陳 江

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 成都 610065)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

糧食安全觀視閾下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償新思路

陳 江

(四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 成都 610065)

我國政府對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，糧食補(bǔ)貼政策對(duì)于提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入和保障國家糧食安全起到了積極作用。但現(xiàn)行補(bǔ)貼政策存在目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)不完全一致的明顯缺陷，從而帶來了實(shí)際操作中的一系列問題。在構(gòu)建我國的綜合糧食直補(bǔ)體系的基礎(chǔ)上，建立糧食產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性補(bǔ)償機(jī)制，做到“硬投入”與“軟投入”并重，體制機(jī)制與市場機(jī)制相結(jié)合，構(gòu)建適合我國農(nóng)業(yè)特色、切實(shí)可行、相對(duì)合理的糧食補(bǔ)貼的綜合體系。

糧食安全；糧食產(chǎn)區(qū)；糧食補(bǔ)貼制度；內(nèi)生性補(bǔ)償

糧食安全是保證每個(gè)人在任何時(shí)候都能獲得安全、富有營養(yǎng)的食物，其核心是保障糧食供給。[1]在我國，糧食供應(yīng)的主要來源是糧食主產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)具備自然稟賦好、地緣位置好、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能好等優(yōu)勢(shì)，是我國糧食供應(yīng)的主要來源和糧食生產(chǎn)的重要基地。糧食主產(chǎn)區(qū)曾對(duì)我國的糧食供求平衡、人民生活改善和糧食安全保障做過巨大貢獻(xiàn)、起過決定性作用。但近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)比較收益低，“農(nóng)業(yè)比較收益是關(guān)于農(nóng)民收入提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)基礎(chǔ)性問題”[2]，因此，從糧食安全保障的高度出發(fā)，國家必須重視糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償問題，改革現(xiàn)行糧食補(bǔ)貼制度。建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，不斷增強(qiáng)其糧食生產(chǎn)能力；加大產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)科研投入，提高農(nóng)業(yè)科技水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和產(chǎn)品附加值，確保國家糧食安全；提升勞動(dòng)力科學(xué)素養(yǎng)，增加農(nóng)民收入。[3]

一、現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償政策綜述

國內(nèi)學(xué)者對(duì)糧食補(bǔ)貼的廣泛研究是在2004年國家實(shí)行糧食直補(bǔ)政策后進(jìn)行的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是良種補(bǔ)貼政策研究：張照新(2007)認(rèn)為良種補(bǔ)貼在引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民采用新技術(shù)和新品種、提高產(chǎn)量方面作用明顯；郭麗芳(2005)通過對(duì)高郵市2004年水稻良種補(bǔ)貼的研究認(rèn)為，良種補(bǔ)貼促進(jìn)了該市糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收；王姣(2007)對(duì)河南、山東良種補(bǔ)貼運(yùn)用實(shí)證數(shù)學(xué)模型進(jìn)行了分析，得出了良種補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入影響較小的結(jié)論。二是對(duì)農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼研究：李紅(2008)認(rèn)為農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼促進(jìn)了農(nóng)戶減低成本，增加了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利潤；李軍政(2011)等認(rèn)為湖南農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策的實(shí)施，對(duì)農(nóng)機(jī)裝備水平的提高和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力改善效果明顯。三是對(duì)糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)研究：梁世夫(2005)認(rèn)為糧食直補(bǔ)對(duì)提高農(nóng)戶收入效果明顯；鄧小華(2004)、曹芳(2005)、孔玲(2006)他們認(rèn)為糧食直補(bǔ)政策最直接最明顯的政策效果就在于調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性，增加了糧食供給。[4]

二、糧食補(bǔ)貼體系構(gòu)建與績效

依據(jù)各地自然條件稟賦，國家將東北三省、河南等13個(gè)省份作為我國商品糧供給基地，這些地區(qū)，無論是糧食播種面積，還是產(chǎn)量都占到全國的2/3以上，具有日照充足、土地肥沃、水資源豐富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技能力較強(qiáng)、農(nóng)民糧食生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富等特征。糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展直接影響我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。因此，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償問題的研究，提高產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)化水平，對(duì)產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和綜合產(chǎn)出能力的提升具有極大的作用。

