張　谷

(四川省扶貧和移民工作局,四川成都　610017)

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新時期四川移民工作的創(chuàng)新思路

張谷

(四川省扶貧和移民工作局,四川成都610017)

水利水電;移民安置;協(xié)調(diào);共享

文章以大中型水利水電工程移民工作涉及的“三個主體，五個方面”關系為主線，從理論和實踐層面，揭示當前移民工作存在的主要問題和面臨的挑戰(zhàn)，研究移民工作相關主體之間的內(nèi)在關系和客觀規(guī)律，提出“樹立一個宗旨、平衡三方利益、理順四大關系、明責五個方面，實現(xiàn)六個并重”的總體思路，在移民政策、管理和利益分配上積極改革創(chuàng)新，以開創(chuàng)新時期移民工作創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、共享的新局面。

四川是中國水資源大省，水能資源技術可開發(fā)量居全國之首。新常態(tài)下，水利水電資源開發(fā)建設是國家“穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革、恵民生”的重點產(chǎn)業(yè)。當前，四川已成為中國水利水電開發(fā)建設的主戰(zhàn)場，進入大規(guī)模、高強度、全流域密集開發(fā)的歷史新階段。與此同時，水利水電建設征地移民也逐步進入最高峰。在建僅大型水利水電工程近30座，在建移民總數(shù)達到30多萬人；擬建大型工程還有40余座，擬建移民人數(shù)又有約30萬人。截止2015年底，后期扶持移民總數(shù)達到110萬人。隨著移民任務的不斷攀升，并向三州少數(shù)民族腹心地區(qū)和省際界河縱深推進，移民工作在政策、資源、環(huán)境、利益、管理等方面的新困難和新挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)，情況日趨復雜，移民已成為水利水電可持續(xù)發(fā)展的關鍵瓶頸。

面對移民工作的繁重任務和嚴峻挑戰(zhàn)，四川省積極應對，從完善政策、理順關系和規(guī)范管理的頂層設計入手，一是在全國率先踐行了“先移民、后建設”水電開發(fā)新方針，研究細化了藏區(qū)移民補償補助政策，創(chuàng)新開展了移民逐年補償、養(yǎng)老保障安置方式的實踐，實行了移民工程代建、重大問題協(xié)調(diào)決策、移民工作社會穩(wěn)定風險分析評估等新機制；二是從前期工作、搬遷安置、后期扶持全過程，規(guī)劃、計劃、項目、資金、監(jiān)管各方面制定了一系列政策法規(guī)和管理制度，制定了全國第一個移民工作程序性法規(guī)，全面統(tǒng)一、規(guī)范了全省移民工作的管理機制和體制；三是依法簽訂移民安置協(xié)議、移民安置責任書和委托合同，依法加大了對移民規(guī)劃、實施全過程的監(jiān)督、指導、管理、內(nèi)部審計稽查，以及對地方移民部門、設計、監(jiān)督評估單位履職情況的考核。通過全方位、強有力的措施，極大推動了全省移民工作法制化、規(guī)范化進程，確保了移民工作的有序推進和征地移民區(qū)的社會穩(wěn)定。目前，正在針對新時期移民工作的新形勢、新要求，積極進行移民政策改革、創(chuàng)新研究。

隨著工作實踐和創(chuàng)新研究的不斷深入，我們深感，當前移民工作錯綜復雜的問題、矛盾和困難，最主要矛盾在于移民工作涉及“三個主體，五個方面”關系不順、利益交錯、角色錯位、監(jiān)管不力，由此引發(fā)各類問題的出現(xiàn)。本文旨在研究揭示移民工作相關主體之間內(nèi)在關系和客觀規(guī)律的基礎上，提出“樹立一個宗旨、平衡三方利益、理順四大關系、明責五個方面，實現(xiàn)六個并重”的移民工作總體思路，在移民政策、管理和利益分配上積極改革創(chuàng)新，開創(chuàng)移民工作協(xié)調(diào)共享的新局面。以對四川移民工作的思考、探索和實踐，為全國水利水電移民的科學、可持續(xù)發(fā)展盡綿薄之力。

