林華

南京市城市管理體制探索和改革淺析

林華

城市管理是城市政府永恒的主題。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，城市規(guī)模不斷擴大，建設(shè)水平逐步提高，保障城市健康運行的任務(wù)日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出，建設(shè)任務(wù)越來越多地讓位于管理任務(wù)。管好城市、服務(wù)市民，是城市管理面臨的重大課題。特別是在城市市政管理、交通運行、人居環(huán)境、應(yīng)急處置、公共秩序等方面，所取得的成績與社會各界的期望相比仍有差距，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

黨的十八屆三中全會提出了對城管體制改革的總要求，即理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，再一次要求理順城管執(zhí)法體制，加強城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平。2015年底，中央城市工作會議和國務(wù)院《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），均對城市管理體制改革提出了更為具體的要求。

廣義上講，城市管理是作為城市管理主體的城市政府，按照特定的目標(biāo)和管理原則，采用特定的手段和組織形式，對管理對象的運動過程所進行的計劃、組織、指揮和控制等各項職能活動的總稱。本文討論的城市管理，是基于《指導(dǎo)意見》所明確的城市管理的主要職責(zé)內(nèi)涵，與城市規(guī)劃、城市建設(shè)相并列的狹義概念，即對城市物化部分的管理，主要是保障城市基礎(chǔ)設(shè)施健康運行和公共空間良好秩序的政府行政管理行為。

南京市作為江蘇省省會、長江三角洲區(qū)域中心城市、國內(nèi)有代表性的特大城市，在構(gòu)建符合南京經(jīng)濟社會發(fā)展、城市發(fā)展規(guī)律和特色的城市管理體制方面進行了探索和研究，其間伴隨機構(gòu)改革也實施了數(shù)次城市管理體制改革。本文旨在通過回顧小結(jié)南京市城市管理體制改革探索歷程和經(jīng)驗教訓(xùn)，側(cè)重于城市建設(shè)、城市管理以及市政公用設(shè)施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面職能配置和機構(gòu)設(shè)置的演進，期望能夠?qū)ν惓鞘泻推渌鞘械恼幸欢ǖ慕梃b意義。

一、南京市在城市管理體制改革方面的探索和改革

南京市城市管理體制改革自2001年開始至今，大致可以分三個階段。

（一）相對集中行政處罰權(quán)階段（2001年—2009年）

在2001年機構(gòu)改革后，城市管理領(lǐng)域形成了“建委綜合管理，市容、市政公用、園林等專業(yè)部門具體負責(zé)”的格局。

——市建設(shè)委員會：負責(zé)綜合管理全市建設(shè)事業(yè)，組織編制城市建設(shè)年度計劃和城市建設(shè)資金收支計劃，指導(dǎo)、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全市市政公用設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、風(fēng)景名勝等方面的建設(shè)和管理。

——市市容管理局：主要承擔(dān)全市市容、環(huán)境衛(wèi)生、愛國衛(wèi)生工作等職責(zé)。

——市市政公用局：主要承擔(dān)城市道路、排水、道路照明等市政設(shè)施以及城市客運、供節(jié)水、燃氣等公用事業(yè)的管理職責(zé)。

——市園林局：主要承擔(dān)風(fēng)景名勝區(qū)、公園行業(yè)管理以及城市綠化管理等方面職責(zé)。

2002年8月，根據(jù)國務(wù)院法制辦和江蘇省政府法制辦批復(fù)，南京市人民政府出臺《南京市城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點工作方案》，正式啟動9個城區(qū)的相對集中行政處罰權(quán)試點工作，主要做了以下幾方面的改革：一是組建執(zhí)法隊伍。改革的目標(biāo)之一是建立一支廉潔、高效、公正、文明的城市管理行政執(zhí)法隊伍。南京在市、區(qū)兩級設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局，與原有的市容管理局“兩塊牌子、一套班子”，作為政府的工作部門，負責(zé)城市管理方面集中的相關(guān)行政處罰的執(zhí)法工作。市局下設(shè)支隊，區(qū)局下設(shè)大隊，全市隊伍核定全額撥款事業(yè)編制1250名。原有市容管理監(jiān)察支隊、市容管理監(jiān)察大隊、城建監(jiān)察大隊等相應(yīng)撤銷。二是集中執(zhí)法事項。南京試點集中了122項行政處罰權(quán)，主要涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理，以及城市規(guī)劃、城市綠化、市政、工商、公安交通管理的部分處罰權(quán)。

