聶嬰智，韓學(xué)平

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,哈爾濱 150030)

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經(jīng)濟學(xué)研究

農(nóng)地“三權(quán)分置”的風(fēng)險與法治防范

聶嬰智，韓學(xué)平

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,哈爾濱 150030)

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，是提升農(nóng)地經(jīng)濟價值，保障農(nóng)民根本利益的制度創(chuàng)新。但該制度的運行有可能引發(fā)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險、市場風(fēng)險、社會風(fēng)險及生態(tài)風(fēng)險等。要做好“三權(quán)分置”制度風(fēng)險的法治防范，就是要在貫徹權(quán)利與義務(wù)理念、權(quán)力與責(zé)任理念、公平效益安全理念的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“三權(quán)分置”基本法律規(guī)則的確定化，理順?biāo)痉ㄖ刃?、協(xié)調(diào)政策與法律的配套合作，完成對制度運行風(fēng)險的分析與預(yù)判，落實合理的法治防范策略。

三權(quán)分置；風(fēng)險防范；法治理念；法治構(gòu)建

我國傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的農(nóng)地①農(nóng)地是對農(nóng)村土地的簡稱，是指對集體所有的或國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。根據(jù)《民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護?！敝贫龋瑢崿F(xiàn)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域生產(chǎn)力水平的顯著提升。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，傳統(tǒng)以“戶”為單位的農(nóng)地經(jīng)營制度需要進行適度調(diào)整，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的再度提升，“在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的新格局”[1]。“三權(quán)分置”的宗旨就是在確保農(nóng)地的政治屬性不動搖的基礎(chǔ)上，突出對農(nóng)地經(jīng)濟效益的追求，利用分離農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，解綁傳統(tǒng)農(nóng)民身份的經(jīng)營權(quán)主體限制，加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)，從而提高農(nóng)地使用效率。也正是因為在經(jīng)濟發(fā)展中至關(guān)重要，所以在農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革中，對此種創(chuàng)新所可能帶來的運行風(fēng)險則更需關(guān)注并積極防范，無論是“鋪路架橋”的政策落地，還是“保駕護航”的制度調(diào)整，“三權(quán)分置”下農(nóng)地改革的風(fēng)險防范都離不開法治的跟進，這是“三權(quán)分置”制度改革的邏輯與路徑，更是法治的功能與價值。

一、“三權(quán)分置”農(nóng)地制度改革的風(fēng)險存在

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式突破傳統(tǒng)的小農(nóng)模式，朝著規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度創(chuàng)新恰是為適應(yīng)轉(zhuǎn)型而施行的制度變革，制度有變化，政策有調(diào)整，也就意味著新制度和政策的運行存在著一定程度上的風(fēng)險。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，隨著科技理性與人類理性的雙重進步，風(fēng)險來源開始逐步由自然風(fēng)險轉(zhuǎn)向“人類社會本身”[2]89，“決策和選擇，科學(xué)和政治，工業(yè)、市場和資本”各方面的創(chuàng)新與變化帶動著我們不斷進步，“風(fēng)險屬于進步就如同起伏顛簸屬于高速行駛的船只”[3]51，在這種創(chuàng)新變化中，我們需要做的“不再是被動地承受風(fēng)險，而應(yīng)是積極主動的控制風(fēng)險”[4]。我們需要對制度改革中可能產(chǎn)生的風(fēng)險有清晰的認(rèn)識與防范，政府作為決策者在防范風(fēng)險的過程中，“法律應(yīng)當(dāng)而且能夠發(fā)揮作用”[5]。

(一)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險與糧食安全

“三權(quán)分置”變革的核心在于承包權(quán)不再流轉(zhuǎn)，通過法律及政策的支持實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的效益化、規(guī)?；?。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)安全就是要在滿足糧食安全的基礎(chǔ)上，保證競爭力和可持續(xù)發(fā)展的良好狀態(tài)。那么“三權(quán)分置”可能引發(fā)的產(chǎn)業(yè)風(fēng)險就是在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中，生產(chǎn)和經(jīng)營的行為存在著使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)遭受到損失的不確定性。