1.我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度體系的形成。長期以來，我國政府十分重視糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，采取了多種形式補(bǔ)貼的扶持政策，補(bǔ)貼政策因不同的歷史階段采取了不同的方法。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的形成過程經(jīng)歷了三個(gè)關(guān)鍵時(shí)期：一是推動(dòng)良種推廣和普及，自2002年率先在東北實(shí)行糧食補(bǔ)貼；二是為了提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民收入，自2004年開始實(shí)施糧食直接補(bǔ)貼政策；三是實(shí)行農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，自2006年起我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的框架體系基本形成。[5]補(bǔ)貼制度發(fā)展歷經(jīng)三個(gè)階段：第一階段，推進(jìn)了提高糧食統(tǒng)購價(jià)、合同訂購、保證收購糧后的糧價(jià)放開等政策；第二階段，建立起糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)機(jī)制、收儲(chǔ)補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)基金，使收貯糧食的補(bǔ)貼資金來源有了保障，提升了收貯數(shù)量與質(zhì)量；第三階段，由國家財(cái)政對(duì)糧產(chǎn)大縣給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，確立新的、科學(xué)的、以糧食產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補(bǔ)償制度。

2.形式多樣的農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策的實(shí)施。一是采用最低收購價(jià)支持政策。從2004年到2013年，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)10年豐收，到2014年糧食總產(chǎn)量達(dá)到6億噸，較2012年增長2.1%，2012年增長5.4%。最低收購價(jià)政策執(zhí)行范圍僅限于主產(chǎn)區(qū)，包括5個(gè)小麥主產(chǎn)省，7個(gè)稻谷主產(chǎn)省。由于糧食需求彈性小，糧食增產(chǎn)，供給增加，需求不變，價(jià)格會(huì)大幅度下降。連續(xù)10年糧食豐收導(dǎo)致了糧食的相對(duì)過剩，賣糧難的現(xiàn)象不可避免地?fù)p傷農(nóng)民種糧的積極性。為保護(hù)農(nóng)民利益，防止“谷賤傷農(nóng)”，國家采取了最低收購價(jià)政策，就是由國家確定一個(gè)糧食最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)糧食價(jià)格上漲高于標(biāo)準(zhǔn)價(jià)時(shí)由市場供求定價(jià)，當(dāng)糧食價(jià)格下跌低于標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格時(shí)由政府指定糧食單位按最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收購。實(shí)行最低收購價(jià)取得了積極效果：促進(jìn)了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展；保護(hù)了糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧的積極性；增加了增幅的調(diào)控能力；增加了農(nóng)民的收入。二是多管齊下，確?；蒉r(nóng)的各種補(bǔ)貼政策。從2002年開始，國家取消農(nóng)業(yè)稅，采取對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了促進(jìn)作用。主要的補(bǔ)貼政策有：直接的糧食生產(chǎn)綜合能力提高補(bǔ)貼，此項(xiàng)政策從2006年開始執(zhí)行，中央財(cái)政當(dāng)年直接補(bǔ)貼額度達(dá)到120億元，2007年補(bǔ)貼資金276億元，比上年增長130%，2008年直接補(bǔ)貼482億元，后又在此基礎(chǔ)上新增156億元；間接的農(nóng)田和耕地保護(hù)補(bǔ)貼及糧食進(jìn)出口補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品市場收購價(jià)格保護(hù)、良種補(bǔ)貼、庫存保障等多種形式對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。

表1 2002年—2011年我國良種補(bǔ)貼金額(單位：億元、億畝)

資料來源：財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)和2005年—2010年中國糧食發(fā)展報(bào)告

