荊長(zhǎng)嶺

(廣東警官學(xué)院 治安系，廣東 廣州 510232)

國(guó)際向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型與中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制再構(gòu)建

——以中國(guó)向內(nèi)高端移民①機(jī)制為重點(diǎn)

荊長(zhǎng)嶺

(廣東警官學(xué)院 治安系，廣東 廣州 510232)

摘要：20世紀(jì)60年代尤其是80年代以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、信息化大背景下，各國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了前所未有的大融合。在國(guó)家利益至上原則主導(dǎo)下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼實(shí)行了排斥普通移民、優(yōu)惠技術(shù)移民和投資移民的政策。一些東方發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家也逐步建立了自己的技術(shù)和投資移民制度。這些現(xiàn)象標(biāo)志著國(guó)際向內(nèi)移民模式正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)也應(yīng)順應(yīng)這一潮流，立足本國(guó)國(guó)情，借鑒它國(guó)技術(shù)和投資移民經(jīng)驗(yàn)，以吸納高端移民為重點(diǎn)，按照一定的邏輯路線和標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化、完善本國(guó)的向內(nèi)移民法律機(jī)制。

關(guān)鍵詞：向內(nèi)移民；高端移民；移民機(jī)制

按照《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)的規(guī)定，中國(guó)向內(nèi)移入的國(guó)際移民有三種：一是擬在中國(guó)居留一年以上，持有《外國(guó)人居留證》的外國(guó)人；二是符合《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》的規(guī)定,依法可以獲得《外國(guó)人永久居留證》的外國(guó)人；符合我國(guó)《國(guó)籍法》規(guī)定的入籍條件，依法可以取得中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人。
高端移民是相對(duì)于低端移民或普通移民而言的。按照《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》的規(guī)定，向中國(guó)移入的高端移民是指外國(guó)的獨(dú)立技術(shù)移民、投資移民和親屬移民中的高級(jí)人才。除前述三種高端移民之外，本文中向中國(guó)移入的高端移民還包括從其他途徑轉(zhuǎn)移而來(lái)的外國(guó)高級(jí)人才和投資者，如由外國(guó)駐華機(jī)構(gòu)任職人員轉(zhuǎn)為的技術(shù)移民、投資移民。

中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制散存于《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、《中華人民共和國(guó)護(hù)照法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》、《中國(guó)公民因私事往來(lái)香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》以及《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》之中。2004年8月15日，公安部、外交部聯(lián)合頒布了《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)人永久居留管理辦法》)，并于同日開(kāi)始實(shí)施。公安部認(rèn)為，《外國(guó)人永久居留管理辦法》的頒布，標(biāo)志著中國(guó)綠卡制度的正式實(shí)施。這是中國(guó)政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化，以及規(guī)范外國(guó)人申請(qǐng)中國(guó)永久居留(中國(guó)綠卡)審批管理工作的重大行動(dòng)。

綠卡制度的建立是我國(guó)移民法制史上具有歷史意義的一件大事，在規(guī)范外國(guó)人在中國(guó)永居審批管理工作方面發(fā)揮了重要作用，但也必須承認(rèn)該法規(guī)存在著不足之處。而且綠卡制度的建立不等于我國(guó)已經(jīng)具有內(nèi)容完整、功能齊備的向內(nèi)移民法律機(jī)制，中國(guó)現(xiàn)實(shí)的向內(nèi)移民法律機(jī)制仍具有巨大的再構(gòu)建空間。2002年6月，新華社發(fā)布消息，中國(guó)將研究制定投資移民和技術(shù)移民法，以便吸引和聘用更多的海外高級(jí)人才前來(lái)工作。鑒于此，筆者以經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、信息化背景下國(guó)際向內(nèi)移民轉(zhuǎn)型為理路，以中國(guó)高端移民機(jī)制為重點(diǎn)，論述中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制再構(gòu)建。

一、國(guó)際向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型的表征

“國(guó)際移民歷史經(jīng)歷了資本原始積累時(shí)期(1500-1800)、歐美工業(yè)化時(shí)期 (1800-1914)、世界大戰(zhàn)期間(1914-1960)、后工業(yè)化時(shí)期(1960-)五大階段。后工業(yè)化時(shí)期的國(guó)際移民出現(xiàn)了模式復(fù)雜化與界線的模糊、流動(dòng)方式的多樣化與跨國(guó)社群的形成、國(guó)際移民數(shù)量的增長(zhǎng)與非法移民問(wèn)題的日趨嚴(yán)重等特點(diǎn)。”[1]而筆者發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)70年代以來(lái)，無(wú)論是調(diào)整抑或是新建本國(guó)向內(nèi)移民制度的國(guó)家均有一個(gè)共同點(diǎn)：對(duì)不同移民類別持不同態(tài)度和政策，特別青睞和優(yōu)惠技術(shù)移民和投資移民，限制普通勞工移民和難民，取締和打擊非法移民。筆者把這種現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)稱為國(guó)際向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型：即從普通移民模式向高端移民模式的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型主要表現(xiàn)在兩大類國(guó)家向內(nèi)移民政策和制度的調(diào)整和建立上。

(一)原來(lái)的移民輸入國(guó)紛紛削減、排斥普通移民而轉(zhuǎn)向注重高端移民

以二戰(zhàn)后是否還接受較大數(shù)量移民為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)代國(guó)家大體可分為三類：第一類是移民輸入國(guó)，第二類是移民輸出國(guó)，第三類是少量的移民靜止國(guó)。其中的移民輸入國(guó)又大致分為四類：一是近代史上以移民立國(guó)，二戰(zhàn)之后仍繼續(xù)接受較大數(shù)量移民的傳統(tǒng)移民國(guó)家。這些國(guó)家主要有美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭和一些拉美國(guó)家等。二是近代史上的自由移民國(guó)家和移民輸出國(guó)，二戰(zhàn)后發(fā)生向內(nèi)移民潮的國(guó)家。這些國(guó)家主要是西歐發(fā)達(dá)國(guó)家，如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭等。三是近代史上的勞動(dòng)力填補(bǔ)型移民國(guó)家，二戰(zhàn)后仍然接受一定數(shù)量移民的國(guó)家，如東南亞的印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)。四是二戰(zhàn)后在一定時(shí)期嚴(yán)重依賴外國(guó)勞工移民的國(guó)家，如中東石油輸出國(guó)。上述國(guó)家于20世紀(jì)70年代之后均相繼在削減、排斥普通勞工移民和難民的過(guò)程中，直接或曲折地從普通移民模式轉(zhuǎn)向高端移民模式，其中較為典型的主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型。

與注重人力資源、文化傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)和國(guó)際體制*如歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)等。甚至種族的普通移民模式相比，高端移民模式的特征是以技術(shù)主體和資本主體為核心，在移民類別上特別注重技術(shù)和投資移民、在考核上設(shè)置多項(xiàng)指標(biāo)、在移民程序上實(shí)行嚴(yán)格控制的移民模式。顯然，高端移民模式更加注重移民對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，且對(duì)本國(guó)社會(huì)的沖擊要小。發(fā)達(dá)國(guó)家向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型均以較大幅度增加技術(shù)和投資移民配額為標(biāo)志。

移民配額是指移民輸入國(guó)對(duì)移民類別和數(shù)量進(jìn)行調(diào)整的比例性指標(biāo)，其目的是保證移民總量按比例落實(shí)。廣義移民配額包括永久居民配額和臨時(shí)居民配額，狹義移民配額僅指前者。移民配額是一國(guó)移民政策調(diào)整變化的晴雨表。觀察者可以通過(guò)一國(guó)移民主管部門對(duì)不同移民類別配額的調(diào)整分配，看出其移民政策的傾向性；通過(guò)其長(zhǎng)期保持的傾向性，看出移民政策的穩(wěn)定性，進(jìn)而總結(jié)出其移民模式的特征?！?924年美國(guó)《種族法案》，首次制訂了永久居民配額。目前，幾乎所有頒布了移民法的國(guó)家都規(guī)定有移民配額，而且經(jīng)濟(jì)類移民占50%以上?！盵2]