若要不斷增強農(nóng)業(yè)的競爭力及可持續(xù)發(fā)展能力，政府必須為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的穩(wěn)定運行保駕護航，避免因市場本身的缺陷而使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)u失基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)升級的增值空間，影響到我國農(nóng)業(yè)的競爭能力和發(fā)展?jié)摿?。同時，由于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了傳統(tǒng)“農(nóng)民”的身份限制，轉(zhuǎn)而采用經(jīng)營權(quán)主體的寬泛設(shè)定，這就等于完全放開了農(nóng)地經(jīng)營的傳統(tǒng)身份限制，所以包括工商資本在內(nèi)的各類主體都可以通過各種流轉(zhuǎn)方式來實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的獲取，從事農(nóng)地經(jīng)營。如果這種農(nóng)地經(jīng)營的模式不加法治管控，將會有經(jīng)營權(quán)人濫用經(jīng)營權(quán)、對土地實行“非農(nóng)化、非糧化”等看似經(jīng)濟效益頗高的經(jīng)營方式，甚至對土地進行“涸澤而漁”般地過度開發(fā)。這種不確定性將是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及糧食安全的重大威脅。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要在保障耕地紅線的基礎(chǔ)上，逐步推進產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化進程，確?；镜募Z食安全。

(二)市場風(fēng)險與農(nóng)民權(quán)益

“三權(quán)分置”的市場風(fēng)險主要是指在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易中，因風(fēng)險因素變動所產(chǎn)生的主體權(quán)益或資產(chǎn)損失。[6]在“三權(quán)分置”的規(guī)則下，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相對自由，因市場主體獲取信息的不對稱及市場機制本身的不確定性等問題就是可能引發(fā)市場風(fēng)險出現(xiàn)的主要因素。這些因素能夠引起農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場中的主體競爭風(fēng)險、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)供求及價格風(fēng)險等。除此之外，由于政府的監(jiān)管問題，也可能引發(fā)監(jiān)管風(fēng)險。

1.市場競爭風(fēng)險，指在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)，參與主體為了爭得市場份額及獲取豐厚利潤而采取的各種限制競爭的行為。只要是市場，自由交易就應(yīng)為一種基本狀態(tài)，但當(dāng)市場的自由交易受到市場主體非正當(dāng)化的參與行為影響時，就會引發(fā)市場的競爭問題，使得該市場中相對弱小的農(nóng)戶群體受到不正當(dāng)?shù)睦姹P剝，進而失去農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易機會，導(dǎo)致利益受損。尤其是要注意到放開經(jīng)營權(quán)主體的規(guī)模、身份的限制，就意味著存在著壟斷資本進入的可能，雖然政府會嚴(yán)控工商資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但并不意味著就此阻斷壟斷資本進入的途徑，又逢農(nóng)業(yè)領(lǐng)域本身是受到壟斷豁免保護的，所以農(nóng)地交易市場的競爭風(fēng)險是客觀存在著的。

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)供求及價格風(fēng)險，指農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的供求關(guān)系發(fā)生變動可能給交易主體帶來的利益損失。供求關(guān)系的變化本身就是市場規(guī)律的表現(xiàn)，并無詬病之處，但由于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)是從原有的承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的，農(nóng)戶就是最初享有經(jīng)營權(quán)的市場主體，此時經(jīng)營權(quán)如果供大于求，交易價格就會下跌，當(dāng)然合理的價格波動是無可厚非的，但如果是因為國家宏觀調(diào)控等政策性因素、突發(fā)事件甚至包括政治因素在內(nèi)的特殊情況發(fā)生，就有可能引發(fā)農(nóng)民權(quán)益的非正常受損。農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)給其他市場主體時，也可能會由于上述因素而引發(fā)其他損失，包括導(dǎo)致簽訂的合同無法如約履行、已經(jīng)承諾的經(jīng)營權(quán)交易款不能落實等情況，農(nóng)民權(quán)益會受到根本影響。

