倪 楠

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安 710122)

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農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管配套制度的完善與落實(shí)

倪 楠

(西北政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安 710122)

自2009年《食品安全法》頒布至今，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的食品安全事件依舊頻發(fā)，《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施效果遠(yuǎn)不如城市。造成這種狀況的原因除長(zhǎng)期以來(lái)存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村居民自身生活習(xí)慣等問(wèn)題外，更主要的是《食品安全法》作為一部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的法律，其明顯缺乏專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)主體的監(jiān)管配套制度，從而使該法在廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的過(guò)程中監(jiān)管能力明顯不足。據(jù)此，提出構(gòu)建食品安全監(jiān)管在農(nóng)村地區(qū)的配套制度，加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管和信息化管理以及充分發(fā)揮社會(huì)共治等建議。

技術(shù)監(jiān)管；配套制度；備案制度；農(nóng)村食品市場(chǎng)

2015年4月24日,新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全法》經(jīng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò),從法律層面正式確立我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)食品安全實(shí)施全程監(jiān)管,將原有的分段監(jiān)管體制變更為由農(nóng)業(yè)部門(mén)和食藥監(jiān)部門(mén)按照不同環(huán)節(jié)的兩段式監(jiān)管體制,即農(nóng)業(yè)部門(mén)履行食用農(nóng)產(chǎn)品從種植、養(yǎng)殖到進(jìn)入批發(fā)、零售市場(chǎng)或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管職責(zé),而在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)則由食藥監(jiān)部門(mén)實(shí)施統(tǒng)一管理。從建國(guó)后到現(xiàn)在,按照監(jiān)管主體的不同可以將我國(guó)食品安全監(jiān)管體系總體劃分為四個(gè)階段:1949—1979年以各主管部門(mén)管理為主,衛(wèi)生行政部門(mén)管理為輔;1981-1992年以衛(wèi)生行政部門(mén)為主導(dǎo);2004—2012年實(shí)行各部門(mén)分段監(jiān)管;2013年至今由食藥監(jiān)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管[1]。食品安全監(jiān)管體系的不斷改革和變化,主要是為了滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及食品工業(yè)迅速增長(zhǎng)的需要,特別是近十年來(lái)食品安全事件頻發(fā),已經(jīng)危害到廣大人民群眾的生命健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可續(xù)發(fā)展,新法對(duì)食品安全監(jiān)管體系的調(diào)整也符合世界范圍內(nèi)食品安全監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)[2]。自2009年以來(lái),國(guó)家已將食品衛(wèi)生提升為食品安全國(guó)家戰(zhàn)略,隨著國(guó)家不斷加大處罰力度,進(jìn)一步完善監(jiān)管制度和大力更新技術(shù)檢測(cè)手段,城市中的食品市場(chǎng)秩序明顯得到了改善和規(guī)范,廣大人民群眾的食品安全意識(shí)也得到了顯著提升。但反觀農(nóng)村地區(qū),食品安全事件仍然不斷發(fā)生,造成這種狀況的原因主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一,雖然我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的《食品安全法》,但由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不同,進(jìn)而造成在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)《食品安全法》過(guò)程中存在監(jiān)管能力、資金支持以及檢測(cè)手段上的巨大差異;第二,2009年版的《食品安全法》更加關(guān)注總體制度的建立,2015年版的《食品安全法》則是對(duì)舊法的升級(jí)和進(jìn)一步細(xì)化,兩部法律對(duì)農(nóng)村領(lǐng)域的食品安全問(wèn)題都沒(méi)有給予更多有針對(duì)性的關(guān)注。同時(shí),由于長(zhǎng)期在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的作用下，農(nóng)村食品市場(chǎng)普遍存在食品生產(chǎn)領(lǐng)域不規(guī)范、流通網(wǎng)絡(luò)不健全、消費(fèi)渠道單一以及集市貿(mào)易、小商小販、小作坊和大型聚餐等食品安全問(wèn)題,這些問(wèn)題已成為困擾農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管的頑疾。因此,《食品安全法》在廣大農(nóng)村地區(qū)特別是中西部地區(qū),集中表現(xiàn)出落實(shí)效果差,監(jiān)管制度無(wú)法落實(shí)等問(wèn)題[3]，因此對(duì)該問(wèn)題的研究是十分必要的,對(duì)食品安全監(jiān)管體系在農(nóng)村地區(qū)配套制度的研究也是十分有意義的,這有利于進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系以保障廣大人民群眾的生命健康和身體安全。