以美國(guó)為例。這個(gè)依靠移民發(fā)展起來(lái)的國(guó)家，在二戰(zhàn)后一直十分重視技術(shù)移民和投資移民，也不嚴(yán)重排斥普通移民。20世紀(jì)80年代以后，由于移民問(wèn)題不斷加深，政府和國(guó)會(huì)在對(duì)移民問(wèn)題進(jìn)行反思和激烈辯論后，終于1996年通過(guò)了新的《移民改革和移民責(zé)任法》，實(shí)行了收緊移民和嚴(yán)格控制非法移民政策。此后，美國(guó)雖仍然保持了較高的技術(shù)和投資移民配額，但收縮了技術(shù)和投資移民的永久居留權(quán)和入籍權(quán)。就西歐國(guó)家來(lái)看，它們?cè)诮?jīng)歷二戰(zhàn)后的混合移民模式的陣痛后，也于20世紀(jì)70年代開(kāi)始在不斷限制甚至排斥勞工移民，嚴(yán)厲打擊非法移民過(guò)程中，不斷增加技術(shù)和投資移民配額，并采取多種措施吸引投資移民和技術(shù)移民，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技騰飛注入新的活力，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，緩和因移民造成的社會(huì)沖突。

從更大的范圍來(lái)看，國(guó)際移民在一些國(guó)家，特別是移民主要接收地的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常被視為“競(jìng)爭(zhēng)”、“威脅”、“非法”與“犯罪”，采取的措施往往也是以“堵”、“減”、“打”為主。據(jù)聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)，在2003年，全世界有1/3的國(guó)家準(zhǔn)備修訂移民政策，而這些國(guó)家中又有1/3準(zhǔn)備削減移民數(shù)量。[3]

(二)原來(lái)的移民輸出國(guó)在經(jīng)歷長(zhǎng)期的大量人才流失后，也相繼開(kāi)始實(shí)行高端移民政策

“韓國(guó)在20世紀(jì)50-70年代是典型的人才外流國(guó)，90%左右的留學(xué)生學(xué)成不歸。而進(jìn)入80年代，其外流的人才紛紛回國(guó)，特別是90年代以來(lái)，其人才回歸迅速增多，回歸率達(dá)到60%。其中不乏已經(jīng)取得外國(guó)永久居留權(quán)和外國(guó)國(guó)籍的人士。這與韓國(guó)所采取的有效人才回歸戰(zhàn)略和移民法律機(jī)制直接相關(guān)?！盵4]

新加坡以前約有1/3人才流向海外。為了吸引海外人才回歸，新加坡政府于1978年設(shè)立科技部，先后資助并組織實(shí)施了“長(zhǎng)期回國(guó)計(jì)劃”、“臨時(shí)回國(guó)計(jì)劃”、“外國(guó)學(xué)者訪問(wèn)計(jì)劃”等法律外措施。1989年7月10日新加坡政府公布了新移民法。從1990年開(kāi)始，該國(guó)政府批準(zhǔn)了以投資基金移民新加坡的方式。2004年，該移民計(jì)劃改名為“全球商業(yè)投資計(jì)劃”。2008年新加坡取消了遺產(chǎn)稅，對(duì)移民的吸引力加大。據(jù)移民行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009年到新加坡投資移民的中國(guó)申報(bào)人數(shù)已翻番。

為吸引印裔人才回國(guó)，印度政府在法律機(jī)制外實(shí)行一系列政策優(yōu)惠的同時(shí)，還修改法律實(shí)行雙重國(guó)籍政策和實(shí)施印裔卡計(jì)劃，解決海外移民回國(guó)發(fā)展的身份問(wèn)題。印裔卡計(jì)劃要求只要符合條件的海外移民每人交納1000美元，便能得到為期20年的、可多次入境的簽證，并能在一些方面享受與印度國(guó)民同等待遇等等優(yōu)惠政策。后來(lái)，印度政府取消了這一計(jì)劃，并在規(guī)避各種政治風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行限制性的雙重國(guó)籍制度(或稱“一個(gè)半國(guó)籍”)，重點(diǎn)吸引海外高層次人才的回流。

二、國(guó)際社會(huì)向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型的發(fā)生邏輯

如何在理論上釋解20世紀(jì)70年代以來(lái)世界范圍內(nèi)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家削減、排斥普通移民，優(yōu)惠專業(yè)人才移民和投資移民，以及一些重要的發(fā)展中國(guó)家相繼實(shí)行的吸引專業(yè)人才移民和投資移民的政策，國(guó)內(nèi)外學(xué)者有許多說(shuō)法。

1997年6月16日，澳大利亞的斯蒂芬·卡斯?fàn)査刮纸淌谠谏鐣?huì)轉(zhuǎn)型管理政府間理事會(huì)會(huì)議上發(fā)表了《全球化與移民——若干緊迫的矛盾》的演講。在該演講中，斯蒂芬·卡斯?fàn)査沽信e了接納和排斥的矛盾、全球與地方的矛盾、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的矛盾、觀代性與后現(xiàn)代性的矛盾、市場(chǎng)與國(guó)家的矛盾、財(cái)富增加與貧困化的矛盾、網(wǎng)絡(luò)和個(gè)人的矛盾、作為國(guó)家公民和作為全球公民的矛盾、自上而下的全球化和自下而上的全球化的矛盾共九種矛盾。斯蒂芬·卡斯?fàn)査拐J(rèn)為，“移民問(wèn)題在當(dāng)今絕大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中起著關(guān)鍵的作用。移民既是全球變化的結(jié)果，同時(shí)也是移民輸出社會(huì)和接受社會(huì)進(jìn)一步變化的強(qiáng)大推動(dòng)力量。它不但在經(jīng)濟(jì)方面的影響立竿見(jiàn)影，而且還會(huì)影響到社會(huì)關(guān)系、文化、國(guó)家政治和國(guó)際關(guān)系。移民不可避免地在民族國(guó)家內(nèi)部形成民族文化多樣化，改變認(rèn)同，模糊傳統(tǒng)的界限。社會(huì)轉(zhuǎn)型管理規(guī)劃只要能夠幫助世界更好地理解和處理移民問(wèn)題，那就取得了非常重要的成就?！盵5]

而美國(guó)學(xué)者M(jìn)anag.Res.News認(rèn)為：“經(jīng)營(yíng)的迅速國(guó)際化成了歐洲乃至全球性的一個(gè)最為顯著的趨勢(shì)。在美國(guó)，62%的被調(diào)查公司打算擴(kuò)大自己在歐洲的存在。因此，隨著經(jīng)營(yíng)的國(guó)際化，經(jīng)理、專家及其家庭的全球性移民就成了一種準(zhǔn)則?！盵6]另一位美國(guó)學(xué)者馬克·馬戈利斯認(rèn)為：“在過(guò)去數(shù)10年中，世界移民人數(shù)已達(dá)到2億人。然而現(xiàn)在，由于全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，這場(chǎng)單向的人類移民大潮正在放緩，甚至開(kāi)始倒退。移民模式的徹底改變可能標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的終結(jié)——一個(gè)代表全球化的商品、服務(wù)、資本和人員自由流動(dòng)的時(shí)代。然而，全球經(jīng)濟(jì)衰退很顯然已經(jīng)給跨國(guó)人口流動(dòng)關(guān)上了閘門，全球大移民的時(shí)代正緩緩走向終結(jié)?！盵7]

