李 鑫 誠(chéng)

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,武漢 430071)

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二元秩序觀視域下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)路徑新探

李 鑫 誠(chéng)

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,武漢 430071)

在我國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中，通常存在農(nóng)戶(hù)間的自發(fā)流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)用地展現(xiàn)的規(guī)劃流轉(zhuǎn)兩種形式。建立在熟人社會(huì)中社會(huì)資本基礎(chǔ)上的自發(fā)流轉(zhuǎn)在生活中使得淳樸民風(fēng)得以維持，與此相對(duì)，建立在理性行動(dòng)基礎(chǔ)之上的規(guī)劃流轉(zhuǎn)卻出現(xiàn)種種不可避免的問(wèn)題。細(xì)究之，這兩種土地流轉(zhuǎn)形式實(shí)為哈耶克所區(qū)分的自發(fā)秩序與外部秩序的實(shí)踐，二者的比較分析啟示我國(guó)在城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)地治理中，要規(guī)范政府的外在干預(yù)方式，注重農(nóng)村的優(yōu)良傳統(tǒng)，尊重農(nóng)民的主體地位。

自發(fā)流轉(zhuǎn)；規(guī)劃流轉(zhuǎn)；社會(huì)資本；自發(fā)秩序；外部秩序

引 言

2014年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)在嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線(xiàn)的前提下,在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán),提倡農(nóng)戶(hù)進(jìn)行有效合理的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然這一政策在實(shí)踐中某種程度上規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)形式,但土地流轉(zhuǎn)形式依然存在較多缺陷。柳村是位于四川省北部廣元市一個(gè)以社或自然村為基本單位的行政村,鑒于柳村距離縣城較遠(yuǎn)，城鎮(zhèn)化程度不高,外出務(wù)工的農(nóng)民較多,同鎮(zhèn)其他行政村與其相似,加之作為山區(qū)的行政村,交通不發(fā)達(dá),市場(chǎng)化對(duì)其民風(fēng)影響較小,具有山區(qū)農(nóng)村的典型性,因此選取柳村作為中國(guó)西部山區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式的研究對(duì)象(根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范,本文的地名等已進(jìn)行匿名處理)。

在對(duì)川北柳村的實(shí)地調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)存在自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)劃流轉(zhuǎn)兩種土地流轉(zhuǎn)形式,這兩種形式在生成、特點(diǎn)與實(shí)效等方面截然不同。自發(fā)流轉(zhuǎn)這種農(nóng)民自發(fā)互動(dòng)形成的習(xí)俗和傳統(tǒng),明顯優(yōu)于政府作為“計(jì)劃者”為民眾提供公共福祉而主導(dǎo)的規(guī)劃流轉(zhuǎn)。規(guī)劃流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題,例如改變農(nóng)地用途、危及糧食安全等。然而兩種土地流轉(zhuǎn)形式之所以迥然有別,是因?yàn)橥恋氐淖园l(fā)流轉(zhuǎn)形式蘊(yùn)含著哈耶克所謂的“自發(fā)秩序”的生成理路,而規(guī)劃流轉(zhuǎn)形式則潛藏著一種“外部秩序”的形成邏輯。

一、作為“自發(fā)秩序”的土地流轉(zhuǎn):自發(fā)流轉(zhuǎn)

伴隨著市場(chǎng)化的大潮,農(nóng)村出現(xiàn)了向城市流動(dòng)的“農(nóng)民工大軍”,各種資源也隨之日益向城市靠攏和集中。正是基于這種流動(dòng),農(nóng)村出現(xiàn)了“空心化”問(wèn)題,使得“支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境”[1]。其表現(xiàn)之一就是農(nóng)村出現(xiàn)了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”模式,即年老父母留守農(nóng)村務(wù)農(nóng),年輕子女進(jìn)城務(wù)工的模式[2]。正是農(nóng)民外出務(wù)工和農(nóng)戶(hù)非農(nóng)業(yè)化的這種現(xiàn)象致使農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺,進(jìn)而出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)需要。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中國(guó)的不同地區(qū)存在多種形式,但是在柳村存在的最普遍的流轉(zhuǎn)方式卻是自發(fā)流轉(zhuǎn),即農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中起主體作用,農(nóng)民之間基于“熟人社會(huì)”中的親緣、血緣等關(guān)系自發(fā)主動(dòng)形成、不以追求土地利益最大化為目的。換言之,自發(fā)流轉(zhuǎn)是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶(hù)間不以租金最大化為考量的暫時(shí)流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)的土地仍被用于農(nóng)業(yè)耕種。它具有四個(gè)特點(diǎn):第一,自發(fā)流轉(zhuǎn)雙方均為地位平等的農(nóng)民。在柳村,土地流轉(zhuǎn)雙方通常是處于同等地位的個(gè)人,二者均具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資格。第二,自發(fā)流轉(zhuǎn)是土地的自由無(wú)償流轉(zhuǎn)。這是農(nóng)戶(hù)經(jīng)過(guò)各種利益權(quán)衡之后自愿主動(dòng)做出的選擇,一般表現(xiàn)為無(wú)租金的無(wú)償流轉(zhuǎn)。第三,無(wú)土地轉(zhuǎn)讓合同的簽訂。鑒于柳村的土地流轉(zhuǎn)雙方多為血緣朋友關(guān)系,雙方相互熟識(shí)、信任,所以不存在土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂。第四,流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)的保持。農(nóng)戶(hù)間的這種自發(fā)流轉(zhuǎn)主要是為了不使土地荒蕪,保持土壤的肥力,以便在外打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)時(shí)能繼續(xù)耕種自己的田地。