通過對(duì)農(nóng)民使用良種補(bǔ)貼，農(nóng)民采用良種及其栽培技術(shù)的積極性得到了提高，減少農(nóng)業(yè)科研資源和農(nóng)業(yè)科研成果閑置，在很大程度上對(duì)整體農(nóng)業(yè)布局優(yōu)化起到了推動(dòng)作用，對(duì)糧食產(chǎn)品質(zhì)量提升起到了促進(jìn)作用，對(duì)良種推廣普及起到了促進(jìn)作用，對(duì)糧食產(chǎn)量提高起到了保障作用。三是農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)報(bào)廢更新補(bǔ)貼試點(diǎn)政策等。農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼，是國家給予直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、農(nóng)機(jī)專業(yè)戶和農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織以及農(nóng)場職工在更新或新購大型農(nóng)機(jī)具方面的部分專項(xiàng)補(bǔ)貼。[5]其目的是在推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)裝備更新、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼按補(bǔ)貼對(duì)象分為兩種：一種是種糧農(nóng)民在購置農(nóng)機(jī)時(shí)給予直接補(bǔ)貼；另一種是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過程中給予補(bǔ)貼。

表2 2003年—2010年農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼情況(單位：億瓦特、億元)

資料來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2003年—2010年)

目前國家在農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼上，已在補(bǔ)貼范圍和種類上有了很多的改進(jìn)，從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用機(jī)械設(shè)備擴(kuò)展到用于抗旱、排灌林業(yè)、牧業(yè)等涉農(nóng)的機(jī)械設(shè)備購置補(bǔ)貼。農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的實(shí)施取得了較好的效果：農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備水平快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化作業(yè)水平穩(wěn)步提高；解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，增加了農(nóng)民收入；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械社會(huì)化服務(wù)機(jī)制的完善；促進(jìn)了農(nóng)業(yè)工業(yè)的發(fā)展。

三、現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償反思

我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，經(jīng)過多年的實(shí)踐探索和不斷完善，從單一糧食直補(bǔ)演進(jìn)為以糧食、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)具和良種等多種補(bǔ)貼方式，逐漸形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合補(bǔ)貼體系，補(bǔ)貼制度也在不斷健全完善。[6]這些補(bǔ)償措施的實(shí)施，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、農(nóng)民收入增加、國家糧食安全保障都起到了重要作用。但就糧食主產(chǎn)區(qū)來說，仍然存在許多難以克服的問題。如農(nóng)資價(jià)格上漲較快、農(nóng)民生產(chǎn)成本增加等，這些不但影響種糧積極性，也有可能會(huì)傳導(dǎo)到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，對(duì)產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)也未能達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷。2004年以來，國家逐年加大對(duì)產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)貼，但與糧食主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政資金巨大需求還有較大的差距；產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力較弱；適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待加強(qiáng)，設(shè)備設(shè)施亟待改善。

在糧食主產(chǎn)區(qū)，承包地簡單化的平均主義分配方式阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和科技推廣應(yīng)用；勞動(dòng)力弱質(zhì)化，“二人轉(zhuǎn)”農(nóng)業(yè)、“老齡化農(nóng)業(yè)”導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)糧食種植成本高、收益低下，社會(huì)化服務(wù)發(fā)展滯后等問題。隨著對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金越來越多，要求糧食主產(chǎn)區(qū)投入的配套資金也就越來越多，造成糧食主產(chǎn)區(qū)的地方財(cái)政負(fù)擔(dān)較重，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展難度加大。

(一)我國糧食補(bǔ)貼制度定位本身缺點(diǎn)

