● 鄒宗根

城市社區(qū)精細(xì)化治理的路徑探索

● 鄒宗根

基層社區(qū)承擔(dān)著具體的社會管理與社會建設(shè)任務(wù)，關(guān)系到社會建設(shè)的整體效度。目前，基層社區(qū)的整體框架基本形成，但是在管理水平和服務(wù)能力方面遠(yuǎn)未達(dá)到不斷改善民生和創(chuàng)新管理的要求，亟待通過體制機(jī)制的創(chuàng)新推進(jìn)社區(qū)治理精細(xì)化，滿足社區(qū)民眾需求，激發(fā)社會發(fā)展活力。

一、城市社區(qū)治理的轉(zhuǎn)向難題

1. 陌生人社會自治缺乏基礎(chǔ)。不同于以往單位、村莊轉(zhuǎn)化而來的社區(qū)，現(xiàn)在城市中的大量社區(qū)無法依靠熟人社會長期形成的規(guī)則和秩序來實現(xiàn)自治。雖然，這些社區(qū)也在推行自治，但是缺乏實質(zhì)性的基礎(chǔ)，特別是社區(qū)未熟化階段，陌生人之間的行為、交往和公共行動常常是失序的。城市社區(qū)中違建問題、業(yè)主間的沖突、業(yè)主與物業(yè)的矛盾等，都是缺乏自治基礎(chǔ)的表現(xiàn)。即便在一些已經(jīng)按照現(xiàn)有法律規(guī)范成立了業(yè)主委員會推動自治的社區(qū)，也經(jīng)常出現(xiàn)治理低效甚至無力的狀況。

2. 街居制的資源和能力困境?；鶎由鐣芾韽摹皢挝恢啤毕颉敖志又啤钡霓D(zhuǎn)變過程在形式上已經(jīng)基本完成，但管理職責(zé)和服務(wù)能力卻難以滿足多元社會的要求。城市社區(qū)的快速膨脹和居民訴求的多樣化挑戰(zhàn)著街、居的管理和服務(wù)能力。居民對社區(qū)的現(xiàn)實要求越來越高，其直觀獲得感來源于社區(qū)所能提供的社會管理和公共服務(wù)水平。同時，街居制自身也面臨著職能轉(zhuǎn)變等重要任務(wù)，伴隨著權(quán)力下放、職責(zé)下移等行政安排，社區(qū)承擔(dān)了越來越多的具體事務(wù)，這使得其面臨著資源和能力欠缺的雙重困境。

二、城市社區(qū)自治低效的緣由

1. 公共權(quán)力的末梢效應(yīng)。社區(qū)治理對政府有著天然的依賴性，源于國家的整體政治安排和資源分配方式，社區(qū)一味強(qiáng)調(diào)“自治”往往會演變成為“不治”。特別是處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的城市社區(qū)，多數(shù)基于“陌生人社會”的發(fā)展基礎(chǔ)，脫離了國家進(jìn)行社會培育，在現(xiàn)階段是不可行的。在現(xiàn)實的治理實踐中，相關(guān)主體形式上形成了較為完整的組織體系，但實踐中仍難以推進(jìn)社區(qū)治理。業(yè)主委員會等形式的居民自治組織，由于居民間職業(yè)身份區(qū)隔顯著，加之缺乏公共議題，很多基層自治組織并未真正發(fā)揮功能。即便在較為成熟的社區(qū)中，并非所有的個體和群體都有能力參與社區(qū)治理，特別是在缺乏相應(yīng)的制度安排的背景下。因此，國家權(quán)力向基層社會的滲透是社區(qū)管理體制修補(bǔ)和進(jìn)化過程中最穩(wěn)固、最清晰的常量，精細(xì)化的社區(qū)治理體制需要國家政策的推動。而且，社區(qū)民主包含的自治制度和公民參與權(quán)利的落實，也需要成熟的行政管理作為體制基礎(chǔ)。在基層社區(qū)自治尚待完善的情況下，需要政府及時干預(yù)，主動依法維護(hù)群眾權(quán)益，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。在社會治理中，政府公權(quán)力不僅需要在市場失靈時提供公共服務(wù)，更需要在社會失靈時及時干預(yù)并有效化解矛盾。