一、移民工作各類主體的特征

中國的移民工作是一個浩瀚的系統(tǒng)工程，涉及面廣，關系復雜。歸納起來，“三個主體，五個方面”是推動移民工作的關鍵和主要力量。三個主體分別是地方政府、移民、項目業(yè)主，這既是三個主體又是三個方面，加上移民管理部門、規(guī)劃設計監(jiān)測評估單位就是五個方面。

移民。移民是搬遷安置對象，也是搬遷安置活動主體，既包括個體，也包括遷復建單位。為了水利水電工程建設，離開世代居住的家園和土地，背井離鄉(xiāng)，重建家園，作出了重大犧牲和貢獻，是重要的利益主體。在移民搬遷安置中應該獲得基本生存權、公平合理補償權、可持續(xù)發(fā)展權。移民具有非自愿性，在“三個主體”處于弱勢地位。

項目業(yè)主。項目業(yè)主承擔開發(fā)水利水電資源的責任，為國家公共利益和企業(yè)自身利益服務，著力在工程建設的進度、質(zhì)量和效益上，同時兼顧移民安置、促地方經(jīng)濟發(fā)展和保護環(huán)境的社會責任。是水利水電工程建設的責任主體，也是重要的利益主體。項目業(yè)主因其強大的資本實力和社會影響力，在“三個主體”中處于強勢地位。

地方政府。各級地方政府特別是縣級政府是移民工作的責任主體、實施主體和工作主體，擁有綜合行政管理權。是移民和項目業(yè)主合法權益的實現(xiàn)者和維護者，又是社會利益的直接代表者，也是重要的利益主體。具有明顯的政府主導性和強制性，在“三個主體”中也處于強勢地位。

移民管理部門。移民管理部門是代表各級政府行使移民管理職責的行政部門，負責移民工作的組織、管理與監(jiān)督。主要通過制定移民政策法規(guī)、管理制度，以行政管理手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、管理、平衡“三個主體”之間的關系，維護和保障各方面特別是移民的合法權益。

規(guī)劃設計、監(jiān)測評估單位。規(guī)劃設計、監(jiān)測評估單位主要負責移民安置規(guī)劃設計、監(jiān)測評估工作。規(guī)劃設計單位是移民工作的技術責任單位，通過移民安置規(guī)劃的技術手段平衡有關方面的利益關系；監(jiān)測評估單位在移民搬遷安置實施中履行公正第三方的監(jiān)督評估職責。

至于移民工程建設單位，包括代建、總包和分包單位，對移民工作雖然貢獻和作用也很大，但對三個主體的關系和利益的影響有限。

二、移民工作的主要問題、矛盾及挑戰(zhàn)

(一)主要問題和矛盾

隨著新的移民條例的頒布實施，移民工作從過去主要是政府和移民兩個方面的職責轉變?yōu)椤拔鍌€方面”共同的職責，地位和重視程度得到前所未有的提高。但當前仍然還不同程度存在重工程輕移民、重業(yè)主輕移民、重官方輕民意、重搬遷輕發(fā)展、重后期輕前期、重結果輕過程的“六重六輕”問題?！跋裙こ蹋笠泼瘛钡默F(xiàn)象尚未得到根本扭轉，超資源環(huán)境容量、超移民自身條件安置移民，造成移民生產(chǎn)生活發(fā)展和致富奔康困難的情況仍然存在。甚至出現(xiàn)移民補償投資不斷攀升，而移民的獲得感和滿意度仍不見拉高的不正?，F(xiàn)象。

究其原因，移民工作產(chǎn)生矛盾、問題的根源在于“三個主體”的利益博弈日益加劇，各方各行其是，各為其利；“五個方面”的責任、任務劃分及壓力傳遞不到位，移民工作法定關系和程序遵循不夠，難以適應新時期移民工作的需要。

(二)面臨的形勢和挑戰(zhàn)