3.政府監(jiān)管風(fēng)險?！叭龣?quán)分置”中很多具體的規(guī)則，尤其是法律規(guī)則，還需要進一步調(diào)整和完善。為了快速實現(xiàn)農(nóng)地制度的轉(zhuǎn)型過渡，很多地方政府存在著非理性監(jiān)管的風(fēng)險。其主要的風(fēng)險表象為：一是盲目追求“政績”，在缺乏流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范、求償及救濟制度的情況下快速推進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不能真正反映農(nóng)民利益訴求，甚至是在缺乏宣傳和充分溝通的情況下，強行推行農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，引起農(nóng)民情緒上的反彈；二是官商勾結(jié)，利用政府權(quán)力直接謀利，封鎖農(nóng)地流轉(zhuǎn)需求信息，聯(lián)合侵占農(nóng)民利益；三是在解決流轉(zhuǎn)合同違約或侵犯農(nóng)民利益的行為時，失衡地袒護了某些規(guī)模性經(jīng)營主體的利益，而忽視了農(nóng)民利益的維護。

(三)社會風(fēng)險與農(nóng)村社會保障

“三權(quán)分置”改革在全國鋪開，允許農(nóng)民充分流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，就會存在著因流轉(zhuǎn)而“失地”的農(nóng)民，農(nóng)民交出土地之后可能引發(fā)一系列的生存、就業(yè)、養(yǎng)老等社會權(quán)益不確定的風(fēng)險。從我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)村現(xiàn)代化的程度來看，從事農(nóng)地經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然是大多數(shù)農(nóng)民的現(xiàn)實選擇，而農(nóng)民在讓渡出農(nóng)地經(jīng)營權(quán)之后，就必須要有科學(xué)有效的農(nóng)村社會保障制度來作為后續(xù)安排，以克服部分農(nóng)民“失地即失業(yè)”等社會問題。雖然近年來，我國政府大力推進了農(nóng)村最低生活保障、新農(nóng)合醫(yī)療及養(yǎng)老保險等一系列社會保障舉措，但離現(xiàn)代化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的要求還存在一定距離，農(nóng)地的社會保障功能不容忽視?！叭龣?quán)分置”下鼓勵農(nóng)地經(jīng)營權(quán)充分流轉(zhuǎn)，雖然能滿足提升農(nóng)地效益的需要，但也存在著弱化農(nóng)地社會保障功能的風(fēng)險，使“失地”農(nóng)民在未來的再就業(yè)、養(yǎng)老等方面存在一定的不確定性。

(四)生態(tài)風(fēng)險與農(nóng)業(yè)文明

包括各種涉農(nóng)企業(yè)在內(nèi)的規(guī)?；慕?jīng)營權(quán)主體是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主要對象，對于促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重大作用。但規(guī)?；N養(yǎng)模式往往都伴隨著現(xiàn)代科技手段的介入，這種介入能夠很大程度上克服“靠天吃飯”的農(nóng)業(yè)弱性，但有時也不可避免地帶來了破壞生態(tài)平衡的負面效果。“任何一種文明形態(tài)，首先體現(xiàn)的是人與自然的關(guān)系”[2]89，先不論農(nóng)藥、化肥、飼料等的污染風(fēng)險，就是大面積地單品種集中種養(yǎng)及過度培育，就有可能引發(fā)相關(guān)地區(qū)生態(tài)鏈?zhǔn)д{(diào)的風(fēng)險，這種生態(tài)風(fēng)險一旦形成，將很難在短期內(nèi)得以恢復(fù)，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞的程度更深、波及面更廣，這種持久的破壞力及漫長的恢復(fù)期將使得農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力受到嚴(yán)重影響。

二、“三權(quán)分置”風(fēng)險防范的法治理念

農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)改革，雖然面臨著諸多的風(fēng)險，但制度的變革就是需要在承認(rèn)風(fēng)險存在的前提下，勇于突破與創(chuàng)新，并積極地防范風(fēng)險的發(fā)生。有效應(yīng)對“三權(quán)分置”農(nóng)地改革可能引發(fā)的風(fēng)險，合理的渠道與途徑就是“三權(quán)分置”法治化的調(diào)整與完善。“法律作為一種確定性的價值存在，在制度運行中充當(dāng)著最佳的調(diào)控模式，通過法律化解風(fēng)險，通過法律吸納風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上將風(fēng)險化解于法治社會的背景之中?！盵7]109目前，“三權(quán)分置”中經(jīng)營權(quán)的法律屬性問題尚有爭議，需要通過相關(guān)法律確權(quán)來明晰權(quán)利屬性及權(quán)利內(nèi)容，但是在完善法治之前，必須要明確的風(fēng)險防范的法律理念有：