一、農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管制度實(shí)施中的不足

(一)監(jiān)管人員設(shè)置不合理，缺乏技術(shù)支撐，很難形成全覆蓋

首先，新《食品安全法》第六條第三款規(guī)定：“縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)?！痹摋l意在解決縣級(jí)以下廣大農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管中區(qū)域較大、經(jīng)營(yíng)主體多而分散，監(jiān)管職能部門(mén)人力嚴(yán)重不足的狀況。但從2012年十八大后，政府消除超編人員、解聘臨時(shí)人員一直是各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要工作。按照國(guó)務(wù)院資料顯示，現(xiàn)階段我國(guó)有11個(gè)區(qū)公所，19 522個(gè)鎮(zhèn)，14 677個(gè)鄉(xiāng)，181個(gè)蘇木，1 092 個(gè)民族鄉(xiāng)，1個(gè)民族蘇木，6 152個(gè)街道，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)合計(jì)41 636個(gè)[4]。那么按照新《食品安全法》在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，如果每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置2人，無(wú)論是公務(wù)員還是事業(yè)編制，大致就需要增編8萬(wàn)余人。即使不包括村級(jí)監(jiān)管人員的數(shù)額按照每個(gè)街道2人的配置，也根本無(wú)法應(yīng)對(duì)廣大農(nóng)村食品市場(chǎng)的監(jiān)管需求，反而會(huì)造成地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，技術(shù)監(jiān)管已成為快速鑒定食品安全與否的重要手段，隨著食品工業(yè)的高速發(fā)展今天已經(jīng)不能僅依靠監(jiān)管人員的個(gè)人經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷食品是否安全?，F(xiàn)階段，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)還缺乏快速檢測(cè)設(shè)備，少有檢測(cè)車(chē)等流動(dòng)性監(jiān)測(cè)裝置。固定的檢測(cè)和檢驗(yàn)中心往往設(shè)在大城市，食藥監(jiān)部門(mén)在農(nóng)村集市中一旦發(fā)現(xiàn)安全隱患，往往要把樣本送到市級(jí)檢驗(yàn)中心進(jìn)行檢驗(yàn)，這就需要大量的時(shí)間和一定的檢驗(yàn)周期，常常等到結(jié)果出來(lái)，集市也早已結(jié)束。正是由于監(jiān)管人員配置結(jié)構(gòu)的不合理以及技術(shù)手段的嚴(yán)重匱乏，致使現(xiàn)階段很難在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)新《食品安全法》提出的全程監(jiān)管以及全覆蓋。

(二)對(duì)不同經(jīng)營(yíng)主體，缺乏性對(duì)性配套制度

小作坊、小超市、小餐飲、小攤販、集市貿(mào)易以及散裝食品售賣(mài)和群體性聚餐都是農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管最薄弱的環(huán)節(jié)。對(duì)于這些不同的經(jīng)營(yíng)主體，由于人數(shù)不同，流動(dòng)性不同，生產(chǎn)方式和售賣(mài)方式不同而采取一刀切的辦證式管理方式是不科學(xué)的，也缺乏相應(yīng)的針對(duì)性，無(wú)法體現(xiàn)新法提出的預(yù)防性監(jiān)管原則。同時(shí)，由于農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民的交易習(xí)慣限制，農(nóng)村食品市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況不可能在短期內(nèi)徹底改變，這些小的經(jīng)營(yíng)主體在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依然會(huì)是農(nóng)村食品市場(chǎng)主要的銷(xiāo)售主體。那么針對(duì)這些不同主體應(yīng)采取有針對(duì)性的分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)正規(guī)的要進(jìn)行規(guī)范，對(duì)零散的要實(shí)施集中，對(duì)集貿(mào)市場(chǎng)要實(shí)施登記，對(duì)于流動(dòng)的要形成新舉措進(jìn)行監(jiān)管，這樣才能形成對(duì)農(nóng)村食品市場(chǎng)不同經(jīng)營(yíng)主體的有效監(jiān)管。