2. 治理體系的虛化影響。目前，城市社區(qū)的治理體系仍然以行政官僚制為主，各組織之間實際上形成了上下級的垂直關(guān)系，社區(qū)工作站、居委會、黨支部與業(yè)委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。同時，市場力量往往依附其他而壟斷了局部的利益，如在物業(yè)公司勢力強(qiáng)大的小區(qū)，業(yè)委會難以對其進(jìn)行有效制衡。因此，業(yè)委會很難獲得與其他組織之間平等對話的權(quán)力和地位，其進(jìn)行利益博弈面臨諸多障礙。而且，管制思維仍然在社區(qū)治理中常常顯現(xiàn)。在社會愈加多元化的今天，制度供給已經(jīng)不再是政府的專利，公眾在擁有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之后，往往會有參與公共生活、實現(xiàn)自身社會價值的需求，因此，當(dāng)社會自發(fā)的自治秩序與國家主導(dǎo)的控制秩序發(fā)生沖突時，政府應(yīng)該站在更加包容的立場上，思考自身社會治理政策的導(dǎo)向，并接納更多的治理主體進(jìn)入治理體系中。政府構(gòu)建主要體現(xiàn)在基層政府對社會公正價值理念的遵從，服務(wù)型基層政府、多元與復(fù)合治理社區(qū)管理體制的建立以及公共管理者對公共精神的行政倫理價值恪守。

三、城市社區(qū)精細(xì)化治理的路徑

1. 體制改革：管理結(jié)構(gòu)從科層控制到多元共治。城市社區(qū)的體制改革應(yīng)首先解決職能過載且權(quán)力有限的問題。行政化是社區(qū)發(fā)展的重要障礙，政府管理服務(wù)的職能不斷轉(zhuǎn)移給社區(qū)，給人員、財力本就困窘的社區(qū)帶來巨大的壓力。同時，社區(qū)居委會實際掌握的權(quán)力和資源在減少，權(quán)責(zé)不對等的問題凸顯，其治理能力實際有限。行政化并未給社區(qū)帶來更好的發(fā)展，反而影響社區(qū)治理的效果。城市社區(qū)治理精細(xì)化應(yīng)推進(jìn)多元治理的形成?；鶎幼灾?，應(yīng)通過黨委、政府的引導(dǎo)建設(shè)社區(qū)的微政治系統(tǒng)，使政府職能部門、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司等主體和機(jī)構(gòu)能夠針對社區(qū)治理中出現(xiàn)的問題進(jìn)行平等有效的民主協(xié)商和共同決策，從體制上理順社區(qū)的職責(zé)，制定社區(qū)管理和發(fā)展的基本規(guī)則，確定各類事務(wù)的責(zé)任主體。黨委政府應(yīng)承擔(dān)托底作用，逐步完成與社區(qū)居民和專業(yè)機(jī)構(gòu)等主體的協(xié)商民主與共同決策過程，從解決社區(qū)發(fā)展中的問題出發(fā)確定符合社區(qū)實際的社區(qū)治理基本規(guī)則，強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理的基本剛性規(guī)則、利益分配的柔性協(xié)調(diào)和相關(guān)事務(wù)的專業(yè)支持。隨著民眾的利益表達(dá)愿望越來越強(qiáng)烈，且希望通過制度化的方式參與到與其生活相關(guān)的公共事務(wù)中，政府在主導(dǎo)基層治理的同時，要改變將自身置于治理體系核心的做法，真正實現(xiàn)與社會的平等互動；充分發(fā)揮社區(qū)組織和居民自我管理、自我服務(wù)的功能，使其在參與治理的過程中發(fā)展出信任、規(guī)范以及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等社會資本。政府應(yīng)為社區(qū)自身活力的激發(fā)和運作提供寬松的環(huán)境，只有社區(qū)的能力提高了，政府在社區(qū)實現(xiàn)其意圖時，才可能得到積極回應(yīng)。政府管理與服務(wù)受到資源供給、組織能力等方面的剛性約束，因而不能實時根據(jù)社會需求變遷來調(diào)整公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)與管理架構(gòu)。由此，還應(yīng)充分發(fā)揮社會組織的靈活性、自主性和專業(yè)治理能力，補(bǔ)充政府公共服務(wù)體系的不足。社區(qū)自治的實現(xiàn)，既需要完善的制度、合理的主體結(jié)構(gòu)、順暢的權(quán)力運行機(jī)制，更需要社區(qū)居民廣泛、有效地參與。社會治理主體之間要通過精細(xì)化的公開制度、聽證制度等，形成功能整合、共同合作、相互監(jiān)督的社會治理模式。通過強(qiáng)化各個社會治理主體之間的工作機(jī)制，形成相互銜接和相互呼應(yīng)的聯(lián)動，推進(jìn)社會共同治理。