1.糧食直貼政策目標(biāo)分為直接目標(biāo)和間接目標(biāo)，目標(biāo)定位不清晰。直接目標(biāo)是增加農(nóng)民收入，具有調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性的作用；間接目標(biāo)是確保糧食安全，能促進(jìn)直接目標(biāo)的完成。由此而言，這種直接給予農(nóng)民的補(bǔ)貼，有利于農(nóng)民發(fā)揮作為市場主體的作用，更加能調(diào)動(dòng)他們的種糧積極性。[6]從保障國家糧食責(zé)任安全角度來看，具有雙重任務(wù)：一是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，給予補(bǔ)貼具有間接性質(zhì)；二是提高全國糧食總的產(chǎn)量，對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)施補(bǔ)貼，從這個(gè)角度看，補(bǔ)貼具有直接性，其補(bǔ)貼的效果是明顯的。種糧農(nóng)民播種糧食，能夠從政府財(cái)政中得到補(bǔ)貼，能夠親身感受到政府對(duì)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益的保護(hù)，其補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向效果非常明確和直接。但是，在補(bǔ)貼政策的實(shí)施過程中，往往會(huì)出現(xiàn)與國家補(bǔ)貼初衷相悖的事：補(bǔ)貼資金按承包土地面積發(fā)放，與農(nóng)民是否種糧或者生產(chǎn)糧食多少并不直接掛鉤，致使補(bǔ)貼政策效果差，沒有達(dá)到糧食補(bǔ)貼目的，有的還起到相反的效果。從增加農(nóng)民收入這個(gè)角度來說，其政策的效果非常顯著；而從增加糧食總量、保障糧食安全的目標(biāo)任務(wù)而言，國家補(bǔ)貼政策的效果又具有不確定性。從政策實(shí)施結(jié)果來看，補(bǔ)貼制度并不能同時(shí)達(dá)到農(nóng)民增收和糧食安全供給的雙重目標(biāo)。

2.糧食補(bǔ)貼在政策層面設(shè)計(jì)的類型多種多樣，造成政策的實(shí)際運(yùn)行效果差。糧食補(bǔ)貼的類型品種很多，補(bǔ)貼方式不盡相同。在實(shí)施過程中，各種補(bǔ)貼會(huì)帶來不同的補(bǔ)貼效果，農(nóng)民的受益范圍和程度會(huì)有較大的差異性。補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)目標(biāo)煩瑣，加大政策的運(yùn)行成本。各補(bǔ)貼分項(xiàng)設(shè)計(jì)較多，計(jì)算依據(jù)和各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不相同；各地自然條件、氣候存在差異，補(bǔ)貼發(fā)放時(shí)間也不統(tǒng)一。比如水稻良種補(bǔ)貼方面，南北氣候差異較大，南方能種三季，北方只能種一季。南方分早、中、晚三季分別計(jì)算，每個(gè)季節(jié)種植的面積不盡相同，它的補(bǔ)貼依據(jù)是以各個(gè)季節(jié)的實(shí)際種植面積計(jì)算；北方只種一季，只能按照農(nóng)村實(shí)際種植面積核算。但現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼計(jì)算多數(shù)以過去農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅植面積為計(jì)算補(bǔ)貼依據(jù)，按計(jì)稅依據(jù)核準(zhǔn)種植面積，在以后實(shí)際發(fā)生變化后很難據(jù)實(shí)調(diào)整。這樣就加大政策落實(shí)成本，且對(duì)農(nóng)戶“監(jiān)督卡”難以準(zhǔn)確界定和及時(shí)發(fā)放到戶，監(jiān)督卡的設(shè)計(jì)很難保證數(shù)據(jù)不失真。

3.各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各異，補(bǔ)貼時(shí)間、對(duì)象不盡相同。國家糧食補(bǔ)貼資金主要來源于風(fēng)險(xiǎn)基金，由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金和地方財(cái)政配套劃撥資金組成。各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況不同，風(fēng)險(xiǎn)基金組成也就各異，當(dāng)然不存在全國統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前，各地通常做法是：根據(jù)各地區(qū)的財(cái)政支付能力來確定，財(cái)政收入較好的地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)基金高，財(cái)政狀況差的地區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)基金低。在執(zhí)行過程中，首先要根據(jù)各地財(cái)政預(yù)算總額，在充分衡量的基礎(chǔ)上來計(jì)算補(bǔ)貼總額，再來確定補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，而不是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要的補(bǔ)貼來計(jì)算補(bǔ)貼預(yù)算，這樣，就會(huì)出現(xiàn)不同地區(qū)由于財(cái)政差異性，導(dǎo)致該地區(qū)在直接補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上的差異。在網(wǎng)絡(luò)信息化的時(shí)代里，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異更易被農(nóng)民獲知，并使其對(duì)國家政策產(chǎn)生懷疑，對(duì)地方政府產(chǎn)生不信任，從而影響全局工作推進(jìn)。

