文/黃小路

封面報(bào)道 Cover Story

推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)地方立法助力上海質(zhì)量高地建設(shè)

文/黃小路

檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)是國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的高技術(shù)服務(wù)業(yè)。如今，上海實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)提出新的要求。推動(dòng)一部符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的地方性法規(guī)——《上海市檢驗(yàn)檢測(cè)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的制定，是上海促進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)發(fā)展、建設(shè)質(zhì)量高地的重要之舉。

消除行政監(jiān)管盲區(qū)

檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)覆蓋產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、建設(shè)工程、環(huán)境保護(hù)、科技服務(wù)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行政管理、司法審判、仲裁裁決等提供技術(shù)服務(wù)支撐，被稱為“傳遞信任的行業(yè)”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年本市取得計(jì)量認(rèn)證的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)達(dá)731家，擁有國(guó)家級(jí)質(zhì)檢中心47家，從業(yè)人員達(dá)4.7萬(wàn)，全年出具檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告1 954萬(wàn)份，營(yíng)業(yè)收入164.2億元（占全國(guó)近10%）。此外，還有3 000余家高校和科研院所設(shè)立的實(shí)驗(yàn)室、研發(fā)中心等，共同服務(wù)于上海的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是，從法制建設(shè)情況來(lái)看，檢驗(yàn)檢測(cè)沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的上位法，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)行業(yè)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件中，系統(tǒng)性不強(qiáng)，內(nèi)容比較滯后，且大都側(cè)重資質(zhì)管理，缺少行為約束，大量無(wú)需取得資質(zhì)認(rèn)定的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)處于監(jiān)管空白地帶，存在管理盲區(qū)。另一方面，由于政出多門，導(dǎo)致重復(fù)審批、多頭監(jiān)管，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。為此，有必要通過(guò)地方立法為檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)發(fā)展提供制度保障，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，更好發(fā)揮檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在服務(wù)本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

固化上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)

《條例》能夠快速成型，得益于上海自貿(mào)區(qū)先行先試建設(shè)中一系列檢驗(yàn)檢測(cè)工作的改革創(chuàng)新：實(shí)施資質(zhì)認(rèn)定告知承諾，審批時(shí)間減少近兩個(gè)月；對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)同時(shí)申請(qǐng)多項(xiàng)資質(zhì)的，實(shí)施聯(lián)合評(píng)審，有效減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)；開(kāi)展聯(lián)合監(jiān)管，共享監(jiān)管專家資源和信息，打破信息孤島，形成監(jiān)管合力；在監(jiān)督抽查、生產(chǎn)許可證發(fā)證檢驗(yàn)、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)鑒定等政府委托的檢驗(yàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)中，打破行政壟斷，采信第三方檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)等，取得了良好效果。上海自貿(mào)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣，需要通過(guò)地方立法加以固化并進(jìn)一步完善。

2016年，《條例》被列為市人大常委會(huì)正式立法項(xiàng)目。市質(zhì)監(jiān)局與市政府法制辦共同組成立法起草小組，市人大財(cái)經(jīng)委、市人大常委會(huì)法工委提前介入，全程參與起草工作。11月11日，上海市十四屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議進(jìn)行表決，全票通過(guò)了《條例》。在《條例》起草過(guò)程中，主要遵循了以下思路：①堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化落實(shí)主體責(zé)任，劃定檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員的行為底線，建立市場(chǎng)行為規(guī)則；②由重事前資質(zhì)審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)事中事后監(jiān)管，將面向社會(huì)接受委托的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)納入調(diào)整范圍；③優(yōu)化審批流程，簡(jiǎn)化審批程序，創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高監(jiān)管成效，釋放市場(chǎng)活力。

突出主體責(zé)任和強(qiáng)化行業(yè)自律

為保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，規(guī)范檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)行為，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，《條例》突出檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任。一方面規(guī)定了檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的從業(yè)基本要求。檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)當(dāng)按照《條例》規(guī)定的行為規(guī)范獨(dú)立開(kāi)展檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)，確保數(shù)據(jù)、結(jié)果的真實(shí)、準(zhǔn)確和完整，對(duì)在檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)中所知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、技術(shù)秘密和個(gè)人隱私負(fù)有保密義務(wù)。要求檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、官方網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主頁(yè)面的醒目位置公示其取得的資質(zhì)證書(shū)和認(rèn)可證書(shū)。另一方面，劃定了行業(yè)底線?！稐l例》規(guī)定檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員的禁止行為，包括出具虛假檢驗(yàn)檢測(cè)報(bào)告，偽造和變?cè)鞕z驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)印章和人員簽字，推銷、監(jiān)制與檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)有利益關(guān)聯(lián)的產(chǎn)品和服務(wù)等。在發(fā)現(xiàn)被檢對(duì)象不符合法定要求或者強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，可能存在嚴(yán)重危害環(huán)境或者公共安全情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即向檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門報(bào)告。