柳村在農(nóng)忙時(shí)節(jié)也存在農(nóng)戶(hù)間的互助傳統(tǒng),雖然現(xiàn)在出現(xiàn)了少部分的收費(fèi),但這種互助多以社為基本單位,同村鄰里親戚之間基本不存在租金互助現(xiàn)象(有償互助)。柳村的農(nóng)忙互助和自發(fā)流轉(zhuǎn)某種程度上解決了大衛(wèi)·休謨所謂的公共理性缺失的困境,即農(nóng)夫困境:“你的玉米熟了,我的明天也可以收割了。讓我們來(lái)做件對(duì)雙方有利的事吧,今天我給你干,明天你來(lái)幫我。我這可不是對(duì)你發(fā)善心,我知道你也不是。因此我不會(huì)為了你的利益而費(fèi)盡心力,我?guī)湍愀墒菫榱宋易约?是期望得到回報(bào)。我知道要指望你感恩戴德,也是徒勞的,是會(huì)令人失望的。如果,我讓你自己干,你也如此對(duì)待我,季節(jié)過(guò)去了,這樣,我們倆因?yàn)槿狈ο嗷バ湃魏捅Ｕ?都失去了豐收的果實(shí)?！焙?jiǎn)言之,農(nóng)夫困境正是由于雙方信任的缺失導(dǎo)致其無(wú)法實(shí)現(xiàn)為雙方的公共利益的合作而形成的,而柳村農(nóng)忙時(shí)節(jié)的互助傳統(tǒng)與農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)正是熟人社會(huì)中的人際互信的踐行,它恰好解決了這一難題。

柳村這種熟人社會(huì)中的人際互信實(shí)為社會(huì)資本的重要構(gòu)成要素,因?yàn)樯鐣?huì)資本是指組織的特征,諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),他們能夠通過(guò)促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率[3]195。簡(jiǎn)而言之,社會(huì)資本由公共信任(社會(huì)信任)、互惠規(guī)范和橫向交際網(wǎng)絡(luò)三部分組成,三者相互影響,相互作用,最終形成合作以緩解乃至消除農(nóng)夫困境。由此觀之,柳村這樣的熟人社會(huì)其實(shí)就是社會(huì)資本充裕的社會(huì),柳村的土地自發(fā)流轉(zhuǎn)形式反映著在農(nóng)村熟人社會(huì)中社會(huì)資本的存在和延續(xù)。因?yàn)楫?dāng)下柳村的自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)生在同社或親戚鄰里的農(nóng)戶(hù)之間,不以實(shí)物收益為目的,而是以土地產(chǎn)出來(lái)?yè)Q取土地肥力的保持為目的的土地短暫流轉(zhuǎn)方式。柳村作為一個(gè)散居型村落,相對(duì)行政村所在地而言,自然村的居民聚居程度更高,以柳村七社(自然村)為例,村民居住相對(duì)集中,主要聚居在鎮(zhèn)村公路的兩旁,農(nóng)戶(hù)間的人際交往甚多,社會(huì)互動(dòng)頻度較高,農(nóng)戶(hù)之間形成了一個(gè)共同的交際網(wǎng)絡(luò)(橫向網(wǎng)絡(luò)),此網(wǎng)絡(luò)中個(gè)人地位身份較為對(duì)等,人們之間相互認(rèn)識(shí),形成一種不成文的互惠規(guī)范與約束,而在這個(gè)交際網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上,各方相互信任,進(jìn)行合作以實(shí)現(xiàn)共同利益,若有人違背此種規(guī)范將會(huì)受到潛在的道德上的譴責(zé),遭受名譽(yù)上的損失。正如柳村村委會(huì)李主任所說(shuō):“窮要窮的干凈,餓要餓的心安?！闭沁@種互惠規(guī)范加上農(nóng)戶(hù)間的“低頭不見(jiàn),抬頭見(jiàn)”的橫向熟人網(wǎng)絡(luò)的相互作用使得社會(huì)信任得以維持和強(qiáng)化。

