周慶智

?

推進基層治理的社會改革*——基于城鄉(xiāng)基層社會治理實踐的制度分析

周慶智

內(nèi)容提要創(chuàng)新基層社會治理體制是一個社會改革問題，涉及政府與社會的關系以及市場與社會的關系等領域的改革。當前基層社會治理創(chuàng)新實踐主要是對傳統(tǒng)基層社會治理體制的鞏固和強化，也就是說，在傳統(tǒng)的社會管控邏輯和思維主導下，基層政府還處在不斷的加強單中心行政權(quán)威治理和社會管控能力的實踐中。這樣的實踐，與社會發(fā)展脫節(jié)，與社會需求脫節(jié)，不具有從現(xiàn)行舊體制走向未來新體制的社會改革意義。因此，推進基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，就是要明確當前基層治理的社會改革核心議題所在，亦即處理好政府與社會的關系以及市場與社會的關系，涉及政府治理的公共性建構(gòu)、改革社會組織體制、建構(gòu)政府、社會、市場等多元主體參與的基層社會治理體系。

關鍵詞社會改革城鄉(xiāng)基層社會治理社會治理現(xiàn)代化

*本文系國家社會科學基金項目“我國縣級政府公共產(chǎn)品供給體制機制研究”(項目號: 11AZZ006)的階段性成果。

當前，基層社會治理體制創(chuàng)新就是要確立政府與市場、政府與社會的權(quán)利領域和權(quán)利關系。這是一個涉及范圍廣泛的社會改革問題，也就是說，基層社會治理所面對的治理問題是一個涉及價值的、制度的、規(guī)范的、結(jié)構(gòu)的社會改革，而這個社會改革問題就集中在政府與社會、政府與市場的權(quán)利關系領域當中。

一方面，基層社會治理體制創(chuàng)新涉及的是治理思維和理念的轉(zhuǎn)變。改變基層單中心行政權(quán)威治理結(jié)構(gòu)和治理理念，改進社會治理方式，完善體制內(nèi)的社會組織建設，并將體制外的社會組織制度化、規(guī)范化、法治化，將其權(quán)利訴求納入體制中來，在基層形成多元民主治理的新結(jié)構(gòu);另一方面，從地方性的社會治理事實出發(fā)，去探索基層社會治理體制與治理能力現(xiàn)代化，去解釋和說明基層社會治理的轉(zhuǎn)型條件和發(fā)展方向，才能明確基層社會治理體制創(chuàng)新或社會改革面臨的緊迫問題。

傳統(tǒng)基層社會治理體制的延續(xù)、鞏固和強化

改革開放以來，基層社會的組織方式發(fā)生了重大變化，城鄉(xiāng)社區(qū)已取代傳統(tǒng)的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會和村委會的基層群眾自治組織形式。在今天，單位制管理體系已經(jīng)弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會和農(nóng)村村委會并沒有發(fā)展成為真正的社會自治組織，前者的自主性和自治性并不多，后者被賦予的自治功能和作用處于萎縮中。也就是說，雖然城鄉(xiāng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織化關系已經(jīng)發(fā)生變化，但舊的單位制式的組織結(jié)構(gòu)和管理方式卻沒有發(fā)生與之相適應的變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)還只是個地域性概念，還不能成為真正的“社會共同體”①——這是社區(qū)的本質(zhì)，舊的制度結(jié)構(gòu)還發(fā)揮著組織功能和作用;另一方面，在城鄉(xiāng)，社會自治沒有發(fā)展起來，居委會或村委會沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會自治體的代理人。也就是說，傳統(tǒng)的單位制式管理，沒有因為單位制的解體而退出歷史舞臺，即使在單位單元不足以擠壓社會空間時，基層政府傳統(tǒng)的治理理念和治理思維也可能會繼續(xù)存在下來，盡管社會空間也在不斷地擴張。

本文分析兩個基層社會治理案例②，說明基層社會治理實踐的現(xiàn)狀，以及基層社會治理創(chuàng)新具有的社會改革意義。

一個案例是來自中西部地區(qū)陜西漢中的鄉(xiāng)村社會治理。漢中處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，但自改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷，社會利益關系漸趨復雜，各種社會問題和社會矛盾日益凸顯并趨于尖銳化。一直以來，基層政府的任務就是經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，但現(xiàn)在，基層政府的社會管理不得不面對一系列難題，尤其在收入分配、社會公平、就業(yè)保障、生態(tài)環(huán)境等方面，矛盾和沖突表現(xiàn)的尤為突出。制度上看，漢中基層的變化，在舊的基層治理結(jié)構(gòu)解體之后，實行村民自治制度，社會支配空間增大，但近些年來，隨著經(jīng)濟分工擴大和社會流動性增加，農(nóng)村青壯勞力大量進城務工，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。在當下的漢中農(nóng)村，在村人員多是老幼，農(nóng)村社會的主體力量——青壯年已不在村里，這帶來兩個顯著變化:一是因農(nóng)村青壯年離鄉(xiāng)或離土，農(nóng)村社會發(fā)展沒有了主體力量支持，村民自治制度的功能和作用式微，反過來說，基層社會的自治訴求對基層政府治理變革來說并沒有帶來多大的動力;二是農(nóng)村的制度性缺失日益凸顯出來，比如不完善的農(nóng)村社會保障，在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面，這些制度性缺失把在村或離鄉(xiāng)的農(nóng)民推到了非常不利和不公正的社會境地。

