張怡悅

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京　210093 )

?

行政許可撤銷之正當(dāng)程序研究

張怡悅

(南京大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210093 )

摘要：在《中華人民共和國行政許可法》尚未明確規(guī)定的情況下，對行政主體依據(jù)法定情形撤銷先前的行政許可決定是否需要受到聽證等正當(dāng)程序的約束，法院態(tài)度不盡相同。為遵循行政公開、公平、公正原則，保障相對人的信賴?yán)?，并考慮行政許可行為效力的特殊性，需要對行政許可的撤銷施加正當(dāng)程序約束，明確異議申辯程序、聽證程序，確立行政許可撤銷時效制度等，在法律層面規(guī)范行政許可撤銷行為。

關(guān)鍵詞：行政許可撤銷;異議申辯程序;聽證程序;時效制度

1案例與問題的提出

在行政許可撤銷的相關(guān)案例中，當(dāng)事人往往以行政機(jī)關(guān)在撤銷行政許可時未對其采取聽證等措施，構(gòu)成程序違法為由，請求法院撤銷行政機(jī)關(guān)作出的行政許可撤銷決定。在實踐中，法院對此態(tài)度不一：有些法院判決認(rèn)為《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)未對行政機(jī)關(guān)依法撤銷行政許可施加程序約束，既然法律沒有明確的程序規(guī)定，就不能要求行政機(jī)關(guān)遵守程序性義務(wù)，法院也不宜以此為由認(rèn)定行政許可撤銷決定違法；也有法院判決認(rèn)為即使法律沒有明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)遵循“公開、公平、公正”的基本原則，法院可以適用“正當(dāng)程序”原則，對具體行政行為進(jìn)行合法性評價。以下對相關(guān)個案進(jìn)行梳理。

在山東省青島市中級人民法院(2012)青行終字第199號“顧正森、李文娟與即墨市人口和計劃生育局行政許可撤銷決定糾紛上訴案”中，行政相對人主張，行政機(jī)關(guān)在作出撤銷生育證決定之前，未告知其享有聽證的權(quán)利，也未組織聽證，剝奪了其程序權(quán)利。法院認(rèn)為，頒發(fā)生育證的行為是行政許可行為，而法律、法規(guī)并未對撤銷行政許可行為作出應(yīng)當(dāng)聽證的規(guī)定，故相對人的主張沒有法律依據(jù)，不予支持。

在廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2013)桂行終字第1號“北海浩辰水產(chǎn)食品貿(mào)易有限公司與北海市人民政府土地行政批準(zhǔn)糾紛上訴案”中，相對人主張，行政機(jī)關(guān)在作出撤銷許可之處罰決定前，未告知其享有的程序權(quán)利，屬程序違法，應(yīng)予以撤銷。法院認(rèn)為，北海市人民政府作出的同意撤銷被本案上訴人騙取的行政許可的批復(fù)，并非行政處罰，而是依法對被許可人以欺騙手段取得的行政許可進(jìn)行糾正，不適用《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)相關(guān)程序規(guī)定。

在福建省福清市人民法院(2014)融行初字第4號“福清豐溢皮具有限公司與福清市工商行政管理局工商行政撤銷糾紛案”中，相對人主張，行政機(jī)關(guān)在作出行政撤銷行為之前未告知其享有聽證的權(quán)利，構(gòu)成程序違法。法院認(rèn)為，本案被告認(rèn)定原告以欺騙手段取得登記，決定撤銷變更及備案登記，使原告恢復(fù)到變更及備案登記前的登記狀態(tài)，屬于依法自行糾錯的行政管理行為，聽證程序并非法定程序，被告在聽取利害關(guān)系人的請求及答辯后作出撤銷決定，程序合法。

通過個案梳理，不難發(fā)現(xiàn)，在行政許可撤銷案件中，對于行政機(jī)關(guān)撤銷原先的行政許可決定是否需要遵循程序約束、履行程序義務(wù)，不同法院采取不同的態(tài)度，甚至在一些上訴案件中一審與二審法院的態(tài)度也截然相反?？偟膩碚f，法院往往對行政機(jī)關(guān)的行政許可撤銷決定保持尊重，更傾向于直接依據(jù)《行政許可法》第六十九條之規(guī)定作出判決，認(rèn)為既然法律未對行政許可的撤銷程序作出規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)無須履行程序性義務(wù)，即使未采取聽證等程序措施也并不意味著行政許可撤銷決定構(gòu)成程序違法。