(三)社會(huì)力量監(jiān)管基本缺失

社會(huì)共治原則是本次新法的重大舉措，是希望在食品安全治理過(guò)程中調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量，包括政府監(jiān)管部門(mén)、相關(guān)職能部門(mén)、有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、社會(huì)組織乃至社會(huì)成員個(gè)人，共同關(guān)心、支持、參與食品安全工作，推動(dòng)完善社會(huì)管理手段，形成食品安全社會(huì)共管共治的格局[5]。從我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)管的主體來(lái)看，主要包括監(jiān)管職能部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體以及社會(huì)大眾廣泛參與監(jiān)管，但在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)監(jiān)管的職能長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)。首先，行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管缺失。行業(yè)協(xié)會(huì)主要是針對(duì)本行業(yè)內(nèi)部企業(yè)實(shí)行自律性管理的社會(huì)性自治組織，其主要針對(duì)的是本行業(yè)內(nèi)的正規(guī)企業(yè)和會(huì)員單位。現(xiàn)階段，我國(guó)食品企業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)尚沒(méi)有形成全覆蓋，很多省市還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)。同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)食品經(jīng)營(yíng)主體大都是無(wú)證的小作坊、小工廠，食品行業(yè)協(xié)會(huì)也很難發(fā)揮其作用。其次，缺乏媒體監(jiān)管。近年來(lái)，媒體監(jiān)管在城市改善食品安全環(huán)境中起到了重大的作用，往往一些重大食品安全事件都是由新聞媒體首先予以披露的。但在農(nóng)村，新聞媒體往往因路途遙遠(yuǎn)，提供線索的人員不多以及社會(huì)關(guān)注度不高等問(wèn)題，常常忽視對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的關(guān)注，農(nóng)村地區(qū)因此也成為了媒體監(jiān)督的盲區(qū)。再次，農(nóng)村居民的自我監(jiān)管不足。長(zhǎng)期以來(lái)法律意識(shí)淡薄、訴訟成本高、舉報(bào)途徑匱乏以及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全一直是限制廣大農(nóng)村居民主動(dòng)舉報(bào)食品安全不法行為的重要原因，這也使得在廣大農(nóng)村居民中形成了怕麻煩、怕花錢(qián)、怕耽誤事不愿舉報(bào)，不愿多管閑事的氛圍。同時(shí)，現(xiàn)有的激勵(lì)機(jī)制也缺乏有效鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)行投訴和舉報(bào)的措施。

二、農(nóng)村地區(qū)食品安全現(xiàn)狀的成因分析

“三農(nóng)”問(wèn)題一直是黨和國(guó)家高度關(guān)注的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)近40年的改革開(kāi)放，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)得到了巨大的發(fā)展，農(nóng)村居民的經(jīng)濟(jì)和生活得到了明顯改善，但與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)程相比，農(nóng)村居民的生活水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度依然要大大落后于城市的發(fā)展速度[6]。在食品市場(chǎng)領(lǐng)域，我國(guó)農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村食品市場(chǎng)巨大，但卻因長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)分離以及受制于農(nóng)村居民生活方式、交易習(xí)慣和生活環(huán)境等問(wèn)題，致使農(nóng)村食品市場(chǎng)長(zhǎng)期存在市場(chǎng)規(guī)范不健全，食品安全事件頻發(fā)以及《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)落實(shí)效果不佳的現(xiàn)狀?，F(xiàn)階段，造成這種現(xiàn)狀的主要原因有：

(一)食品生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)條件簡(jiǎn)陋、質(zhì)量差

作坊式生產(chǎn)、自產(chǎn)自銷(xiāo)一直是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)食品生產(chǎn)和加工的代表，其形式主要包括小作坊、家庭作坊以及一些制售一體、制售分離或分離不清的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工作坊[7]。按照2009年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局和標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)發(fā)布的《食品生產(chǎn)加工小作坊質(zhì)量安全控制基本要求》的相關(guān)規(guī)定，小作坊是指：“從事食品生產(chǎn)，有固定生產(chǎn)場(chǎng)所，從業(yè)人員較少，生產(chǎn)加工規(guī)模小，無(wú)預(yù)包裝或簡(jiǎn)易包裝，銷(xiāo)售范圍固定的食品生產(chǎn)加工(不含現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài))的單位和個(gè)人?！边@種作坊式的生產(chǎn)模式，在改革開(kāi)放前20年，一直是農(nóng)民就業(yè)增收、豐富農(nóng)村食品市場(chǎng)以及農(nóng)村食品來(lái)源的主要途徑，同時(shí)它也是我國(guó)長(zhǎng)期小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)縮影。但隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，我國(guó)已從生存型社會(huì)進(jìn)入到了發(fā)展型社會(huì)，已經(jīng)從吃得飽不飽進(jìn)入到吃的健康不健康的階段，農(nóng)村食品小作坊已無(wú)法滿足現(xiàn)今農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求。特別是近些年來(lái)，農(nóng)村小作坊集中表現(xiàn)出從業(yè)人員素質(zhì)較低，衛(wèi)生條件臟亂差，生熟區(qū)難以區(qū)分，缺乏必要的消毒設(shè)施，沒(méi)有明確的操作規(guī)范以及存在違規(guī)使用添加劑的現(xiàn)象，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重危及到農(nóng)村消費(fèi)者的食品安全。同時(shí)，近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)的小食品工廠也呈現(xiàn)增長(zhǎng)勢(shì)頭，這些小工廠絕大多數(shù)是以假冒仿冒為主，極大地?cái)_亂了食品市場(chǎng)，對(duì)食品安全缺乏必要的保障。