在中西部地區(qū)，因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、就業(yè)吸納力不足、生產(chǎn)效率低、務農(nóng)收入少，大量農(nóng)民離鄉(xiāng)入城尋求新發(fā)展，導致農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展動力不足。根據(jù)國家統(tǒng)計局2015年發(fā)布的數(shù)據(jù)，分年齡段看，農(nóng)民工以50歲以下青壯年為主，占農(nóng)民工總量的82．9% ;按輸出地分，中部地區(qū)農(nóng)民工9446萬人，比上年增加111萬人，增長1．2%，中部地區(qū)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的34．5%;西部地區(qū)農(nóng)民工7285萬人，比上年增加180萬人，增長2．5%，西部地區(qū)農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的26．6%。③中西部兩地相加之后，農(nóng)民工占農(nóng)民工總量的61．1%。

對漢中的實地調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，從人口結(jié)構(gòu)上看，農(nóng)村社會的主體力量——青壯年大都進城務工，在村的是大量婦幼老弱病殘人員，農(nóng)村已經(jīng)失去了發(fā)展的主體力量;從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上看，由于體制性和上述結(jié)構(gòu)性原因，小農(nóng)經(jīng)濟剩余太少，小農(nóng)經(jīng)營無利可圖，而婦幼老弱病殘人員又不能承擔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村建設的重任，生產(chǎn)新技術(shù)無法進入鄉(xiāng)村;從資源分布上看，衛(wèi)生、教育、醫(yī)療等資源在不斷地向城鎮(zhèn)集中;從基層群眾自治組織發(fā)展上看，鄉(xiāng)村社會治理失去了治理主體——農(nóng)村青壯年，婦幼老弱病殘人員幾無參與意愿，更無監(jiān)督能力，村民自治已成為村官自治，村民自治制度已經(jīng)不能發(fā)揮應有的社會治理功能和作用。

面對上述經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化，漢中基層治理的調(diào)整更多地表現(xiàn)在盡量提供必需的公共產(chǎn)品和扶危濟困的社會救濟方面，這方面的治理由行之多年的“項目制”(中央用“項目”的獎勵方式來引導、調(diào)動、激勵地方政府投入相應的“配套資金”來推動某一方面政策的實施)或“示范村”(類似計劃經(jīng)濟時代“抓典型”的做法)的財力支持方式進行，前者的資源主要來自國家或上級政府，后者的籌資渠道除了上級還有基層政府和地方企事業(yè)單位。也就是說，漢中基層治理的主體和權(quán)威沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化:仍然是單中心的行政權(quán)威治理，社會力量還不能實質(zhì)性地參與到鄉(xiāng)村治理當中，村民自治組織不能發(fā)揮應有的功能和作用，農(nóng)民的權(quán)益不能得到全面的制度性保障。簡言之，漢中基層治理面對的主要是“民生問題”——醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務方面，還沒有深入到體制變革的層面。它的治理特點是:從經(jīng)驗和實踐中發(fā)現(xiàn)問題并針對具體的問題做出改進或政策上的調(diào)適，并維持其治理結(jié)構(gòu)在舊的治理原則和制度功能范圍之內(nèi)，而少有改變。

也就是說，漢中的治理結(jié)構(gòu)和治理實踐由單中心權(quán)威所主導，這個治理體系有如下特點: ( 1)權(quán)威的單中心。行政權(quán)威貫徹在所有的治理領域包括基層群眾自治組織。在黨組織的領導加上行政力量的牽制下，社會自主空間不可能太大，民間社會組織還不能成為一個自主的力量參與到基層治理當中。( 2)層級節(jié)制的行政化。在支配性的行政權(quán)下，社會自治就不可能得到多大發(fā)展，這是民間社會組織不能得到更大發(fā)展的另一個原因。( 3)自利性的政績化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府公司化，針對社會矛盾和社會沖突，基層政府從政績立場出發(fā)，采取的不是協(xié)商和共治的方式，而是主要采用強制與物質(zhì)交換的方式來維持一個不太穩(wěn)定的基層經(jīng)濟社會秩序。