(一)權(quán)利與義務(wù)理念

法治推進的歷程，就是一部權(quán)利的增容與豐富的進步史，隨著人類認(rèn)識能力的不斷增強，不斷有新的權(quán)利或利益被囊括進法律的視野內(nèi)，通過法治的調(diào)整來保護著人們的“自我”。 風(fēng)險防范就是“調(diào)整主體在預(yù)防和處置風(fēng)險過程所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”[8]。權(quán)利與義務(wù)理念是法治社會的核心取向，任何法律制度的構(gòu)建和運行都必須貫徹這一理念，法治的目的在于保障主體權(quán)利的實現(xiàn)，約束主體履行合理義務(wù)，通過權(quán)利和義務(wù)的合理分配以“推動和助益主體的自足、自尊和自愛”[7]109。

在“三權(quán)分置”的法治進程中，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)就是為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要而做出的權(quán)利創(chuàng)設(shè)，其相關(guān)的義務(wù)對應(yīng)以及圍繞這一權(quán)利而形成的法律關(guān)系，都需要通過法治的完善來實現(xiàn)其確定性的指引和規(guī)范，這種指引和規(guī)范可以最大限度地消解風(fēng)險及其可能帶來的破壞，實現(xiàn)理念價值的確認(rèn)與落實?！叭龣?quán)分置”的法治設(shè)計需要明確經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性、權(quán)利主體與權(quán)利內(nèi)容，同時也要厘清其義務(wù)范圍，進而確定其權(quán)利主體通過行權(quán)而理應(yīng)獲得的利益。在后工業(yè)時代的技術(shù)革命、信息爆炸的沖擊下，“傳統(tǒng)法律體系下的權(quán)利確定性邊界往往變得模糊不清，從而帶來種種不確定性的風(fēng)險”[9]。目前學(xué)界對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)性及邊界的不同聲音，成了農(nóng)地“三權(quán)分置”法治改革的主要問題。有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及內(nèi)容的爭論，涉及實踐中農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體的身份限制及實現(xiàn)并流轉(zhuǎn)權(quán)利的邊界范圍，這些不確定性會使得權(quán)利實現(xiàn)的風(fēng)險表現(xiàn)為權(quán)利的無度擴張和濫用，也有可能帶來義務(wù)主體的受侵害與利益損失?！叭龣?quán)分置”的法治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利與義務(wù)理念為指導(dǎo)，明確農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)范圍，尊重經(jīng)營權(quán)主體的合法合理的利益需求，保障權(quán)利的行使正當(dāng)而謹(jǐn)慎，實現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

(二)權(quán)力與責(zé)任理念

“在法學(xué)的視野中，權(quán)利義務(wù)在個體層面起著價值引領(lǐng)的功能，而權(quán)力和責(zé)任則馳騁于公共政治運行的層面?！盵7]110在每一個制度運行的過程中，都離不開制度的制定者和組織者、執(zhí)行者面對可能存在的風(fēng)險而需要擔(dān)負的責(zé)任。他們是權(quán)力的擁有者，擁有權(quán)力就意味著要承擔(dān)責(zé)任，不承擔(dān)任何責(zé)任或者權(quán)力大于責(zé)任，就會導(dǎo)致特權(quán)或權(quán)力濫用；同樣不賦予任何權(quán)力或權(quán)力賦予的不適當(dāng)，也會導(dǎo)致責(zé)任消減或推諉，因此將權(quán)力與責(zé)任理念貫穿于制度運行的始終，才能合理規(guī)避因為權(quán)責(zé)分配不當(dāng)而引發(fā)的各種風(fēng)險。

“三權(quán)分置”的農(nóng)地改革是我國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中政府決策引導(dǎo)的典型體現(xiàn)。為了快速實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)濟效益的突破與飛躍，各級政府都在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的過程中擔(dān)任著決策推行的引導(dǎo)者角色，如何才能依法決策、科學(xué)決策、民主決策，其根本的理念就是明晰權(quán)責(zé)的一體化，在行使權(quán)力的時候，以責(zé)任為考驗和監(jiān)督，以此強化政府在“三權(quán)分置”各個環(huán)節(jié)中的執(zhí)政效果。政府在該輪農(nóng)地制度改革中擔(dān)任的積極角色和起到的引領(lǐng)作用是需要通過法治化的方式來明確權(quán)力與責(zé)任的，讓決策者即為責(zé)任者，讓權(quán)力擁有者執(zhí)行權(quán)力時謹(jǐn)慎而有擔(dān)當(dāng)，權(quán)力的實現(xiàn)與責(zé)任的承擔(dān)都于法有據(jù)，即做到“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，把權(quán)力關(guān)進責(zé)任的“籠子”，克減甚至消除“三權(quán)分置”法治進程中的行政風(fēng)險。

