姜晶晶

(上海師范大學(xué) 政法學(xué)院，上海 200234)

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財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心內(nèi)外管理問(wèn)題的思考

姜晶晶

(上海師范大學(xué) 政法學(xué)院，上海 200234)

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付制度是以國(guó)庫(kù)的單一賬戶制度作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資金的收繳撥款以國(guó)庫(kù)集中收取和支付為主要形式的現(xiàn)代化的國(guó)庫(kù)管理制度。國(guó)家進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付改革十余年來(lái)，成績(jī)突出，效果明顯。但是隨著改革的深入發(fā)展，在財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心內(nèi)外管理上，問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，不僅有業(yè)務(wù)上的問(wèn)題，同時(shí)各方面實(shí)質(zhì)“短板”也十分突出。針對(duì)這一現(xiàn)狀，文章在總結(jié)內(nèi)外問(wèn)題過(guò)程中，提出了財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心建設(shè)的關(guān)鍵應(yīng)歸結(jié)到制度與職業(yè)道德的關(guān)系上，從而促進(jìn)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付制度的全面推行。

財(cái)政；國(guó)庫(kù)集中支付中心；內(nèi)外管理；制度與職業(yè)道德

一、財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心概況

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心在我國(guó)已經(jīng)走過(guò)了十余年的歷程，對(duì)于各個(gè)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)已不再陌生，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心已經(jīng)成為其平時(shí)財(cái)務(wù)工作中的重要一環(huán)。但對(duì)于大多數(shù)社會(huì)人群來(lái)說(shuō)，其還是一個(gè)較為陌生的詞匯，以至于單單從名稱上來(lái)判斷，會(huì)以為該機(jī)構(gòu)隸屬于人民銀行國(guó)庫(kù)，而造成不必要的誤解。

實(shí)際上，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的前身①是會(huì)計(jì)核算中心，由于國(guó)家實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付改革，從而更名為財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心。現(xiàn)在的省、市(縣)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心是分別隸屬于省財(cái)政廳、市(縣)財(cái)政局的二級(jí)機(jī)構(gòu)②。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心具體從事?lián)芸顚徍?、資金支付、匯總財(cái)政支出信息等業(yè)務(wù)。主要職責(zé)是：

1．辦理預(yù)算單位開(kāi)戶，管理預(yù)算單位預(yù)留印鑒。

2．按照規(guī)定程序?qū)徍祟A(yù)算單位直接支付申請(qǐng)，開(kāi)具財(cái)政直接支付憑證，經(jīng)財(cái)監(jiān)局審核加蓋印鑒后，送代理銀行辦理支付。

3．在預(yù)算單位授權(quán)額度和存款余額內(nèi)受理單位授權(quán)支付業(yè)務(wù)，依據(jù)單位開(kāi)具的《財(cái)政授權(quán)支付憑證》和有關(guān)原始憑證辦理授權(quán)支付，經(jīng)財(cái)監(jiān)局審核加蓋印章后，送代理銀行辦理支付。

4．管理國(guó)庫(kù)支付信息，匯總并及時(shí)向國(guó)庫(kù)科提供財(cái)政資金支付和清算信息。

5．具體負(fù)責(zé)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)支付管理賬冊(cè)體系，核算財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，定期與國(guó)庫(kù)科、代理銀行、預(yù)算單位對(duì)賬。

6．建立財(cái)政資金支出報(bào)表體系，匯總資金支付和清算信息，向財(cái)政部門(mén)提供支出分析。

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心是財(cái)務(wù)核算和成本控制的關(guān)鍵樞紐，在進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政的調(diào)控能力，深化公共財(cái)政支出改革，提高財(cái)政資金使用效益，規(guī)范財(cái)政事業(yè)單位支出行為等方面發(fā)揮了很大的作用。雖然財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心是公共財(cái)政支出改革中出現(xiàn)的新事物，其內(nèi)外部管理也沒(méi)有現(xiàn)成的模式，容易產(chǎn)生舞弊行為，因此有必要強(qiáng)化財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心建設(shè)。