另一個案例是來自東南部地區(qū)深圳南山的城市社區(qū)治理。與漢中基層社會治理實踐不同，深圳南山的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，但傳統(tǒng)的治理理念和方式卻變化不大。在實際運行中，因社區(qū)群體構(gòu)成不同，其管理方式和組織形式也不同。大致有如下幾種管理形式: ( 1)多元配合的治理模式在前海社區(qū)，工作站(街道辦派出機構(gòu))與居委會合一，業(yè)主委員會和物業(yè)公司作為主體力量發(fā)揮中堅作用。在這個治理結(jié)構(gòu)里，居委會是名義上的自治組織，工作站則是行政主導力量，業(yè)主委員會和物業(yè)公司是協(xié)同力量，社區(qū)服務則采行由政府購買、社區(qū)服務中心來具體運作的市場化方式。( 2)以城市化過程中出現(xiàn)的混合組織為主體的治理方式。比如西麗街道的新圍社區(qū)，它主要是由農(nóng)城化股份公司發(fā)揮治理功能和作用的。農(nóng)城化股份公司脫胎于村委會，在城鎮(zhèn)化過程中，村民因經(jīng)營房產(chǎn)而積累了財富，由此變身為以股份分紅聯(lián)合起來的所謂農(nóng)城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集體組織的組織架構(gòu)，股份公司不僅按股分紅，是個營利組織，而且它還承擔轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給與公共服務，官辦與民辦混合，企業(yè)與社會不分，本質(zhì)上是一種“企業(yè)辦社會”的傳統(tǒng)管理方式。( 3)因居民所具有的同質(zhì)性特點而實行的類似公司化的管理方式，比如深圳灣社區(qū)的“一平臺兩中心”的管理模式。所謂“一平臺兩中心”，是指社區(qū)綜合信息平臺、行政管理中心和社區(qū)服務中心，這個社區(qū)綜合服務體系，以項目委托、購買服務的方式交由專業(yè)社工機構(gòu)、社會組織實施，開展社區(qū)服務和部分行政服務。( 4)以黨政合一的方式來進行管理的模式，比如花果山社區(qū)，綜合黨委書記，黨委書記、居委會主任一人兼于一身，并將社區(qū)服務中心也置于黨政系統(tǒng)的完全管控之下。而其他的社會組織只具有參與協(xié)調(diào)和志愿服務的性質(zhì)。( 5)建立“格長制”，對全區(qū)進行網(wǎng)格化管理。區(qū)委政法委、區(qū)出租屋綜管辦建立完善“格長”相關管理制度，目前全區(qū)劃分為1372個網(wǎng)格，大部分社區(qū)工作人員下沉到網(wǎng)格，由格長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)各方資源，強化網(wǎng)格管理責任，實現(xiàn)工作重心下移和精細化管理。( 6)以網(wǎng)格化管理加上滲透于社區(qū)及社會組織當中的所謂“社會領英”(地方官員的解釋是社會意見領袖和社會精英)人員為主體的管理方式。網(wǎng)格化管理是一種社會防范和控制的機制設計，尤其針對流動人口的管理，而所謂“社會領英”，只是非主流社會群體的一些年長的、有威信的、有公益心的娛樂活動的召集人，其影響力在主流社會之外。( 7)以黨政權(quán)力的社會動員方式進行管理，這種方式就是傳統(tǒng)的“發(fā)動群眾”的方式，具體做法是在社會組織內(nèi)部成立黨組織，進行動員和事前預防處置，與社區(qū)黨政權(quán)力建立密切互動關系。

上述兩個案例，因東西部經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，基層治理采取的措施和方式有很大差距，但在社會治理本質(zhì)上卻沒有差別，都是行政一元化或單中心管理。漢中的基層社會治理實踐在制度上沒有什么建樹，基本上還是傳統(tǒng)基層社會治理體制機制的延續(xù)，這與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和社會力量發(fā)育程度低下有關;南山已進入“多樣性社會”——利益群體的多元化和社會的多樣性已然彰顯，但其在推動多元民主的現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)的形成上，也沒有什么制度上的建樹。不過，因其工業(yè)化、城市化水平高和公司化組織能力的借力，南山的基層治理其實是一個看起來相當有效的管理體制，比如“工作站”的覆蓋、把居委會變成一個匯集民意的意見機構(gòu);通過公司化的現(xiàn)代管理方式，把社區(qū)居民進行組織化等等。但實際上，無論漢中還是南山，兩者的基層社會治理的實際運行體制機制與基層社會治理結(jié)構(gòu)的變化，都存在著難以調(diào)適的矛盾和難以克服的結(jié)構(gòu)性張力。

基層社會治理的現(xiàn)代化誤區(qū):積累權(quán)威與加強社會管控能力

上述兩個案例的社會治理情況基本上能夠說明中國基層社會治理的現(xiàn)實:基層社會治理的結(jié)構(gòu)變化，特別是社會成員在收入、聲望、地位和身份等方面的分流秩序變化帶來的影響——這是當今社會矛盾和沖突的重要來源，促進了基層社會治理思維和治理方式的一些改變，但從城市單位制式管理思維和管理方式④、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的一元化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)⑤上看，基層社會治理所做出的改變?nèi)匀皇窃诓粩嗟胤e累政府權(quán)威，不斷地強化社會管控能力，并不是符合社會要求的制度變化，因而沒有多少社會制度變革的意義。進一步講，中國的基層社會治理還處在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型階段，就基層社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)狀而言，與社會發(fā)展脫節(jié)，與社會需求脫節(jié)現(xiàn)象明顯，本質(zhì)上還是傳統(tǒng)的社會控制或社會管理邏輯和思維，基層政府還處在不斷的積累單中心權(quán)威和強化單中心權(quán)威管理的過程中。