(二)食品流通環(huán)節(jié)三無(wú)產(chǎn)品多，證照不齊

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)農(nóng)村食品市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管一直是一個(gè)難題，在農(nóng)村食品市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量巨大，規(guī)模較小，分布較廣，這也致使對(duì)農(nóng)村食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管出現(xiàn)了一定的混亂。首先，農(nóng)村食品市場(chǎng)大量存在制售假貨、“五無(wú)”食品*五無(wú)食品指：“無(wú)生產(chǎn)廠家、無(wú)生產(chǎn)日期、無(wú)保質(zhì)期、無(wú)食品生產(chǎn)許可、無(wú)食品標(biāo)簽?！币约白冑|(zhì)過(guò)期食品較多的狀況。由于農(nóng)村居民長(zhǎng)期受生活習(xí)慣和消費(fèi)能力的局限，價(jià)格因素一直是農(nóng)村居民選購(gòu)食品的主要考慮因素，這在一定程度上造成農(nóng)村市場(chǎng)假冒偽劣泛濫，山寨食品“上山下鄉(xiāng)”。再加之農(nóng)村居民辨別能力不強(qiáng)，小商戶進(jìn)貨途徑不規(guī)范，這也為假貨生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供了進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)的條件和渠道。其次，缺乏必要的進(jìn)貨檢查，長(zhǎng)期存在索證索票和進(jìn)貨臺(tái)賬不全現(xiàn)象。經(jīng)營(yíng)者是保障食品安全權(quán)的第一道關(guān)卡，但農(nóng)村經(jīng)營(yíng)者常常存在進(jìn)貨把關(guān)不嚴(yán)，只注重價(jià)格，不注重質(zhì)量，缺乏完備的進(jìn)貨檢查制度，其貨品存放、儲(chǔ)藏更是存在極大的隨意性。同時(shí)，這些食品經(jīng)營(yíng)者由于生產(chǎn)規(guī)模較小，往往都是作坊和家庭式經(jīng)營(yíng)，再加上自身文化程度不高又怕麻煩，很少有經(jīng)營(yíng)戶做到票證齊全、臺(tái)賬規(guī)范。再次，散裝食品規(guī)模巨大，市場(chǎng)混亂。散裝食品一直是農(nóng)村食品市場(chǎng)消費(fèi)的重要產(chǎn)品，在不同區(qū)域的農(nóng)村，其銷(xiāo)售的散裝食品又帶有明顯的地域特色，深受廣大農(nóng)村居民的青睞。但在實(shí)際制作過(guò)程中，散裝食品大量存在生產(chǎn)加工工藝簡(jiǎn)單，違規(guī)使用添加劑，操作人員流動(dòng)性強(qiáng)，無(wú)法保障其健康狀況以及衛(wèi)生條件根本無(wú)法達(dá)標(biāo)的問(wèn)題。

(三)食品消費(fèi)環(huán)節(jié)渠道單一、食品安全意識(shí)差

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)的逐利性成為經(jīng)營(yíng)者追求的主要目標(biāo)，由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在食品領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)供銷(xiāo)體系以及交通條件上都大大地落后于城市，甚至在很多領(lǐng)域還存在著空白，這直接導(dǎo)致大型商店和正規(guī)銷(xiāo)售門(mén)店很少在縣級(jí)以下地區(qū)設(shè)立。這些問(wèn)題已成為制約農(nóng)村食品市場(chǎng)走向規(guī)?；驼?guī)化的重要因素。首先，從農(nóng)村銷(xiāo)售主體看，小作坊、小攤點(diǎn)、小商店、小超市和集市貿(mào)易是農(nóng)村食品的經(jīng)營(yíng)主體。由于長(zhǎng)期缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施，一般在縣級(jí)以下地區(qū)很難見(jiàn)到正規(guī)的大型超市，再加上農(nóng)村居民粗放的選購(gòu)方式、先嘗后買(mǎi)的交易習(xí)慣也往往造成大型超市不愿進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。其次，銷(xiāo)售渠道單一，可選擇的途徑不多。商務(wù)部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年1-9月，我國(guó)電子商務(wù)網(wǎng)絡(luò)零售交易額接近2.6萬(wàn)億元，其中農(nóng)村網(wǎng)購(gòu)規(guī)模約為1 830億元，但其中主要消費(fèi)品多為大件家用電器并主要集中在縣級(jí)以上地區(qū)[8]。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，剛剛過(guò)去的雙十一，進(jìn)行購(gòu)物的大多是城市居民，這主要是因?yàn)槲覈?guó)大部分村鎮(zhèn)還沒(méi)有快遞集散中心，這就決定了今后在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，小經(jīng)營(yíng)者、集市貿(mào)易依舊是農(nóng)村食品消費(fèi)的主要渠道，生存型消費(fèi)依舊是農(nóng)村消費(fèi)的主要內(nèi)容。再次,農(nóng)村居民自我保護(hù)意識(shí)差，鑒別能力不強(qiáng)，維權(quán)意識(shí)不足。近10年我國(guó)食品工業(yè)迅猛發(fā)展，大量的造成食品危害的因素已不簡(jiǎn)單是依靠農(nóng)村消費(fèi)者能夠用肉眼發(fā)現(xiàn)的。同時(shí)，廣大農(nóng)村居民由于存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致農(nóng)村居民自身鑒別能力明顯不足，當(dāng)出現(xiàn)食品安全問(wèn)題后也往往意識(shí)不到自己已經(jīng)受到侵害，自身的維權(quán)訴求也明顯沒(méi)有城市居民強(qiáng)烈，這在一定程度上也加劇了假貨泛濫和食品事件頻繁的狀況。