黨的十八大以來,中央提出了“四個全面”的戰(zhàn)略布局，“五大發(fā)展理念”。新時期移民工作面臨重大的歷史機遇，也面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)：一是面臨全面小康的新任務。十八大提出2020年全面建成小康社會，人民幸福安康，社會和諧穩(wěn)定的目標，新時期的移民工作面臨搬遷重建和全面小康的雙重壓力和挑戰(zhàn)；二是面臨全面深化改革的新要求。隨著國家對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)村土地制度、社會保險制度等與移民遷建密切相關的各項制度改革的不斷深入，移民對搬遷安置補償補助標準的期望值越來越高，移民征地補償和安置政策的改革勢在必行；三是面臨全面依法治國的新格局。國家提出了法制國家、法制政府、法制社會一體建設的目標，移民、遷建企業(yè)等通過法律渠道爭取自身權益已成趨勢，移民工作必須加快由“行政化”向“法治化”發(fā)展的進程，實現(xiàn)依法移民、依法管理的新格局；四是面臨五大發(fā)展理念的新變革。國家提出“十三五”時期，必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。新時期移民工作，必須用五大發(fā)展理念引領，有效解決當前水電開發(fā)和移民工作的瓶頸問題，構建水利水電開發(fā)和移民安置創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、共享新模式。

三、開創(chuàng)新時期移民工作新局面的對策

由于移民工作異常復雜的經(jīng)濟特性和社會特性，要有效應對新時期移民工作的新形勢和新挑戰(zhàn)，妥善解決紛繁復雜的問題和矛盾，不能“頭疼醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而要抓住根本問題和主要矛盾，從本質(zhì)上去探索移民工作的內(nèi)在關系和客觀規(guī)律，建立科學的政策和管理體制機制。為此，我們提出的對策是：在指導思想上樹立“一個宗旨”，在工作方法上理順“四大關系”，在工作思路上堅持“六個并重”，在移民政策、體制機制上積極探索創(chuàng)新，以平衡“三個主體”利益，明晰“五個方面”責權，開創(chuàng)新時期移民工作新局面。

(一)樹立“一個宗旨”

牢固樹立全心全意為移民服務這一宗旨，立足民本，關注民生，解決民瘼，維護民利，凝聚民心。堅持“移民為本，移民為先”的理念，把實現(xiàn)好、發(fā)展好、維護好廣大移民群眾合法利益作為移民工作的出發(fā)點和落腳點，這既是對黨的宗旨的恪守，也是我們移民工作者世界觀、人生觀和價值觀的正確體現(xiàn)。

(二)理順 “四大關系”

“三個主體，五個方面”之間，實際蘊含著法律關系、利益關系、工作關系和監(jiān)督關系“四大關系”。理順“四大關系”，明晰工作職能職責和權利義務，就把握了移民工作的工作方法，遵循了移民工作的客觀規(guī)律。

1.法律關系。是指項目業(yè)主、省級移民部門、設計單位之間在法律授權范圍內(nèi)以協(xié)議或合同規(guī)定其責任、權利、義務而形成的法律關系。前期規(guī)劃階段，項目業(yè)主與設計單位簽訂前期規(guī)劃設計委托合同。實施階段，項目業(yè)主與省級政府或者其委托的移民部門簽訂移民安置協(xié)議；省級移民部門與設計單位簽訂綜合設計設代、實施階段規(guī)劃設計委托合同。各方必須在協(xié)議、合同規(guī)定的法定職責范圍依法履職行權，實現(xiàn)依法移民、依法管理。