當下，推進基層社會治理改革已非常迫切，因為植根于傳統(tǒng)舊體制中的矛盾隨著改革的深入越來越清晰地表現(xiàn)出來。在這樣的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢下，不是要不要進行社會改革的問題，而是社會改革要在不同的路徑上做出選擇的問題。其一，基層治理主動調(diào)整制度，以適應社會的變遷，也就是說，基層治理制度適應基層社會生活的變化進行了調(diào)整或變化，其二，沒有進行制度改革或者制度改革不符合社會生活的要求，這種情況下，基層治理變革需要在社會的壓力下變化。概括地講，社會改革源于社會生活，社會改革的要求可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫茸兓囊螅部赡苻D(zhuǎn)變化政權(quán)更替的要求。避免后一種結(jié)果的出現(xiàn)，就必須進行積極的社會改革，因此“如何降低社會治理的成本，形成有效的把問題化解在基層的社會機制，是社會治理體制需要探索的新問題?！雹薅@樣的社會改革探索又必須集中在體制上和制度上。

漢中基層社會治理的最大特點是它的實踐性。這樣的實踐是由問題引導的實踐，是政策調(diào)適的治理實踐。大致來說，典型的實踐做法如下:其一，“行政下鄉(xiāng)”。簡單地說，這是舊的治理思維和舊的治理方式。面對原子化的小農(nóng)，有效的治理只能是方方面面的管理和服務，諸如，駐村干部監(jiān)督行政任務的落實、村財鎮(zhèn)管、村委會行政化。其二，黨政主導與社區(qū)參與形式。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同而采用不同的治理方法，行政手段多一點，或者民主協(xié)商多一點，但治理的核心主導力量是基層政府，自主性的社會力量還不能作為平等參與的主體發(fā)揮作用，其參與沒有太大意義。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導與市場治理相結(jié)合的方式。這種治理方式不完全是那種層級節(jié)制方式，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的是把村居委會視為一個經(jīng)濟共同體，村居委會的作用更多地是個協(xié)調(diào)者，活躍的是村民經(jīng)濟自助組織，關系類似于一種互助式市場化治理的關系。上述基層治理做法，適應了當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，與社會變遷保持在一個基本平衡的狀態(tài)。正如此，漢中的基層治理具有突出的實踐性特點: ( 1)尋找利益聯(lián)結(jié)點。由于經(jīng)濟發(fā)展帶來的社會多樣性變化，利益要求的分散化要求以往的治理方式適時做出調(diào)整與改變，從而在不同的社會利益主張中找到一個各方面都能接受的“共同利益”或利益聯(lián)結(jié)點，這就要適時調(diào)整政策，同時，在決策過程中吸收來自不同利益群體的意見。( 2)對上級政策“因地制宜”或“選擇性執(zhí)行”。針對地方的特點，對上級政策或原則做出必要的修正和改進或選擇性執(zhí)行，基層政府有這樣的裁量空間。在這里，官僚制非人格化與行政人格化并行不悖，甚至互補。( 3)有為而治。不無視社會矛盾和沖突，面對現(xiàn)實的復雜性，積極尋找解決之道，在實踐中，在經(jīng)驗的不斷積累中，新的治理措施和方法也不斷完善起來。