而在筆者看來(lái)，20世紀(jì)70年代以來(lái)國(guó)際社會(huì)向內(nèi)移民模式轉(zhuǎn)型的發(fā)生因素則是綜合性的，既有歷史性的也有現(xiàn)實(shí)的性，既有國(guó)內(nèi)性的也有國(guó)際性的，既有根本性的也有派生性的，既有短時(shí)性的也有持久性的，但世界在此間進(jìn)入第三輪的經(jīng)濟(jì)全球化則是歷史性、根本性、持久性的因素。

第一，第三輪的經(jīng)濟(jì)全球化使人類出現(xiàn)眾多的“垃圾人口”。

美國(guó)著名歷史學(xué)家伊曼紐爾·沃勒斯坦認(rèn)為，資本主義在全球化過(guò)程中起著核心作用。他指出：“資本主義發(fā)展的邏輯最終必然達(dá)到全球范圍，它從16世紀(jì)在歐洲誕生到今天己經(jīng)真正達(dá)到全球范圍——整個(gè)世界都是在這個(gè)單一的、我們稱之為資本主義世界經(jīng)濟(jì)的社會(huì)分工的架構(gòu)之內(nèi)運(yùn)作的。”[8]58但“從經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展史來(lái)看，每一次經(jīng)濟(jì)全球化浪潮均與當(dāng)時(shí)的科技革命密切相關(guān)。18世紀(jì)末的第一次科技革命，掀起了全球化的第一個(gè)浪潮。19世紀(jì)末以來(lái)以電氣化為標(biāo)志的第二次科技革命，尤其是電訊、汽車、飛機(jī)產(chǎn)業(yè)的形成，迎來(lái)了全球化的第二個(gè)浪潮。當(dāng)代以原子化、電子信息化為標(biāo)志的第三次、第四次科技革命，尤其是信息產(chǎn)業(yè)(信息高速公路、互聯(lián)網(wǎng)、全球通電話等)的大發(fā)展，引發(fā)了全球化的第三次浪潮?！?高放：《從全球化浪潮看新世紀(jì)、新世界》，見(jiàn)《理論動(dòng)態(tài)》2000年1月20日?？梢?jiàn)，第三輪的經(jīng)濟(jì)全球化既是資本主義全球化的更進(jìn)一步發(fā)展，也是更高形態(tài)的經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化。

在第三輪經(jīng)濟(jì)全球化營(yíng)造的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)不斷提升，經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化飛速發(fā)展的當(dāng)代，各國(guó)對(duì)高端人才的需求均會(huì)增加，對(duì)普通勞動(dòng)者的需求均會(huì)減少。首先，就產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)率與勞動(dòng)力素質(zhì)的關(guān)系來(lái)看，越是高端的產(chǎn)業(yè)，其科技含量就越高，生產(chǎn)率也就越高，同時(shí)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求也就越高。對(duì)一國(guó)而言，其高端產(chǎn)業(yè)的規(guī)模越大，標(biāo)志著其經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化的水平越高，對(duì)高素質(zhì)勞動(dòng)力的數(shù)量需求也就越多。為保持或提升本國(guó)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，現(xiàn)實(shí)各國(guó)都在千方百計(jì)地發(fā)展本國(guó)以信息產(chǎn)業(yè)為龍頭的高端產(chǎn)業(yè)，而高端產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大勢(shì)必增加高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求，減少對(duì)普通勞動(dòng)力的需求。其次，由于科技應(yīng)用會(huì)使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率提升，也會(huì)增加高素質(zhì)勞動(dòng)力的需求，減少對(duì)普通勞動(dòng)力的需求。再其次，為不斷增加產(chǎn)業(yè)的科技含量，提高生產(chǎn)率，各國(guó)均需大量的科技研發(fā)人才。最后，作為當(dāng)代經(jīng)濟(jì)血脈的金融行業(yè)以及證券、股票、期貨交易等行業(yè)的迅猛發(fā)展也均需要大量的專業(yè)人才。

1995年9月27日至10月1日，由美國(guó)出資的戈?duì)柊蛦谭蚧饡?huì)，邀集當(dāng)今西方世界的500名政治家、經(jīng)濟(jì)界領(lǐng)袖和科學(xué)家，其中包括喬治·布什、撒切爾夫人、布萊爾、布熱津斯基以及索羅斯、比爾·蓋茨、未來(lái)學(xué)家奈斯比特等人，在舊金山費(fèi)爾蒙特飯店舉行高層圓桌會(huì)議，討論關(guān)于全球化以及如何引導(dǎo)人類走向21世紀(jì)的問(wèn)題。據(jù)與會(huì)者透露，到會(huì)的“精英們”認(rèn)為：人類歷史上一個(gè)嶄新的時(shí)代業(yè)已到來(lái)，這個(gè)時(shí)代將是非工業(yè)文明的時(shí)代。在21世紀(jì)，僅啟用全球人口的20%就足以維持世界經(jīng)濟(jì)的繁榮。因?yàn)槟壳叭澜绲膬r(jià)值，主要部分僅是由地球人類中的1/5所生產(chǎn)。換句話說(shuō)，其余的80%或4/5地球人口，都是不能創(chuàng)造新價(jià)值的人類廢物?！霸絹?lái)越多的勞動(dòng)力將被棄置不用”。因此，地球上“只有20%的人有權(quán)積極地參與生活、掙錢和消費(fèi)，此外再加上1%或2%的豐厚遺產(chǎn)繼承人?！比祟愔卸嘤嗟?0%人口屬于垃圾人口，對(duì)于僅占20%的有價(jià)值人口，它們是巨大的麻煩同時(shí)會(huì)制造極大的安全問(wèn)題。這些垃圾人口多數(shù)分布在目前的不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。*《垃圾人口論》/baike.baidu.com。

第二，在經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、信息化造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家力圖通過(guò)吸納高端移民，保持自己的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

二次世界大戰(zhàn)后，各國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)律的不斷探索表明:科學(xué)知識(shí)和技術(shù)的不斷進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)，并決定著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)。因各國(guó)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展階段不同，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低也不同?？茖W(xué)技術(shù)水平較低的國(guó)家必然受到代表陳舊技術(shù)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資本積累出現(xiàn)過(guò)度傾向的影響。處于科學(xué)技術(shù)領(lǐng)先地位的發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是美國(guó)，在信息技術(shù)上經(jīng)歷了充滿無(wú)數(shù)傳奇色彩的發(fā)明、創(chuàng)造、機(jī)遇和曲折的漫長(zhǎng)歷程后，終于在20世紀(jì)80、90年代迎來(lái)了質(zhì)的飛躍?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展的價(jià)值已經(jīng)超越了對(duì)信息產(chǎn)業(yè)本身，以及新能源、新材料、生物工程等高新技術(shù)發(fā)展的價(jià)值，在實(shí)際上提高了整個(gè)社會(huì)知識(shí)和信息的生產(chǎn)、傳播和使用的效率，而這種效率正是決定今天各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵。如同工業(yè)革命的蒸汽機(jī)、電氣化增強(qiáng)了人類征服自然的力量一樣，互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)大了人腦的功能并延伸了人類語(yǔ)言；如同鐵路、高速公路和航空加快了工業(yè)時(shí)代的物流一樣，互聯(lián)網(wǎng)作為信息和知識(shí)的載體和制度基礎(chǔ)，從根本上滿足了人類方便、低廉地獲得大量信息和知識(shí)的需求,并使所有產(chǎn)業(yè)都建立在互聯(lián)網(wǎng)上，極大地促進(jìn)了財(cái)富的創(chuàng)造；如同土地、資本、勞動(dòng)是工業(yè)時(shí)代的生產(chǎn)要素一樣，互聯(lián)網(wǎng)驅(qū)動(dòng)的“新經(jīng)濟(jì)”中，科學(xué)知識(shí)和技術(shù)以及高科技人才對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步地發(fā)揮決定性的支配作用。知識(shí)生產(chǎn)成為生產(chǎn)力、競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而知識(shí)產(chǎn)業(yè)已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要的產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，保持一支具有強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)力的知識(shí)產(chǎn)業(yè)人才也就成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。