2.利益關系。是指項目業(yè)主、縣級政府、移民“三個主體”之間因水利水電開發(fā)而產(chǎn)生的利益關系。業(yè)主期望實現(xiàn)投資效益最大化，地方政府期望實現(xiàn)地方經(jīng)濟和社會效益最大化，移民希望實現(xiàn)補償利益最大化，但其總體目標和利益是一致的。業(yè)主要在企業(yè)利益最大化的同時積極履行社會責任，落實促進移民脫貧致富和地方經(jīng)濟發(fā)展的具體措施。地方政府要積極組織協(xié)調(diào)，支持企業(yè)的發(fā)展；以移民遷建為契機，整合各類資金和資源，實現(xiàn)移民妥善安置和縣域經(jīng)濟社會的富民升位。移民要服從國家整體安排，積極發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性和自我管理作用，支持國家重點項目建設，同時依法爭取補償利益最大化。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，實現(xiàn)協(xié)調(diào)共享。

3.工作關系。是指省、市、縣政府及省、市、縣移民部門、相關部門之間的行政工作關系。國家規(guī)定“政府領導、分級負責、縣為基礎”的移民管理體制，省、市、縣三級政府層層簽訂移民安置責任書，縣級政府與移民簽訂移民安置協(xié)議和補償協(xié)議。要理順各級事權，明確各級各部門的管理職責，明晰工作程序，逐級分解下達移民安置任務，確保移民工作做實落地，實現(xiàn)依法依規(guī)移民。

4.監(jiān)督關系。是指行政監(jiān)督部門、監(jiān)督評估單位與以縣級政府為主要對象包括代建和總承包單位的監(jiān)督與被監(jiān)督關系。監(jiān)督評估履行第三方監(jiān)督職責，應信守技術服務承諾，保證工作質(zhì)量。對移民安置進度、質(zhì)量和資金使用實施全過程進行監(jiān)督；對移民工作效率、效能及效果進行客觀評價，實現(xiàn)依法監(jiān)督。

以上四種關系相互關聯(lián)，相互依存。法律關系是基礎，工作關系是主線，利益關系是根本，監(jiān)督關系是保障?！叭齻€主體，五個方面”共同遵循、維護移民工作的“四大關系”，就能形成責權分明、運轉順暢、約束有力、協(xié)調(diào)共享的移民工作新機制，實現(xiàn)依法移民、科學移民、和諧移民，使移民各方利益最大化。

(三)堅持 “六個并重”

在遵循“四大關系”的前提下，具體實施應堅持“六個并重”。

1.堅持移民與工程并重，實現(xiàn)改善民生和保障國計的平衡。國家提出的“先移民、后建設”水電開發(fā)新方針，是確保“移民為本，移民為先”，實現(xiàn)“移民與工程并重”的重要舉措，要積極加快推行。

2.堅持移民與業(yè)主并重，實現(xiàn)移民權益和企業(yè)利益的雙贏。企業(yè)代表國家開發(fā)水利水電資源，要兼顧好國家、企業(yè)和個人的利益關系，給予移民長期分享水利水電開發(fā)效益的機會，實現(xiàn)移民“搬得出、安得穩(wěn)、能發(fā)展、奔小康”的目標。

3.堅持民意與官方并重，實現(xiàn)移民利益和地方發(fā)展的融合。地方政府要樹立正確的政績觀、利益觀和群眾觀，將充分尊重移民意愿和權益作為移民工作的出發(fā)點、落腳點。建立健全移民參與、協(xié)商、訴求表達機制。涉及移民切身利益的事項，要公開、公平、公正；涉及移民安置的規(guī)劃和決策，要充分尊重、聽取移民意愿。杜絕“越俎代庖”，綁架民意和損害移民利益的行為，切實當好移民利益的代言人、維護者和監(jiān)督者。

4.堅持搬遷與發(fā)展并重，實現(xiàn)生存需求和長遠發(fā)展的銜接。要積極宣傳引導移民選擇適合自身條件和發(fā)展的安置方式和安置去向，科學分析移民安置容量，為移民產(chǎn)業(yè)等后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造資源和環(huán)境條件；強化統(tǒng)籌規(guī)劃理念，綜合考慮移民的安居與樂業(yè)，堅持遠近結合，精準規(guī)劃種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；創(chuàng)新移民安置方式，逐步將移民納入社會保險體系，提高移民安置和補償標準；使移民就業(yè)有著落、收入有來源、生活有保障、發(fā)展可持續(xù)。