比較而言，深圳南山的基層治理表現(xiàn)為一種追求“制度化”的傾向，并試圖以模式的方式把它固定化下來。這個社區(qū)治理模式就是所謂的“一核多元”——“1 + 3 + N”:“1”即社區(qū)綜合黨委(總支) ;“3”即社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心;“N”即各類社區(qū)社會組織和駐轄區(qū)企事業(yè)單位。進一步講，所謂“一核多元”，就是以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心三個主要主體為依托，農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合，多元互動、多方參與、共建共享，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力。但實質(zhì)上，這個社區(qū)治理模式只是傳統(tǒng)單中心的基層治理結(jié)構(gòu)的延續(xù)、鞏固和強化。社區(qū)綜合黨委，就是把社區(qū)黨組織資源整合起來，發(fā)揮組織力量，形成合力;社區(qū)居委會的作用，是協(xié)助區(qū)政府及街道辦事處在社區(qū)開展工作，負責組織居民開展便民利民、自助互助和志愿服務、群防群治和調(diào)解民間糾紛、制定居民公約、收集意見建議等活動。社區(qū)工作站，是區(qū)政府、區(qū)職能部門及街道辦事處的派出機構(gòu)，名曰社區(qū)工作平臺，它的主要功能和作用是貫徹政府的政策和領導社區(qū)工作;社區(qū)服務中心，是提供社區(qū)服務的綜合平臺，由社會組織中標運營，負責政府資助或購買的社區(qū)助老、助殘、優(yōu)撫人員、特定人群、婦女兒童及家庭、社區(qū)青少年等基本公共服務，以及社區(qū)居民融合、社區(qū)慈善、社區(qū)志愿等居民自助服務和便民利民的社區(qū)商業(yè)服務。概括地講，深圳南山社區(qū)治理具有“管理下的控制”與“控制下的管理”的基本特征。換言之，它面對多元化的社會做出策略性的政策調(diào)適，但它的管理原則和管理思維沒有做出相應的改變。所謂“三駕馬車”，就是工作站、居委會、社區(qū)服務中心，工作站是街道辦的派出機構(gòu)，貫徹執(zhí)行政府的行政任務，具有所謂“小政府”(當?shù)卣畬ι鐓^(qū)工作站的定位)的地位和特質(zhì);居委會不是自治單位，而是帶有監(jiān)督和匯集民意的資政性質(zhì)的組織。社區(qū)服務中心是為政府購買服務而市場化的結(jié)果。概括地講，深圳南山的所謂社區(qū)治理，就是行政權(quán)威主導的行政管理加上社會公共服務市場化，或者說，“一核多元”治理模式的本質(zhì)是對社區(qū)所有權(quán)的控制和壟斷，所謂的多元參與管理，并不可能分散基層政府的權(quán)力，因此，它并不具備多少多元主體參與治理的現(xiàn)代特點，它構(gòu)建的“管理縱向到底、橫向到邊的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)體系”，只不過是對過去管理體制的強化和鞏固而已。

權(quán)威單中心治理的最大特點就是將社會領域問題做出政治化和行政化處理。漢中實踐和南山的“一核多元”社區(qū)治理模式，其治理思維是政治性的，治理方式是一元化的單中心行政權(quán)威主導方式。所謂“多元”，是對社會多元化的回應，表明的是容納民意之義;所謂“共治”，是協(xié)助政府管理的意思，表明的是行政化的協(xié)調(diào)分工管理關系。比如，在南山“一核多元”治理模式中，居民只是政府提供的公共服務的消極消費者，聽任政府提供公共產(chǎn)品和公共服務。也就是說，當下基層社會治理的所謂“多元”，是指在社區(qū)治理當中明確不同利益群體訴求所在，而不是民主的多元主體治理中的公民，后者“富有積極能動精神的公民，還是表達自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與社區(qū)決策的有機組成部分，更是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務的合作伙伴，他們用自己的行動承擔著個人在社區(qū)服務中的責任，由此，積極、主動的公民參與角色觀念逐步確立?！雹吆喲灾?，無論漢中實踐還是南山的“一核多元”社區(qū)治理模式，都是單中心的科層治理輔之以市場化運作和社會管理協(xié)同，它的目標是確立和強化黨政權(quán)威主導的(全能主義意義上的)以社區(qū)居民福祉為訴求的社會公共秩序。

從權(quán)威治理到民主治理:政府公共性建構(gòu)與社會自治成長

今天中國的社會治理現(xiàn)代化要達到的目標，就是要解決改革開放以來中國國家治理過程中不斷積累起來的社會治理問題:由于公共性規(guī)則和公民權(quán)利配置規(guī)則還沒有完全確立在現(xiàn)代法治的規(guī)范上，公共權(quán)力面對的最大挑戰(zhàn)，就是由于權(quán)力在資源配置上的主導作用所帶來的社會不公和權(quán)力腐敗問題。以及面對一個多樣化的社會，傳統(tǒng)的管控型社會治理方式所帶來的社會矛盾和沖突問題，而且這些問題已經(jīng)造成基層社會局部治理危機，而這恰好是社會改革所具有的核心意義。

具體來講，今天的發(fā)展情況是“居住區(qū)的自主選擇，勞動力和資源的大范圍流動，以及市場分配機制的發(fā)展，日益瓦解著統(tǒng)一的、經(jīng)由單位的社會管理系統(tǒng)”，⑧因此，當下基層治理的社會改革是如何讓“社會人”通過制度化的參與渠道參與到社會治理當中來。這個問題包括兩個方面:一是在政府與公民之間建構(gòu)社會自治組織，使個體通過社會自治組織來參與社會治理和表達自身的訴求，從而改變政府直接面對分散個人的現(xiàn)狀，反過來說，沒有自主性與自治性的社會組織存在，不僅增加治理成本，同時基層發(fā)生的社會糾紛和社會矛盾也會不斷積累起來。因此，基層社會治理改革涉及基層政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、基層社會自治的發(fā)展、國家與社會關系的建構(gòu)等方面。二是改變當前基層社會治理的政治化、行政化方式，以服務于社會和民眾為宗旨，構(gòu)建社會治理的多元主體參與格局，從而明確政府與市場、政府與社會的關系，并把這種關系確立在制度化與法治化的基礎上。