然而柳村土地的這種自發(fā)流轉(zhuǎn)形式即村民間的合作行為的出現(xiàn)主要由兩大原因所致：一方面是由市場(chǎng)化帶來(lái)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加劇的結(jié)果；另一方面,更離不開(kāi)熟人社會(huì)中社會(huì)資本的直接影響。當(dāng)農(nóng)村青壯年外出務(wù)工時(shí),勞動(dòng)力的缺失導(dǎo)致土地較多的農(nóng)戶(hù)將一部分或全部田地托付給他人耕種,通常是自己的近親如兄弟姐妹、鄰居熟人,田地轉(zhuǎn)讓人與田地耕種者之間存在著相互信任,而這是社會(huì)資本最重要的一點(diǎn)。盡管耕種者經(jīng)過(guò)權(quán)衡耕種的利弊,即多耕種田地將喪失其他的機(jī)會(huì)收益,而其他的機(jī)會(huì)收益或許會(huì)大于(在現(xiàn)實(shí)中通常是大于)耕種轉(zhuǎn)讓者的田地收益,但他們?nèi)詧?jiān)持要耕種轉(zhuǎn)讓者的田地,因?yàn)橹塾陂L(zhǎng)遠(yuǎn),并非一時(shí)的土地收益的大小。正如帕特南所說(shuō):“人人都在一個(gè)互惠的體系里行事,這通常被描述為所謂的短期利他與長(zhǎng)期利己的結(jié)合。我現(xiàn)在幫你擺脫困境,是期望(可能是含糊的、不確定的和未經(jīng)計(jì)算的)你將來(lái)會(huì)幫我的短期的利他性(利他者負(fù)擔(dān)成本,他人受益),但他們的集合一般會(huì)令所有參與者受益。”[3]202由此看來(lái),農(nóng)民眼光著實(shí)長(zhǎng)遠(yuǎn),盡管流出的土地收益可能不高,但也反映出農(nóng)民對(duì)社會(huì)資本的樸素認(rèn)識(shí)。這種合作能使田地得以保持肥力與充分利用,不失為避免農(nóng)村土地荒蕪的一條捷徑?？偠灾?農(nóng)戶(hù)間土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民在時(shí)勢(shì)發(fā)展的前提下,在社會(huì)資本的基礎(chǔ)上自發(fā)互動(dòng)形成的一種內(nèi)部合作關(guān)系與傳統(tǒng),它實(shí)為哈耶克所言的“內(nèi)部秩序”或“自發(fā)秩序”的生成邏輯,即由諸多構(gòu)成因素經(jīng)由復(fù)雜互動(dòng)的實(shí)踐而自發(fā)生成,并非刻意為之。

二、基于“外部秩序”的土地流轉(zhuǎn):規(guī)劃流轉(zhuǎn)

土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)是指政府作為公權(quán)力在土地流轉(zhuǎn)中居主導(dǎo)地位,政府通過(guò)政策、法規(guī)等形式對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有償干預(yù),以期實(shí)現(xiàn)某種計(jì)劃或目標(biāo)的土地流轉(zhuǎn)形式。規(guī)劃流轉(zhuǎn)在柳村表現(xiàn)為規(guī)劃的新村聚居點(diǎn)所需用地的土地流轉(zhuǎn)形式,這種流轉(zhuǎn)形式意味著政府參與到土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中,以政府為中介,土地永久承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由政府以專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)償農(nóng)戶(hù),土地流轉(zhuǎn)到他人手中進(jìn)行新農(nóng)村住房建設(shè)。這一過(guò)程由兩部分組成:其一,按照規(guī)劃,政府以有償資金對(duì)喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償,將獲得的土地集中起來(lái);其二,將集中起來(lái)的土地以同等價(jià)格流轉(zhuǎn)到新農(nóng)村新房建設(shè)參與者手中,將其變成宅基地。