5.堅持前期與后期并重，實現(xiàn)移民規(guī)劃和遷建實施的統(tǒng)一。要依法按程序做深、做實、做細實物調(diào)查、規(guī)劃大綱和規(guī)劃各環(huán)節(jié)前期工作,保證合理的規(guī)劃周期。做好前期工作核心是移民意愿和權益的尊重和保障，移民政策的宣傳和安置方式的選擇，這是后期工作順利有序推進的關鍵之關鍵。要切實維護規(guī)劃的嚴肅性和權威性，嚴格把關設計變更的合理性，把控變更的審批程序。以扎實細致的前期工作，為后期為移民有序搬遷、妥善安置、長遠發(fā)展提供科學的依據(jù)。

6.堅持過程與結果并重，實現(xiàn)程序正當和結果有效的一致。要嚴格依法移民，杜絕采取變通方式搬遷移民、過渡方式突擊搬遷移民等違背移民工作法定程序的行為；嚴格實行計劃管理、項目管理、資金管理、目標責任管理、設計變更管理，強化政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、審計稽察等監(jiān)管手段，按規(guī)劃有序推進移民實施工作，有效保障實施進度和質(zhì)量。通過依法、嚴謹、科學、有序、公開、公平的過程，達到各方協(xié)調(diào)共享的結果。

(四) 積極改革創(chuàng)新

根據(jù)新時期移民工作的新形勢和新要求，各方還需從政策、管理和利益協(xié)調(diào)等方面積極改革創(chuàng)新，實現(xiàn)“工作理念有創(chuàng)新、移民搬遷有利益、生產(chǎn)安置能落實、社會關系能和諧、后續(xù)發(fā)展有保障、地方經(jīng)濟能發(fā)展、區(qū)域基礎設施有改善、權利和責任能分明”的協(xié)調(diào)共享新局面。

1.政策方面。積極調(diào)整完善移民政策，進一步保障移民合法權益和長遠生計。

(1)全面銜接水利水電和其他行業(yè)的征地補償安置政策。近期，國家正在對水利水電征地政策進行重大調(diào)整。以此為契機，應盡快研究水利水電和其他行業(yè)征地在地面附著物補償、被征地農(nóng)民安置、相關稅費等政策的全面銜接并軌。使移民與其他被征地農(nóng)民同等享受國家深化土地制度改革帶來的紅利。

(2)創(chuàng)新移民生產(chǎn)安置方式。一是穩(wěn)步推行逐年補償安置方式。全國多個省的創(chuàng)新實踐證明，逐年貨幣補償安置方式是在以土為主的安置方式面臨困境的情況下，實施效果最好的安置方式，但各省具體實施政策存在差異。要積極向爭取在國家層面，統(tǒng)一逐年貨幣補償安置方式相關政策，規(guī)范穩(wěn)步推行。

二是積極研究與社會保險體系銜接的移民養(yǎng)老保險安置方式。失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險安置是被征地農(nóng)民最主要的安置方式，這種安置方式無論從失地農(nóng)民獲得的利益還是保障的可靠性方面都比移民的各種安置方式高。隨著國家社會保險制度改革的推進，應積極爭取將移民納入社會保險體系，同等享受失地農(nóng)民養(yǎng)老保險安置相關政策。

(3)移民遷建補償原則由“三原”向“三同”發(fā)展。結合社會經(jīng)濟的發(fā)展要求，整合各行業(yè)資源和資金，將“原標準、原規(guī)模、恢復原功能”調(diào)整到與安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的“同水平、同標準、同發(fā)展”，以強有力的工作舉措推動超常規(guī)發(fā)展，實現(xiàn)移民的穩(wěn)妥安置和同步小康。

(4)建立移民補償補助政策及投資概算動態(tài)調(diào)整機制。針對水利水電移民工作周期長的特點，適時調(diào)整與移民利益密切相關的補償補助標準、安置標準、移民投資概算，既同步滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，又有效管理約束隨意調(diào)整規(guī)劃、變更設計、突破概算的現(xiàn)實狀況。