（二）“大城管”和建管分離階段（2010年—2015年）

在2009年機構(gòu)改革中，在大部門制和建管分離的思路指導(dǎo)下，南京市組建了大城建部門，加強城鄉(xiāng)建設(shè)和住房保障的統(tǒng)籌，組建了大城管部門，加強城市管理和綜合行政執(zhí)法的統(tǒng)籌。

——建設(shè)統(tǒng)一：組建市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會，將原市建設(shè)委員會、原市房產(chǎn)管理局、原市建筑工程局的職責(zé)整合劃入，將原市政公用局市政公用設(shè)施建設(shè)和供水、燃氣、生活污水處理行業(yè)管理職責(zé)，原市園林局園林綠化建設(shè)職責(zé)，原市容管理局環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職責(zé)整合劃入。

——城管整合：組建市城市管理局，掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子，為市政府工作部門，承擔(dān)城市綜合管理的協(xié)調(diào)和執(zhí)法相關(guān)職責(zé)，整合了原市容管理局環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外的職責(zé)，原市政公用局市政設(shè)施管理維護和城區(qū)防汛職責(zé)，原市園林局城市綠化管理職責(zé)，原市建設(shè)委員會指導(dǎo)、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)全市市政設(shè)施、市容環(huán)衛(wèi)、城市綠化等方面管理的職責(zé)。

南京市從2012年開始實施了多個領(lǐng)域的綜合改革，其中在城市管理領(lǐng)域也進行了改革。一是對城市綠化管理體制進行調(diào)整，設(shè)立市園林局，為市政府副局級部門管理機構(gòu)，城市管理局承擔(dān)的城市綠化管理相關(guān)職責(zé)劃入市園林局。二是城市管理相關(guān)事權(quán)下放，主要涉及戶外廣告設(shè)置、臨時性（季節(jié)性）攤點、道路河道占用和挖掘及排水、城市綠化、城市建筑垃圾處置等審批、核準(zhǔn)，停車場管理、洗車點及“牛皮癬”治理、垃圾收費管理事項，市政設(shè)施管養(yǎng)、綠化設(shè)施管養(yǎng)、城市道路保潔與垃圾清運中轉(zhuǎn)、路燈管養(yǎng)等城管設(shè)施養(yǎng)護。三是進一步集中執(zhí)法事項，綜合執(zhí)法事項在原先的122項的基礎(chǔ)上，集中了規(guī)劃、城市道路停車等諸多領(lǐng)域的行政處罰事權(quán)，執(zhí)法事項總數(shù)增至226項。

（三）強化專業(yè)部門管理和建管合一階段（2015年至今）

2015年政府機構(gòu)改革在城市建設(shè)和管理領(lǐng)域，對相關(guān)機構(gòu)和職能配置進行了調(diào)整，主要強化了專業(yè)部門的管理，強調(diào)“一件事由一個部門承擔(dān)”及規(guī)劃、建設(shè)、管理有機融合的指導(dǎo)思想，推進了水務(wù)一體化、交通一體化改革。

——更名后的市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會：不再承擔(dān)市政、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等設(shè)施建設(shè)的職責(zé)，轉(zhuǎn)而強化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡、銜接指導(dǎo)城建領(lǐng)域各專業(yè)部門工作的職能。

——市城市管理局：掛城市管理行政執(zhí)法局牌子，劃出了涉路涉水相關(guān)職能，強化了城市治理領(lǐng)域組織協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督和綜合考評職責(zé)，以及市容管理、城市管理綜合行政執(zhí)法職責(zé)，環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和垃圾分類統(tǒng)籌管理職責(zé)。

——重新組建市交通運輸局：在原交通運輸局職能的基礎(chǔ)上，劃入了原城管局城市道路、人行道等設(shè)施建設(shè)和日常管養(yǎng)維修，城市道路挖掘、臨時占用審批等職責(zé)。

——組建市水務(wù)局：在原水利局職能基礎(chǔ)上，劃入了市政排水設(shè)施建設(shè)和管理維護，占用、挖掘城市河道審批，城市排水許可，河道引水系統(tǒng)的調(diào)度和管理，城區(qū)排水防澇、防汛指揮調(diào)度和應(yīng)急處置等職責(zé)。

——組建市綠化園林局：掛市林業(yè)局牌子，承擔(dān)城市綠化園林建設(shè)和管理、林業(yè)管理職責(zé)。

本輪改革涉及城市管理領(lǐng)域調(diào)整較大，2015年年底相關(guān)部門的“三定”方案和優(yōu)化調(diào)整方案印發(fā)，目前改革的成效尚不清晰。

