● 阮志農(nóng)

創(chuàng)新學校和醫(yī)院編制管理的思考
——以福建為例

● 阮志農(nóng)

教育衛(wèi)生事業(yè)事關(guān)民生福祉，是保障人民群眾受教育、提高健康水平的重大民生工程。隨著人民群眾對教育醫(yī)療的需求日益增長，教育衛(wèi)生事業(yè)需要不斷發(fā)展，在中央要求財政供養(yǎng)人員只減不增、事業(yè)編制實行總量控制的背景下，如何創(chuàng)新學校（指中小學及幼兒園）、醫(yī)院機構(gòu)編制管理，保障教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的需要，成為機構(gòu)編制部門面臨的重大課題。

一、福建省學校、醫(yī)院機構(gòu)編制配置及面臨的困境

1.公辦中小學、幼兒園的編制及實有人員情況

截至2015年底，福建省公辦中小學共核定事業(yè)編制28.8萬名，實有在編30.3萬人。除漳州、南平的中小學有部分空編外，其他設(shè)區(qū)市和平潭綜合實驗區(qū)中小學均不同程度存在超編。幼兒園共有事業(yè)編制2.5萬名，實有在編1.8萬人，空編約7000名，但同時聘用了編外人員8000多名。

2.公立醫(yī)院的編制及實有人員情況

截至2015年底，各級各類公立醫(yī)院共核定事業(yè)編制13.2萬名，實有在編10.1萬人，空編約3.1萬名，但同時聘用了編外人員4萬多名。

從目前學校、醫(yī)院編制配置情況看，存在以下幾個突出問題。

一是現(xiàn)有編制與事業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。隨著教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，學校教學任務(wù)、醫(yī)院醫(yī)療業(yè)務(wù)越來越繁重，現(xiàn)有編制規(guī)模偏小，與學校、醫(yī)院發(fā)展需要不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，難以保障基本需要。實行事業(yè)編制總量控制之后，能夠用于統(tǒng)籌調(diào)劑的編制資源十分有限，調(diào)劑難度很大。截至2015年底，全省財政核撥事業(yè)編制仍比2012年底控制基數(shù)多出約3000名；財政核補事業(yè)編制與2012年底控制基數(shù)基本持平。

二是剛性需求與總量控制存在矛盾。隨著社會公共事業(yè)的發(fā)展完善，各級各類學校生源、醫(yī)院床位相應(yīng)增加，由此帶來的教育、衛(wèi)生編制剛性需求也在不斷增加。自2013年1月實行事業(yè)編制總量控制以來，編制總量控制與學校醫(yī)院增編需求的矛盾日益突出。各級各類醫(yī)院雖然尚留有一定空編，可用于保障醫(yī)院正常招聘和引進人才的需要，但實際上，醫(yī)院編內(nèi)、編外總?cè)藬?shù)已超過醫(yī)院現(xiàn)有編制數(shù)；而中小學更是捉襟見肘，已基本沒有編制可以調(diào)劑使用。尤其是近年來城市化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口往城市聚集，各地為保障民生需要，新建或改擴建了部分學校、醫(yī)院，客觀上需要相應(yīng)核定一定數(shù)量的事業(yè)編制，用于保障學校、醫(yī)院的需要。在嚴控事業(yè)編制總量和教育衛(wèi)生系統(tǒng)編制需求增長的雙重壓力下，目前各地學校、醫(yī)院主要通過聘用編外人員的方式彌補人員不足。編外聘用雖然在一定程度緩解了編制緊缺的問題，但從長遠看，也存在著同崗不同酬、素質(zhì)參差不齊影響教學和醫(yī)務(wù)質(zhì)量等問題。

三是增編訴求與編制存量不相對稱。學校、醫(yī)院是用編“大戶”，從這些年學校、醫(yī)院申請增編情況看，學校、醫(yī)院對編制的需求量很大。如近幾年省屬的學校、醫(yī)院所提的增編訴求，特別是新建的學校、醫(yī)院，按照相關(guān)編制標準測算所需的編制通常是幾十、幾百甚至上千名。而受事業(yè)編制總量控制的限制，目前各級機構(gòu)編制部門可用于調(diào)劑的機動編制已非常有限，這么大的編制量調(diào)劑解決起來十分困難，根本無法滿足學校、醫(yī)院增編訴求。

二、福建省積極創(chuàng)新學校、醫(yī)院編制管理

近年來，福建省采取措施，不斷探索創(chuàng)新學校、醫(yī)院編制管理方式，努力管好用活有限的機構(gòu)編制資源，力求發(fā)揮機構(gòu)編制效用。

