胡海榮（溫州市圖書館　浙江溫州　325000）

文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題及對策

胡海榮
（溫州市圖書館浙江溫州325000）

文章以浙江省文化廳確定的6家公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位為案例，詳細(xì)介紹了法人治理結(jié)構(gòu)以及試點(diǎn)意義，系統(tǒng)梳理了目前法人治理結(jié)構(gòu)工作存在的問題和困難，并提出了完善治理結(jié)構(gòu)的建議。

法人治理；公共文化管理；文化事業(yè)單位

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機(jī)制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理?！边@標(biāo)志著公益性文化事業(yè)單位建立以理事會制度為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，已經(jīng)由一個理論問題變成了實(shí)踐問題。浙江省隨后出臺了《文化體制機(jī)制改革創(chuàng)新實(shí)施意見》，并確定溫州市圖書館、溫州市蒼南縣文化館、浙江圖書館、湖州市圖書館、嘉興市文化館、嘉興市博物館6家單位為公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革試點(diǎn)單位［1］。

2014年6月6日，溫州市圖書館、溫州市蒼南縣文化館率先掛牌成立理事會；2014年6月30日，湖州市圖書館成立理事會；2014年11月15日，嘉興市文化館、嘉興市博物館成立理事會；2015年12月21日，浙江圖書館成立理事會。迄今為止，6家試點(diǎn)單位都已成立理事會，并在法人治理結(jié)構(gòu)改革實(shí)踐中進(jìn)行了有益探索。本文通過對浙江省試點(diǎn)單位的實(shí)地調(diào)研和章程分析，并結(jié)合國內(nèi)外其他有關(guān)案例，對公益性文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)中存在的問題進(jìn)行分析，并提出有關(guān)對策建議。

1　法人治理結(jié)構(gòu)介紹

文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是指公共圖書館、文化館、博物館等提供公益服務(wù)的文化事業(yè)單位，以實(shí)現(xiàn)服務(wù)宗旨為目標(biāo)，由利益相關(guān)方共同參與治理的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。其組織架構(gòu)一般由決策層和管理層構(gòu)成［2］。理事會是決策層的組織形式，承擔(dān)決策和監(jiān)督職能。理事會的構(gòu)成體現(xiàn)共同治理原則，由文化行政主管部門、政府其他相關(guān)部門、文化事業(yè)單位代表、服務(wù)對象代表和其他有關(guān)方面的代表組成。理事會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)決算、重大業(yè)務(wù)、章程擬訂和修訂等決策事項，任命或提名管理層負(fù)責(zé)人，同時監(jiān)督本單位的運(yùn)行。管理層是理事會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由文化事業(yè)單位行政負(fù)責(zé)人和主要管理人員構(gòu)成。管理層按照理事會的決策，獨(dú)立自主地行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán)、財務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)和工作人員管理權(quán)。

法人治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)管理和運(yùn)營實(shí)現(xiàn)“章程化”。通過章程規(guī)范理事會和管理層的關(guān)系、理事會與管理層的運(yùn)行機(jī)制，以及建立法人治理的基本制度，如年度報告制度、信息披露制度、公眾監(jiān)督制度、決策失誤追究制度、審計制度、績效評估制度、黨組織建設(shè)制度等。章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體，所謂在法人治理環(huán)境中文化事業(yè)單位依法獨(dú)立運(yùn)行，核心意思就是依章程運(yùn)行［3］。

2　建立法人治理結(jié)構(gòu)的目的及意義

建立法人治理結(jié)構(gòu)，是轉(zhuǎn)變政府職能、落實(shí)文化事業(yè)單位法人自主權(quán)、激發(fā)單位活力的制度保障，是現(xiàn)代治理理念和治理方式在文化事業(yè)單位管理和運(yùn)行上的體現(xiàn)，從本質(zhì)上說，是文化事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制的改革與創(chuàng)新。通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，一是明確文化事業(yè)單位的自主權(quán)，把行政主管部門對事業(yè)單位的具體管理職責(zé)交給決策層，以激發(fā)文化事業(yè)單位活力；二是擴(kuò)大社會參與。通過吸收文化事業(yè)單位外部人員進(jìn)入決策層，擴(kuò)大參與文化事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍；三是規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。明確決策層和管理層的職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行規(guī)則，完善文化事業(yè)單位的激勵約束機(jī)制，提高運(yùn)行效率，確保公益文化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3　當(dāng)前法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)存在的問題和困難