有意思的是，與司法實踐不同，對于行政許可撤銷是否應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序這一問題，學(xué)術(shù)界對此似乎不存在疑問，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)成果往往是在默認(rèn)撤銷行政許可應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序約束的原則基礎(chǔ)上，重點研究在符合法定情形時，行政機(jī)關(guān)撤銷行政許可所應(yīng)當(dāng)遵循的具體的程序約束。然而，對于更為基礎(chǔ)的問題，即撤銷行政許可是否應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序的約束卻鮮有討論。

鑒于目前司法實踐缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而學(xué)術(shù)界對此問題又鮮有探討，那么在《行政許可法》對行政許可撤銷的具體程序缺乏明確規(guī)定時，當(dāng)存在撤銷行政許可的法定情形時，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《行政許可法》第六十九條之規(guī)定撤銷行政許可，是否應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)程序的約束，其遵循正當(dāng)程序的理論基礎(chǔ)是什么呢？

2行政許可撤銷正當(dāng)程序約束之理論基礎(chǔ)

現(xiàn)行《行政許可法》對行政許可撤銷的規(guī)定集中體現(xiàn)在第六十九條中，其中，第一款規(guī)定了基于行政主體的違法行為而撤銷行政許可的情形，第二款規(guī)定了基于行政相對人的欺騙、賄賂等不正當(dāng)行為而撤銷行政許可的情形?！缎姓S可法》第六十九條沒有對行政許可的撤銷作出明確的程序規(guī)定，然而，即使符合法定的撤銷行政許可之情形，如果撤銷權(quán)之行使缺乏必要的程序約束，必然導(dǎo)致行政權(quán)力的恣意和濫用，影響行政行為的公定力、確定力，損害法的安定性和相對人的信賴?yán)?。程序公正是實體公正的前提和保障，程序公正有其獨立的意義和價值，只有規(guī)范行政許可撤銷權(quán)的行使程序，才能最大程度地維護(hù)公民的合法權(quán)益。

2.1行政公開、公平、公正原則之約束

盡管《行政許可法》第六十九條未對行政許可的撤銷程序作出明確的規(guī)定，但是在第一章總則部分，仍然可以為撤銷行政許可找到正當(dāng)程序的法律依據(jù)。

《行政許可法》第五條規(guī)定，行政許可的設(shè)定和實施應(yīng)當(dāng)遵循行政公開、公平和公正原則；《行政許可法》第七條賦予行政相對人對行政許可實施行為的陳述權(quán)、申辯權(quán)等。行政公開原則包括過程公開、依據(jù)公開、信息公開等多個方面，而過程公開要求行政決定的作出過程充分保障相對人和利害關(guān)系人的程序權(quán)利，保障其知情權(quán)與參與權(quán)。行政公正包括實體公正與程序公正兩個方面，相比于實體公正，程序公正往往具有更為重要的價值，程序公正要求行政機(jī)關(guān)在作出行政處理決定時說明理由并聽取利害關(guān)系人的意見，特別是當(dāng)該行政處理決定對當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響時，行政主體必須履行說理義務(wù)，陳述作出行政決定的法律原因和事實原因，同時，必須事先聽取當(dāng)事人的意見，如此，既保障了相對人和利害關(guān)系人的正當(dāng)權(quán)利，也增加了行政處理決定的可接受性[1]。

行政許可行為是一系列行為的集合，包括行政許可的授予、變更、撤回、撤銷、注銷等，《行政許可法》在總則部分以“公開、公平、公正”原則對行政許可的“設(shè)定和實施”施加一般性約束，并賦予相對人和利害關(guān)系人陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序性權(quán)利，其效力及于一切行政許可行為，行政許可的撤銷自然也不例外。因此，盡管《行政許可法》第六十九條沒有對行政許可的撤銷作出程序規(guī)定，但是該法仍然在總則部分對這一行為施加了一般性的程序約束，行政主體在撤銷行政許可的過程中，需要履行程序義務(wù)，說明理由，并聽取相對人的陳述和申辯，告知其救濟(jì)權(quán)利等，如果行政主體怠于履行這些義務(wù)，那么行政許可的撤銷即構(gòu)成程序違法。

