希望各方遵守《南海各方行為宣言》。不過，印度外交具有相對獨立性的歷史傳統(tǒng)，決定了印度不太可能會完全聽任美國擺布，充當(dāng)美國的開路先鋒。今后，印度極有可能會根據(jù)自身戰(zhàn)略利益需要，在特定時間或特殊背景下與美、日在航行自由議題上保持協(xié)調(diào)或謹(jǐn)慎合作。

顯然，在南海航行自由問題上，周邊國家與域外大國的戰(zhàn)略意圖表現(xiàn)出明顯的不同。前者更多是關(guān)注現(xiàn)實利益，企圖借這一議題平衡大國關(guān)系，或峙強抗中，維護(hù)既得利益，后者則具有更大的戰(zhàn)略意圖，或確保本國在地區(qū)政治安全事務(wù)上主導(dǎo)權(quán)，或保持東亞相比于中國的優(yōu)勝地位。

南海航行自由問題對中國南海主權(quán)安全和區(qū)域穩(wěn)定的影響

域外大國以南海航行自由為口實插手南海，南海周邊個別國家借口南海航行自由搬弄是非，對南海地區(qū)的安全穩(wěn)定和中國維護(hù)南海主權(quán)帶來不利影響。域外大國借南海航行自由問題干預(yù)南海事務(wù)，導(dǎo)致南海局勢更加復(fù)雜。

南海是當(dāng)今世界最繁忙的航運通道之一，每年包括美、日、印等國船只在內(nèi)多達(dá)10萬多艘各種船只均安全暢通地通過南海，沒有發(fā)生一起航行遭到中國妨礙的事件。然而美、日、印等國在南海航行自由問題上，公然顛倒黑白，無中生有地指責(zé)中國，完全是別有用心。美國為牽制中國的和平崛起，以“南海航行自由事關(guān)國家利益”為由，政治上企圖鞏固與澳大利亞等國的傳統(tǒng)盟友關(guān)系，獲取其在南海問題上對美國支持;軍事上不斷加強在南海地區(qū)軍事存在、與東盟國家頻繁進(jìn)行海上軍事演習(xí)，意在兌現(xiàn)對相關(guān)國家的安全承諾，增強對中國的軍事威懾;輿論上，支持東盟相關(guān)國家在南海問題上的訴求，意在國際輿論上置中國于不利局面，為美國把握干預(yù)南海事務(wù)，把握南海問題主導(dǎo)權(quán)提供法理依據(jù)。日本作為美國的親密盟友和忠實追隨者，在南海問題上緊跟美國聲調(diào)和步伐，強化日菲南海軍事合作，增強日、越海上防務(wù)合作，意在鞏固日本在東南亞的傳統(tǒng)勢力范圍，遏制中國海洋崛起，與中國爭奪東亞事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者地位。印度利用南海問題牽制中國，意在中印一旦發(fā)生陸上領(lǐng)土爭端時謀求海洋方向牽制中國。不難看出，南海航行自由問題正在成為域外大國干預(yù)南海事務(wù)的借口，圍繞南海航行自由而起的國際話語權(quán)斗爭以及南海斗爭也會更加激烈。

南海周邊國家借南海航行自由偽命題發(fā)揮，企圖掩蓋侵占我南海權(quán)益的事實。長期以來，南海周邊國家利用中國集中力量應(yīng)對我們的臺灣問題之機，頻繁采取進(jìn)攻性行為，侵犯我南海主權(quán)，不僅侵占我南沙島礁多達(dá)42個(越南29個、馬來西亞5個，菲律賓8個)，而且不斷擴展島礁控制海域。更為嚴(yán)重的是，無視我“擱置爭議、共同開發(fā)”的倡議，在我傳統(tǒng)斷續(xù)線內(nèi)通過拉攏域外國家投資等方式，恣意掠奪我海洋油氣資源，使得我南海權(quán)益“島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪、開發(fā)受阻撓”的局面更加嚴(yán)峻。越、菲等國利用美、日牽制我國的政策和行動，單方面尋求擴大侵犯利益，且態(tài)度日趨強硬，膽子日益增大，步子不斷加大，甚至提出為確保侵占利益不惜一戰(zhàn)的論調(diào)。事實上，影響南海航行自由的，恰恰是那些為了維護(hù)既得侵占利益的南海個別國家，而不是中國。南海航行自由作為一個偽命題受到南海周邊國家恣意放大，其目的不言而喻:通過吸引世界眼球、擾亂國際輿論、引入國際勢力等方式，混淆南海視聽，欲繼續(xù)保持侵占我利益打馬虎眼，為其轉(zhuǎn)移南海爭端本質(zhì)、確保侵占我利益做“擋箭牌”。