建立法人治理結(jié)構(gòu)，是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公益性文化機(jī)構(gòu)的普遍做法，有成熟的運(yùn)作經(jīng)驗。但由于體制各方面的差異，這些成熟的做法、成功的經(jīng)驗，移植到中國并沒有全盤復(fù)制的可能性，許多問題需要我們自己在實(shí)踐中探尋突破的方向、解決的辦法。從目前省內(nèi)各試點(diǎn)情況來看，盡管試點(diǎn)單位在建立立足現(xiàn)實(shí)、面向未來的理事會組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等方面做出了有益的探索，但同時也顯現(xiàn)出不少的矛盾和問題。

3.1理事會與行政主管部門權(quán)限界定不清晰

根據(jù)各地章程，理事會具有如下職權(quán)：審議和修訂章程、擬定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)設(shè)置方案和崗位設(shè)置方案、審定單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、審定單位內(nèi)部主要管理制度、審議本單位財務(wù)預(yù)算和決算草案以及其他重大事項的決策、確定本單位管理層人選、審議管理層工作報告并對管理層工作進(jìn)行考評等。這些權(quán)力原來是由文化行政主管部門掌握的。在試點(diǎn)過程中，文化行政主管部門雖然通過授權(quán)方式予以下放，但沒有統(tǒng)一的口徑，各單位權(quán)限不一。

（1）在人事權(quán)方面，理事會和行政主管部門在對館長、副館長的提名和任免上，各自的權(quán)限不一，所起的作用也大不相同。比如，館長的人選有些是由行政主管部門提名，由理事會審議，再由行政主管部門任命，如嘉興博物館、蒼南文化館等；有些是由理事會提名，報行政主管部門審批，由理事會聘任，如湖州圖書館；也有些是直接由行政主管部門聘任，如浙江圖書館。副館長的人選有些是由行政主管部門提名，經(jīng)理事會審議，由行政主管部門任命，如蒼南文化館；有些是由館長提名，經(jīng)理事會同意后報行政主管部門審批，由理事會聘任，如湖州圖書館；有些是由館長提名，經(jīng)理事會審議，經(jīng)行政主管部門審核同意后，由館長聘任，如浙江圖書館。此外，其他中層管理人員聘任、普通職工的招錄晉升等，各單位的做法也各有不同。

（2）在財務(wù)權(quán)方面，各單位章程都規(guī)定，理事會負(fù)責(zé)審議本單位的財務(wù)預(yù)算和決算，管理層負(fù)責(zé)財務(wù)和資產(chǎn)的管理。然而，在目前的財政體制下，如圖書館的購書經(jīng)費(fèi)、文化館的活動經(jīng)費(fèi)、員工的績效工資等都是按照項目進(jìn)行撥款、核算的，這與理事會制度中的管理層必須按照理事會的決議獨(dú)立自主履行財務(wù)資產(chǎn)管理的要求必然存在較大的差距。特別是，當(dāng)前統(tǒng)一的事業(yè)單位績效工資制度更重視均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，崗位工資重資歷且占比大，自主分配的績效工資額度不高，對員工激勵不夠，難以有效調(diào)動員工積極性。當(dāng)前，理事會、管理層在財務(wù)支配權(quán)上，按照業(yè)務(wù)發(fā)展需要，到底有多少自主權(quán)和話語權(quán)，都沒有具體而明確的操作規(guī)范和實(shí)施細(xì)則。