然而，“計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)的人才匾乏，已成為當(dāng)今發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的頭等重要的課題。于是，爭(zhēng)奪能勝任信息技術(shù)革命的高科技移民大戰(zhàn)拉開(kāi)了帷幕。在新經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，人們愈來(lái)愈意識(shí)到得人才者得天下的哲理，愈來(lái)愈感悟到——人才是經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的‘燃料’?！盵9]據(jù)美國(guó)商務(wù)部于2001年的預(yù)測(cè)：“到2006年，美國(guó)平均每年將以大約15萬(wàn)人的增長(zhǎng)率才能滿足對(duì)高科技人才的需求。到2003年，西歐預(yù)測(cè)將缺乏170萬(wàn)與信息技術(shù)相關(guān)的人才。其中，預(yù)計(jì)僅德國(guó)就短缺40萬(wàn)人，現(xiàn)在德國(guó)政府正在重新修改移民法，使之與美國(guó)有著相同的功能和待遇。日本似乎略微好些，信息技術(shù)人才的空缺為21萬(wàn)人左右?！盵9]

人才短缺是各國(guó)普遍面臨的問(wèn)題。美國(guó)是全球優(yōu)秀人才的基地，可謂人才濟(jì)濟(jì)，但據(jù)“美國(guó)科學(xué)基金會(huì)”預(yù)測(cè)：“21世紀(jì)初，美國(guó)的化學(xué)、生物、物理等學(xué)科的科學(xué)家和工程師將短缺45-47萬(wàn)人，到2006年，將短缺67萬(wàn)人。據(jù)美國(guó)微軟公司和IDC公司聯(lián)合進(jìn)行的調(diào)查顯示,2000年美國(guó)新增信息技術(shù)人才的需求量為160萬(wàn)人,其中84萬(wàn)個(gè)職位因無(wú)合適人才而空缺。美國(guó)每年至少需要新增9.5萬(wàn)名電腦專家,而國(guó)內(nèi)的培養(yǎng)能力只能滿足需求的1/3。人才短缺導(dǎo)致全球性的人才流動(dòng)和爭(zhēng)奪。全球人才流動(dòng)呈現(xiàn)‘馬太效應(yīng)’，發(fā)達(dá)國(guó)家是人才爭(zhēng)奪的直接受益者。據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署統(tǒng)計(jì)，發(fā)展中國(guó)家在國(guó)外工作的專業(yè)人才數(shù)以百萬(wàn)計(jì),并正以每年10萬(wàn)人的數(shù)量遞增。仍以美國(guó)為例，1995年美國(guó)科學(xué)和工程項(xiàng)目的工作人員達(dá)1200萬(wàn)，其中72%的人員出生在發(fā)展中國(guó)家,目前僅在硅谷地區(qū)供職的中國(guó)科技人才就已超過(guò)10萬(wàn)人。近年來(lái)，美國(guó)接受的50多萬(wàn)名專業(yè)人才中有37.5萬(wàn)來(lái)自發(fā)展中國(guó)家(占75%)?！盵10]

哈佛大學(xué)、杜克大學(xué)和紐約大學(xué)的研究人員2007年8月22日公布的國(guó)際專利申請(qǐng)情況分析報(bào)告顯示：“全美2006年提交的專利申請(qǐng)中，有25.6%是外國(guó)公民的貢獻(xiàn)，主要是中國(guó)人和印度人。因?yàn)樵谏暾?qǐng)?jiān)诿烙谰镁恿魴?quán)時(shí)遇到障礙，他們當(dāng)中的數(shù)千人已經(jīng)回國(guó)。哈佛大學(xué)、杜克大學(xué)和紐約大學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，2006年來(lái)自美國(guó)的專利申請(qǐng)中，有16.8%的發(fā)明人或聯(lián)合發(fā)明人是華人，印度人也占到了l3.7%。”*美國(guó)《高教紀(jì)事報(bào)》2007年8月23日，轉(zhuǎn)載于《世界教育信息》2007年10期。

2000年7月21日至23日，八國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議在日本沖繩縣名護(hù)市舉行。會(huì)議討論了全球信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡、減免貧窮國(guó)家債務(wù)、防止地區(qū)沖突、防治傳染病等國(guó)際社會(huì)所面臨的問(wèn)題。22日八國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表《全球信息社會(huì)沖繩憲章》，旨在促進(jìn)信息通信技術(shù)發(fā)展，建設(shè)全球信息化社會(huì)。為確保優(yōu)秀人才的供需基本平衡，各國(guó)政府必須促使人才移民手續(xù)的簡(jiǎn)便化，并擴(kuò)大《簽證框架》的發(fā)放范圍。當(dāng)前的一個(gè)緊迫任務(wù)，就是重新評(píng)估各國(guó)的移民政策。*摘自“2000年日本沖繩西方最高首腦會(huì)議宣言”愈演愈烈的全球性高科技人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)。見(jiàn)http://baike.baidu.com/view/133328.htm。

第三，第三輪經(jīng)濟(jì)全球化繼續(xù)導(dǎo)致的不合理的產(chǎn)業(yè)國(guó)際分工，使得發(fā)展中國(guó)家紛紛通過(guò)吸納高端移民擺脫困境。

國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工既是世界市場(chǎng)和世界經(jīng)濟(jì)形成的基本動(dòng)因，也是國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際經(jīng)濟(jì)作用的核心基礎(chǔ)。從19世紀(jì)末第二次工業(yè)革命至今的100多年來(lái)，國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工經(jīng)歷了由產(chǎn)業(yè)間國(guó)際分工到產(chǎn)業(yè)內(nèi)國(guó)際分工，再到產(chǎn)品內(nèi)國(guó)際分工的不斷深化歷程。第三輪經(jīng)濟(jì)全球化通過(guò)生產(chǎn)和貿(mào)易的全球化，使國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工發(fā)生全面而深刻的變化。20世紀(jì)70年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的核心在于與經(jīng)濟(jì)全球化同時(shí)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化。全球化經(jīng)濟(jì)的要素收入分配論是從經(jīng)濟(jì)的知識(shí)化、信息化特征上提出的。顯然，經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化不是美國(guó)的專利，但現(xiàn)實(shí)卻顯然由美國(guó)所主導(dǎo)。以美國(guó)為首的少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家在擁有經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化的核心要素上具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，使得發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家面臨全球化的挑戰(zhàn)歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化的挑戰(zhàn)。這一時(shí)期，由經(jīng)濟(jì)知識(shí)化、信息化所決定的國(guó)際分工新格局將具有深遠(yuǎn)的歷史影響。

國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工也是造成全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)重要要素?！皬氖澜绶秶鷣?lái)看，各國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)，說(shuō)到底是綜合國(guó)力的較量。當(dāng)今世界各國(guó)綜合國(guó)力的提高在很大程度上取決于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)已越來(lái)越表現(xiàn)為科學(xué)技術(shù)和人才的競(jìng)爭(zhēng)?！盵11]冷戰(zhàn)結(jié)束后，在經(jīng)濟(jì)全球化、知識(shí)化、信息化推動(dòng)之下，專業(yè)化人力資本作為全新經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展的真正動(dòng)力，直接決定著世界各國(guó)在未來(lái)國(guó)際舞臺(tái)上的地位與作用，故而這一時(shí)代的國(guó)際人才流動(dòng)即專業(yè)化人力資本國(guó)際遷移問(wèn)題具有特殊重要的意義。面對(duì)人才競(jìng)爭(zhēng)的高端化，落后國(guó)家需要大量人才改變落后的局面；新興國(guó)家需要大量人才完成工業(yè)化、現(xiàn)代化以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。“當(dāng)今世界各國(guó)的政策日益有利于流動(dòng)性強(qiáng)的生產(chǎn)要素，如資本與高技能人才；越來(lái)越不利于流動(dòng)性低的要素，如低技能勞工?！盵12]