(三)公平、效益與安全理念

法律作為人類的一種社會制度存在，其根本的價值就是實現(xiàn)社會正義，而調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展之法主要規(guī)范的就是經(jīng)濟利益與經(jīng)濟資源的分配，亦即應(yīng)當(dāng)保證財富分配的正義。分配正義的實質(zhì)就是在既有物質(zhì)條件和生產(chǎn)力條件下實現(xiàn)公平與效率的最優(yōu)結(jié)合。就內(nèi)容而言，法律要調(diào)整關(guān)系國計民生的社會經(jīng)濟資源和社會經(jīng)濟利益的分配；就體制而言，法律要做好市場權(quán)利和政府經(jīng)濟權(quán)力的分配。[10]而對此種正義的追求，就是要保證在經(jīng)濟視野下的各方市場主體在制度的運行中實現(xiàn)公平、保障效益與交易的安全。

“三權(quán)分置”制度運行的出發(fā)點就是在經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)的背景下，盡快改變傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)營為集約規(guī)?；母咝Ы?jīng)營模式。 “三權(quán)分置”的價值就在于通過市場化手段，激活農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)其有序流動和合理配置，進一步激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的活力。但“三權(quán)分置”的運行風(fēng)險不在于政策的推出，而在于執(zhí)行時的法治保障。只有健全了“三權(quán)分置”的法律體系，并得到有效貫徹與合理維護，才有可能做到農(nóng)地經(jīng)濟效益的合理分配，實現(xiàn)公平與效率。因為農(nóng)地制度的改革必然涉及利益的調(diào)整，而利益的分配必須得到法治的庇佑，完整的有執(zhí)行力的農(nóng)地法律制度可以做到與政府決策的有效銜接，實現(xiàn)農(nóng)地改革運行風(fēng)險的不確定性與法治確定性的抵消，切實做到維護交易安全，保護農(nóng)民利益，提升農(nóng)地效益，實現(xiàn)農(nóng)地制度運行中的法治正義。

三、“三權(quán)分置”風(fēng)險防范的法治構(gòu)建

“法律制度的價值和意義在于規(guī)范和追尋技術(shù)上可以管理的哪怕是可能性很小或影響范圍很小的風(fēng)險和災(zāi)難的每一個細節(jié)?！盵3]75法治已經(jīng)成為規(guī)范人們行為、促進經(jīng)濟發(fā)展、調(diào)整社會秩序的根本性、決斷性的社會治理模式。經(jīng)濟發(fā)展、社會文明在本質(zhì)上都是需要一套完善的法治體系來保障的，通過完善法治去防范風(fēng)險，這是法治社會的基本運行邏輯。在“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革”的制度體系下，“三權(quán)分置”的法制重構(gòu)必須貫徹法治理念，從農(nóng)地制度的立法、司法和行政層面進行系列的構(gòu)建與調(diào)整，為防范制度運行風(fēng)險提供完整的法律規(guī)范，提供確定可行的法治策略。

(一)法律規(guī)則的確定化

“從邏輯上看，立法是一切法律活動得以展現(xiàn)的起點”[7]111，我們只有明確了“三權(quán)分置”的基本法律規(guī)則，即厘定農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性，明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，規(guī)范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式并對可能牽涉流轉(zhuǎn)關(guān)系的其他問題進行合理規(guī)制，才能在立法上防范“三權(quán)分置”運行的風(fēng)險，促進農(nóng)地制度的完善。

1.農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的物權(quán)確認(rèn)