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心能夠及時(shí)準(zhǔn)確地為各部門(mén)提供綜合財(cái)務(wù)信息，并能為各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)做出正確決策提供依據(jù)；同時(shí)方便了紀(jì)檢、審計(jì)等部門(mén)對(duì)各單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 。財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心是新形勢(shì)下的新事物，在不少地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了十余年，但從全國(guó)范圍看，還沒(méi)有統(tǒng)一實(shí)行，當(dāng)然也談不上有統(tǒng)一的運(yùn)行法則了。財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心建立以來(lái)，由于納入集中核算的行政事業(yè)單位數(shù)量多，資金量大，財(cái)務(wù)手續(xù)繁雜，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的工作量很大，但同時(shí)由于內(nèi)部制度不完善等原因，導(dǎo)致管理上出現(xiàn)明顯的漏洞，貪污、擅自挪用單位資金，財(cái)務(wù)處理出現(xiàn)偏差，單位會(huì)計(jì)信息泄露等問(wèn)題，增加了其職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。因此進(jìn)一步完善財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的內(nèi)外部管理尤為重要。

二、財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心管理問(wèn)題現(xiàn)狀

雖然財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心級(jí)別低于當(dāng)?shù)刎?cái)政行政部門(mén)，從其擔(dān)負(fù)的責(zé)任來(lái)看，對(duì)全面推行財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義，但是在其實(shí)施過(guò)程中，特別是在內(nèi)外部管理上還存在諸多問(wèn)題。

(一)外部方面

1.財(cái)政(國(guó)庫(kù))支付制度不健全

雖然國(guó)家不斷出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的制度型文件及讀本③，但是各級(jí)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心，尤其是市、縣一級(jí)的基層中心，仍舊存在著許多制度的缺失引發(fā)的問(wèn)題，這主要有：上下制度的脫節(jié)現(xiàn)象、上下制度的不一致現(xiàn)象和基層制度的不明細(xì)化等。政府的相關(guān)文件是現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付方式的依據(jù)。原因有兩點(diǎn)：一方面，原本的一些規(guī)章、制度具有嚴(yán)重的滯后性，與現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度嚴(yán)重脫節(jié)，例如《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《國(guó)家金庫(kù)條例》，這嚴(yán)重影響了國(guó)庫(kù)職能的充分發(fā)揮。另一方面，缺乏法律法規(guī)的權(quán)威性，例如《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等，因此在一定程度上缺乏相應(yīng)的約束力。

2.現(xiàn)有財(cái)政(國(guó)庫(kù))支付制度執(zhí)行不力

一般情況下，由于高層財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心級(jí)別較高，就更加能吸引社會(huì)公眾關(guān)注的目光，從而也就更加注重行政業(yè)務(wù)的監(jiān)督工作，不斷規(guī)范業(yè)務(wù)的流程及控制。而部分基層的財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心由于地域原因，涉及行政范圍小，關(guān)系人脈網(wǎng)絡(luò)多等原因，往往會(huì)忽視現(xiàn)有的財(cái)政(國(guó)庫(kù))支付制度，導(dǎo)致一些業(yè)務(wù)的非規(guī)范化辦理，而引發(fā)一系列的后續(xù)問(wèn)題，使后期工作不斷的偏離原有軌道，造成對(duì)制度的執(zhí)行不力，甚至其他較為嚴(yán)重的后果。

3.與代理銀行的無(wú)效溝通

通常情況下，各單位在財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心履行完一定手續(xù)后便可到指定的開(kāi)戶代理銀行進(jìn)行資金的相關(guān)操作，完成該單位的該項(xiàng)財(cái)務(wù)資金工作。而如果財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心與代理銀行溝通不暢，會(huì)導(dǎo)致手續(xù)履行結(jié)束后單位工作難以及時(shí)完成。此種情況尤其易在長(zhǎng)假期間爆發(fā)性發(fā)生，不僅增大銀行壓力，同時(shí)給單位的正常財(cái)務(wù)秩序造成不利沖擊。