從當前的基層社會治理實踐，包括漢中或南山實踐上看，基層社會治理創(chuàng)新實踐有這樣幾類: ( 1)發(fā)揮現(xiàn)行制度的功能，使其有效運行起來。比如，江蘇的“政社互動”要達到兩個目標，一個是使基層政府與基層群眾自治組織有效銜接起來，一個是“激活基層群眾自治組織”。這個做法是要使無效的制度發(fā)揮本該發(fā)揮的功能和作用，是地方政府積極行政的實踐。但從另一個方面說，這種做法實際上隱含著使基層政府對基層群眾自治組織的干預和防范制度化的傾向。諸如此類的做法還有河南的“四議兩公開模式”實踐，這個做法是針對兩委(村黨支部和村委會)關系存在的問題，直接將基層群眾自治組織置于黨組織的領導之下。這是保證黨的絕對領導地位的一貫做法。( 2)適應社會變化，完善現(xiàn)行制度?；鶎诱疄榱耸姑癖姷囊庖娔軌蚍从吃诨鶎诱臎Q策及其執(zhí)行過程當中，而擴大基層民眾參與的創(chuàng)新舉措，諸如溫嶺的“民主懇談會”，就是地方人大擴大政策民意基礎之舉。人大本來就是一個民意代表機構(gòu)，但實際上，人大并沒有實質(zhì)性的法權(quán)地位，一直以來，它的作用是儀式性的。讓一個“沉睡的制度”(樂清市人大干部的說法)運行起來，就是這種做法的實踐意義。再如所謂“參與式預算”，是讓一些代表性不足的民眾參與進來，以宣示政府預算廣納民意之義，這是儀式性大于實質(zhì)性的做法，各地在這方面也有不同程度的實踐。( 3)突破現(xiàn)行體制的實踐探索，亦即對舊制度或組織原則做出改革，試圖建立一個新制度或組織。比如，在干部選任制度或基層群眾選舉制度上的實踐，諸如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”。但這類創(chuàng)新舉措與現(xiàn)行政治體制“黨管干部”原則存在無法克服的內(nèi)在矛盾和張力，結(jié)果也難有作為。

從現(xiàn)行的舊體制走向未來的新體制，當前基層社會治理體制創(chuàng)新和社會改革大致應該集中在如下議題上:

首先，建構(gòu)基層政府治理的公共性。建構(gòu)政府治理的公共性要先從參與開始，“以廣泛社會參與為主要形式的社會合作為社會治理提供不可或缺的社會化機制。這一合作機制強調(diào)社會治理過程的合作參與而不是對抗，強調(diào)社會資源的動員整合而不是使其在對抗中相互抵消”⑨。反過來說，政府靠層級節(jié)制的行政治理方式，不僅增加政策的執(zhí)行成本，而且對政府行動的正當性或合法性會帶來認同下降的負面影響。而通過鼓勵那些一向被排除在決策范圍外的大眾積極參與，鼓勵更多的社會對話，能夠促進基層政府社會治理建立在廣泛的民意基礎之上。也就是說，參與首先是一個價值問題——與民主有關，而不完全是為了提高行政效率的問題。那么，如何讓民眾廣泛地參與到社會治理中來，則首先要建構(gòu)社區(qū)公共性，“社會自治是建構(gòu)公共性的第一步，而社會自治則始于社會組織的發(fā)展和成長?！覀兯f的社會組織，是指那些具有獨立性和促進性的社會組織，它不一定是對立于政府的，但一定是非政府的。這些社會組織包括社團法人——比如管理社區(qū)福利事務，為老年人、殘疾人提供服務的社團法人。除了社團法人之外，許多由社區(qū)居民構(gòu)成的自治性組織也應參與到社區(qū)公益事業(yè)中，比如專門為老年人提供服務的志愿組織，為社區(qū)活動提供后勤服務的社工團體，專門負責社區(qū)婚喪儀式工作的公益組織等等?！雹馊绱耍诨鶎由鐣卫斫Y(jié)構(gòu)上，“一方面，公民代表可以更多地獲得權(quán)力，承擔起公共事務管理，成為‘公民治理者’。另一方面，社區(qū)廣大公民能夠表達自身對社區(qū)發(fā)展的利益要求和期望，以此形成新型的代表制度”?，推進社會組織的發(fā)展。“從基礎結(jié)構(gòu)的意義上來說，要建立社會治理體制就必須發(fā)展社會組織，并賦予其以主體性。”?社會組織的發(fā)展和壯大，能夠在政府與個體公民之間確立一個溝通的公共場域，社會組織的功能就是代表個體與政府建立一種協(xié)商和共治關系。也就是說，要重視那些勞工(城市的和鄉(xiāng)村的)的、維權(quán)的、倡議性的社會組織的真實利益訴求，逐步規(guī)范其權(quán)利范圍和邊界，并納入法治化的體制機制內(nèi)。避免用傳統(tǒng)的社會管理方式將其工具化、行政化、體制化，從而喪失其自主性和發(fā)展活力。概言之，政府的公共性建構(gòu)就確立在民眾廣泛的參與和社會自治組織的發(fā)展壯大的基礎之上。