圍繞南海航行自由的斗爭，既蘊含損害南海安全穩(wěn)定的巨大風(fēng)險，也存在安全合作的重要機遇。南海航行自由與南海安全穩(wěn)定相互作用，彼此影響，倘若處理得當(dāng)，則會相輔相成，相得益彰，反之則會兩敗俱傷。一方面，南海安全穩(wěn)定有利于南海航行自由活動，而南海航行自由是確保南海安全穩(wěn)定的重要前提。海上航行自由與安全，是《聯(lián)合國海洋法公約》的重要精神與內(nèi)容，是海洋為全人類平等和平利用的關(guān)鍵。進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國與東盟絕大部分國家把主要精神精力集中于海洋為主體的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無論是中國還是東盟，其出口貿(mào)易已穩(wěn)居國家外貿(mào)總額前列。保持南海和平穩(wěn)定，是包括中國在內(nèi)的南海周邊大多數(shù)國家的愿望。基于南海航行自由是保證中國與東盟自由貿(mào)易的前提和基礎(chǔ)，也是南海和平穩(wěn)定的重要保障，因此，南海周邊絕大多數(shù)國家愿通過相互溝通、和平協(xié)商、相互妥協(xié)的形式，對經(jīng)略海洋行動保持相應(yīng)的克制，對可能引發(fā)海上危機的行動實施管控，無疑為南海周邊國家乃至域內(nèi)域外國家共同磋商探索南海航行安全提供了良好的合作契機。另一方面，南海航行自由爭論如若處理不好，也會對南海安全穩(wěn)定帶來巨大風(fēng)險。自2015年以來，南海航行自由因美國不斷蠱惑中國陸域吹填嚴(yán)重影響到航行與飛越自由問題，再度引起世界各國的高度關(guān)注。事實上，美國在南海的航行與飛越自由沒有因為中國在南沙的陸域吹填而受到絲毫影響，美國真正關(guān)注的是中國在南海陸域吹填會不會擴展中國在南海的主權(quán)聲索，會不會將南海島礁軍事化，從而使它們變成不沉的航空母艦，直接危及到軍事行動自由，會不會設(shè)立南海防空識別區(qū)，根本上影響到美國艦機的行動自由。值得注意的是，美國對王毅在8月3日東盟外長會議前的記者招待會上提出的穩(wěn)定南海形勢的五點倡議視而不見，反而一個勁地在東盟外長會議期間的8月7日呼吁各方要在填海、新建筑和軍事化三個問題上停止步驟，折射了美國的真實意圖，即便中國不采取島礁建設(shè)，美國也會在抹黑中國方面翻出一些新花樣。中美雙方倘若各行其是，不加強航行自由方面的言語和行為管控——美國政府聽任美軍方闖入中國南海島礁12海里，甚至違背在南海領(lǐng)土主權(quán)爭端中不選邊站的基本立場，在他國爭議島礁上做出嚴(yán)重?fù)p害中方利益的事;中方也不注意美方的焦慮而繼續(xù)擴大實施大規(guī)模島礁建設(shè)，甚至采取軍事行動以應(yīng)對美國的粗暴行為，則中美之間因航行自由議題而起的口水仗，極有可能演變?yōu)橐粓鰢?yán)重的軍事對峙和沖突。