4.納入集中支付的單位施壓

以市(縣)一級(jí)為例，由于實(shí)行行政分級(jí)，行政工作有了一定的流程秩序。而作為財(cái)政局下設(shè)的次級(jí)機(jī)構(gòu)，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心從財(cái)務(wù)收支上管轄了包括市(縣)委、市(縣)政府、市(縣)人大、市(縣)政協(xié)……一大批高級(jí)機(jī)構(gòu)，從行政分級(jí)上造成了財(cái)政上的“小管大”現(xiàn)象，這樣就難以保證財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心在對(duì)外業(yè)務(wù)問(wèn)題上完全根據(jù)現(xiàn)行制度進(jìn)行業(yè)務(wù)工作，甚至于個(gè)別時(shí)候會(huì)出現(xiàn)“先支付，后手續(xù)”的現(xiàn)象。

5.賬面信息管理與協(xié)調(diào)

受財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心自身工作性質(zhì)的限定，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心應(yīng)負(fù)責(zé)管理國(guó)庫(kù)支付信息，匯總并及時(shí)向國(guó)庫(kù)科提供財(cái)政資金支付和清算信息，同時(shí)具體負(fù)責(zé)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)支付管理賬冊(cè)體系，核算財(cái)政直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)，定期與國(guó)庫(kù)科、代理銀行、預(yù)算單位對(duì)賬。

不難發(fā)現(xiàn)，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心需要協(xié)調(diào)、核對(duì)信息和對(duì)賬的單位均涉及眾多財(cái)政、資金的關(guān)鍵部門(mén)，出現(xiàn)了“一對(duì)多”工作局面，越發(fā)加大了財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的工作壓力，尤其在月底對(duì)賬集中期和年底對(duì)賬集中期，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的工作壓力更是巨大。所以，現(xiàn)有的賬面信息管理與協(xié)調(diào)工作有待進(jìn)一步調(diào)整。

(二)內(nèi)部方面

1．中心工作人員認(rèn)識(shí)不足

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的許多工作人員在中心成立之前大都是其他單位財(cái)務(wù)工作人員，對(duì)曾經(jīng)經(jīng)手的工作較為熟悉，受思維慣性的影響，部分工作人員沒(méi)有認(rèn)清現(xiàn)今的財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心在行政工作中的重要作用，在平時(shí)工作中不自覺(jué)的帶入了從前的工作慣性，延續(xù)了從前的工作態(tài)度。

實(shí)際上，部分財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心工作人員在成立前所進(jìn)行的工作性質(zhì)，是某一單一單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)或資金工作，所擔(dān)負(fù)的責(zé)任來(lái)源就僅僅只是本單位。但是，隨著財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的不斷完善，所有的行政及企、事業(yè)單位均納入了國(guó)庫(kù)集中支付的體系中來(lái)，而工作人員所對(duì)應(yīng)的工作也就從一人對(duì)應(yīng)單一單位的財(cái)務(wù)或資金工作轉(zhuǎn)變成一人對(duì)應(yīng)多個(gè)單位的財(cái)政審批工作。工作目的的轉(zhuǎn)變直接影響到工作性質(zhì)及責(zé)任，所以，摒棄從前的工作慣性，從新確立工作的態(tài)度，對(duì)于轉(zhuǎn)變現(xiàn)今財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心工作人員的認(rèn)識(shí)尤為重要。

2．中心工作人員業(yè)務(wù)操作問(wèn)題

由于現(xiàn)今財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心均實(shí)行“窗口式”的辦公模式，“專人專機(jī)?？趯Ｓ谩本蛻?yīng)成為其重要性質(zhì)之一。但是由于各種原因，常會(huì)出現(xiàn)“如用于審核、支付、會(huì)計(jì)核算和授權(quán)額度管理等業(yè)務(wù)的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)計(jì)算機(jī)，必須實(shí)行專機(jī)專人專用，而在實(shí)際工作中將專機(jī)與外網(wǎng)相連或用作其他用途；對(duì)預(yù)算單位直接支付和授權(quán)支付的審核、支付、會(huì)計(jì)核算操作流程系統(tǒng)，應(yīng)明確規(guī)定實(shí)行雙人復(fù)核制度，但在實(shí)際工作中替崗、代崗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生”④等現(xiàn)象。業(yè)務(wù)操作上的問(wèn)題不會(huì)對(duì)業(yè)務(wù)辦理的結(jié)果造成嚴(yán)重影響，但是對(duì)于未來(lái)工作的繼續(xù)開(kāi)展和業(yè)務(wù)風(fēng)尚來(lái)說(shuō)影響甚大。