現(xiàn)行法制下承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定來自《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》?！叭龣?quán)分置”后承包經(jīng)營權(quán)分立為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，根據(jù)政策推行過程中的實際權(quán)利運行狀態(tài)，承包權(quán)認(rèn)定為物權(quán)基本沒有爭議，需要確認(rèn)的是承繼其現(xiàn)行法制下土地承包經(jīng)營權(quán)的非流轉(zhuǎn)經(jīng)營的權(quán)能；而經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性則不無疑問?！叭龣?quán)分置”的核心就是分離經(jīng)營權(quán)，所以把“三權(quán)”進行統(tǒng)一強有力的物權(quán)保護，確立經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，利用物權(quán)法定的剛性強制來實現(xiàn)承包權(quán)的穩(wěn)定與經(jīng)營權(quán)的制度化流轉(zhuǎn)，應(yīng)該是符合政策制定者的初衷的。在《物權(quán)法》中，既有的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是對傳統(tǒng)物權(quán)理論適度調(diào)整之后的中國式他物權(quán)，在權(quán)利名稱及權(quán)利內(nèi)容方面均屬于傳統(tǒng)理論與中國土地制度的有效結(jié)合，因此經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)并不存在物權(quán)法定原則的學(xué)理悖論與矛盾，而是繼續(xù)在法學(xué)理論與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合道路上的物權(quán)體系的新拓展。但必須明確的是，經(jīng)營權(quán)的權(quán)利創(chuàng)設(shè)是以所有權(quán)及承包權(quán)的存在為前提和基礎(chǔ)的，可以通過修改《物權(quán)法》等相關(guān)法規(guī)，將經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，以此來實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)權(quán)利屬性的法律確認(rèn)。

2.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)容的適度規(guī)范

“三權(quán)分置”下的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)需要通過法律調(diào)整來確認(rèn)其獨立用益物權(quán)的法律屬性，其具體的權(quán)能同樣需要進行明示及細化。出于穩(wěn)定承包權(quán)，保障農(nóng)民權(quán)益的考慮，承包權(quán)的基本權(quán)能應(yīng)是占有、使用和收益，但經(jīng)營權(quán)的權(quán)能還應(yīng)包括對經(jīng)營權(quán)本身的適度處分。第一，在經(jīng)營權(quán)的主體類型上，分離經(jīng)營權(quán)的重要任務(wù)就是要擴充既有承包經(jīng)營權(quán)的主體范圍，采用低門檻的寬進策略，允許多種類型的經(jīng)營權(quán)主體存在，活躍農(nóng)業(yè)市場，發(fā)展多種農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和社會化服務(wù)，保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。第二，在經(jīng)營權(quán)的權(quán)能設(shè)定上，應(yīng)當(dāng)允許經(jīng)營權(quán)主體“在保持農(nóng)地用途不變的前提下可以自由使用農(nóng)地，但原則上其不得長期閑置土地而必須進行實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在約定時間內(nèi)能夠通過各種土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地經(jīng)營的自主權(quán)”[11]。第三，在經(jīng)營權(quán)的期限設(shè)定上，以穩(wěn)定承包權(quán)為前提，其期限設(shè)定只要在合同簽訂時不超過法定承包權(quán)余期就是可以的，可以根據(jù)當(dāng)事人的約定、經(jīng)營權(quán)運行的方式及再流轉(zhuǎn)的方式不同而設(shè)定不同的期限。當(dāng)承包權(quán)完成了續(xù)期后，依據(jù)承包權(quán)而設(shè)定的經(jīng)營權(quán)也可以通過補充合同等方式來完成期限的延長。第四，在經(jīng)營權(quán)的公示方式上，經(jīng)營權(quán)作為獨立的用益物權(quán)存在，應(yīng)該“通過有效的公示方法，賦予其對世效力”[12]?，F(xiàn)行法制中，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的是物權(quán)公示的對抗主義方式，但“三權(quán)分置”后，經(jīng)營權(quán)的主體類型豐富，流轉(zhuǎn)方式靈活多變，完全跳出了“農(nóng)民”及傳統(tǒng)的“轉(zhuǎn)包、互換”等基本范疇，所要承擔(dān)的制度限制或經(jīng)營風(fēng)險存在著一定程度的不可預(yù)測性，因此法律必須要起到“保全”的作用，所以在物權(quán)變動中則可以通過強制性的公示生效主義規(guī)則來確保權(quán)利主體行使權(quán)利的安全，即農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的公示適宜采用公示生效的辦法來加以確認(rèn)和保護。