（3）在事務(wù)權(quán)方面，按照章程規(guī)定，理事會負(fù)責(zé)審定單位業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃等重大事項；管理層全面負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)工作，落實(shí)日常事務(wù)管理，并向理事會匯報工作。而行政主管部門主要起監(jiān)督作用，不插手具體的業(yè)務(wù)運(yùn)行工作。長期以來，圖書館、文化館等事業(yè)單位的具體業(yè)務(wù)工作大多由行政主管部門全權(quán)指導(dǎo)，其管理層多處于一種附庸的角色，只需聽從行政主管部門的安排即可，缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。一旦行政主管部門放權(quán)后，管理層往往面臨著自主創(chuàng)新能力、自謀發(fā)展能力不足的挑戰(zhàn)；同時，由于理事會成員大多屬于非專業(yè)人士，履職能力有限，難以很好地進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因此，在當(dāng)前試點(diǎn)單位中，理事會和管理層的自主管理能力還有待于加強(qiáng)，具體職權(quán)尚未明晰，行政主管部門的監(jiān)管制度、監(jiān)管機(jī)制等也未建立和完善。

3.2理事會構(gòu)成的合理性以及理事作用的發(fā)揮有待加強(qiáng)

首先是理事人選的確定。當(dāng)前，各單位理事人選數(shù)量一般在9～15名之間，理事的產(chǎn)生方式有單位委派和社會公開招募兩種，且構(gòu)成比例各不相同。比如，有些單位理事基本全由單位委派和推薦產(chǎn)生，如蒼南文化館，共有15名理事，其中9名各單位委派，6名有關(guān)單位推薦，沒有進(jìn)行公開招募，且行政部門委派的占比達(dá)三分之二左右，其社會性、廣泛性和代表性不強(qiáng)。同時，理事長由行政主管部門分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，理事長作為主管部門的副職需要向主要領(lǐng)導(dǎo)匯報才能決策，造成層次多、效率低的現(xiàn)象，與法人治理結(jié)構(gòu)改革的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。其次是理事作用的發(fā)揮。根據(jù)章程規(guī)定，理事不得憑借其身份從事業(yè)單位牟取個人利益或領(lǐng)取報酬；另一方面，理事需要承擔(dān)決策失誤的責(zé)任。責(zé)權(quán)不一致，導(dǎo)致理事不愿參與單位重大事項的決策。同時，部分理事非本行業(yè)所在領(lǐng)域的專家，難以保證決策的科學(xué)性和專業(yè)性。此外，部分由各單位委派的理事，由于沒有明確的文件或相關(guān)規(guī)定，各單位所選理事在人員素質(zhì)、任職資歷上參差不齊，影響履職效果。再有，由于理事工作是無償公益性質(zhì)的，在其積極性的發(fā)揮上，目前缺乏榮譽(yù)激勵機(jī)制，難以保障理事履職積極性的可持續(xù)發(fā)展。

3.3相關(guān)配套制度、機(jī)制的不完善

目前各試點(diǎn)單位都制定了理事會工作報告制度、信息公開制度、績效評價制度以及決策失誤追究制度4項制度，從內(nèi)容文本來看，有些制度內(nèi)容寬泛，原則性強(qiáng)，缺乏具體可操作的細(xì)則。比如，在決策失誤追究制度中，對于應(yīng)予以追究責(zé)任的，大都只規(guī)定了3個方面：（1）應(yīng)回避而未回避的；（2）未履行保密義務(wù)泄露需保密信息的；（3）已掌握重要情況但故意隱瞞的。這3個方面內(nèi)容與具體的業(yè)務(wù)工作關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，缺乏對實(shí)踐過程中具體決策內(nèi)容的評判和失誤追究，不具有指導(dǎo)意義和可操作性，顯得避重就輕。再如，績效評價制度中，只有年度結(jié)果的一次性考評，缺乏過程評價，同時對于評估結(jié)果沒有對應(yīng)的獎懲條款，難以起到應(yīng)有的激勵作用。從法人治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)來看，當(dāng)前的這些制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠指導(dǎo)具體的各項工作運(yùn)行，亟需建立和完善一系列具體可操作的運(yùn)行機(jī)制及管理制度。