2016年8月24日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署促進(jìn)消費(fèi)品標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量提升。會(huì)議確定，建立檢驗(yàn)認(rèn)證機(jī)構(gòu)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量承擔(dān)連帶責(zé)任制度。因此，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。為了提高檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的賠付能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御水平，《條例》鼓勵(lì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)投保機(jī)構(gòu)責(zé)任保險(xiǎn)和人員職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)。

此外，《條例》要求，行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)自律和誠(chéng)信建設(shè)，制定行業(yè)服務(wù)規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)解決會(huì)員糾紛。對(duì)違規(guī)的會(huì)員采取警告、通告批評(píng)和開(kāi)除會(huì)員資格等懲戒措施。

優(yōu)化審批程序 降低企業(yè)制度性交易成本

按照國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革要求，《條例》對(duì)現(xiàn)有的行政審批從制度層面加以創(chuàng)新和優(yōu)化。

1.建立聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審制度。由于資質(zhì)種類較多，檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)每年要花費(fèi)一定的時(shí)間和精力應(yīng)付資質(zhì)許可部門的評(píng)審。為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，《條例》規(guī)定對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)同時(shí)申請(qǐng)多項(xiàng)資質(zhì)及相關(guān)資質(zhì)的復(fù)審，實(shí)施聯(lián)合現(xiàn)場(chǎng)評(píng)審。聯(lián)合評(píng)審的實(shí)施辦法由市質(zhì)監(jiān)部門會(huì)同其他資質(zhì)許可部門制定并發(fā)布。

2. 建立采信計(jì)量認(rèn)證制度。計(jì)量認(rèn)證（含實(shí)驗(yàn)室資質(zhì)認(rèn)定）是檢驗(yàn)檢測(cè)領(lǐng)域通用的基礎(chǔ)性準(zhǔn)入制度。從行政許可的考核內(nèi)容來(lái)看，計(jì)量認(rèn)證與其他資質(zhì)許可大多集中在人員能力、儀器設(shè)備、樣品管理、檢測(cè)方法、環(huán)境設(shè)施、管理制度等要素，存在著大量的交叉重疊。為避免重復(fù)審批，《條例》規(guī)定檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)以計(jì)量認(rèn)證為前置條件的資質(zhì)的，許可部門應(yīng)當(dāng)依法采信計(jì)量認(rèn)證結(jié)果，對(duì)相同內(nèi)容不再重復(fù)考核，但若發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)不再符合計(jì)量認(rèn)證規(guī)定的，則除外。

3. 簡(jiǎn)化評(píng)審程序。從便利行政相對(duì)人的角度，《條例》規(guī)定除涉及國(guó)家安全、公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等許可事項(xiàng)的，對(duì)信用狀況良好、無(wú)違法違規(guī)行為的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資質(zhì)變更或者延續(xù)的，可以簡(jiǎn)化評(píng)審程序。如市質(zhì)監(jiān)局目前在計(jì)量認(rèn)證審批中，對(duì)符合條件的復(fù)查項(xiàng)目探索實(shí)施書(shū)面審查，為簡(jiǎn)化評(píng)審程序積累了經(jīng)驗(yàn)。

創(chuàng)新監(jiān)管方式 提高效率

按照《條例》的制度設(shè)計(jì)，檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)從重事前資質(zhì)審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)事中事后監(jiān)管，以創(chuàng)新監(jiān)管方式為切入點(diǎn)，有效整合政府監(jiān)管資源，切實(shí)提高監(jiān)管成效。

1. 建立聯(lián)合監(jiān)管和分類監(jiān)管機(jī)制。為解決多頭監(jiān)管問(wèn)題，《條例》規(guī)定市質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同其他檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制和信息共享機(jī)制，組建行業(yè)監(jiān)管專家?guī)?，編制專?xiàng)監(jiān)督檢查計(jì)劃。此外，為提高監(jiān)管針對(duì)性，《條例》還規(guī)定檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)程度、能力認(rèn)定結(jié)果、日常監(jiān)管記錄和投訴舉報(bào)等情況對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施分類監(jiān)管。