1.深挖編制潛力，騰出部分編制資源

各地在編制資源非常有限的情況下，通過控編減編、機構(gòu)撤并轉(zhuǎn)等辦法，騰出部分編制資源，優(yōu)先用于保障教育、衛(wèi)生等重點領(lǐng)域用編需求。一是精簡。持續(xù)推進事業(yè)單位清理規(guī)范、控編減編工作，按規(guī)定比例收回部分事業(yè)編制。根據(jù)各地上報的控編減編數(shù)據(jù)，截至目前，9個設(shè)區(qū)市共精簡收回事業(yè)編制2萬多名。有的市縣對公路、園林、市政、國有林場等用工較多的事業(yè)單位，推行“管理層與作業(yè)層分離、作業(yè)內(nèi)容社會化”的管理模式，僅核定管理層人員編制，收回作業(yè)層人員編制，對作業(yè)層人員單獨造冊管理。二是撤并。通過整合職能相同相近的事業(yè)單位、撤并規(guī)模小和任務(wù)萎縮的事業(yè)單位等辦法，收回部分事業(yè)編制。這幾年，各地加大了對各類干校、培訓(xùn)中心、信息中心以及其他長期沒有開展業(yè)務(wù)、職責交叉、職能萎縮、任務(wù)不飽和的事業(yè)單位的撤并整合力度。三是轉(zhuǎn)制。將符合要求且條件成熟的生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位積極推向市場，逐步實行轉(zhuǎn)企改制。對一時轉(zhuǎn)企改制條件尚不成熟的，先收回空編，人員只出不進，實行人退編收。通過深挖編制潛力、盤活編制資源，既提高了編制使用效益，又解決了學校、醫(yī)院的部分用編需求。

2.系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑，優(yōu)化編制資源配置

通過建立適應(yīng)教育衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的編制動態(tài)調(diào)整機制，在部門內(nèi)、系統(tǒng)內(nèi)、行業(yè)內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑使用事業(yè)編制，保障學校、醫(yī)院用編需要。一是橫向調(diào)。對急需增編的學校和醫(yī)院，采取從系統(tǒng)內(nèi)同類經(jīng)費形式的學校和醫(yī)院編制空額內(nèi)調(diào)劑解決，實現(xiàn)同層級校際之間、院際之間編制的靈活使用。比如，福州市從福州六中等3所學校空編中調(diào)劑出100多名事業(yè)編制，用于保障福州四中等5所中小學用編需求；從市傳染病醫(yī)院空編中單列100名事業(yè)編制給福建醫(yī)科大學孟超肝膽醫(yī)院使用。二是縱向調(diào)。在不同區(qū)域的學校、醫(yī)院內(nèi)部采取幫扶機制，實現(xiàn)資源的流動和共享，緩解因區(qū)域發(fā)展不平衡帶來的編制資源不均衡。在學校方面，采取區(qū)、縣掛鉤協(xié)作方式，由城區(qū)學校聘用山區(qū)學校的教師，編制仍保留在原學校不變，將山區(qū)因結(jié)構(gòu)性富余的教師，結(jié)合本人意愿聘用到城區(qū)學校，緩解城區(qū)學生數(shù)大幅增長帶來的編制壓力。如福州市倉山區(qū)與永泰縣采取協(xié)作共建方式，聘用永泰縣部分富余教師到倉山區(qū)學校任教。在醫(yī)院方面，采取醫(yī)療聯(lián)合體的模式，以支付方式為杠桿，實現(xiàn)城市醫(yī)院與縣域、基層醫(yī)療機構(gòu)的對口幫扶。如福建首個醫(yī)療聯(lián)合體——福州市第一醫(yī)院醫(yī)療聯(lián)合體，由市第一醫(yī)院牽頭，市老年醫(yī)院及福清、閩侯、閩清、羅源、永泰等縣醫(yī)院和部分區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等23個醫(yī)療機構(gòu)組成，人員采取柔性流動、雙向交流，提高了基層醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療水平和編制使用效率。