確保南海航行自由與安全穩(wěn)定的對策思考

航行自由命題，盡管在近代以來的漫長歲月中成為西方國家謀求海洋控制的借口，但在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，它已成為中國等后發(fā)海洋國家同樣應(yīng)予高度重視的國家利益和國際安全問題。針對美國等西方大國的輿論攻勢、南海主權(quán)聲索國的應(yīng)聲附和以及它們之間的一唱一和，中國既要在理論上進(jìn)行必要的研究，提出它的歷史價值和現(xiàn)代意義，更要在國際話語權(quán)等問題上進(jìn)行必要斗爭，贏得主動地位。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國海洋事業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)的支持作用顯著。據(jù)國家海洋局權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2005年我國海洋經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的支持和貢獻(xiàn)僅為5%，2012年貢獻(xiàn)率上升為9．7%，接近海洋大國的10%的水平。依據(jù)國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，至2020年，我國海洋經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率要達(dá)到15%，達(dá)到海洋強國的水平。?而我國經(jīng)濟(jì)對外依存度達(dá)到60%以上，海上通道安全在促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中具有十分重要的意義。在對外貿(mào)易上，我國進(jìn)出口貿(mào)易額由1978年的206．4億美元增長到2014年的4．30萬億美元。歐盟保持我國第一大貿(mào)易伙伴關(guān)系，中歐雙邊貿(mào)易總值達(dá)到6151億美元，美國成為我國第二大貿(mào)易伙伴，貿(mào)易額超5550億美元，中國－東盟雙邊貿(mào)易達(dá)4801．25億美元，比上年增長8．23%，至2020年，中國－東盟雙邊貿(mào)易努力達(dá)到1萬億美元。南海航行通道安全在國家對外經(jīng)貿(mào)中發(fā)揮著越來越重要的作用。自1993年我國從出口國轉(zhuǎn)為石油純進(jìn)口國以來，我國石油進(jìn)口量逐年攀升，2011年我國石油進(jìn)口2．5278萬噸，2012年中國石油凈進(jìn)口量達(dá)2．84億噸。?2013年，中國石油進(jìn)口已超越美國成為世界最大石油輸入國，石油對外依存度上升至近60%。2015年以來，國際石油價格雖然大幅下降，但中國對世界石油市場的依賴仍然高居不下。在礦產(chǎn)上，2012年我國礦產(chǎn)品貿(mào)易進(jìn)出口總額9919億美元，同比增長3. 9%，鐵礦石對外依存度高達(dá)71%，?僅從澳大利亞、巴西、印度三國就進(jìn)口鐵礦石51247．25萬噸，占進(jìn)口總量的74．70%。?而進(jìn)口石油輸入?yún)^(qū)域上，中東、非洲和東南亞已成為我國石油天然氣的主要輸入?yún)^(qū)域。2013年10月，習(xí)近平主席在印度尼西亞國會發(fā)表演講時提出建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”的宏偉倡議，也正在獲得南海不少周邊國家以及印度洋海域國家的積極響應(yīng)。21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)成為中國和平發(fā)展，實現(xiàn)海洋強國整體戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)。實現(xiàn)海洋強國夢，不僅要保持南海航行自由和通道暢通，而且還確保全球海域保持自由暢通。由此，包括南海航行自由在內(nèi)的通道暢通已成為影響海洋強國和中華民族復(fù)興的重要議題。

贏得在南海航行自由問題上的話語主導(dǎo)權(quán)，是今后一個時期中國與域外大國的斗爭焦點。為此，我們宜從多個方面入手:

一是對外宣傳上，旗幟鮮明地提出中國政府對航行自由的立場和態(tài)度，必要時以政策宣示和白皮書等形式，對外宣傳中國政府在海上航行自由上的政策主張以及在維護(hù)航行自由上的基本立場，徹底消除周邊國家在南海航行自由上的擔(dān)憂，從源頭上根除域外大國詆毀我國的依據(jù)，確保中國在維護(hù)海上航行自由安全穩(wěn)定的大國印象。