2. 機(jī)制調(diào)整：運行機(jī)制從單向管制到聯(lián)動服務(wù)。

利益協(xié)調(diào)是基層治理的核心，應(yīng)通過民主協(xié)商機(jī)制，使基層行動者的訴求得以表達(dá)、得到回應(yīng)，矛盾和誤解得以調(diào)處?；鶎由鐣骼嬷黧w在協(xié)商過程中，通過對話、討論、協(xié)商，為了彼此的利益而相互妥協(xié)、讓步，獲取共識，有效整合，進(jìn)而走向合作。推動制度化、規(guī)范化的協(xié)商，持續(xù)地對居民進(jìn)行民主訓(xùn)練和賦權(quán)增能，使民主協(xié)商、民主自治成為居民日常生活技能的一部分，使民主規(guī)則變成居民內(nèi)心法則和外在生活習(xí)慣，從而使居民自治植根于社區(qū)居民心中。通過制度性的安排建立城市社區(qū)治理精細(xì)化的運行機(jī)制，主要是整合各個主體的職責(zé)，容納到社區(qū)治理的統(tǒng)一平臺中，做到職責(zé)明確、受理便捷、回應(yīng)迅速，切實提高社區(qū)治理的精細(xì)化程度。各個主體都應(yīng)整合進(jìn)入社區(qū)的議事協(xié)調(diào)機(jī)制，通過議事協(xié)調(diào)機(jī)制解決社區(qū)發(fā)展中的問題，形成聯(lián)合辦公、聯(lián)合處置的運行機(jī)制，建設(shè)社區(qū)精細(xì)化的公共管理和公共服務(wù)體系。

3. 工具創(chuàng)新：公共服務(wù)從粗放分散到“云服務(wù)”。從提升效率和公共服務(wù)水平的角度，精細(xì)化社會治理的重要途徑是借助于新興網(wǎng)絡(luò)工具和信息化技術(shù)，在促進(jìn)政務(wù)管理信息技術(shù)進(jìn)步的同時，構(gòu)建廣覆蓋、智能化、即時性的社會治理“云服務(wù)”體系。以工具創(chuàng)新反推城市社區(qū)治理體系的完善。通過推動信息化、網(wǎng)絡(luò)化平臺建設(shè)，將涉及居民生產(chǎn)生活的相關(guān)公共事務(wù)聚合到社區(qū)“云服務(wù)”平臺，與網(wǎng)格管理進(jìn)行深度融合，使公共管理有責(zé)任主體，公共服務(wù)有平臺，辦理流程更加便捷，從而倒逼城市社區(qū)不斷推進(jìn)體制機(jī)制改革。

井岡山大學(xué)政法學(xué)院）

注：本文受江西省吉安市社會科學(xué)“十三五”（2016年）規(guī)劃項目（編號16GH084）資助。