這種規(guī)劃流轉(zhuǎn)(有償流轉(zhuǎn))具有四個(gè)特點(diǎn)：(1)土地流轉(zhuǎn)參與者的非對(duì)稱(chēng)性，即農(nóng)戶(hù)與有強(qiáng)力做后盾的政府之間進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶(hù)處于弱勢(shì)，無(wú)法與強(qiáng)力政府進(jìn)行有效、有力的談判協(xié)商。盡管有些農(nóng)戶(hù)愿意將自家的部分甚至全部土地有償被征用，但他們也意識(shí)到這種資金補(bǔ)償?shù)牟蛔?，致使失地農(nóng)民喪失失業(yè)保障，由于政府的權(quán)威和利益誘惑，加之其他農(nóng)戶(hù)的“榜樣作用”*對(duì)政府征地政策的順從，響應(yīng)征地政策的人或許有其利益糾葛，但這里強(qiáng)調(diào)的是勒龐在《烏合之眾》一書(shū)中所講的群體中存在的盲目從眾心里，即勒龐所謂的“群體精神統(tǒng)一性的心理學(xué)規(guī)律”。，對(duì)土地的流轉(zhuǎn)雖有怨言但是依舊“照辦”，用受訪(fǎng)村民的話(huà)所言是“胳膊擰不過(guò)大腿”。(2)農(nóng)戶(hù)只有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和用益物權(quán)，并不具有永續(xù)所有權(quán)，土地的使用要服從國(guó)家和政府基于“公共利益”的需要，由此農(nóng)戶(hù)也處于法理甚至是道義上的劣勢(shì)。(3)土地的有償流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的永久轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑶译p方要簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。(4)有償流轉(zhuǎn)的土地事實(shí)上改變了農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)，流轉(zhuǎn)的土地用于新農(nóng)村聚居點(diǎn)的建設(shè)，成為宅基地。

不可否認(rèn)，對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的考量是農(nóng)戶(hù)同意進(jìn)行土地規(guī)劃流轉(zhuǎn)的原因所在。柳村村民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)政策產(chǎn)品是政治人在利益驅(qū)使下經(jīng)過(guò)理性的利益計(jì)算而形成的個(gè)體偏好選擇集的互動(dòng)結(jié)果。正如奧爾森所說(shuō)：“即使一個(gè)大集團(tuán)中的所有個(gè)人都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集團(tuán)，他們采取行動(dòng)實(shí)現(xiàn)他們共同的利益或目標(biāo)后都能獲益，他們?nèi)匀徊粫?huì)自愿采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同的或集團(tuán)的利益?！盵4]可見(jiàn)奧爾森集體行動(dòng)邏輯的前提是“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，由此追求個(gè)人利益最大化是人們客觀的現(xiàn)實(shí)選擇。因而，作為理性經(jīng)濟(jì)人的柳村村民，具有尋求利益最大化的正當(dāng)追求，然而礙于其并不具備土地所有權(quán)，且不具備針對(duì)政府規(guī)劃和政府進(jìn)行平等的“面對(duì)面”的協(xié)商能力及抗拒動(dòng)力，所以只能用眼前“飛漲”的土地收益作為安撫自己的理由，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給集體。

柳村這種土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)得以實(shí)現(xiàn),也利用了村民自治委員會(huì)自治的功能。由省級(jí)政府提供的新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)款對(duì)農(nóng)戶(hù)損失進(jìn)行補(bǔ)償,由旺縣規(guī)劃建設(shè)局村鎮(zhèn)建設(shè)股對(duì)聚居點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì),認(rèn)定須占土地?cái)?shù)目、涉及田地農(nóng)戶(hù)數(shù)以及被占用耕地的農(nóng)戶(hù)是否建房等數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理。而土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題由柳村的村民委員會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào),村民委員會(huì)是由村民經(jīng)由民主選舉直接產(chǎn)生的自治性團(tuán)體,它不屬于行政單位,但要受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)與影響。在規(guī)劃流轉(zhuǎn)中,讓村民自治性組織發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督作用,這本身是村民自治的邏輯體現(xiàn)。這種邏輯是運(yùn)用村委會(huì)的公信力以解決新村聚居點(diǎn)建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題,這種方式的運(yùn)用使得政府推行的新農(nóng)村建設(shè)的阻力大為減少。因?yàn)榇迕褡灾谓M織是由村民自己選舉產(chǎn)生的,其合法性來(lái)源于選民,對(duì)選民負(fù)責(zé),在村民中威望更高,對(duì)村民更為了解。這就使得聚居點(diǎn)所需土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)得以通過(guò)村民自治委員會(huì)的配合而能得以順利進(jìn)行?；诖?可見(jiàn)這種規(guī)劃流轉(zhuǎn)實(shí)為政府基于有限理性進(jìn)行“新農(nóng)村建設(shè)”的結(jié)果,也是政府作為“設(shè)計(jì)者”“計(jì)劃者”為民眾提供公共福祉而主動(dòng)進(jìn)行理性構(gòu)建的結(jié)果,它蘊(yùn)含著哈耶克所謂的“外部秩序”的形成邏輯——人為設(shè)計(jì)的一種秩序。