二是樹立新的安全理念，深化戰(zhàn)略互信。開展安全合作符合國家發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，順應(yīng)國際安全互動的潮流，是國際安全關(guān)系的重要準(zhǔn)則，是中國與南海周邊國家的共同需要。應(yīng)立足國內(nèi)外兩個大局，秉承“以和為貴、協(xié)和萬邦”的傳統(tǒng)智慧，突破“遠(yuǎn)交近攻”、“零和博弈”的思想藩籬，堅持“互信、互利、平等、協(xié)作”的新安全觀，倡導(dǎo)把綜合安全、共同安全、合作安全、可持續(xù)安全的理念作為構(gòu)建“公正合理、自由有序、和平安寧、和諧共處、天人合一”和諧海洋觀念的重要支撐，使之成為中國構(gòu)建和諧世界的重要范式選擇、制約霸權(quán)思維與行為的理論基礎(chǔ)與實踐標(biāo)準(zhǔn)。加強與南海周邊國家文化安全領(lǐng)域的交流與合作，共同塑造和諧南海文化，主動參與并加強在南海安全合作理念領(lǐng)域的磋商和合作;積極推動和開展多形式、多層次、多渠道的地區(qū)安全對話與合作，深化有關(guān)合作機制，增進(jìn)戰(zhàn)略互信，營造南海新秩序。

三是努力尋找與南海航行安全各利益攸關(guān)方的利益交匯點。中國政府要明確表明在確保南海通道安全上的義務(wù)和責(zé)任，展現(xiàn)中國在維護(hù)南海通道安全上的大國責(zé)任。深化與世界大國在海運管理制度等方面的合作，加強南海通道安全的磋商與對話協(xié)調(diào)機制，積極拓展非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，如打擊海盜、反恐、反走私、緝毒、搜救等領(lǐng)域的務(wù)實合作，共同維護(hù)南海重要海上運輸通道安全，在國際輿論上把握主動。要高度重視海洋公共安全產(chǎn)品的研發(fā)和服務(wù)。努力研發(fā)能服務(wù)于南海通道安全的公共安全產(chǎn)品，在船舶導(dǎo)航、航運安全、水文氣象、災(zāi)害預(yù)報、搶險救災(zāi)等方面，向東盟和世界其他國家提供價廉優(yōu)質(zhì)的安全產(chǎn)品。加強南海海域的海洋觀測、航道測量、航海保障等能力建設(shè)，加大海上航運監(jiān)管與服務(wù)力度，優(yōu)化船舶交通管理系統(tǒng)布局，完善沿海干線航標(biāo)體系，建成西沙、南沙海域公用航標(biāo)，為南海海上通道安全提供更為全面、準(zhǔn)確的公共服務(wù)產(chǎn)品。特別是要加快南海島礁服務(wù)于南海航行安全的步伐，加強對現(xiàn)有島礁上航道、燈塔、水文氣象等方面的建設(shè)，使之更快更好地服務(wù)于南海的航道和航行安全。此外，我國還應(yīng)當(dāng)加強與南海進(jìn)出大洋的海峽水道途經(jīng)國，如印尼、馬來西亞、新加坡等國的合作，積極參與地區(qū)機構(gòu)的活動，維護(hù)馬六甲海峽、巴士海峽、巽他海峽等重要國際水道的航行安全，以實際行動消除周邊國家在南海航行自由問題上的不實之辭。

四是加強利益攸關(guān)方密切溝通和磋商，共同維護(hù)南海海上秩序。中國與南海周邊國家和域外大國在南海航行自由問題上存在較大認(rèn)識分歧，但只要加強彼此間的溝通、磋商，同樣可以將壞事變成好事。2015年中美在南海島礁問題上雖然齟齬頻頻，但雙方仍然保持著暢通的溝通渠道。一方面得益于中美兩國領(lǐng)導(dǎo)人管控危機的高度共識，另一方面也得益于中美兩國借助《海上意外相遇規(guī)則》( CUES)框架下通聯(lián)的暢通，使得南海一線指揮員能直接的對話規(guī)避海上行動的判斷，有效避免因戰(zhàn)術(shù)動作的不規(guī)范而導(dǎo)致的戰(zhàn)略誤判。為此，中美雙方應(yīng)加強彼此溝通，并與南海周邊國家圍繞南海航行應(yīng)遵循的國際法律、法規(guī)，商定避免發(fā)生海上意外事故的基本規(guī)則和處置程序，建立相互通報制度和通信方式方法，建立海上安全問題的溝通對話渠道等。當(dāng)然，我與美方等大國加強磋商的同時，還需要與東盟全面落實《南海各方行為宣言》各項議程，穩(wěn)步推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”內(nèi)容的商定，實施《落實中國－東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃》中“……本著循序漸進(jìn)的原則，在諸如海洋環(huán)保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇險人員的人道主義待遇、打擊海上跨國犯罪等領(lǐng)域加強對話與合作……”的規(guī)定。?要完善中國－東盟防長會議機制，深化海上防災(zāi)救災(zāi)、海上聯(lián)合執(zhí)法、海上搜救、海洋環(huán)保等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。一旦條件較為成熟時，我應(yīng)及時倡導(dǎo)南海周邊國家，商討各國應(yīng)共同遵守、確保南海航行自由的普遍準(zhǔn)則，以一勞永逸地解決南海航行自由問題。