其次，讓社會自治組織成長壯大。這其實是建構(gòu)基層社會治理公共性的另一層社會改革意義。讓社會自治組織發(fā)展起來，首先要進行社會組織體制改革，主要指改革雙重管理體制，建構(gòu)現(xiàn)代社會組織制度，把“組織”還給社會。?這是因為“社會治理強調(diào)多方參與，包括社會力量的參與，這里既有政府部門之間的垂直和橫向關系，也有政府與社會的協(xié)商與合作，社會力量之間的合作，乃至各方與居民參與的關系”?，比如，對城市和農(nóng)村存在的維權(quán)組織和專業(yè)經(jīng)濟合作組織進行規(guī)范，并納入法治化的治理過程當中。支持城市行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，要引導其進入制度化軌道，而不是試圖去壓制、去控制;對于近些年來不斷涌現(xiàn)的農(nóng)民維權(quán)組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織更要引導、扶持，幫助它們在法治和權(quán)利規(guī)范的基礎之上成長壯大起來。而農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織是自發(fā)成長起來的社會組織，尤其具有基層社會治理創(chuàng)新的意義。農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織是自愿共享利益和價值——比如平等、自助、自主和合作——的共同體，有極強的自主性和內(nèi)聚力，共同體成員的共同責任意識和自組織能力會真正確立起來。但這類專業(yè)經(jīng)濟合作組織能否與公共社會聯(lián)系起來，從而起到鄉(xiāng)村社會治理參與者的作用，要看他們是否在當今中國城鎮(zhèn)化進程中成長壯大起來?？傊?，城鄉(xiāng)基層新興社會力量的出現(xiàn)和成長，是改革開放以來重大的社會進步，“如果社會或經(jīng)濟的變化消弱或破壞了傳統(tǒng)的聯(lián)合基礎，要實現(xiàn)高水平的政治發(fā)展，還須依靠人民發(fā)展新形式的聯(lián)合的能力”?，現(xiàn)在要逐漸改變傳統(tǒng)思維和做法，讓這些新生的社會力量在社會契約化的基礎上自我管理、自我發(fā)展，這樣做，一是能夠真正解決潛在的“不穩(wěn)定因素”，同時，有自主性有理念的社會組織的發(fā)展壯大乃是社會治理多元結(jié)構(gòu)的基本組成部分。

再次，建構(gòu)政府、社會、市場等多元主體參與的基層社會治理體系?；鶎又卫硎屈h政合一的政府治理模式主導，其他兩種治理模式(市場治理模式與社群治理模式)也基本從屬政府治理體系，或者說，是政府治理的補充?！吧鐣母锖蛣?chuàng)新社會治理體制的核心議題，就是要處理好政府與社會的關系以及市場與社會的關系。要弄清楚哪些社會事務需要政府、市場和社會各自分擔，哪些需要政府、市場和社會共同分擔。在充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用、市場決定性作用的同時，更好發(fā)揮社會力量的作用”。?那么，形成多元民主治理的第一步就是從法治原則做起，這個法治原則包括政府治理法治、市場治理法治和社會治理法治。但把法治原則付諸實踐，要有一個不斷的經(jīng)驗積累和試錯的過程。大致來說，應該包含以下幾個方面的轉(zhuǎn)變:第一，由管制政府向服務政府轉(zhuǎn)變。成功的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于:由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。規(guī)范權(quán)力，將權(quán)力置于法治的基礎之上;由權(quán)力政府向責任政府轉(zhuǎn)變。有責任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權(quán)力控制在為民服務而不是為掌權(quán)者服務的政府;政府職能的服務性質(zhì)。政府的公共性就在于其服務性，反過來說，公共性不足的政府就不能維持長久。第二，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在的社區(qū)政府權(quán)力架構(gòu)依然是計劃體制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，街道辦是政府的執(zhí)行者，而居委會和其他的所謂社會組織都為街道辦服務，也就是為政府服務，這些政府或準政府機構(gòu)直接面對社區(qū)個體成員，用所謂的市場化服務和網(wǎng)格化管理來維持社區(qū)秩序。把這種關系顛倒過來的辦法是，讓社會自治來約束政府權(quán)力，提高社會的組織化水平。獨立的社會組織是政府行政權(quán)力的界限。第三，由單中心的一元權(quán)威治理向多中心的多元民主治理轉(zhuǎn)變。但前提是要完成前述兩個方面的轉(zhuǎn)型，反過來說，如果沒有前兩個方面的改變，那么，多元民主治理的結(jié)構(gòu)就不可能形成，就像深圳南山的所謂“一核多元”社區(qū)治理模式一樣，所有權(quán)都在政府手里，所謂的多元參與只是一個協(xié)管關系的聲稱，與社區(qū)實際治理狀況無法達成共同治理局面，也因此，這樣的所謂模式，就沒有被復制或效仿的可能。?