3.推行控編管理，補充人力資源不足

積極推進管理創(chuàng)新，運用彈性、動態(tài)調(diào)控手段盤活現(xiàn)有事業(yè)編制存量，把學校、醫(yī)院現(xiàn)有的一些沉淀編制用起來，提高編制使用效益。一是收控學校編制。廈門市對幼兒園實行控編管理，按照編制標準（師生比1:7）核定人員控制數(shù)作為補充工作人員限額，編制數(shù)按其編內(nèi)實有人數(shù)核定，編內(nèi)、編外人員均實行實名制管理；此外，按照后勤社會化管理的要求，收回部分中等學校的工勤人員編制。收編與控編辦法實行后，近兩年市屬各類學校核編總量比應(yīng)核定數(shù)減少了近1000名。思明區(qū)、湖里區(qū)、翔安區(qū)、同安區(qū)也對各類學校采取控編管理體制，有效盤活了區(qū)級事業(yè)編制總量，這四個區(qū)現(xiàn)有事業(yè)編制總數(shù)比2012年底總量基數(shù)減少了1000多名。二是控制醫(yī)院員額。廈門市在保證公立醫(yī)院公益屬性的前提下，創(chuàng)新公立醫(yī)院編制管理體制，優(yōu)化人力資源配置，賦予其管理自主權(quán)。采取核定公立醫(yī)院人員控制數(shù)的辦法，編內(nèi)人員和編外人員總數(shù)不得超過核定的人員控制數(shù)。收回公立醫(yī)院現(xiàn)有空編，收回的編制優(yōu)先用于保障基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的用編需求。比如，為推進分級診療工作，廈門市重新核定基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)人員編制，所增的400多名編制從公立醫(yī)院收回的編制中劃轉(zhuǎn)。

4.政府購買服務(wù)，創(chuàng)新公益服務(wù)方式

積極探索將可由市場提供、社會承擔的公共服務(wù)，逐步通過政府購買服務(wù)或由政府設(shè)立公益性崗位的方式完成，推行公共服務(wù)市場化，從“養(yǎng)人”向“辦事”轉(zhuǎn)變。一方面，對各級各部門新增或臨時性、階段性的服務(wù)事項，適合社會力量承擔的，積極推行政府購買服務(wù)，不再設(shè)立機構(gòu)、核增編制。另一方面，將有限的編制資源主要用于配備學校醫(yī)院骨干專業(yè)技術(shù)和管理人員，其余人員通過政府購買服務(wù)方式，所需經(jīng)費由財政予以保障，并實行同工同酬，如漳州市積極創(chuàng)新公益服務(wù)方式，調(diào)整現(xiàn)行教育衛(wèi)生系統(tǒng)編制核定辦法，采取編制保障與政府購買服務(wù)方式相結(jié)合的辦法，核定學校和醫(yī)院人員總量。2015年漳州市直中小學、中職學校和幼兒園分別按應(yīng)核編制數(shù)的一定比例核定實際編制數(shù)，編制不足部分實行政府購買服務(wù)；市屬醫(yī)院2015年按應(yīng)核定編制數(shù)的55%核定，其余45%通過政府購買服務(wù)方式解決。再如，泉州市擬訂了市直公辦中小學、幼兒園編外合同教師管理辦法，著力解決教師編制緊缺問題，規(guī)范聘用編外合同教師管理。在核定編制范圍內(nèi)或在編制無法調(diào)劑保障的情況下，由編制部門核定教職工人員規(guī)模控制數(shù)，各學?？稍谝?guī)模控制數(shù)內(nèi)聘用編外合同教師，經(jīng)費納入同級財政預(yù)算予以保障，原則上與編內(nèi)教師同工同酬。

三、進一步創(chuàng)新學校、醫(yī)院編制管理的建議

1.加大統(tǒng)籌力度，有效盤活編制存量

目前編制在部門間、層級間、地區(qū)間仍存在使用壁壘，統(tǒng)籌難度比較大，為此要多出舉措，積極探索跨部門、跨層級、跨地區(qū)調(diào)劑編制的有效途徑。一是加大機構(gòu)“撤并轉(zhuǎn)”力度。持續(xù)推進事業(yè)單位控編減編和職能萎縮、小規(guī)模事業(yè)單位撤并整合工作，從各個部門精簡收回的編制優(yōu)先用于保障教育、衛(wèi)生系統(tǒng)等方面編制急需。二是推進跨層級調(diào)劑，推動機構(gòu)編制資源向基層一線傾斜。創(chuàng)新機構(gòu)編制管理、盤活事業(yè)編制資源的主要“潛力”在高校和公立醫(yī)院。比如，省市兩級公立醫(yī)院改革創(chuàng)新騰出來的編制要重點向縣鄉(xiāng)兩級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域傾斜，促進有限的編制資源更加有效配置。三是探索跨地區(qū)調(diào)劑編制的有效辦法。推進同一設(shè)區(qū)市內(nèi)的不同縣（市、區(qū)）之間動態(tài)調(diào)整使用編制，進一步落實設(shè)區(qū)市屬、縣域內(nèi)教師編制統(tǒng)籌使用。積極探索不同設(shè)區(qū)市之間動態(tài)調(diào)整使用編制的實施辦法。如探索實行基礎(chǔ)教育階段學校人員編制統(tǒng)籌，以各地區(qū)2012年底核定的基礎(chǔ)教育階段（含學前教育、義務(wù)教育、普通高中）的人員編制總量實行全省統(tǒng)籌，以全國統(tǒng)一的學籍號（含外來人口）為依據(jù)，每3年或5年重新測算各地區(qū)公辦學校應(yīng)核定的編制數(shù)，推進跨地區(qū)統(tǒng)籌調(diào)劑事業(yè)編制。