五是條件成熟時提出海上航行自由與安全保障合作機制倡議。海上航行自由與安全是《聯(lián)合國海洋法公約》的重要精神與內(nèi)容，是海洋為全人類平等和平利用的關(guān)鍵。我國提出海上航行自由與安全保障合作機制，既符合合作共贏的時代潮流，也是“和諧世界”、“和諧海洋”理念的擴大、延伸和具體運用，有利于我獲得世界海洋安全的道義制高點，贏得世界國家對我海洋安全政策的認(rèn)同。結(jié)合當(dāng)前及未來我國海上安全利益需求，考慮到國際社會的可接受性，我國倡導(dǎo)海上航行自由與安全保障合作機制構(gòu)建的核心理念應(yīng)為“和諧、合作、自由、平等、可持續(xù)”。為此，需要做好以下幾個方面的工作:首先，構(gòu)建合作平臺。我國倡導(dǎo)建立的海上航行自由與安全保障合作平臺，可分為論壇式對話機構(gòu)、部門間互信與合作機構(gòu)、國家間合作機構(gòu)三個層次。從近中期看，應(yīng)先考慮建立論壇式對話機構(gòu)，逐步建立部門間互信與合作機構(gòu)，為最終形成國家間合作機構(gòu)打好基礎(chǔ)。其次，制定合作規(guī)則。從長遠(yuǎn)看，我國倡導(dǎo)建立海上航行自由與安全保障合作，應(yīng)以簽訂條約、創(chuàng)制公約為目標(biāo)，使合作方在確保海上航行自由與安全保障合作條約中承擔(dān)明確的法律義務(wù)。近中期看，重點應(yīng)放在促進(jìn)各方形成共識，并在此基礎(chǔ)上就特定主題和領(lǐng)域達(dá)成官方或半官方協(xié)議上。再次，確定合作內(nèi)容。合作內(nèi)容可分為核心軍事合作、非戰(zhàn)爭軍事合作、民事安全合作三個層次。其中，軍事合作包括軍事裝備與技術(shù)交流合作、軍事情報合作、軍事行動合作等;非軍事安全合作則包括與海事、海上犯罪防控、海上防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后救援相關(guān)的設(shè)備與技術(shù)交流合作、信息合作和執(zhí)法救援行動合作。從近中期看，合作內(nèi)容應(yīng)以第二、第三層次為主;從遠(yuǎn)期看，應(yīng)視情在骨干成員國之間開展核心軍事合作。最后，規(guī)劃合作路徑。在合作路徑上，以維護(hù)海上航行自由與安全為主題，采取學(xué)術(shù)交流、人才培養(yǎng)合作、媒體合作、經(jīng)濟(jì)科技交流、軍事交流與合作、部門合作、首腦會議等多種途徑。合作路徑的開辟和選擇應(yīng)注意我國各部門、各領(lǐng)域相關(guān)人力、物力資源的整合、聚焦，注意各類合作路徑的相互支持。

①②《聯(lián)合國海洋法公約》，海洋出版社，1982年，第63、39頁。

③2000年，美國前總統(tǒng)小布什，公開把中國視為影響美國全球霸主地位的“戰(zhàn)略對手”?！?·11”事件發(fā)生后出于中國參與全球反恐的需要，美國暫時擱置了圍堵中國的政策主張和實踐行動。