三、兩種土地流轉(zhuǎn)方式的效用評(píng)估

事實(shí)上柳村存在的這兩種土地流轉(zhuǎn)形式:自發(fā)流轉(zhuǎn)與規(guī)劃流轉(zhuǎn),實(shí)為哈耶克所說(shuō)的二元秩序即自發(fā)秩序與外部秩序的實(shí)踐體現(xiàn)。自發(fā)秩序意味著人類(lèi)的社會(huì)發(fā)展并不是通過(guò)某種意圖或設(shè)計(jì)來(lái)形成的,而是自然生成的,它在可實(shí)現(xiàn)條件下經(jīng)由人們的長(zhǎng)期試錯(cuò)實(shí)踐而產(chǎn)生。然而,構(gòu)建理性則強(qiáng)調(diào)人類(lèi)理性的完美,通過(guò)理性的行動(dòng),即由已知而且能夠加以證明為真的東西所決定的行動(dòng)來(lái)建構(gòu)社會(huì),形成一種外部秩序?？梢?jiàn)這種構(gòu)建理性的背后邏輯在于“這種認(rèn)識(shí)進(jìn)路重新復(fù)活了那種把所有具有文化意義的制度的起源都?xì)w結(jié)為發(fā)明或設(shè)計(jì)的傾向”[5]。然而這種構(gòu)建理性的行動(dòng)在現(xiàn)實(shí)中存在著與實(shí)際脫軌的巨大可能性,出現(xiàn)種種問(wèn)題,因?yàn)槿穗m是萬(wàn)物的尺度,然而人本身是不可度量的,作為其構(gòu)成的人類(lèi)歷史是無(wú)定律可言的,它是人為力量無(wú)法左右的,是人類(lèi)社會(huì)內(nèi)在自發(fā)的結(jié)果。

(一)自發(fā)秩序的效用

柳村雖然存在農(nóng)忙時(shí)節(jié)的有償幫助,但更為普遍的是農(nóng)忙時(shí)節(jié)的無(wú)償互助和土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為,是其民風(fēng)淳樸友愛(ài)的社會(huì)資本的必然結(jié)果,其實(shí)也是熟人社會(huì)的必然表現(xiàn)。這種土地流轉(zhuǎn)方式與當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗教化有著重要關(guān)聯(lián),尤其是該村孝道文化的代代普及和深入人心,使得該村極少存在對(duì)父母不孝的行為,出現(xiàn)老無(wú)所依的現(xiàn)象。孝文化是中國(guó)傳統(tǒng)文化的精髓,是儒家倡導(dǎo)的仁義禮智信的基石,而社會(huì)誠(chéng)信與社會(huì)資本則是仁義禮智信的一部分,所以該村的淳樸民風(fēng)得以保持,社會(huì)資本得以充分展現(xiàn)。

盡管柳村也受到市場(chǎng)化沖擊的影響,但其能夠在村民之間經(jīng)過(guò)參與主體的自主行動(dòng)與考量而形成土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)形式是難能可貴的。雖然這種土地流轉(zhuǎn)形式存在不穩(wěn)定性、區(qū)域性等局限,但當(dāng)?shù)孛癖娨虻刂埔俗园l(fā)形成的這種無(wú)形的規(guī)則與制度——自發(fā)秩序,既能對(duì)土地進(jìn)行保肥,又能為農(nóng)民“進(jìn)城失敗”留有退路,為他們?cè)诔鞘袆?wù)工中生存境遇遭遇重大挫折而被迫返農(nóng)時(shí)提供最后保障。這種自發(fā)流轉(zhuǎn)形式既充分利用了村莊的勞動(dòng)力又維持了淳樸民風(fēng),使得柳村的社會(huì)資本存量得以有效增強(qiáng)。由此可見(jiàn),柳村的基于自發(fā)秩序的土地流轉(zhuǎn)形式,未嘗不是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)村土地治理的一種有益嘗試,它更是農(nóng)民在市場(chǎng)化和社會(huì)資本基礎(chǔ)上自主探尋的一種生存和發(fā)展之道。當(dāng)然,這種基于自發(fā)秩序的土地流轉(zhuǎn)方式有其局限性,尤其體現(xiàn)在農(nóng)村熟人社會(huì)的保持與否上,因?yàn)樵谏鐣?huì)資本充裕的社會(huì),村民的互助合作才有可能,這種自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)才有存在的根基。