二、南京市推進和加強城市管理的機制和策略

——引入城市治理理念，頒布《城市治理條例》。“城市治理”是“城市管理”的發(fā)展和超越，具體表現(xiàn)在加強和推動公眾對城市管理公共事務(wù)的參與，以及實現(xiàn)政府管理行為與公眾參與行為的統(tǒng)一上?！稐l例》是城市管理的制度創(chuàng)新，它建立了城市治理委員會制度，城市治理委員會負責(zé)組織、指導(dǎo)、監(jiān)督考核城市治理工作，協(xié)調(diào)城市管理相關(guān)部門之間以及它們與其他政府部門的關(guān)系，并且依據(jù)市人民政府的授權(quán)，依法對城市治理重要事項作出決議，從而實現(xiàn)公眾從影響決策到直接參與決策的轉(zhuǎn)變，使公眾參與城市治理達到一定的深度。市城市治理委員會下設(shè)了由政府職能部門負責(zé)人組成的公務(wù)委員會，由市民公眾代表、專家學(xué)者代表、社會人士組成的公眾委員會。市城市治理委員會辦公室的日常事務(wù)由市城市管理局承擔(dān)。

——完善地方立法立規(guī)。近年來，南京市一直通過推動地方立法，不斷完善和加強城市管理，陸續(xù)頒布或修訂了《南京市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《南京市市容管理條例》（2012年修訂）、《南京市城市綠化條例》（2012年頒布）、《南京市古樹名木保護和管理辦法》（2011年頒布）、《南京市店招牌設(shè)置管理辦法》（2014年頒布）等。

——構(gòu)建兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)。在縱向上，南京市不斷推進管理重心下移，完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，按照“權(quán)、責(zé)、事、人、財、物”相統(tǒng)一原則，明晰事權(quán)，明確責(zé)任，穩(wěn)定資金渠道，形成市、區(qū)、街、居分工科學(xué)、責(zé)權(quán)明確、務(wù)實高效、運行有序的城市建設(shè)和管理體制。

——著力構(gòu)建市區(qū)聯(lián)動重心下移的屬地管理機制。明確市、區(qū)兩級城市管理職責(zé)。按照簡政強區(qū)、事權(quán)下放的改革要求，科學(xué)界定和劃分市區(qū)街三級城市管理的職責(zé)和權(quán)限。市級城市管理職責(zé)主要是：政策制定、規(guī)劃編制、組織指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、綜合考評城市管理工作，負責(zé)全市環(huán)境衛(wèi)生、市容景觀、市政設(shè)施、愛國衛(wèi)生、城管執(zhí)法等方面的行業(yè)管理，承擔(dān)全市性重大城市管理突發(fā)事件的應(yīng)急處置，協(xié)調(diào)解決城市管理重大問題；承擔(dān)戶外廣告設(shè)置、拆除環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、渣土棄置場設(shè)置、城市建筑垃圾處置、占用挖掘城市道路和城市河道的行政許可。負責(zé)全市性、跨區(qū)域、系統(tǒng)性的垃圾處理場、大型高架、隧道、路燈設(shè)施、快速干道、主要景觀路等的管理和維護。

——建設(shè)實施數(shù)字化城管。南京市是開展數(shù)字化城管系統(tǒng)試點較早的城市之一，2007年啟動建設(shè)，2008年建成運行。2011年，南京推進“智慧城市”建設(shè)，按照住建部數(shù)字城管信息系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范9個標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)的要求，共享公安視頻和城建地理信息數(shù)據(jù)，系統(tǒng)由城管局負責(zé)運行管理，依托南京市城市治理委員會進行考核。

——推行網(wǎng)格化管理。積極探索和推行“市容市貌、環(huán)衛(wèi)保潔、市政養(yǎng)護、停車秩序”四位一體的網(wǎng)格化管理新模式，整合城管執(zhí)法力量，將協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、巡查督考、聯(lián)動執(zhí)法、具體實施有機結(jié)合起來；同時加強網(wǎng)格化巡查，將網(wǎng)格化管理從主城區(qū)向城郊接合部延伸和覆蓋。

——推進城市管理機制市場化。全面推進建管分開、管養(yǎng)分離，實施政府購買公共服務(wù)，實行招投標(biāo)制度，全面推進市政園林、河道養(yǎng)護、道路保潔、垃圾收運、公廁管理、戶外廣告等市場化改革。

三、對南京市城市管理體制改革的思考

（一）對比若干大城市城市管理體制現(xiàn)狀

為對國內(nèi)大城市管理體制現(xiàn)狀有一個基本的認識，選取了國內(nèi)19個標(biāo)本城市（4個直轄市和15個副省級城市）的城市管理機構(gòu)職能配置進行梳理，主要從城管綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督、考核，市容環(huán)衛(wèi)管理，園林綠化管理，城市道路管理，供水及設(shè)施管理，排水及設(shè)施管理，生活污水處理，城市排澇，城管綜合執(zhí)法等9項職能的配置情況來分析，可以看出以下幾方面情況：