結(jié)語

基層治理面對的是一個現(xiàn)代轉(zhuǎn)型問題:如何調(diào)適傳統(tǒng)治理體制與社會民主化的結(jié)構(gòu)性關系，進而形成一個多元主體共治的社會治理格局。進一步講，基層社會治理改革的目標，就是要形成一個政府、企業(yè)、基層群眾自治組織、社會組織等多元共治的民主治理格局。因此，各個治理主體的功能定位、職責范圍、目標訴求都要落實到制度化、規(guī)范化、法治化上。政府職能向服務型政府轉(zhuǎn)型，“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認在一個民主系統(tǒng)中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務”?;企業(yè)的社會責任在市場治理當中確認下來;富有活力的社會自治組織不是靠自上而下的社會動員，而是靠自下而上的群眾參與，才能激發(fā)，才能成為真正的社會自治組織;社會治理和社會組織的發(fā)展不僅要靠體制力量來了解不同群體的利益訴求，同時，必須推動新生的社會力量以自治的、具有自主性的社會組織的形式進入體制當中。社會治理的多元共治局面的形成，就是樹立一個信仰法治、尊崇規(guī)則的社會氛圍和社會風氣，建構(gòu)一種基于積極的公民權(quán)、民主和為公共利益服務的治理模式，而這個模式就存在于當前社會改革的實踐活動當中。

當前，改革開放已經(jīng)從以經(jīng)濟領域為重點，進入全面改革階段，而社會改革是重點。對基層社會治理來說，就是重建基層治理體系: ( 1)重視城鄉(xiāng)基層國家政權(quán)建設，根據(jù)經(jīng)濟基礎的變革及時調(diào)整其上層建筑，使得基層國家政權(quán)建設更加適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的現(xiàn)實需要。( 2)以社區(qū)為單元創(chuàng)新社會治理。可以通過對現(xiàn)有村委會的“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”，建立新社區(qū)，將新的社區(qū)建構(gòu)為城鄉(xiāng)社會治理的基本單元，在新社區(qū)層面上實現(xiàn)政府和社會的多元合作治理。( 3)以合作社為單位配置集體產(chǎn)權(quán)。在村一級，強化集體經(jīng)濟合作社職能，將合作社建成集體產(chǎn)權(quán)配置的基本單位。?總之，社會改革要集中處理好政府、市場和社會三者之間的關系，因此，認識和了解基層社會治理實踐，不僅有助于辨清基層社會治理所面對的社會改革問題，同時，在社會改革與基層社會治理實踐之間建構(gòu)一種促進關系。

①費迪南·滕尼斯認為，社區(qū)是指那些有著相同價值取向、人口同質(zhì)性很強的社會共同體，其類型可能在自然形成的群體(家庭、宗族)、小的歷史形成的聯(lián)合體(村莊、城市)及思想的聯(lián)合體(友誼、師徒關系等)里實現(xiàn)，血緣共同體、地緣共同體和宗教共同體是基本形式，它們是有機的整體。(參見費迪南·滕尼斯《共同體與社會》，杜榮遠譯，商務印書館，1999年，第52頁)。

②案例材料來自筆者2014年4月和2014年9月分別對陜西漢中與深圳南山的實地調(diào)研。

③數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2015年4月30日發(fā)布。

④周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學習與探索》2015年第3期。

⑤周慶智:《基于公民權(quán)利的鄉(xiāng)村治理建構(gòu)》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》2014年第6期。

⑥李培林:《社會改革與社會治理》，社會科學文獻出版社，2014年，第202頁。

⑦托馬斯:《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社，2010年。

⑧張靜:《社會建設:傳統(tǒng)經(jīng)驗面臨挑戰(zhàn)》，《江蘇行政學院學報》2012年第4期。

⑨李培林:《中國社會巨變和治理》，中國社會科學出版社，2014年，第20頁。

⑩周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學習與探索》2015年第3期。

?博克斯:《公民治理——引領21世紀的美國社區(qū)》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社，2013年，第3頁。

?王思斌:《社會治理結(jié)構(gòu)的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報》2014年第6期。

?王名:《社會組織與社會治理》，社會科學文獻出版社，2014年，第40頁。

?王思斌:《社會治理結(jié)構(gòu)的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報》2014年第6期。

?塞繆爾·亨廷頓:《變動社會的政治秩序》，上海譯文出版社，1989年，第34頁。

?李培林:《社會改革與社會治理》，社會科學文獻出版社，2014年，第3頁。

?周慶智:《基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)》，《學習與探索》2015年第3期。

?珍妮特登哈特、羅伯特登哈特:《新公共服務:服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社，2010年，第124頁。

?吳理財、楊桓:《城鎮(zhèn)化時代城鄉(xiāng)基層治理體系重建——溫州模式及其意義》，《華中師范大學學報》2012年第6期。

〔責任編輯:成婧〕

作者簡介:周慶智，法學博士，中國社會科學院政治學研究所研究員、博士生導師，zqztodd@ 163．com。北京，100028