三、中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制再構(gòu)建的基本邏輯

(一)向內(nèi)移民法律機(jī)制的界定

總體而言，國(guó)際移民涉及許多層面的要素、因素和法律關(guān)系。除國(guó)際政治狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、國(guó)與國(guó)關(guān)系等宏觀因素和移民者自身的條件、家庭支持等微觀要素、因素之外，移民者所在國(guó)的內(nèi)生因素(變量)產(chǎn)生的推動(dòng)力與移民目的國(guó)的外生因素(變量)產(chǎn)生的吸引力是一對(duì)基本的中觀因素。其中移民接受國(guó)與移出國(guó)為接受和控制移民與定居、入籍所制定的法律制度，對(duì)移民的產(chǎn)生與發(fā)展具有生殺予奪的機(jī)能作用。

而“國(guó)際移民法律關(guān)系”是指國(guó)際法和移民接受國(guó)、移出國(guó)立法所確立的與國(guó)際移民相關(guān)的各種法律關(guān)系的總稱。它包涵三個(gè)層面的內(nèi)容：一是國(guó)家間的移民法律關(guān)系，通常由國(guó)際條約確立；二是國(guó)家與移民者的公法關(guān)系，通常由移民接受國(guó)與移出國(guó)的移民法或出入境法確立；三是移民接受國(guó)和移出國(guó)的法人、自然人與移民者的私法關(guān)系，通常由勞動(dòng)法、合同法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法等私法和契約確立。

在移民活動(dòng)的運(yùn)行上，對(duì)移民者來(lái)說(shuō)，移民是一個(gè)系列化的自愿申請(qǐng)和行為過(guò)程；對(duì)移民移出國(guó)來(lái)說(shuō)，移民是一個(gè)審查與許可過(guò)程，許可標(biāo)志著移民者與移民移出國(guó)及其法人、自然人之間一定法律關(guān)系的解除；而對(duì)移民接受國(guó)來(lái)說(shuō)，移民則是一個(gè)系統(tǒng)化的移民法律關(guān)系的建立過(guò)程，其中包涵私法關(guān)系和公法關(guān)系兩種法律關(guān)系的建立。運(yùn)行層面的移民法律關(guān)系建立通常需經(jīng)過(guò)契約、行政兩項(xiàng)程序，有時(shí)還需經(jīng)過(guò)司法程序，且每一個(gè)程序均包涵一定的實(shí)體內(nèi)容。一個(gè)欲實(shí)現(xiàn)在移民接受國(guó)永久居留和入籍目的的移民來(lái)說(shuō)，其移民條件應(yīng)達(dá)到移民接受國(guó)的移民標(biāo)準(zhǔn)，其移民過(guò)程應(yīng)通過(guò)移民接受國(guó)的國(guó)籍甄別、身份認(rèn)定、簽證簽發(fā)、入境檢查、居留權(quán)賦、居留管理、入籍審批等一系行政程序(階段或站點(diǎn))。而非永久居留或非入籍目的(多以工作、投資為目地)移民則均可在其中的居留權(quán)賦、居留管理、入籍審批階段(站點(diǎn))停留或循環(huán)往復(fù)。

法律機(jī)制是一種關(guān)系機(jī)能，也是一種導(dǎo)向機(jī)能。在關(guān)系機(jī)能上，一國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制廣義是指國(guó)家之間、移民接受國(guó)與移民者之間，以及移民接受國(guó)法人、自然人與移民者之間三個(gè)層面的法律關(guān)系機(jī)制。狹義則是指移民接受國(guó)與移民者的法律關(guān)系機(jī)制。在導(dǎo)向機(jī)能上，移民接受國(guó)法律的政策導(dǎo)向、價(jià)值取向、移民權(quán)利的賦予度和保護(hù)度、出入境的便利度，對(duì)向內(nèi)移民的產(chǎn)生與發(fā)展具有生殺予奪的機(jī)能作用。限于篇幅，本文從狹義的法律移民關(guān)系入手，談中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制再構(gòu)建的基本邏輯。

(二)期待邏輯

向內(nèi)移入高端移民涉及許多方面的問(wèn)題。當(dāng)今形勢(shì)下，移民輸入國(guó)勞動(dòng)力成本低廉以及通過(guò)政府主導(dǎo)的各種優(yōu)惠性投資政策仍不能算是技術(shù)移民考慮的最主要因素，他們主要關(guān)注的是移民輸入國(guó)國(guó)內(nèi)制度的規(guī)范程度和靈活性，并且需要更多地建立在雙向利益需求的基礎(chǔ)之上。政府優(yōu)惠是投資移民的普遍偏好，而市場(chǎng)體系的發(fā)育程度、游戲規(guī)則的公正性、本土性人才隊(duì)伍的質(zhì)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向等往往是海外技術(shù)移民回流所關(guān)注的重點(diǎn)。[13]

就移民的動(dòng)因和行為而言，需求層次分析和實(shí)證研究均顯示移民是一種理性選擇。當(dāng)一位移民離開(kāi)一個(gè)國(guó)家而移入另一個(gè)國(guó)家時(shí)，是因他的需求在移出國(guó)無(wú)法得到滿足而在移入國(guó)能夠得到滿足，且在決定前進(jìn)行了比較性選擇。按照馬斯洛的需求層次理論，人的需要從低到高排列一共有五種，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要。人們通常在低一級(jí)的需要得到基本的滿足以后，才會(huì)去追求更高一級(jí)的需要，同時(shí)，人們可能會(huì)同時(shí)存在幾個(gè)不同層次的需要，但總有一個(gè)層次的需要是發(fā)揮主導(dǎo)作用的，這種需要就稱為優(yōu)勢(shì)需要。雖然馬斯洛的需求層次理論在解析移民時(shí)存在一定的不對(duì)應(yīng)，但適當(dāng)修正后仍可成為解析移民動(dòng)因和行為的一種有效范式。

高端移民由于其擁有更多的資本或更高的受教育程度、專門技能和收入水平，往往表現(xiàn)出與一般移民不同的優(yōu)勢(shì)需要，而且隨著其受教育程度、專門技能和收入水平的不斷提高而不斷向更高層次的需要移動(dòng)。首先，與一般移民不同，高端移民由于其掌握的資本或技能往往無(wú)需移民也能獲得足以滿足其生存需求的貨幣收入，因此生理需求較少成為高端移民的動(dòng)因。其次，隨著其收入的增加，高端移民往往會(huì)偏向于前往一個(gè)有著穩(wěn)定的社會(huì)秩序，法律對(duì)于其財(cái)產(chǎn)有保障以及犯罪率較低的國(guó)家，安全需要成為很大一部分高端移民的動(dòng)因，全球高端人才流失最嚴(yán)重的地區(qū)如非洲、拉丁美洲等恰恰也是全球最不穩(wěn)定地區(qū)。第三，因多元文化國(guó)家具有更大的包容性和易融入性，所以，社會(huì)融入需要往往會(huì)成為高端移民選擇移入國(guó)的一個(gè)因素。在其他條件相同的情況下，高端移民在選擇移入國(guó)時(shí)會(huì)更傾向于多元文化的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞，而不是相對(duì)單一文化的國(guó)家，如西歐國(guó)家。而西歐國(guó)家由于以往殖民歷史的關(guān)系往往會(huì)成為一些前殖民地國(guó)家的高端移民的移入國(guó)。最后，對(duì)于高端移民中的杰出人才，自我實(shí)現(xiàn)需要往往在其移民動(dòng)因中具有非常重要的地位。美國(guó)以其良好的學(xué)術(shù)條件和商業(yè)環(huán)境成功吸引了大量的高端移民。