一是以北京和上海為代表的直轄市和特大型城市的城市管理機構(gòu)職能相對分散，更加強調(diào)專業(yè)部門的專業(yè)化管理。以北京為例，城市管理職能分布在市政市容管理委員會、交通委員會、水務(wù)局、園林綠化局、城市管理綜合行政執(zhí)法局等五個部門。上海情況與北京比較相似，也是由五個部門共同管理。

二是除重慶和天津，其余17個城市均設(shè)立了城市管理行政執(zhí)法局，承擔(dān)城市管理綜合執(zhí)法職能。在機構(gòu)的設(shè)置形式上，大部分是在城市管理局掛牌或與其合署辦公，北京、上海、沈陽、大連等城市則單獨設(shè)置了城市管理行政執(zhí)法局。

三是大部分城市的城市管理職能目前是由二至三個職能部門共同承擔(dān)。寧波、青島兩市則將城市管理9大職能全部整合由一個部門承擔(dān)，寧波設(shè)置了城市管理局（城市管理行政執(zhí)法局掛城市管理行政執(zhí)法支隊牌子，與其合署），青島設(shè)置了城市管理局（城市管理行政執(zhí)法局）。

（二）對南京市城市管理體制改革的初步思考

參考上述城市的做法，對照中央和國務(wù)院關(guān)于城市管理體制改革的要求，從南京市2001年以來的城市管理體制改革歷程看，影響改革決策的客觀問題主要在于：一是規(guī)、建、管銜接不暢，重建輕管。南京市承辦了2014年青奧會，城市建設(shè)提檔加速，以效率優(yōu)先，難免出現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)環(huán)節(jié)不到位的問題，部分城市建設(shè)項目建成，又建管脫節(jié)，無法納入城管養(yǎng)護體系進行精細化管理和維護。二是雨污分流工程的負面效應(yīng)。雨污分流工程本應(yīng)帶來正面效應(yīng)，卻變?yōu)樨撁嫘?yīng)。其原因之一是：市城管局作為城市排水主管部門，市住建委作為生活污水處理行業(yè)主管部門，兩部門就污水管網(wǎng)歸屬排水系統(tǒng)還是生活污水處理系統(tǒng)有較大爭議，導(dǎo)致雨污分流工程分階段分區(qū)域建成后，無法驗收交付使用。三是市政設(shè)施養(yǎng)護市場化培育不足。市政設(shè)施養(yǎng)護企業(yè)多為改制轉(zhuǎn)企事業(yè)單位，養(yǎng)護功能單一，能夠承擔(dān)保潔、道路養(yǎng)護、綠化帶養(yǎng)護等綜合養(yǎng)護的公司較少，再加上市政設(shè)施維修更新資金投入不足，導(dǎo)致市政設(shè)施養(yǎng)護整體化水平不高。

對策建議的思考：在積極貫徹落實《指導(dǎo)意見》的同時，一是重點理順建設(shè)和管理的關(guān)系。以服務(wù)、管理為先，兼顧效率，調(diào)整城市建設(shè)、城市管理資金投入比率，加大城市管理投入。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理機制有機融合，相關(guān)各部門既分工明確又共同參與，有效解決各環(huán)節(jié)銜接問題，各司其職、各盡其能。二是進一步完善城市治理機制。優(yōu)化完善城市治理委員會議事決策機制，進一步發(fā)揮其科學(xué)、民主決策功能，加強城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)部門之間職責(zé)爭議，明晰部門職責(zé)分工，強化城市治理合力。三是加大市政設(shè)施綜合養(yǎng)護市場培育力度。進一步推進市政設(shè)施養(yǎng)護綜合化、標(biāo)準(zhǔn)化、社會化，培育綜合養(yǎng)護市場，完善市政設(shè)施綜合養(yǎng)護招投標(biāo)機制，優(yōu)化和完善市政設(shè)施養(yǎng)護評估和監(jiān)督體系。四是提升大城管部門履職能力。通過整合隊伍、選調(diào)人員、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，優(yōu)化大城管部門人員結(jié)構(gòu)和履職能力，培養(yǎng)造就一批有激情、能奉獻、有創(chuàng)新、能戰(zhàn)斗的城市管理干部。

（作者系南京市編辦主任）

責(zé)任編輯張繼梅