4.糧食補(bǔ)貼政策的不連續(xù)、不穩(wěn)定，不利于政策的持久發(fā)揮作用。補(bǔ)貼政策在具體實(shí)施中，由于各地具體情況不同，財(cái)政狀況好的地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)高，發(fā)放及時(shí)；財(cái)政狀況較差的地區(qū)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，甚至?xí)霈F(xiàn)拖欠情況；落實(shí)補(bǔ)貼政策時(shí)也存在著不到位、不規(guī)范等原因。因此，導(dǎo)致許多農(nóng)民對(duì)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的預(yù)期并不樂觀，有時(shí)甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)政策產(chǎn)生懷疑。作為一項(xiàng)惠農(nóng)、利農(nóng)制度，為保障政策的實(shí)施效果，補(bǔ)貼政策應(yīng)保持政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性，補(bǔ)貼政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性是保證政策執(zhí)行效果的前提條件。在一個(gè)擁有13億人口的大國，只有保持國家糧食補(bǔ)貼政策的連續(xù)、穩(wěn)定和長效，才能真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、提高糧食產(chǎn)量、增加農(nóng)民收入的目的。

(二)糧食補(bǔ)貼項(xiàng)目不盡合理

1.良種補(bǔ)貼制度政策不完善。良種補(bǔ)貼作為一種專項(xiàng)補(bǔ)貼政策，是國家據(jù)農(nóng)民在當(dāng)?shù)卣付ǖ攸c(diǎn)購買指定種子數(shù)量獲取補(bǔ)貼補(bǔ)助資金的補(bǔ)貼制度，是鼓勵(lì)廣泛播種良種、提高糧食單產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的促進(jìn)機(jī)制。然而，在實(shí)際運(yùn)行中，農(nóng)民想購買的良種品種與指定地點(diǎn)提供的品種不盡相同，其根據(jù)自己承包地性質(zhì)購買的品種卻得不到補(bǔ)償。

2.糧食補(bǔ)貼發(fā)放方式不合理。如提高小麥、水稻、玉米產(chǎn)量補(bǔ)貼政策效果并不明顯。按照統(tǒng)計(jì)面積發(fā)放的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，在現(xiàn)實(shí)中，往往會(huì)出現(xiàn)實(shí)際種植人和種植面積經(jīng)常發(fā)生變化的情況。有些農(nóng)戶沒種植相應(yīng)糧食作物，只能享受經(jīng)過折算了的糧食補(bǔ)貼。

3.糧食補(bǔ)貼種類多，實(shí)施過程工作成本大。我國現(xiàn)行的糧食補(bǔ)貼制度有：糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼、小麥高產(chǎn)攻關(guān)補(bǔ)貼、水稻產(chǎn)業(yè)提升補(bǔ)貼及玉米振興計(jì)劃補(bǔ)貼等。[7]由于糧食補(bǔ)貼品種和補(bǔ)貼項(xiàng)目多，會(huì)造成補(bǔ)貼政策目標(biāo)的界定不清晰，各種補(bǔ)貼達(dá)到結(jié)果不盡相同，農(nóng)民從補(bǔ)貼得到實(shí)惠也會(huì)大打折扣。同時(shí)，由于各地區(qū)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，補(bǔ)貼時(shí)間也不盡相同，使補(bǔ)貼政策在執(zhí)行過程中存在較大偏差，使實(shí)施補(bǔ)貼的工作成本高。糧食補(bǔ)貼主要對(duì)象是主產(chǎn)區(qū)，而主產(chǎn)區(qū)多為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)地方政府財(cái)力相對(duì)困難，因而糧農(nóng)從政府得到補(bǔ)貼資金有限，對(duì)提高農(nóng)民種糧的積極性的作用有限。