2. 完善市場(chǎng)退出機(jī)制。為破解司法鑒定等領(lǐng)域檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員退出渠道不暢的難題，《條例》根據(jù)《行政許可法》第六十九條的規(guī)定設(shè)計(jì)了市場(chǎng)退出機(jī)制，規(guī)定檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門在日常監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員不再符合資質(zhì)許可或者執(zhí)業(yè)資格條件仍繼續(xù)從事相應(yīng)檢驗(yàn)檢測(cè)活動(dòng)的，由檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正；逾期未按規(guī)定要求改正的，暫扣其資質(zhì)許可證；情節(jié)嚴(yán)重的，依法吊銷其資質(zhì)許可證。要求能力認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)取得其認(rèn)定的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，驗(yàn)證其是否持續(xù)符合認(rèn)定條件。檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)不再符合認(rèn)定條件的，能力認(rèn)定機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)撤銷其能力證明文件，并予以公布。

3. 明確行政監(jiān)管措施。為保障執(zhí)法權(quán)的行使，賦予檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門監(jiān)督檢查權(quán)?！稐l例》規(guī)定檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行查處時(shí)，可以進(jìn)入經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所現(xiàn)場(chǎng)檢查，向檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、委托人等詢問(wèn)和調(diào)查有關(guān)情況，查閱、復(fù)制有關(guān)資料等。此外，根據(jù)違法證據(jù)或者投訴舉報(bào)線索，檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門可以對(duì)涉嫌出具虛假數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)相關(guān)辦公場(chǎng)所和儀器設(shè)備實(shí)施查封、扣押。

4. 推行信用管理。通過(guò)信用約束，提高違法成本，倒逼檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。《條例》從三個(gè)方面加強(qiáng)信用管理：①檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員受到的行政處罰信息納入市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)；②對(duì)于信用狀況不良的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員，檢驗(yàn)檢測(cè)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在日常監(jiān)管中將其列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，增加檢查頻次，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)核查；③對(duì)信用狀況不良的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和人員，市、區(qū)人民政府有關(guān)部門在政府購(gòu)買服務(wù)、授予榮譽(yù)或者政策扶持時(shí)，依法予以限制。

促進(jìn)和嚴(yán)懲并舉 推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

加快發(fā)展檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)，對(duì)上海培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)和建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心具有重要意義。2014年，市政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)本市檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了18條促進(jìn)措施?！稐l例》結(jié)合上?？苿?chuàng)中心建設(shè)需求和實(shí)踐探索，要求市質(zhì)監(jiān)部門會(huì)同有關(guān)部門對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和促進(jìn)保障措施。市、區(qū)人民政府在開(kāi)放政府檢驗(yàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合使用戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)資金引導(dǎo)和支持檢驗(yàn)檢測(cè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)高新技術(shù)企業(yè)、技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)等認(rèn)定。鼓勵(lì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展技術(shù)研發(fā)，申請(qǐng)儀器設(shè)備和檢驗(yàn)檢測(cè)方法等專利，創(chuàng)新管理服務(wù)模式，參與標(biāo)準(zhǔn)制定。支持檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)國(guó)內(nèi)外實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可等能力認(rèn)定，使其檢驗(yàn)檢測(cè)能力符合國(guó)際準(zhǔn)則和通用要求，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果的國(guó)際互認(rèn)。

與此同時(shí)，為了提高違法成本、維護(hù)權(quán)威性，《條例》在法律責(zé)任一章中設(shè)定了相應(yīng)罰則。考慮到相關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)也設(shè)定了一些法律責(zé)任，為避免與上位法抵觸，《條例》規(guī)定，對(duì)違反本條例規(guī)定的行為，其他法律、行政法規(guī)有規(guī)定的，依照其規(guī)定處理。在此基礎(chǔ)上，《條例》對(duì)本法規(guī)定的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的信息公示義務(wù)、重大信息報(bào)告義務(wù)、普遍服務(wù)義務(wù)、不得出具虛假報(bào)告義務(wù)、不得偽造變?cè)鞕z驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)印章標(biāo)志、資質(zhì)許可標(biāo)志或者檢驗(yàn)檢測(cè)人員簽字等義務(wù)，設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局局長(zhǎng)）