三、完善食品安全監(jiān)管配套制度的法律對(duì)策

(一)組建層次分明、布局合理的農(nóng)村食品安全監(jiān)管隊(duì)伍

農(nóng)村食品市場(chǎng)區(qū)域大，經(jīng)營(yíng)者分散，流動(dòng)性強(qiáng)，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，已成為農(nóng)村食品監(jiān)管的縮影。2015年11月，國(guó)務(wù)院食品安全辦等五部門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村食品安全治理工作的意見(jiàn)(食安辦〔2015〕18號(hào))》以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管。農(nóng)村食品安全監(jiān)管是我國(guó)食品安全監(jiān)管的重要組成部分，因其涉及人口多，范圍廣，未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間都將是食品安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因造成農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管形勢(shì)復(fù)雜，監(jiān)管難度大，監(jiān)管設(shè)施老舊以及監(jiān)管人員嚴(yán)重不足的狀況。為了破解這一難題，我們認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面解決：首先，將食品安全監(jiān)管產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌撥付。食品安全是關(guān)系百姓生命健康和生產(chǎn)生活的頭等大事，同級(jí)政府作為地方行政機(jī)關(guān)應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，充分協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化以及城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管設(shè)備一體化。同級(jí)財(cái)政應(yīng)設(shè)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持農(nóng)村食品監(jiān)管技術(shù)設(shè)備更新，增補(bǔ)監(jiān)管人員編制以及專(zhuān)項(xiàng)打擊各種違反《食品安全法》的不法行為，真正做到從財(cái)政上給予農(nóng)村食品安全監(jiān)管配合和支持。其次，組建自治性食品安全監(jiān)管隊(duì)伍。新《食品安全法》已明確提出，可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)。但我們認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)應(yīng)定位為指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)，為縣鄉(xiāng)村常設(shè)的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍做好技術(shù)上的支持。未來(lái)應(yīng)成立“縣—鄉(xiāng)—村”三位一體的農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系，同時(shí)在不過(guò)度增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)和人員編制的基礎(chǔ)上，在縣和鄉(xiāng)設(shè)置由食藥監(jiān)局直接管理的稽查大隊(duì)，該大隊(duì)對(duì)縣鄉(xiāng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行巡查，而在村級(jí)則成立食品安全自治委員會(huì)負(fù)責(zé)本村的食品安全巡查。村級(jí)食品安全自治委員會(huì)由本村村委會(huì)成員或村民代表組成，這些成員熟悉本村村情，有利于方便管理本村的經(jīng)營(yíng)者，特別是可以強(qiáng)化對(duì)流動(dòng)商販的監(jiān)督和檢查。再次，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。新《食品安全法》確立了統(tǒng)一監(jiān)管的新食品安全監(jiān)管體系，但它并不意味著農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢等相關(guān)部門(mén)退出食品市場(chǎng)的監(jiān)管。在廣大農(nóng)村地區(qū)，更需要各部門(mén)在自己的權(quán)限和管轄范圍內(nèi)對(duì)違法行為進(jìn)行打擊，并且應(yīng)該更多地進(jìn)行有針性的專(zhuān)項(xiàng)整頓和打擊，各部門(mén)要形成有效聯(lián)動(dòng)機(jī)制，相互協(xié)調(diào)形成合力，這樣才能在分散的經(jīng)營(yíng)戶中形成有效的監(jiān)管。