2.堅持多措并舉，探索靈活的管理機制

在編制總量控制、統(tǒng)籌調(diào)劑相對有限的情況下，探索多種靈活用人管理方式。一是編制保障與政府購買服務(wù)相結(jié)合。改變目前單一的機構(gòu)編制和人員管理方式，積極推行政府購買服務(wù)的人員管理方式。對各地新建醫(yī)院和中小學、幼兒園的，現(xiàn)有非常有限的編制主要用于新增骨干管理和專業(yè)技術(shù)人員，非骨干行政、專業(yè)技術(shù)人員和后勤保障等人員，主要通過政府購買服務(wù)方式解決，實行同工同酬。二是統(tǒng)籌調(diào)劑與適當返聘相結(jié)合。適當返聘部分近年內(nèi)退休、身體條件允許的老教師，這部分教師教學經(jīng)驗豐富，在彌補教師人數(shù)不足的同時，能較好保證學校的教學質(zhì)量。三是固定編制與靈活管理相結(jié)合。對農(nóng)村中小學音樂、體育、美術(shù)、計算機等課時量相對較少的學科，可采取不固定教師、輪流教學的方式。即雖然教師的編制固定在某個學校，但這部分教師可“多點執(zhí)業(yè)”，同時在多個學校任教，最大限度發(fā)揮編制的使用效益。

3.打破編制限制，探索實行人員控制數(shù)管理

加快推進省、設(shè)區(qū)市屬公立醫(yī)院編制管理創(chuàng)新，在協(xié)調(diào)相關(guān)部門完善配套政策基礎(chǔ)上，試行醫(yī)院人員控制數(shù)管理，緩解目前醫(yī)院人員緊缺問題；對縣級公立醫(yī)院，仍實行原有編制管理辦法。省、設(shè)區(qū)市兩級公立醫(yī)院收回的編制，優(yōu)先用于保障縣級公立醫(yī)院及基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的用編需求。

4.引入社會資本，減輕編制增長壓力

通過完善相關(guān)政策，引導(dǎo)社會力量依法進入教育衛(wèi)生等公益事業(yè)領(lǐng)域，不斷擴大公益服務(wù)供給，進一步提高服務(wù)質(zhì)量和水平，以緩解全部由國家舉辦公益事業(yè)帶來的機構(gòu)編制壓力。在社會資本辦學方面，積極推行以公辦為主、民辦為輔的辦學模式，對民辦學校在政策、資金上給予支持。如民辦學校周邊的生源，鼓勵交給民辦學校，財政按公辦經(jīng)費標準，將這部分經(jīng)費撥付給民辦學校，類似購買“公辦學位”，用于緩解公辦教育編制資源緊缺帶來的壓力。在社會資本辦醫(yī)方面，支持社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機構(gòu)，進一步落實非營利性民辦醫(yī)院進行事業(yè)單位法人登記、民辦醫(yī)院從公立醫(yī)院引進人才可保留原有社會保險待遇等政策措施，逐步引導(dǎo)社會資本辦醫(yī)向“專、精、優(yōu)”方向發(fā)展，不斷優(yōu)化社會資本辦醫(yī)軟環(huán)境，推進公立與非公立醫(yī)院分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展，構(gòu)建多元化辦醫(yī)格局，改善就醫(yī)環(huán)境，減輕醫(yī)院編制增長壓力，也滿足人民群眾不同層次的醫(yī)療服務(wù)需求。

5.創(chuàng)新管理方式，探索重點領(lǐng)域編制單列管理

創(chuàng)新編制管理方式，加強頂層設(shè)計，建議將教育衛(wèi)生系統(tǒng)的編制予以單列，不納入總量控制范圍。

（作者系福建省編辦事業(yè)處副處長）

育，樹立機構(gòu)編制法規(guī)觀念。推動核查常態(tài)化，進一步運用績效目標考評機制督促各地各單位加強實名制管理。第二，充分發(fā)揮實名制系統(tǒng)作用。加強數(shù)據(jù)跟蹤和督查，運用好實名制系統(tǒng)“預(yù)報”、“預(yù)警”功能。加強機構(gòu)編制實際配置情況的監(jiān)測統(tǒng)計和預(yù)判分析，強化數(shù)據(jù)分析運用。第三，推動部門間數(shù)據(jù)共享。發(fā)揮機構(gòu)編制前置把關(guān)作用和實名制系統(tǒng)全覆蓋技術(shù)優(yōu)勢，主動與組織、人社、財政等部門加強聯(lián)系，進一步放大實名制系統(tǒng)管理效應(yīng)。探索建立共建、共管、共享、共促的統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。