2.2信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的限制

信賴保護(hù)原則作為行政行為所遵循的一項基本原則，保護(hù)行政相對人對行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴，根據(jù)該原則，行政主體不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。信賴保護(hù)原則是由傳統(tǒng)法理中的誠實信用原則、法律安定性原則以及人民基本權(quán)利保障原則等綜合演化而成。信賴保護(hù)原則作為行政法的一項基本原則，適用于行政法的各個領(lǐng)域，并且逐漸被具體的行政法律規(guī)范加以吸收和運(yùn)用，《行政許可法》第八條也確立了行政許可領(lǐng)域的信賴保護(hù)原則。

信賴保護(hù)原則保護(hù)相對人對公權(quán)力的合理信賴，行政行為一經(jīng)作出，非經(jīng)法定事由不得隨意撤銷，除非是基于公共利益的需要，并且，根據(jù)比例原則之要求，撤銷原行政行為所保護(hù)的公共利益應(yīng)當(dāng)大于公民遭受的信賴?yán)娴膿p失，否則行政主體無論如何也不能撤銷或者變更原行政行為。根據(jù)這一原則，對于應(yīng)當(dāng)撤銷的行政許可行為，如果相對人對該行政許可存在合理信賴，行政主體不得隨意撤銷或改變原先的行政許可。當(dāng)然，為了公共利益的需要，行政主體可以行使撤銷權(quán)，可以對行政行為作不利于相對人的撤銷、變更或廢止，但是必須補(bǔ)償當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p失。

《行政許可法》第六十九條第一款所規(guī)定的五項撤銷行政許可之情形，皆因行政主體的過錯而造成，行政相對人對其獲得的行政許可存在合理信賴，盡管《行政許可法》第八條和第六十九條給予被許可人“存續(xù)保護(hù)”和“財產(chǎn)保護(hù)”兩種保護(hù)方式，但是，無論是存續(xù)保護(hù)還是財產(chǎn)保護(hù)均包含著實體和程序兩個方面?！缎姓S可法》第六十九條主要涉及實體內(nèi)容，如撤銷主體、撤銷事由、撤銷權(quán)啟動方式、例外情形等，但是對于如何撤銷、撤銷期限、告知方式等程序性內(nèi)容卻鮮有涉及[2]。程序的缺失加大了行政主體撤銷行政許可的自由裁量空間，導(dǎo)致行政許可的撤銷缺乏統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)，即使相對人取得的行政許可不符合法律規(guī)定，當(dāng)這種錯誤并非由于相對人造成時，基于信賴保護(hù)原則，必須給予相對人以程序保護(hù)。當(dāng)然，針對第六十九條第二款之情形，基于行政相對人的違法行為而獲得的行政許可，由于相對人對此并不存在信賴?yán)婵裳?，此亦另?dāng)別論，不過，從規(guī)范行政行為的角度看，此時行政撤銷權(quán)的行使仍應(yīng)當(dāng)遵循最低限度的程序約束，行政主體仍需履行說理義務(wù)，并聽取相對人的陳述和申辯。

2.3行政許可效力的特殊性

從法律規(guī)定看，《行政許可法》并未對行政許可的撤銷作出明確的程序約束，而《行政處罰法》第四十二條則將聽證作為吊銷許可證或執(zhí)照的必經(jīng)程序。實踐中，往往有當(dāng)事人將行政許可的撤銷作為行政處罰，以行政主體違反聽證程序為由請求法院撤銷先前的行政許可撤銷決定。實踐中，法院往往以撤銷行政許可并非行政處罰為理由，認(rèn)定撤銷權(quán)的行使不適用《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，聽證等程序并非行政主體行使撤銷權(quán)的必經(jīng)程序。的確，撤銷行政許可是針對相對人不具備法定許可條件的情形，而行政處罰是對相對人合法權(quán)利的剝奪，因此行政許可的撤銷并非行政處罰，而是行政機(jī)關(guān)依法自行糾錯的行政管理行為。然而，行政許可的撤銷雖然不是行政處罰，這也并非意味著其不受聽證等程序約束。