(三)差別邏輯

從貢獻(xiàn)與身份兩個(gè)方面區(qū)別對(duì)待不同類型的移民，即使是高端移民也要按照其個(gè)人情況、素質(zhì)和貢獻(xiàn)等差別給予不同的權(quán)利和身份待遇。這雖是國(guó)際社會(huì)通行的規(guī)則和原則，但各國(guó)的具體做法則有諸多不同。鑒于此，我國(guó)在做相關(guān)安排時(shí)，既要注意借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，更要注重借鑒發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。比如屬于發(fā)達(dá)國(guó)家的英國(guó)。歷史證明，靈活、寬松的制度環(huán)境和社會(huì)氛圍為第一次技術(shù)革命在英國(guó)發(fā)生起到了相當(dāng)大的推動(dòng)作用。[14]再如發(fā)展中國(guó)家的印度。印度向內(nèi)移民政策調(diào)整的一個(gè)重要特征是局部性調(diào)整居于主導(dǎo)地位，整體性調(diào)整即使有，也主要是形式上的。它為中國(guó)向內(nèi)移民政策的調(diào)整提供了一個(gè)重要思路，即在總體性原則的基礎(chǔ)上，對(duì)不同類型的向內(nèi)移民實(shí)行區(qū)別對(duì)待的政策。

就我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)和實(shí)際操作所賦予高端移民的出入境權(quán)利和身份待遇來(lái)看，無(wú)論是與發(fā)達(dá)國(guó)家還是與發(fā)展中國(guó)家的印度相比，抑或是與我國(guó)吸納高端移民的需求相比，均顯得不足。因此，我國(guó)需要擴(kuò)大高端移民的出入境權(quán)利和入境后的身份待遇，形成吸引高端華僑人群回流和外國(guó)人向我國(guó)移入的政策。

(四)系統(tǒng)邏輯

從個(gè)體行為學(xué)的視角看，移民是個(gè)人的行為過(guò)程，具有內(nèi)在的個(gè)人行為機(jī)理。從國(guó)家行為學(xué)的視角看，移民過(guò)程是主權(quán)國(guó)家的一種篩選、賦權(quán)和管理過(guò)程，具有內(nèi)在的國(guó)家行為機(jī)理。個(gè)人的移民行為機(jī)理只有與移入國(guó)的移民賦權(quán)和管理機(jī)理相吻合才能成功。反過(guò)來(lái)說(shuō)，國(guó)家的移民賦權(quán)和管理機(jī)理只有適應(yīng)個(gè)人的移民行為機(jī)理，才對(duì)移民具有吸引力。因此，全面構(gòu)建我國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制還應(yīng)在貫徹前述思路的基礎(chǔ)和原則上，按照個(gè)人移民機(jī)理，從多層面、多環(huán)節(jié)、多站點(diǎn)展開(kāi)。但大致可分為移民入境前的吸納機(jī)制、入境便利機(jī)制和入境后的賦權(quán)與保障機(jī)制三大板塊。

四、中國(guó)向內(nèi)移民法律機(jī)制子系統(tǒng)構(gòu)建

(一)開(kāi)拓吸納機(jī)能，加大吸引海外人才和資本的力度

1.明確加大高端移民的政策導(dǎo)向，適當(dāng)兼顧低端家庭移民

全球性的科技和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)使得吸引人才和投資移民成為各國(guó)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的必要手段?！靶轮袊?guó)成立60年來(lái)，取得了巨大的成就。外匯儲(chǔ)備世界第一，經(jīng)濟(jì)總量即將超過(guò)日本成為世界第二。但是，正因?yàn)槿瞬沤ㄔO(shè)滯后于國(guó)家發(fā)展，所以我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)入世界前列，核心競(jìng)爭(zhēng)力不是高新產(chǎn)業(yè)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)，不是人才的創(chuàng)新與創(chuàng)意，而是廉價(jià)的勞動(dòng)力與土地以及低端制造業(yè)，最終也導(dǎo)致我國(guó)成為了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要火車頭，代替發(fā)達(dá)國(guó)家承受了高污染，卻并沒(méi)有獲得全球化產(chǎn)業(yè)鏈中的主要利潤(rùn)。”[15]

鑒于有關(guān)國(guó)際法明確規(guī)定，家庭有權(quán)得到社會(huì)和國(guó)家的保護(hù)，家庭團(tuán)聚原則是人道主義原則，也是發(fā)達(dá)國(guó)家移民政策的主要原則之一，在我國(guó)推進(jìn)人權(quán)保障進(jìn)程中，應(yīng)將本國(guó)公民和取得永久居住權(quán)的外國(guó)公民的近親屬納入移民范圍。但這一原則的實(shí)行應(yīng)把接納移民家庭成員同他們?cè)谖覈?guó)的就業(yè)機(jī)遇掛起鉤來(lái)，并附加一定的條件限制，使他們須有足夠的財(cái)力來(lái)?yè)狃B(yǎng)自己的家庭，不給我國(guó)社會(huì)保障體系增加負(fù)擔(dān)。

2.加強(qiáng)高端移民的權(quán)益賦予和保障

顯然，移民法對(duì)移民的權(quán)益賦予度和保障度與向內(nèi)移民的數(shù)量和質(zhì)量是正相關(guān)關(guān)系。為引進(jìn)更多的高端移民，我國(guó)也應(yīng)加強(qiáng)高端移民的權(quán)益賦予和權(quán)益保障。

鑒于中國(guó)是后發(fā)達(dá)國(guó)家，按照勞動(dòng)力市場(chǎng)分割理論和世界體系理論，發(fā)達(dá)國(guó)家的高端人才很難主動(dòng)選擇來(lái)華工作和定居。由此，海外華僑華人便成為中國(guó)吸引海外高端移民的重要主體。因此，中國(guó)尤其應(yīng)關(guān)注海外華僑華人群體，因其所具備的跨國(guó)素養(yǎng)、高技術(shù)能力和資本使其成為正在轉(zhuǎn)型中的中國(guó)所必需的高端人群。

而隨著全球化進(jìn)程的加快，從20世紀(jì)末起，國(guó)際人才市場(chǎng)上出現(xiàn)了一群在人才流出國(guó)和流入國(guó)之間“循環(huán)流動(dòng)”的高級(jí)人才。他們?cè)趦蓚€(gè)國(guó)家之間搭橋牽線，傳遞著技術(shù)、信息、資金等，共同分享著人類科學(xué)技術(shù)發(fā)展所帶來(lái)的各種發(fā)展紅利。多倫多大學(xué)2007年發(fā)布的華裔移民跨國(guó)創(chuàng)業(yè)與經(jīng)營(yíng)的研究報(bào)告：“指出在加拿大的華裔移民企業(yè)家當(dāng)中，絕大多數(shù)人都在加拿大與他們的原居地之間循環(huán)流動(dòng)。以開(kāi)展跨國(guó)經(jīng)營(yíng)為主的企業(yè)家有42%。他們的平均企業(yè)年收入30%來(lái)自于國(guó)際貿(mào)易，其中有接近75%的華裔企業(yè)家曾協(xié)助過(guò)加拿大企業(yè)到中國(guó)拓展市場(chǎng)，或者協(xié)助過(guò)中國(guó)企業(yè)來(lái)到加拿大發(fā)展?！?見(jiàn)新浪讀書(shū)：《人才環(huán)流與共享》，見(jiàn)http://book.sina.com.cn，2009年7月1日。目前，華僑華人群體所在國(guó)的內(nèi)生變量與我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的綜合作用，已為高端華僑華人人群的環(huán)流提供了必要性和可能性。若我國(guó)在加強(qiáng)高端移民的權(quán)益賦予和權(quán)益保障方面有較大作為，勢(shì)必會(huì)促進(jìn)和加大高端華僑華人人群向中國(guó)移民的速度和廣度。