(二)構(gòu)建理性的問(wèn)題

我們也必須承認(rèn)政府在公共項(xiàng)目與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的必要性,因?yàn)椤叭祟?lèi)并非天使”。換言之,正是基于對(duì)人性的正視,作為“必要的惡”的政府的存在才有可能。事實(shí)上這種政府存在的邏輯本身就蘊(yùn)含了政府為公眾謀福利的宗旨,誠(chéng)如功利主義大師大衛(wèi)·休謨所言:“政府的目的是實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸?！?即著眼于大多數(shù)人的利益。然而現(xiàn)代的民主政府不僅是多數(shù)人的政府,代表多數(shù)人的利益,而更應(yīng)是人民的政府，代表所有人的利益。在政府為實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的權(quán)益而不得已侵害少數(shù)人的利益時(shí),就必須對(duì)受損的少數(shù)人予以補(bǔ)償。換言之,在政府為提供公共產(chǎn)品或建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí),必然會(huì)觸及到部分人的利益,如征用土地以建設(shè)公路等基礎(chǔ)設(shè)施,就必須對(duì)被征用者予以適當(dāng)有效的補(bǔ)償。然而在柳村的新農(nóng)村建設(shè)中,政府規(guī)劃流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)形式卻出現(xiàn)了諸種問(wèn)題。

1.規(guī)劃流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償方式不當(dāng)。在柳村的規(guī)劃流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民失去土地的同時(shí)未獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,即并未得到失去土地保障之后的其他形式的社會(huì)保障,而是獲得一筆有限的資金作為補(bǔ)償。在當(dāng)?shù)氐耐恋卣饔弥兴鶎?shí)行的失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行土地補(bǔ)償是較為適當(dāng)?shù)姆绞?并沒(méi)有在規(guī)劃流轉(zhuǎn)中使用。因而在柳村聚居點(diǎn)的土地規(guī)劃流轉(zhuǎn)中,失去土地的農(nóng)戶(hù)完全或部分失去原有土地的永久承包經(jīng)營(yíng)權(quán),成為無(wú)地或少地農(nóng)戶(hù)(產(chǎn)出不足以維持農(nóng)戶(hù)生計(jì)),而失去大部分土地的或全部土地的農(nóng)民就失去了作為中國(guó)農(nóng)民的應(yīng)有之義——耕者有其田,也喪失了農(nóng)民的基本生存保障,因?yàn)椤巴恋厥寝r(nóng)民最低人權(quán)的保障”[6],這就加劇了農(nóng)戶(hù)無(wú)休止的外出,形成代代循環(huán)的外出務(wù)工群體。然而,當(dāng)農(nóng)民由于種種緣由在城市失業(yè)以后,就會(huì)出現(xiàn)有家可歸、無(wú)地可耕、無(wú)主業(yè)可做的現(xiàn)象。

2.規(guī)劃流轉(zhuǎn)致使“新房老人現(xiàn)象”加劇。柳村新房聚居點(diǎn)的建設(shè)導(dǎo)致外出務(wù)工的趨勢(shì)加強(qiáng),很多新房住著老人與留守兒童,甚至存在著造就新農(nóng)村房奴的危險(xiǎn),尤其是在經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)更是如此。其原因主要是參與聚居點(diǎn)建新房的農(nóng)戶(hù)資金不足和失去土地的農(nóng)戶(hù)被迫謀求其他生計(jì)。盡管在柳村新農(nóng)村聚居點(diǎn)建設(shè)工程只是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一部分,在此工程實(shí)施方案中堅(jiān)持政府引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)支撐,形成新村發(fā)展的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。而事實(shí)是,新村建設(shè)在柳村村民眼中只是建新房,并未有建成4A級(jí)旅游區(qū)的認(rèn)識(shí),因?yàn)榻ㄐ路康耐瑫r(shí),經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)并未得到同步發(fā)展,農(nóng)民收入并未出現(xiàn)明顯增高與結(jié)構(gòu)性調(diào)整,依然是以外出務(wù)工為主。這就導(dǎo)致大量的老人和兒童成為新房的“看護(hù)者”,出現(xiàn)“新房老人”的常態(tài)現(xiàn)象。