(二)構(gòu)建具有農(nóng)村特色的食品安全監(jiān)管配套制度

2009年后，國(guó)家不斷通過(guò)加大懲罰力度來(lái)治理食品安全事件頻發(fā)的狀況，經(jīng)過(guò)多年的重點(diǎn)防治城市的食品安全狀況已得到明顯改善，但在廣大農(nóng)村地區(qū)卻表現(xiàn)出了相反的狀況。這主要是由于農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者與城市相比規(guī)模較小、非常分散且流動(dòng)性較強(qiáng)，這對(duì)監(jiān)管本身帶來(lái)了巨大的困難。同時(shí)，兩版《食品安全法》都將主要精力集中在制度的創(chuàng)建和完善上，沒(méi)有給予農(nóng)村食品市場(chǎng)更多的關(guān)注，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為農(nóng)村食品市場(chǎng)監(jiān)管設(shè)計(jì)有針對(duì)性的配套制度，這在一定程度上也削弱了《食品安全法》在農(nóng)村地區(qū)的執(zhí)行力。下一步，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村不同的食品經(jīng)營(yíng)主體和重點(diǎn)食品安全隱患設(shè)置專(zhuān)門(mén)的配套制度。首先，建立集市貿(mào)易和大型聚餐備案制度。集市貿(mào)易一直是我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)居民進(jìn)行商品交換的初級(jí)貿(mào)易市場(chǎng)，它長(zhǎng)期以來(lái)是農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的重要組成部分，有的大型村鎮(zhèn)每周都會(huì)有集市，集市開(kāi)集時(shí)周?chē)彐?zhèn)的居民都會(huì)來(lái)進(jìn)行商品買(mǎi)賣(mài)。但這種存在了上百年的貿(mào)易形勢(shì)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下卻集中成為“五無(wú)”產(chǎn)品集散地、假冒偽劣聚集區(qū)，特別是在食品安全領(lǐng)域大量充斥著不合格食品和違規(guī)使用添加劑的現(xiàn)象。因此，應(yīng)對(duì)集市貿(mào)易進(jìn)行管理和規(guī)范，要在法律的范圍內(nèi)實(shí)施監(jiān)管。我們認(rèn)為對(duì)集市貿(mào)易應(yīng)推行備案制，一是在工商局備案，二是在食藥監(jiān)局備案。備案的意義在于，每當(dāng)開(kāi)集時(shí)工商部門(mén)可以來(lái)檢查產(chǎn)品標(biāo)示，食藥監(jiān)部門(mén)可以通過(guò)快速檢測(cè)或檢測(cè)車(chē)對(duì)相關(guān)食品進(jìn)行抽樣檢查，迅速做出判斷，更好地保障集市貿(mào)易的合法、安全。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村大型聚餐也應(yīng)采取備案制，主要備案的機(jī)關(guān)為食藥監(jiān)部門(mén)。大型聚餐是農(nóng)村地區(qū)的習(xí)俗，無(wú)論婚喪嫁娶還是家有喜事都要舉行少則1日多則1周的聚餐活動(dòng)，這種大型聚餐往往涉及人員眾多。食藥監(jiān)部門(mén)進(jìn)行備案后，應(yīng)對(duì)超過(guò)一定人數(shù)規(guī)定的聚餐予以抽檢，以預(yù)防群體性中毒事件發(fā)生。其次，建立流動(dòng)商販登記制度。流動(dòng)商販走街串巷式的叫賣(mài)是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，特別是西部農(nóng)村地區(qū)販?zhǔn)垭s貨或小食品的一種主要形式，由于上門(mén)叫賣(mài)的商品大都是農(nóng)村居民比較受歡迎的小物品，價(jià)格一般比較低廉，至今深受消費(fèi)者喜愛(ài)。但在食品領(lǐng)域，這種流動(dòng)式商販絕大多數(shù)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)許可證，沒(méi)有個(gè)人衛(wèi)生許可證，無(wú)法提供產(chǎn)品的來(lái)源，更加無(wú)法保障原材料的無(wú)毒無(wú)害。現(xiàn)階段，不可能一刀切地禁止農(nóng)村流動(dòng)商販這種形式，但首先應(yīng)該對(duì)這些流動(dòng)性的商販進(jìn)行登記。登記的內(nèi)容主要包括：個(gè)人基本信息、經(jīng)營(yíng)范圍、健康狀況以及產(chǎn)品原材料進(jìn)貨途徑。我們可以通過(guò)數(shù)字化進(jìn)行管理，將這些信息進(jìn)行登記錄入后既方便監(jiān)管者日常管理、抽查和檢驗(yàn)，普通消費(fèi)者也可以通過(guò)讀取流動(dòng)商販的數(shù)字信息進(jìn)行識(shí)別。再次，規(guī)范小餐館、小作坊審批制度。小作坊、小餐館一直是農(nóng)村食品市場(chǎng)的主要經(jīng)營(yíng)者，不能因?yàn)槠湟?guī)模小就忽視對(duì)其監(jiān)管，放寬監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。這些食品經(jīng)營(yíng)主體要嚴(yán)格落實(shí)《食品安全法》相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范其經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)過(guò)程，使其真正做到符合法律所規(guī)定的生產(chǎn)要求。