全球化時(shí)代的國(guó)家立法受制于外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面的因素。外部即全球化的因素，具體地說(shuō)，就是在全球化背景下所形成的國(guó)際法準(zhǔn)則、國(guó)際慣例以及全球化法律文化。因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家一旦加入了全球化的行列，也就等于它進(jìn)入了國(guó)際體系規(guī)則之中，后續(xù)的發(fā)展中國(guó)家尤其如此。這類國(guó)家不但要熟悉并學(xué)會(huì)運(yùn)用國(guó)際體系規(guī)則同世界各國(guó)打交道，而且在某些方面還要把國(guó)際體系規(guī)則的基本精神和原則引入到國(guó)內(nèi)立法中。但全球化并未毀滅民族國(guó)家的主權(quán)特性，更不能強(qiáng)求民族國(guó)家不顧本國(guó)國(guó)情去進(jìn)行全球統(tǒng)一立法。正如我國(guó)有些學(xué)者所言：“經(jīng)濟(jì)全球化并不能說(shuō)明、更不能直接派生法律全球化。法律的民族、區(qū)域、國(guó)家特征與利益的保護(hù)性，仍要求提升國(guó)家自主法律的地位?！?見(jiàn)2002年9月1日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》。

3.完善國(guó)際化與本土化互相兼容的移民立法

就我國(guó)移民立法而言，國(guó)際化與本土化也應(yīng)互相兼容。第一，對(duì)國(guó)際社會(huì)已經(jīng)存在的與國(guó)際移民有關(guān)的國(guó)際公約、條約進(jìn)行認(rèn)真的具體分析，凡是對(duì)我國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、利益和社會(huì)秩序無(wú)太大破壞性的我國(guó)應(yīng)當(dāng)遵循；凡是嚴(yán)重有悖于我國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)家主權(quán)、安全、利益和社會(huì)秩序有重大破壞性的，可予以保留。第二，對(duì)我國(guó)已經(jīng)加入或締結(jié)的與國(guó)際移民有關(guān)的國(guó)際公約、條約，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)在把握我國(guó)基本國(guó)情的前提下將其引入到新的國(guó)家移民立法中；我國(guó)原有的移民立法與我國(guó)加入或締結(jié)的國(guó)際公約、條約中的基本原則、規(guī)則有沖突的則應(yīng)通過(guò)立法程序予以修訂，以保持國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。第三，某些我國(guó)需要加入但暫時(shí)尚未加入的與移民立法相關(guān)的國(guó)際公約、條約，我國(guó)則可先借鑒其基本精神進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法后再選擇機(jī)會(huì)加入。第四，我國(guó)加入或締結(jié)的國(guó)際公約、條約沒(méi)有規(guī)定的也沒(méi)有限制的內(nèi)容，我國(guó)則可應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情進(jìn)行自主性的立法。需要加以說(shuō)明的是，我國(guó)內(nèi)地(大陸)、香港、澳門、臺(tái)灣四個(gè)區(qū)域居民的互相往來(lái)雖然也是人口全球流動(dòng)的組成部分，但這方面的立法，則完全是我國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，與國(guó)際社會(huì)無(wú)關(guān)，根本無(wú)需考慮國(guó)際化問(wèn)題。第五，對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的移民立法和國(guó)際通行做法，我國(guó)應(yīng)在充分考慮和準(zhǔn)確把握我國(guó)基本國(guó)情的前提下，借鑒其中精華和合理成分。在吸納高端移民方面，許多國(guó)家有過(guò)成功的立法實(shí)踐。美國(guó)在聯(lián)邦《移民法》中強(qiáng)化了人才優(yōu)先的體制，明確規(guī)定不限年齡、國(guó)籍，人才引進(jìn)優(yōu)先。澳大利亞、加拿大等國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定，增加人才移民的限額。日本通過(guò)制定《國(guó)立、公立大學(xué)任用外籍教師的特別措施法》、《研究交流促進(jìn)法》、《外國(guó)科技人員招聘制度》等法規(guī)，實(shí)施人才戰(zhàn)略。我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)在保護(hù)人才資源的法制建設(shè)方面也有成功經(jīng)驗(yàn)，這些都值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

(二)入境便利機(jī)制

1.給海外華人特殊的入境便利

華人是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的獨(dú)特資源，我國(guó)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)和珍惜這一資源，在政策上對(duì)華人及其配偶、子女同其他外籍人士區(qū)別對(duì)待?！笆聦?shí)上，很多對(duì)中國(guó)有感情的外國(guó)人很反感‘老外’一詞，更別說(shuō)那些只是由于‘利益’關(guān)系改換國(guó)籍而未根本改換民族認(rèn)同的華人。”[16]因此，我國(guó)的出入境政策也沒(méi)有必要建立這個(gè)壁壘。為適應(yīng)華人的國(guó)家和民族認(rèn)同，國(guó)家可在出入境檢查站設(shè)立專門的華人出入境通道，方便海外華人入境、出境，消除它們來(lái)中國(guó)工作、投資的心理障礙。

2.對(duì)高端人才實(shí)行優(yōu)惠簽證

對(duì)高端人才實(shí)行優(yōu)惠簽證，是世界各國(guó)吸納創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍型人才的普遍做法。很多國(guó)家規(guī)定，凡是著名學(xué)者、高級(jí)人才和具有某種專業(yè)技術(shù)的人才，不考慮其所在的國(guó)籍、資歷和年齡，一律優(yōu)先允許入境。這實(shí)際上是把在世界范圍內(nèi)爭(zhēng)奪人才當(dāng)作了他們的國(guó)策。還有，我國(guó)海外留學(xué)人員反映，他們?cè)趪?guó)外定居很多年，加入了外國(guó)籍的話，回來(lái)還需簽證，過(guò)程很繁瑣。建議：我國(guó)在簽證上進(jìn)一步解放思想，規(guī)定只要在國(guó)外拿到碩士以上學(xué)位，就可以一次簽發(fā)五年多次簽證，或十年往返簽證。

(三)健全入境移民的賦權(quán)機(jī)制，促進(jìn)移民融入

1.允許外國(guó)留學(xué)生就讀期間在高端行業(yè)“打工”和畢業(yè)后選擇就業(yè)的期限

現(xiàn)實(shí)，愿意在中國(guó)工作的外國(guó)留學(xué)生越來(lái)越多，而且事實(shí)上可以填補(bǔ)我國(guó)人口就業(yè)的空白。建議允許外國(guó)留學(xué)生就讀期間在我國(guó)高端行業(yè)從事兼職工作和寒暑假期間從事全職工作。外國(guó)留學(xué)生畢業(yè)后，有權(quán)申請(qǐng)6個(gè)月至1年期的工作簽證，用于在中國(guó)境內(nèi)求職。

2.恢復(fù)居留期華僑的國(guó)民權(quán)利，并使權(quán)利與義務(wù)聯(lián)動(dòng)