3.規(guī)劃流轉(zhuǎn)導(dǎo)致耕地喪失。規(guī)劃流轉(zhuǎn)的土地用于新農(nóng)村聚居點(diǎn)的住房建設(shè),這本身就改變了農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì)。然而此項(xiàng)目相關(guān)的政府負(fù)責(zé)人卻強(qiáng)調(diào)其為農(nóng)業(yè)用地,并非建設(shè)用地。政府用每畝5萬(wàn)元的基本補(bǔ)償款購(gòu)得農(nóng)民田地,使農(nóng)民永久喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),再交由修建新房者購(gòu)得宅基地建房,卻被解釋為土地在農(nóng)戶(hù)之間的流轉(zhuǎn),依然將土地的用途稱(chēng)為農(nóng)業(yè)用地。這種現(xiàn)象在全國(guó)進(jìn)行的新農(nóng)村建設(shè)中較為普遍,究其根源在于政府作為公共權(quán)威擁有強(qiáng)制性權(quán)力,而對(duì)其缺乏相應(yīng)有效的監(jiān)督與制約機(jī)制,尤其是與基層政府直接接觸的群眾缺乏對(duì)其政策解釋的有效認(rèn)識(shí),以致于出現(xiàn)“權(quán)力的任性”,形成一種“上有政策下有對(duì)策”的現(xiàn)象。當(dāng)然正基于缺乏規(guī)訓(xùn)權(quán)力的機(jī)制,使得政治社會(huì)中長(zhǎng)久持存的官僚主義盛行不衰,以致作為理性人構(gòu)成的政府為實(shí)現(xiàn)政績(jī)而投機(jī)取巧,違法將農(nóng)業(yè)用地改用于建設(shè)用地,其結(jié)果致使農(nóng)業(yè)耕地面積減少,18億畝的耕地面積底線(xiàn)存在遭到侵蝕的可能。

當(dāng)然,這些問(wèn)題的出現(xiàn)存在諸多因素,然而主要原因則是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中過(guò)多的行政干預(yù)損害了農(nóng)民利益[7],其實(shí)質(zhì)在于構(gòu)建理性的濫用,因?yàn)樾罗r(nóng)村建設(shè)本身就是“政府主導(dǎo)”設(shè)計(jì)下的一種行為模式,而作為一種“計(jì)劃”的思維就表現(xiàn)為希望通過(guò)集中資源進(jìn)行理性的建構(gòu)以產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)功效。盡管某項(xiàng)公共政策為實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo),可能通過(guò)某種強(qiáng)制性的行動(dòng)或執(zhí)行某種標(biāo)準(zhǔn)化的措施,而使相關(guān)的公民獲得一定滿(mǎn)足以抵消其損失,但是通常提出這種理想的計(jì)劃者們并不具有完全理性,即“官僚體制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息,甚至得不到正確的信息”[8]。換言之,他們僅具備有限理性,并不能透視此領(lǐng)域中民眾的損失程度及其補(bǔ)償方式與補(bǔ)償內(nèi)容的適宜性,更不能預(yù)測(cè)其結(jié)果與影響。也無(wú)法逃離人所本有的弱點(diǎn),因?yàn)樽鳛檫@種計(jì)劃所蘊(yùn)含的他們的希望并非是對(duì)社會(huì)的全面觀察,僅僅是一種極其有限的觀察,而且經(jīng)常極大地夸大他們最重視的目標(biāo)。正是基于這種認(rèn)識(shí)上的“計(jì)劃”導(dǎo)致構(gòu)建理想社會(huì)的理性行動(dòng),妄圖預(yù)知一切,由此為人類(lèi)帶來(lái)了無(wú)盡苦難。恰如哈耶克所說(shuō):“總是使一個(gè)國(guó)家變成人間地獄的東西,恰恰是人們?cè)噲D將其變成天堂。”[9]基于此,這種理性有限的計(jì)劃行為在實(shí)踐中遇到不可克服的種種障礙是在所難免的。柳村的新農(nóng)村聚居點(diǎn)所需土地的規(guī)劃流轉(zhuǎn)本身就蘊(yùn)含著這種邏輯,即規(guī)劃流轉(zhuǎn)本身就是一種“計(jì)劃”,試圖建設(shè)美好的新農(nóng)村,卻在現(xiàn)實(shí)中或不久的將來(lái)出現(xiàn)諸種問(wèn)題。

四、結(jié) 語(yǔ)

由此可見(jiàn),基于社會(huì)資本的農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)形式,與以理性構(gòu)建為基底的新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃流轉(zhuǎn)形式形成了鮮明對(duì)比。換言之,從自發(fā)秩序與外部秩序這兩種秩序觀的視角,對(duì)自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)劃流轉(zhuǎn)這兩種農(nóng)地的流轉(zhuǎn)路徑進(jìn)行比較發(fā)現(xiàn):作為自發(fā)秩序?qū)嵺`的自發(fā)流轉(zhuǎn)相較于構(gòu)建理性邏輯應(yīng)用的規(guī)劃流轉(zhuǎn)具有較大優(yōu)勢(shì),因?yàn)樽园l(fā)流轉(zhuǎn)是內(nèi)在自然而適宜的形成的,規(guī)劃流轉(zhuǎn)則是靠外在的強(qiáng)力干預(yù)而推進(jìn)“計(jì)劃”的,二者的形成過(guò)程和實(shí)踐效果截然不同。