4.農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼促進(jìn)效果不顯著。目前，我國在農(nóng)機(jī)購置方面還存在很多不足，對(duì)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金總額來說偏少，補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)機(jī)械品種不多，和農(nóng)民購買農(nóng)機(jī)需求相比還存在著較大差距。①農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金較少、補(bǔ)貼品種單一、標(biāo)準(zhǔn)偏低，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的促進(jìn)作用有限。我國現(xiàn)有的農(nóng)機(jī)購置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)單臺(tái)(套)機(jī)械的補(bǔ)貼最高不得超過5萬元，最高補(bǔ)貼額度可達(dá)機(jī)械購置價(jià)格的30%。這一政策的設(shè)計(jì)初衷是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)戶在購置農(nóng)機(jī)上得到更多補(bǔ)貼資金。但在我國，幅員遼闊，各地自然條件有很大差異。在南方，丘陵地帶，購置小型機(jī)械是有利的，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的平原地帶，購置大型成套的農(nóng)機(jī)設(shè)備得到的補(bǔ)貼相對(duì)有限，難以有效拉動(dòng)農(nóng)民購機(jī)的積極性。②由于缺乏正確的農(nóng)機(jī)引導(dǎo)，地區(qū)間農(nóng)業(yè)機(jī)械使用發(fā)展不平衡。在農(nóng)機(jī)購置上，農(nóng)民大多有從眾心理，在購置農(nóng)機(jī)設(shè)備時(shí)，由于缺乏有關(guān)農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的信息、適用范圍、農(nóng)機(jī)搭配等相關(guān)知識(shí)，對(duì)本地區(qū)某種機(jī)械的使用量也缺乏了解，別人買什么機(jī)械，自己跟著買什么機(jī)械，往往會(huì)出現(xiàn)有的機(jī)械過量，有的缺乏。③農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金短缺，結(jié)構(gòu)不合理，短缺與飽和共存。目前，國家投入的農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼資金非常有限，在全國范圍內(nèi)廣泛實(shí)行購置補(bǔ)貼是不現(xiàn)實(shí)的，只能有選擇地逐漸推進(jìn)。

四、實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償新思路的政策思考

推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)村社會(huì)小康建設(shè)的必由之路，農(nóng)村小康關(guān)系到全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)償制度，確保國家糧食安全和農(nóng)民增收的雙重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，加快建成現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化新農(nóng)村的步伐。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的頂層設(shè)計(jì)，在確保糧食安全基礎(chǔ)上，優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，滿足人們對(duì)高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品需求。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施績效管理，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，化解農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，突破各種制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度瓶頸，推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援鄉(xiāng)村，提升農(nóng)業(yè)自我發(fā)展能力，為全面建成小康社會(huì)提供保障。

在具體的政策實(shí)施中，應(yīng)穩(wěn)步增加補(bǔ)貼資金總量，每年用于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼增幅應(yīng)略高于財(cái)政收入增幅。用活補(bǔ)貼資金，充分發(fā)揮補(bǔ)貼資金效率，從財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)、補(bǔ)貼品種、提高標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)節(jié)、對(duì)象等方面完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源的決定性作用。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素留在或流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益等于或高于其他產(chǎn)業(yè)。糧食生產(chǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，這就需要在尊重市場機(jī)制的同時(shí)，也要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，但是這種引導(dǎo)不等同于政府取代市場。政府對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼時(shí)，其補(bǔ)貼政策要保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，發(fā)揮政府和市場雙方面作用，變“補(bǔ)血式”補(bǔ)償為“造血式”的內(nèi)生性補(bǔ)償。