3.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的合理擴展

“三權(quán)分置”下，目前沒有法律障礙的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式是轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，而入股、抵押等方式雖然受到法律規(guī)定的限制，但卻也受到了政府政策的大力支持*《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2015〕45號)提出要在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村承包土地(耕地)的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點活動。2015年12月27日十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過的一項決定中授權(quán)在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))分別開展農(nóng)村承包土地(耕地)的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。以上文件強調(diào)要暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，從實際出發(fā)，因地制宜。要完善配套制度，加強對試點工作的整體指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，防范各種風(fēng)險。。第一，經(jīng)營權(quán)入股，無論是承包權(quán)人的直接經(jīng)營權(quán)入股，還是經(jīng)營權(quán)人的再入股，都不與放活經(jīng)營權(quán)的基本思路相矛盾，是一種應(yīng)予支持和鼓勵的經(jīng)營權(quán)有效實現(xiàn)的方式。一旦出現(xiàn)合作社解散，公司解散、破產(chǎn)等債務(wù)問題時，也會因為有承包權(quán)的穩(wěn)定不流動，而保證農(nóng)民的“不失地”，至于土地的利潤實現(xiàn)方式，無論以何種方式得來的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)都不能改變農(nóng)地用途，對非法改變農(nóng)地用途的當(dāng)事人課以嚴(yán)重的處罰，維護國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。如果新的經(jīng)營權(quán)主體(不愿意)不具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)或條件，則可以繼續(xù)采取流轉(zhuǎn)的方式，實現(xiàn)相關(guān)債權(quán)。第二，經(jīng)營權(quán)抵押，就是提供給經(jīng)營權(quán)主體一種融資的渠道選擇。農(nóng)業(yè)經(jīng)營中因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險導(dǎo)致債務(wù)無力償還時，抵押權(quán)人可以通過實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟價值來實現(xiàn)抵押權(quán)，同時應(yīng)明確的是在經(jīng)營權(quán)之上設(shè)立抵押時，可以由當(dāng)事人根據(jù)抵押合同來具體確定抵押權(quán)效力是否及于地上農(nóng)作物，只不過無論抵押合同的具體條款為何，都不得改變農(nóng)地用途，且應(yīng)堅持抵押不經(jīng)登記不生效力。第三，經(jīng)營權(quán)信托，需要特別強調(diào)的是，受托人應(yīng)當(dāng)是有農(nóng)林業(yè)信托資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)，因為對受托農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進行相關(guān)融資活動，牽扯到多方面的農(nóng)業(yè)利益，很可能要承擔(dān)比普通業(yè)務(wù)更復(fù)雜、更不可測的社會風(fēng)險，從立法的層面對其經(jīng)營資質(zhì)進行確認(rèn)是一種產(chǎn)業(yè)安全的需要。

(二)法治完善的司法努力

“司法制度是法律體系和法律價值得以實現(xiàn)的樞紐”[7]112，“三權(quán)分置”的法治完善不僅需要立法方面的明晰和具體，同時也離不開法律實施的及時與有效。在通過修改法律調(diào)整具體規(guī)則的基礎(chǔ)上，司法機構(gòu)需要對“三權(quán)分置”運行中可能出現(xiàn)的紛爭與困惑提供針對性的解決策略和裁判結(jié)論，也即需用法官定紛止?fàn)幍穆毮軄硗七M“三權(quán)分置”的落實。在目前“三權(quán)分置”的很多規(guī)則依然有待解惑的情況下，制度運行可能帶來的風(fēng)險需要法官的司法信念和對程序規(guī)則的堅持來加以克服和解決。司法實踐中，法官可能面對的是“三權(quán)分置”后出現(xiàn)的農(nóng)地確權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)糾紛等各類案件，先行識別與認(rèn)定權(quán)利性質(zhì)是糾紛解決的運作起端，而后才應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實情況及條件，結(jié)合基本法治理念，準(zhǔn)照已有法律規(guī)范，做出適當(dāng)裁判。在現(xiàn)階段，司法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷通過司法裁判的方式來反推立法部門徹底完成“三權(quán)分置”法律規(guī)則的確定化和可應(yīng)用化，盡快實現(xiàn)“三權(quán)分置”行政政策法治化的過程，解決司法部門面對“新”農(nóng)地問題卻要依然適用“舊”規(guī)則的無力與無奈。