當(dāng)然,這種比較分析對(duì)探索我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有效途徑具有重要啟示:首先,農(nóng)村土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)優(yōu)勢(shì)并非意味著對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的外在干預(yù)要絕對(duì)避免,而是強(qiáng)調(diào)公權(quán)力在為大眾謀福利時(shí)要適時(shí)適地的審慎而行,不能簡(jiǎn)單地制定“一刀切”的土地流轉(zhuǎn)政策。因?yàn)槲覈?guó)幅員遼闊,區(qū)域性差異較大,農(nóng)村土地的利用與流轉(zhuǎn)存在多種自發(fā)形成的傳統(tǒng)樣式。其次,這種農(nóng)民自主形成的土地流轉(zhuǎn)方式具有合理性,因?yàn)樗俏覈?guó)優(yōu)秀道德文化傳統(tǒng)的積淀,尤其蘊(yùn)含著農(nóng)村的樸實(shí)民風(fēng)與習(xí)俗,而且這種社會(huì)資本也是新農(nóng)村建設(shè)的有力支撐,因此有必要維護(hù)與保持農(nóng)村熟人社會(huì)中自發(fā)形成的理性傳統(tǒng)與秩序。最后,在我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中要充分重視農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體性地位,因?yàn)椤叭耸悄康亩鞘侄巍笔乾F(xiàn)代國(guó)家中公民的基本理念,處于轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化過(guò)程中的中國(guó)更不能忽視,加之農(nóng)民是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的直接利害相關(guān)者,于是在有關(guān)農(nóng)地的政策制定與執(zhí)行的過(guò)程中要切實(shí)保障農(nóng)民利益并尊重農(nóng)民意愿。總之,在我國(guó)城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)地治理過(guò)程中不僅要有政府合理的外在干預(yù)、引導(dǎo)和規(guī)范,更要注重農(nóng)村久已存在的傳統(tǒng)和理念,唯此農(nóng)村的土地問(wèn)題方能得以有效解決,進(jìn)而有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

[1] 徐勇.掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對(duì)——農(nóng)村人口流動(dòng)與鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)相關(guān)性分析[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版,2000(2):5-11.

[2] 賀雪峰.農(nóng)業(yè)問(wèn)題還是農(nóng)民問(wèn)題[J].社會(huì)科學(xué)，2015(6):64-77.

[3] 羅伯特D·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)[M].王列,賴(lài)海榕，譯.南昌:江西人民出版社,2001.

[4] 曼瑟爾·奧爾森.集體行動(dòng)的邏輯[M].陳郁,郭宇峰,李崇新，譯.上海:上海人民出版社,1995:2.

[5] 哈耶克.法律、立法與自由[M].鄧正來(lái),張守東,李靜冰，譯.北京:中國(guó)大百科全書(shū)出版社,1993:99.

[6] 賀雪峰.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要慎重[J].理論參考,2009(1):49-51.

[7] 許恒周,曲福田.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保障[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2007(4):29-31.

[8] 蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式[M].吳愛(ài)明,夏宏圖,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社.2001:68.

[9] 哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅,馮興元，譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1997:29.

A New Analysis of Circulation Forms of Rural Land Under Spontaneous Order and External Order

LI Xin-cheng

(CollegeofPoliticsandPublicManagement,WuhanUniversity,Wuhan430071,China)

There are two forms of land circulation in Chinese rural areas, which are spontaneous transition and planned transition that is especially showed in the land transition of New Countryside Construction. The spontaneous transition based on the social capital of acquaintance-society made the rustic custom maintained, whereas many inevitable problems appeared in planned transition based on the rational behavior. However, actually, these two forms are the practice of spontaneous order and external order, and the comparison and research of them are helpful to the regulation of rural land under the background of urbanization.

spontaneous transition;planned transition;social capital;spontaneous order;external order

2016-04-10

10.13968/j.cnki.1009-9107.2016.06.02

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目(RYJA810012)

李鑫誠(chéng)(1988-),男，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)槲鞣秸嗡枷胧放c當(dāng)代中國(guó)政治。

F301.0

A

1009-9107(2016)06-0008-06