(三)實(shí)現(xiàn)技術(shù)監(jiān)管和信息化管理

自改革開(kāi)放后，特別是近十年，我國(guó)食品工業(yè)迅猛發(fā)展，如今的食品安全問(wèn)題已不簡(jiǎn)單的是“三無(wú)”食品問(wèn)題，對(duì)食品安全的監(jiān)管已不能簡(jiǎn)單地停留在依靠監(jiān)管人員根據(jù)手摸、眼觀和品嘗來(lái)進(jìn)行判斷。未來(lái)，食品安全技術(shù)監(jiān)管應(yīng)成為食品安全監(jiān)管的重要組成部分，成為保障食品安全的重要手段，技術(shù)監(jiān)管是落實(shí)新《食品安全法》事前監(jiān)管原則的核心手段[9]。一直以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村與城市之間，農(nóng)村與農(nóng)村之間在基礎(chǔ)設(shè)施和食品監(jiān)管技術(shù)配置上因地域不同而存在著很大的差異性。一些農(nóng)村地區(qū)，特別是絕大多數(shù)西部農(nóng)村地區(qū)，還不具備快速檢測(cè)能力，還沒(méi)有配置流動(dòng)檢測(cè)車(chē)輛，食品檢測(cè)體系還尚未形成，這就在一定程度上限制了監(jiān)管的效果。下一步應(yīng)把技術(shù)監(jiān)管納入到食品安全監(jiān)管體系中來(lái)，充分發(fā)揮技術(shù)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)，更好地保護(hù)廣大人民群眾的利益。特別是在農(nóng)村地區(qū)，技術(shù)監(jiān)管能夠有效地監(jiān)管集市貿(mào)易、流動(dòng)商販和大型聚餐中的不安全因素并能快速作出反應(yīng)。首先，建立食品安全技術(shù)監(jiān)管檢測(cè)體系。該體系應(yīng)依托省市級(jí)農(nóng)產(chǎn)品食品檢驗(yàn)檢測(cè)研究中心，在各縣市區(qū)成立相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品食品檢驗(yàn)檢測(cè)中心，在大型的集貿(mào)市場(chǎng)所在的鎮(zhèn)設(shè)立小型的農(nóng)產(chǎn)品食品檢驗(yàn)室。這樣的設(shè)置可以使技術(shù)監(jiān)管成為一個(gè)體系，在體系內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)信息共享、技術(shù)指導(dǎo)和安全預(yù)警，促使監(jiān)管更具有科學(xué)性，對(duì)存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)可以做出更準(zhǔn)確和及時(shí)的預(yù)警。其次，要逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)者信息化管理?，F(xiàn)今，全國(guó)許多大型城市已在廣泛試點(diǎn)網(wǎng)格化管理和信息化監(jiān)管，這種信息化監(jiān)管在農(nóng)村食品安全領(lǐng)域的應(yīng)用更為重要。由于農(nóng)村食品安全經(jīng)營(yíng)主體過(guò)于分散，規(guī)模較小，流動(dòng)性較大，那么采取信息化管理較之傳統(tǒng)的登記辦證模式更加快捷便利，也方便消費(fèi)者查詢經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)信息和資質(zhì)。食藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)采取核準(zhǔn)制，為登記申請(qǐng)的經(jīng)營(yíng)者發(fā)放技術(shù)性條碼，該條碼記錄經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)銷(xiāo)售食品的范圍、進(jìn)貨信息以及個(gè)人信用等相關(guān)資料，這樣有利于對(duì)流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管和檢驗(yàn)，也有利于實(shí)現(xiàn)追溯機(jī)制。