(一)加大糧食產(chǎn)區(qū)的“硬投入”和“軟投入”，提高其糧食生產(chǎn)能力

首先，在“硬投入”方面，加大對(duì)產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，努力建成一批標(biāo)準(zhǔn)化、高產(chǎn)農(nóng)田，擴(kuò)大節(jié)水灌溉農(nóng)田面積，強(qiáng)化對(duì)中低產(chǎn)農(nóng)田的改造，增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)自我造血功能。在“軟投入”方面，要加大教育、科技的投入，提高農(nóng)民素質(zhì)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力資本，強(qiáng)化基本公共服務(wù)投入，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化服務(wù)體系，形成多層次、多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)服務(wù)格局，充分發(fā)揮廣大農(nóng)業(yè)科技人員和糧農(nóng)的積極性、創(chuàng)造性。增加糧食產(chǎn)量和科技含量水平，變“輸血”為增強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性持續(xù)發(fā)展造血功能。其次，建立全國統(tǒng)一糧食市場體系，完善糧食市場協(xié)調(diào)機(jī)制，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品流通。最后，政府宏觀調(diào)控和市場自動(dòng)調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合，要充分尊重市場規(guī)律，釋放市場活力，發(fā)揮市場在配置資源的決定性作用，同時(shí)，要考慮到農(nóng)業(yè)本身具有經(jīng)濟(jì)效益低、社會(huì)效益高的特點(diǎn)，充分發(fā)揮政府調(diào)控的保障功能，增強(qiáng)產(chǎn)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)補(bǔ)償能力，提高其自身造血功能。為此，要科學(xué)規(guī)劃，形成糧食生產(chǎn)的“發(fā)展極”，把主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)納入經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的結(jié)構(gòu)。

(二)建立糧食主產(chǎn)區(qū)糧食補(bǔ)貼的長效機(jī)制

1.加大中央財(cái)政支持，建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，降低種糧農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)基金的建立要突出重點(diǎn)，要有選擇性給予幫扶，要充分體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事的原則。加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高產(chǎn)區(qū)公共服務(wù)能力。在增加補(bǔ)貼總量的同時(shí)，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，將補(bǔ)貼的依據(jù)由承包面積補(bǔ)貼改為按糧食總產(chǎn)量、商品量為補(bǔ)貼依據(jù)，提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，使之成為國家進(jìn)行糧食宏觀調(diào)控的載體，保證國家糧食供給和糧食安全。

2.構(gòu)建糧食補(bǔ)貼資金增減動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，完善糧食補(bǔ)貼程序的控制制度。應(yīng)隨著國家財(cái)政收入總額增加，同比擴(kuò)大國家糧食補(bǔ)貼規(guī)模，建立彈性可塑機(jī)制，保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼合理比例，建立起與農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，把成本變動(dòng)作為一種常規(guī)變量，降低農(nóng)產(chǎn)品作為糧食補(bǔ)貼政策的宏觀目標(biāo)之一，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼體系，使農(nóng)資價(jià)格在合理、可控范圍之內(nèi)，保持農(nóng)資價(jià)格的基本穩(wěn)定。

3.加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立科技興農(nóng)的長效機(jī)制?？茖W(xué)技術(shù)是我國糧食生產(chǎn)必然選擇，依靠農(nóng)業(yè)科技巨大的推動(dòng)力量，提高糧食單產(chǎn)水平，增加總產(chǎn)；提高糧食科技含量水平，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)競爭力是保障和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的核心。

4.構(gòu)建糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)貼制度，確保糧食的可持續(xù)增長。長期以來，通常只把糧食產(chǎn)出看作農(nóng)業(yè)種植的收益，而忽視了其背后的生態(tài)功能。農(nóng)田屬于連接城市群圈與自然生態(tài)的過渡帶，具有緩沖、隔離作用，它的存在不僅能減緩、隔離城市圈對(duì)自然生態(tài)的破壞，更能在一定程度上擴(kuò)充自然生物的生存空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上對(duì)自然生態(tài)起到了保護(hù)作用，城市、工業(yè)應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。應(yīng)對(duì)城市和工業(yè)收取環(huán)境保護(hù)稅，利用這些資金，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金：一方面，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，給環(huán)境保護(hù)提供資金補(bǔ)貼，引導(dǎo)地方配套資金補(bǔ)貼投入的方向，使補(bǔ)貼投向可持續(xù)發(fā)展的地方，如實(shí)行土地休耕給予補(bǔ)貼、對(duì)水資源保護(hù)、土地肥力保持、灌溉設(shè)施、生物農(nóng)藥及其相關(guān)技術(shù)的支持；另一方面在易受風(fēng)蝕和水蝕的地區(qū)，政府應(yīng)通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，引導(dǎo)農(nóng)民在保持水土、土壤改良等方面加大投入，努力打造功能多樣、資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