首先，相較于行政處罰，行政許可在效力上存在很大的特殊性。一方面，從影響主體看，行政處罰的效力僅僅及于被處罰人，而行政許可則是復(fù)效的行政行為，不僅對當(dāng)事人產(chǎn)生影響，對當(dāng)事人以外的社會公眾也會產(chǎn)生一定的影響；另一方面，從效力時間看，行政處罰僅具有時間點的效力，而行政許可則具有時間段的效力，即行政許可的效力及于行政許可的存續(xù)期間。由此，無論是效力范圍還是效力時間，行政許可都具有比行政處罰更為廣泛深遠(yuǎn)的影響，根據(jù)“舉輕以明重”之原理，既然《行政處罰法》將聽證作為“吊銷許可證或執(zhí)照”的法定程序，那么撤銷行政許可亦應(yīng)當(dāng)遵循聽證等程序。

其次，從客觀的法律效果看，盡管吊銷許可證與撤銷行政許可在性質(zhì)上存在本質(zhì)不同，但是二者在事實上對行政相對人產(chǎn)生了類似的影響，即相對人先前所獲得的行政許可在客觀上終止。既然吊銷許可證與撤銷行政許可在法律后果上存在極大的共性，那么依據(jù)平等原則，應(yīng)當(dāng)對處于類似地位的相對人予以同等地位的保護(hù)，在依法撤銷行政許可時，行政主體也應(yīng)當(dāng)履行程序義務(wù)，受聽證程序等一系列程序約束。

3構(gòu)建行政許可撤銷的正當(dāng)程序約束機(jī)制

3.1異議申辯程序

異議申辯程序要求行政機(jī)關(guān)作出行政許可撤銷決定前，告知相對人及利害關(guān)系人相關(guān)事實及理由，并告知其享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證權(quán)等救濟(jì)權(quán)利[3]。異議申辯程序有助于行政許可主體通盤考慮各方意見，增強(qiáng)決定的民主性、科學(xué)性，保障行政許可相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)，增加行政許可撤銷的可接受性與社會認(rèn)同感。

3.2聽證程序

有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出撤銷決定之前，應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人聽證權(quán)利，并根據(jù)其要求及時舉行聽證會。行政許可作為授益性行政行為，其撤銷關(guān)乎行政相對人及利害關(guān)系人的重大利益，因而必須充分保障其知情權(quán)、參與權(quán)，通過聽證等形式聽取意見，保證行政機(jī)關(guān)最終的處理決定能夠建立在全面的利益衡量基礎(chǔ)之上[4]。行政許可作為一項授益性行政行為，對其的撤銷必然會對相對人造成不利影響，因此，從維護(hù)相對人信賴?yán)娴慕嵌龋瑧?yīng)當(dāng)將聽證程序作為行政許可撤銷之程序保障的核心加以對待，通過給予行政主體與行政相對人對等的權(quán)利，充分聽取行政相對人的意見。

誠然，聽證程序應(yīng)當(dāng)作為行政許可撤銷的核心程序，但是，針對不同情形，行政許可撤銷之程序保障的強(qiáng)度是不同的，需要區(qū)別對待。《行政許可法》第六十九條將撤銷行政許可的法定情形區(qū)分為非由行政相對人過錯所致和由行政相對人過錯所致兩種，前者出于對善意相對人的保護(hù)，行政許可的撤銷必須受到更高強(qiáng)度的程序約束，聽證程序應(yīng)當(dāng)作為法定程序而存在；后者行政相對人對許可的撤銷存在過錯，其對獲得的行政許可并不存在信賴?yán)?，出于平衡行政相對人與行政主體利益、提高行政效率的考慮，行政許可撤銷僅受到較低限度的程序約束，相對人仍然享有知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等程序性權(quán)利，但是聽證程序則并非作為一項必經(jīng)程序而存在。當(dāng)然，在現(xiàn)行法律未對聽證等一系列程序性約束作出明文規(guī)定的情況下，這些似乎都有待于法官自由裁量權(quán)的行使，通過法官在具體個案中加以權(quán)衡和判斷。