3.國(guó)庫(kù)信息化程度不高

目前，我國(guó)國(guó)庫(kù)信息化程度不高來(lái)自兩方面的不足：一是，由于我國(guó)并沒(méi)有完全建立規(guī)范高效的國(guó)庫(kù)集中支付管理系統(tǒng)，二是滯后的預(yù)算清單和代理銀行的信息系統(tǒng)建設(shè)。我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革已經(jīng)開(kāi)展多年，新舊制度并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全交接，面對(duì)出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)并不能解決這些新問(wèn)題和新情況。因此，需要注重提高國(guó)庫(kù)管理系統(tǒng)的完善和提升。

4．對(duì)業(yè)務(wù)工作的稽查核實(shí)工作未有效落實(shí)

財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的工作不單單是對(duì)支付申請(qǐng)進(jìn)行審批、信息票據(jù)及賬目的規(guī)整管理，很重要的一項(xiàng)工作便是內(nèi)部的稽查核實(shí)工作。正規(guī)辦理的票據(jù)往往需要納入預(yù)算的單位行政一把手簽字，特殊賬目同時(shí)還需要經(jīng)過(guò)對(duì)應(yīng)行政領(lǐng)導(dǎo)簽字的文件作為附件等特殊步驟。這些步驟必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批核實(shí)程序，同時(shí)還要進(jìn)行定期的稽查復(fù)核程序，才能保證審批工作的合乎規(guī)定，不違紀(jì)違法，保證審批工作的順利開(kāi)展。

5．工作人員內(nèi)部分工問(wèn)題

鑒于財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心一人對(duì)應(yīng)多個(gè)單位的情況，這就需要前期對(duì)對(duì)口單位進(jìn)行事前的分配。通常情況下，對(duì)口單位按照政府行政口、農(nóng)業(yè)口、教育文化口、城市建設(shè)大項(xiàng)口……進(jìn)行初期分配，這樣的分配方法分類比較明確，但是在工作的繁雜程度上不能做到有效的平衡。而反之，想要做到工作的繁雜程度較為均等而進(jìn)行的打亂性分配，往往會(huì)使得各類對(duì)口單位順序錯(cuò)亂，從而造成工作進(jìn)行中的交叉性問(wèn)題。

6．工作人員工作作風(fēng)問(wèn)題

從財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的工作特征上，我們不難看出其工作人員不僅擔(dān)負(fù)的責(zé)任重大，同時(shí)我們也應(yīng)該清醒地意識(shí)到其工作人員手中所擁有的審批權(quán)力。由于現(xiàn)今的財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心普遍采用一人對(duì)應(yīng)多個(gè)單位的工作模式，于是對(duì)于被納入預(yù)算的各單位而言，上游流程⑤是準(zhǔn)備工作，下游流程⑥是結(jié)果收集，而中間流程，即財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心工作人員的票據(jù)審批，就成為連接上下環(huán)節(jié)的重點(diǎn)。此點(diǎn)一通，所有流程自成一有機(jī)整體；而此點(diǎn)不通，則不僅上游的流程暫時(shí)失效，同時(shí)下游流程順次后延。所以，此點(diǎn)的通暢與否就必然成為影響被納入預(yù)算的單位財(cái)務(wù)工作的重要因素之一。

我們關(guān)注該點(diǎn)，正是由于在較為基層的財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心存在著不和諧的現(xiàn)象：部分工作人員“吃、拿、卡、要”，“順之則過(guò)，不順則卡”……嚴(yán)重影響了工作效率與作風(fēng)。同時(shí)部分單位也進(jìn)行著一些有利于本單位的“活動(dòng)”，多方面原因使得該問(wèn)題日漸突出，急需解決。