④騰訊網(wǎng):《馬來西亞越南提交外大陸架“劃界案”我國反對》，2009年5月8日，http: / /news．qq．com/a/20090508/000029．htm。

⑤鳳凰資訊網(wǎng):《安倍晤越南主席日越同意開展海洋合作應(yīng)對中國》，2013年10月7日。

⑥Rory Metcalf and Raoul Heimlich，“Crisis and Confidence: Major Powers and Maritime Security in Indo－Pacific Asia”，Lowy Institute for International Policy，June 2011，p．22．

⑦新華網(wǎng):《美菲揚言要維護(hù)南?！昂叫凶杂伞薄?，2013年8月25日，http: / /news．xinhuanet．com/2013－08/25/c_125240290．htm。

⑧早報網(wǎng):《背景資料:文萊達(dá)魯薩蘭國》，http: / /www．zaobao．com/special/oil/pages/oil090900a．htm。

⑨國際能源網(wǎng):《馬來西亞如何攫取南海石油》，http: / /intl．ce．cn/qqss/201204/24/t20120424_23266564．shtml。

⑩新浪新聞:《東盟國家正擬定南海行為準(zhǔn)則草案欲約束中國》，2011年7月19日，http: / /news．sina．com．cn/c/sd/2011 －07－19/091922838813．shtml。

?郭淵:《冷戰(zhàn)后美國的南中國海政策》，《學(xué)術(shù)探索》2008年第1期。

?參見美國國防部網(wǎng)站《推進(jìn)、參與、常備不懈: 21世紀(jì)海上力量合作戰(zhàn)略》，第3頁。

?鳳凰網(wǎng):《日本與太平洋島國開會首提“尊重南海航行自由”》，2012年5月25日，http: / /news．ifeng．com/world/detail _2012_05/25/14817926_0．shtml。

?Hillary Clinton，“We are betting on India’s future”，India Today，20 July，2011［EB/OL］．http: / /India today．intoday．In/ story/Hillary Clinton—in—Chennai/1/l45572．html．

?Eric S．Morse，“Geopolitics in the South China Sea and Indian O-cean Region: Tiny Ripples or Shifting Tides?”National Strategy Forum Review，August 30，2010［EB/OL］．

?后因費用過高，印度石油公司又從南海撤了回來。

?環(huán)球網(wǎng):《印度防長吁南海各方保持克制稱應(yīng)保證航行自由》，2012年10月17日，http: / /world．huanqiu．com/exclusive/2012－10/3195908．html。

?中國新聞網(wǎng):《報告稱2012年中國海洋生產(chǎn)總值突破5萬億元》，2013年5月10日，http: / /finance．chinanews．com/cj/ 2013/05－10/4806055．shtml。

?和訊網(wǎng):《2012年中國石油凈進(jìn)口量達(dá)2．84億噸，石油對外依存度上升至58%》，2013年1月30日，http: / /news．hexun．com/20130130/150767427．html。

?“中聯(lián)鋼: 2012年中國鐵礦石對外依存度為71%”，2013年1 月17日，http: / /cj．gw．com．cn/news/news/2013/0117/ 200000095687．shtml．而在2010年，我國鐵礦石對外依存度僅為53．6%。

?中國金融信息網(wǎng)，“中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會秘書長張長富”，http: / /news．xinhua08．com/a/20120323/927422．shtml．

?中國駐印尼大使館網(wǎng)站，“落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃( 2011－2015)”章節(jié)1．5．4，2012年2月29日，http: / /www．fmprc．gov．cn/ce/ceindo/chn/zgyyn/zywx/t909437．htm．

〔責(zé)任編輯:吳明〕

作者簡介:馮梁，南京大學(xué)“中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心”副主任，海軍指揮學(xué)院“海洋安全研究中心”主任、教授、博士生導(dǎo)師;杜博，中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員、海軍指揮學(xué)院戰(zhàn)略學(xué)博士研究生。南京，210093