只有將選舉權(quán)、被選舉權(quán)、擔(dān)任公職權(quán)、領(lǐng)取福利金權(quán)、就業(yè)權(quán)、教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)等政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，與華僑的居留期制度密切聯(lián)動(dòng)，才能充分吸引華僑回國(guó)工作和投資。建議：恢復(fù)回國(guó)1年以上華僑的戶籍及上述權(quán)利，無(wú)需定居才恢復(fù)戶籍；以后也不再注銷未加入外國(guó)國(guó)籍的出國(guó)留學(xué)、工作和投資人員的戶籍。

3.擴(kuò)大外國(guó)人永久居留條件，吸納外國(guó)高端人才在中國(guó)永久居留

要區(qū)別擁有中國(guó)永久居留權(quán)但不在中國(guó)居留的外國(guó)人，與擁有中國(guó)永久居留權(quán)在中國(guó)居留不滿一定時(shí)間的外國(guó)人、連續(xù)取得中國(guó)短期居留權(quán)并在中國(guó)連續(xù)居留的外國(guó)人，賦予與中國(guó)聯(lián)系最真實(shí)者更多權(quán)利。建議賦予外國(guó)高端人才工作類簽證轉(zhuǎn)永久居留許可的權(quán)利，所有在中國(guó)連續(xù)工作8年以上的外國(guó)人，可以申請(qǐng)永久居留資格；獲得中國(guó)永久居留許可并連續(xù)在中國(guó)居留2年以上的外國(guó)人，可以申請(qǐng)永久居留許可延期。

4.實(shí)行積分制“綠卡工程”

在世界范圍內(nèi)，人們得到綠卡不外兩個(gè)原因：“利益”與“便利”。由于我國(guó)的社會(huì)保障體系尚未包涵獲得中國(guó)永久居留權(quán)的外國(guó)人，從本質(zhì)上講，現(xiàn)行“中國(guó)綠卡”只是一種高級(jí)的長(zhǎng)期有效簽證。為了爭(zhēng)奪頂尖人才，歐洲傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)都對(duì)“綠卡”制度進(jìn)行了改革，2000年德國(guó)正式實(shí)施“綠卡工程”；2007年法國(guó)實(shí)施“優(yōu)秀人才居留證”制度；2008年英國(guó)正式實(shí)施“記點(diǎn)積分制”移民制度。我國(guó)可借鑒這些國(guó)家的做法，實(shí)行積分制“綠卡工程”，遴選外國(guó)高端移民。

5.適度降低外國(guó)人入籍標(biāo)準(zhǔn)，特別是華人入籍標(biāo)準(zhǔn)，漸進(jìn)地推動(dòng)協(xié)議雙重國(guó)籍政策

為改變?cè)谌蛉瞬鸥?jìng)爭(zhēng)中的劣勢(shì)處境，20世紀(jì)90年代后，不少新興國(guó)家開(kāi)始明確承認(rèn)雙重國(guó)籍。鑒于我國(guó)實(shí)行雙重國(guó)籍雖對(duì)吸引國(guó)際高端移民有利，但也涉及我國(guó)與其他國(guó)家國(guó)際關(guān)系的處理等一系列疑難問(wèn)題，故現(xiàn)實(shí)對(duì)《國(guó)籍法》進(jìn)行重大修訂的條件尚不成熟。因此建議先修訂我國(guó)《國(guó)籍法》的配套細(xì)則和規(guī)章，允許具備一定條件的華人申請(qǐng)加入、恢復(fù)國(guó)籍；獲得永久居留許可并在中國(guó)居留8年以上的非華人外國(guó)人，可以申請(qǐng)加入中國(guó)國(guó)籍。但在《國(guó)籍法》未做重大修訂之前，它們?nèi)孕璺艞壨鈬?guó)國(guó)籍。以后，我國(guó)可嘗試通過(guò)與外國(guó)簽訂條約的方式，建立協(xié)議雙重國(guó)籍制度。即在外國(guó)與我國(guó)簽訂雙重國(guó)籍條約的前提下，允許該國(guó)國(guó)民加入我國(guó)國(guó)籍后享有雙重國(guó)籍，同時(shí)也允許我國(guó)國(guó)民加入該國(guó)國(guó)籍后享有雙重國(guó)籍。

6.積極推行移民融入政策

來(lái)自不同文化背景的國(guó)際移民在流入我國(guó)社會(huì)后，有些移民能夠比較順利地融入到我國(guó)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)文化同化，也有一些移民卻難以成功融入。移民融入政策就是要消除或者降低移民所面臨的跨文化適應(yīng)困擾和問(wèn)題，留住新移民，減少回歸率，減少和消除新移民與我國(guó)居民的沖突。為此，我國(guó)應(yīng)在三個(gè)維度上積極推行移民融入政策，首先，在政治和立法維度上，將獲得我國(guó)永久居留權(quán)和國(guó)籍的移民看成我國(guó)社會(huì)政治群體中完全參與的正式成員；其次，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)維度上，賦予上述移民正式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和福利權(quán)利；再其次，在文化與宗教信仰維度上，保護(hù)移民自我組織，展現(xiàn)自我文化、本民族、本宗教的權(quán)利等。這三個(gè)維度是從中央政府到地方政府政策，以及基層社區(qū)的移民融入工作需要達(dá)到的目標(biāo)，也是檢驗(yàn)移民融入政策(促進(jìn)融合還是產(chǎn)生排斥)的一個(gè)標(biāo)尺。

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責(zé)任編輯：馬睿

On the Transition of International Immigration Mode and the Reconstruction of China's Immigration Legal Mechanism-Taking China's High-end Immigration Mechanism as the Focal Point

Jing Chang-ling

(Dept. of Public Order, Guangdong Police College, Guangzhou 510232, China)

Abstract：Since 1960s, especially 1980s and under the background of economic globalization, intellectualization and informatization, the whole world has become unprecedentedly melted in the aspect of economy. Under the guidance of the principle of national interest first, the developed countries in the west have began to adopt the policies of excluding common immigration and favoring skilled immigration and investment immigration, which indicates that significant transformation is taking place in terms of international immigration mode. As the largest developing country in the world, China shall adapt to this trend by referring to the experience of skilled immigration and investment immigration, combining the actual condition of China, attracting high-end immigration as the focus and perfecting China's immigration legal mechanism according to certain logics and standards.

Key words：immigration; high-end immigration; immigration mechanism

收稿日期：2016-01-23

作者簡(jiǎn)介：荊長(zhǎng)嶺(1957-)，男，河南鄭州人，廣東警官學(xué)院治安系教授，從事涉外警務(wù)和實(shí)戰(zhàn)警務(wù)指揮研究。

中圖分類號(hào)：D631.46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-3745(2016)02-0029-11

①這里所稱移民是指國(guó)際移民。因可以依據(jù)許多要素設(shè)定國(guó)際移民，國(guó)際移民的定義也就紛紜復(fù)雜、難以統(tǒng)一。國(guó)際組織的定義通常繁瑣冗長(zhǎng)，故不做介紹。比較簡(jiǎn)明的定義如：跨越主權(quán)國(guó)家邊界，以非官方身份在非本人出生國(guó)居住達(dá)一年以上的特定人群，即為“國(guó)際移民”。(見(jiàn)李明歡：《國(guó)際移民的定義與類別——兼論中國(guó)移民問(wèn)題》，載于《華僑華人歷史研究》2009年第2期。)顯然，上述“國(guó)際移民”的定義包括在非本人出生國(guó)居住一年以上的“國(guó)際難民”，但人們?cè)谔接懸泼衽c發(fā)展時(shí)，通常不把國(guó)際難民、流亡者或被迫離開(kāi)其國(guó)籍國(guó)和出生國(guó)的人包括在“國(guó)際移民”之內(nèi)，而將其作為獨(dú)立的一類跨國(guó)人群。