(三)行政政策與法律的相輔相成

法律與政策的相輔相成是保證改革效果的關(guān)鍵所在，甚至有的學(xué)者還把法律的制定和實施放到公共政策的語境中來對待，“政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)”[13]；“法律法規(guī)即是擁有立法權(quán)的政治家制定并為政府和法院執(zhí)行的公共政策?！盵14]37無論是出于對法律與政策的何種理解，其共同的要義都是出于對法治社會理想形態(tài)的設(shè)計與構(gòu)建?！吧品疾摺币呀?jīng)成為法治價值取向上的一體化或一致性的策略組合。政策的靈活可以避免法律的保守、僵化以及脫軌社會經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)險，法律的確定則可以加強政策實施的效果以及克服政策的隨意與投機風(fēng)險?！白屨吒右?guī)范，讓法律更富活力?！盵14]39在“三權(quán)分置”制度的運行中，農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定與經(jīng)營權(quán)的靈活都會隨著人們對規(guī)則的不斷應(yīng)用而出現(xiàn)需要修正和強化的地方，對生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整也就必然存在著生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力的不適風(fēng)險及生產(chǎn)關(guān)系配合生產(chǎn)力跟進的脫節(jié)風(fēng)險，且風(fēng)險的類型、狀態(tài)、規(guī)模、損害程度及恢復(fù)能力都具有不可預(yù)測性。如果沒有法律與政策的配套合作，政府及社會防范農(nóng)地制度改革風(fēng)險的能力將受到影響，風(fēng)險失控的幾率也會因此而增加。只有做好這種配合，才能實現(xiàn)雙重策略、雙重模式的雙軌制風(fēng)險防范模式，才能在符合改革初衷、制度運行邏輯的基礎(chǔ)上，促進“三權(quán)分置”農(nóng)地制度法治化的運行與完善。

四、余論

任何社會制度的運行風(fēng)險不可能完全通過歸類列舉的方式加以固定，正是這種對未來的不確定性使我們著魔，風(fēng)險的無處不在，使得我們整個世界、所有民族都深浸其中，任何試圖脫離風(fēng)險社會的想法都是對制度的無知與背叛，對人類權(quán)益的無視與忽略。大到世界范圍的法治全球化，小到一個國家的某一領(lǐng)域的具體法律規(guī)則，都是對風(fēng)險的預(yù)測及防范，都離不開對人之存在的尊重。在經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要的今天，我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的農(nóng)地制度改革，始終離不開對農(nóng)民權(quán)益的尊重與維護，這是“三權(quán)分置”的底線，而要合理評估該種制度的運行風(fēng)險，并進行理性防范，法治的貫徹需要進行多角度的全覆蓋，不僅在“三權(quán)分置”制度本身的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的法律確權(quán)上，同時圍繞該制度的調(diào)整，農(nóng)地經(jīng)營的金融、保險、社會保障、科技推廣等相關(guān)的法律制度，也都需要進行配套的調(diào)整與更新，共同作用來完成對“三權(quán)分置”農(nóng)地制度的風(fēng)險防范。越是一個需要進行改革的制度，越是一個風(fēng)險迭出的狀態(tài)，越是需要確定性的法治理念及法律規(guī)則來堅守及遵行。

[1] 韓長賦.土地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新[N].光明日報, 2016-01-26(01).

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〔責(zé)任編輯：馮勝利〕

2016-07-06

黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“農(nóng)地‘三權(quán)分置’的權(quán)利內(nèi)涵及風(fēng)險法律防控研究”(15FXB04)；黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“黑龍江省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與反壟斷法競爭制度協(xié)調(diào)問題研究——以農(nóng)業(yè)豁免制度為中心”(12E153)；中國博士后科學(xué)基金面上資助項目“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的反壟斷法保護——以利益的平衡為視角”(2014M551204)

聶嬰智(1978-)，女，山東即墨人，副教授，博士，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)林經(jīng)濟管理博士后流動站研究人員，從事經(jīng)濟法研究。

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1000-8284(2016)10-0131-06