(5)完善民族地區(qū)特殊實物補償補助政策。針對水利水電開發(fā)向少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的趨勢，加大民族地區(qū)移民政策研究，妥善處理民族地區(qū)的特殊問題，完善民族地區(qū)移民安置方式，落實民族地區(qū)特色實物的處理和補償措施，保護和傳承民族文化和宗教信仰。

2.管理方面。健全移民管理制度、體制和機制，積極促進移民工作“法制化”進程。

(1)健全移民工作程序法。國家、省級層面盡快制定移民工作管理法規(guī)，明確“三個主體，五個方面”的法定責任、權利和義務，明晰相互間的法律、工作、利益和監(jiān)督關系，規(guī)定移民前期規(guī)劃、遷建實施、后期扶持各階段工作程序、內(nèi)容和要求，奠定依法管理的法律基礎。2016年7月，四川省頒布了《四川省大中型水利水電工程移民工作條例》，在省級層面頒布移民工作程序法，在全國當屬首例。

(2)建立移民工作法治化新常態(tài)。加快推進移民工作 “法治化”進程。切實管治 “三個主體，五個方面”的行為，倡行遵紀守法和誠信守約，增加違法成本，做到“法不授權不可為”；有效形成目標統(tǒng)一、責任落實，規(guī)劃主導、設計先行，分類管理、資金管控，信息公開、監(jiān)督到位，分工協(xié)作、實施有序的工作機制。實現(xiàn)移民依法搬遷，各級政府及相關部門依法管理，項目業(yè)主依法參與，設計單位、監(jiān)評單位依法規(guī)劃和監(jiān)督，建立移民工作法治化的新常態(tài)。

3.利益方面。建立協(xié)調(diào)共享機制，各利益方責任分擔、利益共享，實現(xiàn)水電效益與群眾利益、地方經(jīng)濟和社會效益的有機結合。

(1)落實移民后續(xù)發(fā)展政策，建立移民長期分享電站效益的共享機制。國家已明確在金沙江向家壩、溪洛渡水電站按照每度電3厘錢的標準，計列移民后續(xù)發(fā)展金，用于本電站移民后續(xù)生產(chǎn)發(fā)展扶持的政策。建議將此政策推廣到各新建水電工程，建立移民后續(xù)發(fā)展工作機制。規(guī)劃引領，重點安排移民培訓、人力資源開發(fā)、貧困移民救助、社會事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等與移民個人相關后續(xù)發(fā)展、扶持項目。以此，建立移民長期分享電站效益的共享機制，有效平衡移民與項目業(yè)主的利益關系，為移民脫貧致富和同步小康奠定堅強的物質(zhì)基礎。

(2)制定促進地方經(jīng)濟發(fā)展的具體政策和措施，建立地方分享工程效益的共享機制。國家已提出了水電開發(fā)促進地方經(jīng)濟發(fā)展的總體要求，應盡快制定具體的政策和措施。建議以移民直接投資的一定比例為標準，計取促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展資金，并將此資金計列到移民安置規(guī)劃中一并審批，包干用于促進庫區(qū)及移民安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展項目。以此，建立地方分享工程效益的共享機制，有效平衡地方政府與項目業(yè)主的利益關系，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會和諧可持續(xù)發(fā)展。

[1]四川省扶貧和移民工作局，中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司. 水利水電工程征地移民政策改革思路研究報告，2015.

[2]中國華電集團公司等. 華電集團西南水電開發(fā)與移民安置協(xié)調(diào)發(fā)展共贏模式研究，2014.

[3]四川省扶貧和移民工作局，中國民主建國會成都市委員會. 探索四川大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置政策調(diào)整，2013.

(責任編輯：周建瑜)

2016-08-29

張谷：四川省人民政府副秘書長，省扶貧和移民工作局黨組書記、局長。

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1008-5955(2016)03-0074-05