5.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由“普惠制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩；葜啤薄ｋS著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，直接從事種糧的農(nóng)村勞動(dòng)力在逐年減少，通過土地流轉(zhuǎn)，將土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集中到大戶手中，種糧大戶逐漸成為糧食生產(chǎn)的主要力量。因此，糧食補(bǔ)貼政策也要面向種糧大戶，補(bǔ)貼的重點(diǎn)是增加對(duì)“核心糧農(nóng)”(種植大戶)的補(bǔ)助，將現(xiàn)行糧食政策由“普惠制”轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚣Z食種植大戶的“?；葜啤?，提高種糧大戶生產(chǎn)的積極性。

(三)完善對(duì)主產(chǎn)區(qū)的獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，著力實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

一方面，國家要加大對(duì)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模投入，不斷優(yōu)化財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)的支出結(jié)構(gòu)，充分利用國家獎(jiǎng)補(bǔ)資金，引導(dǎo)地方財(cái)政資金投向，使有限資金投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土壤改良等方面；另一方面，要正視農(nóng)業(yè)的自然和市場雙重風(fēng)險(xiǎn)，充分利用工農(nóng)業(yè)間的比較效益差異，農(nóng)業(yè)比較效益普遍較低，依據(jù)工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、糧食主產(chǎn)區(qū)與發(fā)達(dá)省份之間碳排量的不同，建立工農(nóng)業(yè)碳交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村。

(四)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)糧食的規(guī)?；?jīng)營

糧食補(bǔ)貼要有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。目前，我國糧食生產(chǎn)仍未擺脫小農(nóng)耕作的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，大多還是以家庭經(jīng)營為主，規(guī)模小、產(chǎn)量和產(chǎn)出少，抵御自然災(zāi)害、市場風(fēng)險(xiǎn)能力低。這種生產(chǎn)經(jīng)營方式在改革開放初期，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到過促進(jìn)作用，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，它的弊端也逐漸顯露出來，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶閑散的耕地租賃過來集中生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；鉀Q土地細(xì)碎化問題，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高土地收益。隨著我國現(xiàn)代進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力成本在不斷上升，農(nóng)民工資性收入也在快速增長。因此，在農(nóng)村的勞動(dòng)力將日益萎縮，而大量農(nóng)村勞動(dòng)力從事第一產(chǎn)業(yè)，顯然違背社會(huì)發(fā)展規(guī)律。在這種情況下，改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，將補(bǔ)貼資金直接補(bǔ)貼到專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社以及股份公司，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有效地促進(jìn)糧食安全和農(nóng)民增收兩目標(biāo)的協(xié)同實(shí)現(xiàn)具有積極推動(dòng)作用。

[1] 楊宏斌．加入WTO對(duì)中印糧食安全的影響[J].南亞研究季刊， 2001，(S1)：55-56．

[2] 呂軍書，李茂.農(nóng)業(yè)比較利潤視角下我國農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的實(shí)現(xiàn)路徑[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016，(4)：78.

[3] 周晨，伽紅凱，王樹進(jìn)．糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入低問題的解決方案探索——來自安徽廬江農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的啟示[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊， 2011，(24)：46-48．

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[6] 李仕柯．河南省糧食直補(bǔ)政策的效果分析[D]．鄭州：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010：33-36.

[7] 薄愛敬．我國糧食補(bǔ)貼制度與機(jī)制研究 [D]．鄭州：河南農(nóng)業(yè)大學(xué)， 2010：17-19．

〔責(zé)任編輯：劉 陽〕

2015-06-16

國家社科基金重大項(xiàng)目“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度研究”(14AZD029)

陳江(1970-)，男，四川南充人，博士研究生，綏化學(xué)院教授，從事“三農(nóng)”問題研究。

F062.9；F3

A

1000-8284(2016)10-0121-06