三、財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的建設(shè)關(guān)鍵

綜其所有內(nèi)外部問(wèn)題來(lái)看，矛盾最突出的地方就在于財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心內(nèi)外制度的完備與否以及對(duì)制度的執(zhí)行情況。然而制度問(wèn)題常常被我們歸結(jié)到所有問(wèn)題的根源上，這一點(diǎn)并沒(méi)有錯(cuò)，但問(wèn)題的關(guān)鍵不在于我們經(jīng)常說(shuō)的“完善現(xiàn)有制度，加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度”，應(yīng)該是制度與職業(yè)道德的關(guān)系。

制度之于職業(yè)道德，其關(guān)系相似與法律之于社會(huì)道德。社會(huì)道德是做人的原則，而法律是做人的底線。如果我們以原則，即社會(huì)道德為基礎(chǔ)，那么即便是個(gè)別情況之下我們會(huì)突破原則，但也不會(huì)去打破我們的法律這條底線。社會(huì)道德為法律制造了一個(gè)緩沖區(qū)，從而減輕了法律所承受的壓力，而盡量將事情在社會(huì)道德的范疇內(nèi)解決。同樣的，將上述關(guān)系置于制度與職業(yè)道德之間。如果我們以職業(yè)道德為辦事的基礎(chǔ)，那么許多問(wèn)題都將會(huì)在沖擊到現(xiàn)有制度或是制度空白區(qū)域之前被消化解決。社會(huì)道德能在一定程度上暫時(shí)彌補(bǔ)法律的缺陷，職業(yè)道德同樣也可以在一定程度上暫時(shí)彌補(bǔ)制度的缺陷。這又何嘗不是一種比所謂“完善現(xiàn)有制度，加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度”更有利的做法。

所以，財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心的建設(shè)關(guān)鍵應(yīng)歸到制度與職業(yè)道德的關(guān)系上，這同時(shí)也符合新時(shí)代社會(huì)主義精神文明建設(shè)所倡導(dǎo)的和諧精神。

注 釋：

① 現(xiàn)也存在部分地區(qū)的財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心是在沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)的情況下建立起來(lái)的.

② 不排除部分地區(qū)由于單位內(nèi)部考慮而提升其半個(gè)級(jí)別的情況.

③薛 萃.國(guó)家財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付與管理制度改革實(shí)用手冊(cè)[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社.2004.

④ 戢鳳秀.加強(qiáng)市縣級(jí)國(guó)庫(kù)支付中心內(nèi)部控制的建議[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2004,(11)：25-26.

⑤ 這里的“上游流程”指經(jīng)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心票據(jù)審批之前的手續(xù)步驟.

⑥ 這里的“下游流程”指經(jīng)財(cái)政(國(guó)庫(kù))集中支付中心票據(jù)審批之后的資金步驟.

責(zé)任編校：陳 強(qiáng)，王彩紅

Think the Problem of the Inside and Outside Treasury Payment Center Management

JIANG Jing-jing

(Legal Philosophy and Political College,Shanghai Normal University,Shanghai 200234,China)

Treasury Centralization Payment System is the treasury single account system as the foundation, realizing collection of funding to the state treasury centralized collection and payment as the main form of modern national treasury management system. National has reformed the Treasury Centralized Payment System for more than ten years, outstanding achievements, and the effect is obvious. But with the further development of reform, there are many problems in internal and external management, not only have business problems, at the same time all aspects of the essence "short board" has been outstanding. Against the status quo, the paper in the process of summarizing internal and external problems, puts forward the key to the construction of finance, the Treasury Centralized Payment Center should be attributed to the system and professional ethics relationship, thus promoting the implementation of Treasury Centralized Payment System.

finance；the treasury centralized payment center；the internal and external management；system and professional ethics

2016-07-05

姜晶晶，女，山東萊州人，碩士生，研究方向?yàn)楣膊块T(mén)人力資源開(kāi)發(fā)與管理。

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.05.023

F812.45

A

1007-9734(2016)05-0141-04