3.3確立行政許可撤銷的時效制度

目前，《行政許可法》并未涉及撤銷行政許可的時效問題，因此在實踐中行政主體行使撤銷權(quán)往往不受時效的約束。從理論上說，行政主體可以隨時撤銷違法的行政許可行為，然而，這必然導(dǎo)致違法或有瑕疵的行政許可長期處于不確定的狀態(tài)，影響法律關(guān)系的穩(wěn)定性。從保護(hù)當(dāng)事人的信賴?yán)?、維護(hù)法的安定性和社會秩序的角度，應(yīng)當(dāng)加快確立行政許可撤銷的時效制度，對行政許可撤銷權(quán)的行使加以合理的期限限制，維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性。

從比較法的角度考察，時效制度在域外國家和地區(qū)往往有所體現(xiàn)，例如，德國《聯(lián)邦行政程序法》第四十八條第四項規(guī)定: 行政機(jī)關(guān)獲知撤銷一違法行政行為的事實，則僅允許從得知時刻起一年內(nèi)作出撤銷。但不適用于受益人以欺詐、脅迫或行賄取得行政行為的情形。參照上述規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，域外國家和地區(qū)往往對行政撤銷權(quán)的行使施加一定的時效限制，并且，這種限制只用以約束因行政主體的過錯而導(dǎo)致行政許可撤銷之情形，對因相對人自身之過錯而導(dǎo)致的行政許可撤銷則不受撤銷時效的制約，因為任何人都不能從自己的違法行為中獲益，這也是行政法平衡相對人與行政主體之利益的需要。

因此，有必要在行政許可撤銷領(lǐng)域引入時效制度，并根據(jù)不同情形區(qū)別適用。對于《行政許可法》第六十九條第一款所列之五種情形，應(yīng)當(dāng)對許可的撤銷加以時效限制，規(guī)范行政權(quán)行使、保障相對人的信賴?yán)?、維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性、提升行政效率，而時效長度的選擇則應(yīng)充分平衡行政行為的合法性與行政效率，從與民法相銜接的角度，采取一年的時效期限似乎更為穩(wěn)妥。對于《行政許可法》第六十九條第二款之情形，行政許可撤銷是由于相對人的欺騙、賄賂等違法行為所致，相對人對所獲之行政許可并不存在信賴?yán)?，因此其獲得的行政許可不受撤銷時效的限制，行政主體可以隨時撤銷。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊解君.行政法與行政訴訟法[M].北京：清華大學(xué)出版社，2009:67.

[2] 滿先進(jìn)，吳俊明. 論我國行政許可撤銷程序的構(gòu)建：兼論信賴保護(hù)原則在我國行政許可撤銷中的完善[J]. 佳木斯大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2015(1)：30-33.

[3] 徐曉明.行政許可撤銷制度研究[J].行政法學(xué)研究，2008(4)：61-66.

[4] 章志遠(yuǎn).行政撤銷權(quán)法律控制研究[J].政治與法律，2003(5)：18-22.

〔責(zé)任編輯： 張敏〕

收稿日期：2016-04-14

作者簡介：張怡悅(1992—)，女，江蘇鎮(zhèn)江人，碩士生，主要從事憲法與行政法學(xué)研究。

中圖分類號：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C

文章編號：1008-8148(2016)03-0091-04

Research on due process of administrative licensing revocation

ZHANG Yiyue

(Law School, Nanjing University, Nanjing 210093, China)

Abstract:Due to the lack of clear regulation in “Administrative Licensing Law”, the court opinions differ whether to adhere to due process, such as hearing procedures, when administrative body revoke a previous administrative licensing decision. To comply with the principles of administrative open, fair and justice, to protect the reliance interest of administrative counterpart, to take into account the particular legal effect of administrative licensing, due process should be applied to constrain the revocation of administrative licensing. By means of objection defense procedure, hearing procedure and prescription system, we can regulate the revocation of administrative licensing from a legal perspective.

Key words:revocation of administrative licensing; objection defense procedure; hearing procedure; prescription system