(四)充分發(fā)揮社會(huì)共治的作用

食品安全社會(huì)共治的形成包括兩個(gè)方面：一方面由單一主體變?yōu)槎嘣黧w，即改變政府單一食品安全監(jiān)管者的狀況，吸引更廣泛的社會(huì)力量，如非政府組織、消費(fèi)者、公眾、企業(yè)等共同參與到食品安全治理中，形成強(qiáng)大的治理合力；另一方面由監(jiān)管方式變?yōu)橹卫矸绞?，改變自上而下、被?dòng)的監(jiān)管方式，構(gòu)建自下而上的、主動(dòng)的、多元主體合作共贏的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制[8]。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)比城市更加需要在食品安全領(lǐng)域形成社會(huì)共治，以解決在農(nóng)村食品安全監(jiān)管中監(jiān)管力量明顯不足、經(jīng)營(yíng)主體缺乏責(zé)任意識(shí)以及新聞媒體關(guān)注度不夠的問(wèn)題。首先，在規(guī)范經(jīng)營(yíng)主體資格后，通過(guò)加大處罰力度，明確經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任?，F(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)營(yíng)者主要表現(xiàn)為小作坊、小餐館、小食品工廠和小超市等，在我們對(duì)其主體資格進(jìn)行規(guī)范后，應(yīng)不斷加大懲處力度打擊假冒偽劣、“五無(wú)”產(chǎn)品和違規(guī)使用添加劑等違法行為，要使這些經(jīng)營(yíng)者變被動(dòng)接受監(jiān)督為主動(dòng)參與，要使經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己的行為進(jìn)行自律，使經(jīng)營(yíng)者之間形成相互監(jiān)督的機(jī)制，要嚴(yán)格落實(shí)新《食品安全法》將經(jīng)營(yíng)者設(shè)立為第一責(zé)任人的基本原則。其次，組建規(guī)范的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，提供更多的下延式服務(wù)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)是食品行業(yè)的自律性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)形成合理的服務(wù)體系，更多地為農(nóng)村正規(guī)食品企業(yè)提供信息服務(wù)和技術(shù)上的幫助，使其成為更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代食品企業(yè)，使其自覺(jué)按照《食品安全法》的規(guī)定約束自己。再次，媒體監(jiān)管應(yīng)給予農(nóng)村食品安全更多的關(guān)注。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村媒體建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)都已經(jīng)達(dá)到一個(gè)很高的標(biāo)準(zhǔn)，廣大農(nóng)村居民也更加渴望通過(guò)新聞媒體來(lái)了解世界和身邊發(fā)生的事，新聞媒體應(yīng)起到重要的傳播和宣傳作用。在食品安全領(lǐng)域，新聞媒體有責(zé)任也有義務(wù)為保障農(nóng)村居民身體健康和生命安全發(fā)揮媒體的責(zé)任。第四，拓寬檢舉揭發(fā)的途徑，完善激勵(lì)機(jī)制。1993年《產(chǎn)品質(zhì)量法》頒布的時(shí)候，掀起了全國(guó)打擊假冒偽劣產(chǎn)品的浪潮，全國(guó)出現(xiàn)了許多職業(yè)打假人，這為日后產(chǎn)品質(zhì)量的改善起到了很大的作用。但反觀2009年《食品安全法》誕生后，即便是設(shè)立了10倍賠償?shù)募?lì)機(jī)制也并沒(méi)有掀起揭發(fā)不安全食品的浪潮。這主要是因?yàn)楝F(xiàn)有檢舉揭發(fā)的渠道過(guò)少，激勵(lì)機(jī)制明顯不足，下一步相關(guān)部門(mén)應(yīng)設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)舉報(bào)渠道和專(zhuān)門(mén)獎(jiǎng)金，大力鼓勵(lì)農(nóng)村居民進(jìn)行舉報(bào)和投訴，使廣大農(nóng)村居民主動(dòng)參與到食品安全社會(huì)共治中來(lái)，更好地維護(hù)自身的權(quán)益。

[1] 倪楠，徐德敏.新中國(guó)食品安全法制建設(shè)的歷史演進(jìn)及其啟示[J].理論導(dǎo)刊，2012(11):103-105.

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Research on Improving Supporting Measures of Food Safety Supervision in Rural Areas

NI Nan

(SchoolofEconomicLaw,NorthwestUniversityofPoliticsandLaw,Xi’an710122,China)

Since the Food Safety Law was enacted in 2009, incidents related to food safety occurred frequently in rural areas. The effect of the implementation of the Law in rural areas is far less than the city. In addition to the long-standing urban-rural dual structure and rural residents’ living habits, a more important reason is the lack of specific measures of the Law, resulting in lack of supervision in rural areas. Therefore, it is suggested that further efforts should be make to establish supporting system for food safety supervision in rural areas, strengthen technical supervision and information management, and give full play to social cohabitation and so on.

technical supervision; matching system; filing system; rural food market

2016-03-30

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.06.11

陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(2014F14)；西安市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目(15F19)

倪楠(1981—)，男，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、食品安全法。

DF414

A

1009-9107(2016)06-0075-06