4　完善法人治理結(jié)構(gòu)的幾點(diǎn)建議

4.1深化體制改革，明晰理事會和舉辦單位管理權(quán)限

要從政府層面突破人、財、事3個核心障礙，進(jìn)行頂層設(shè)計和政策銜接。

4.1.1適度下放干部管理的權(quán)限

通過建立與完善崗位資格認(rèn)定制度、工作責(zé)任認(rèn)定制度、干部定期考核制度等，改變文化事業(yè)單位干部的管理由上級部門單一負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀，讓理事會有更多的參與人事決策的途徑。例如，理事會切實(shí)參與單位“三定”方案編制；參與管理層工作考核評議，并將評議結(jié)果作為班子成員評價、績效工資的重要依據(jù)，其所占權(quán)重不低于30%；參與館長、副館長的任免和中層干部的競崗工作，館長、副館長的人選要在充分征求理事會的意見基礎(chǔ)上，按照有關(guān)程序任免，中層干部的設(shè)置方案、競爭上崗方案以及對中層干部的評議考核等都要征得理事會同意。

4.1.2規(guī)范財政管理權(quán)限

通過建立與完善國有資產(chǎn)管理制度、出資人管理制度、文化設(shè)施采購（如公共圖書館的購書）制度、文化活動經(jīng)費(fèi)管理（如公共圖書館的讀者活動、文化館的輔導(dǎo)培訓(xùn)）制度、員工的績效工資管理制度等，改變單一的由財政體制依從項目撥款、核算的財務(wù)資產(chǎn)管理方式，讓理事會有更多的履行財務(wù)資產(chǎn)管理的權(quán)利。例如，理事會要對下一年度的財政預(yù)算進(jìn)行審核，審議項目的必要性、討論財政投入的合理性，使財政的投資產(chǎn)生最大的效益；審議上年度的財政決算，負(fù)責(zé)年底財政資金的績效評估；審議本年度的財政投資執(zhí)行情況，對本年度的資金使用提出合理化建議，對實(shí)施50萬以上的物資采購、100萬以上工程項目，需經(jīng)理事會審議通過后方可按規(guī)定程序進(jìn)行。

4.1.3清晰上級部門、理事會與舉辦單位間的事權(quán)劃分

通過建立與完善公共利益代表制度、公益活動發(fā)起人制度、事業(yè)目標(biāo)管理制度、公共服務(wù)章程等，區(qū)分自主事權(quán)和委托事權(quán)，明確事權(quán)、分工及其實(shí)現(xiàn)方式，改變公益文化事業(yè)單位由其主管部門單一全權(quán)指導(dǎo)發(fā)展模式，從微觀的業(yè)務(wù)指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的政策把握，變管理為監(jiān)督，讓理事會有推動文化事業(yè)發(fā)展的更多的自主權(quán)。例如，理事會要審議核準(zhǔn)章程修訂、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃等重大事項；審議單位重要的規(guī)章制度，與職工利益直接相關(guān)的福利、分配實(shí)施方案以及相應(yīng)的職工聘任、考核、獎懲辦法，經(jīng)職工（代表）大會討論通過后，提交理事會審議批準(zhǔn)；審議批準(zhǔn)實(shí)施針對服務(wù)對象的服務(wù)項目、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式調(diào)整，等等。

4.2強(qiáng)化理事會建設(shè)

理事會是事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心部分。

4.2.1合理聘任理事人選

理事會成員的三分之二以上名額要進(jìn)行社會公開招募，由社會各利益相關(guān)方或社會各界代表組成，確保理事人選的社會性、廣泛性和公眾參與性；建立理事庫。由單位委派的理事，每年由政府有計劃地組織理事資格培訓(xùn)，對培訓(xùn)合格的人員發(fā)放理事資格證書，進(jìn)行人才儲備。理事長人選由理事選舉產(chǎn)生。

4.2.2加強(qiáng)理事任職培訓(xùn)

培訓(xùn)形式可多樣化，自學(xué)或外派委托培訓(xùn)，提高理事業(yè)務(wù)素質(zhì)。每位理事在任期內(nèi)至少參加兩次以上的單位工作調(diào)研，并提出建議意見。定期向理事報送信息，向社會公布理事會成員名單，通過座談、聽證等多種形式加強(qiáng)理事與社會公眾信息溝通，增強(qiáng)他們的社會責(zé)任感，如定期開設(shè)理事接待日活動，面對面充分征詢和吸收社會公眾的意見、建議，做好相關(guān)記錄，及時梳理反饋給管理層。

4.2.3獎懲結(jié)合，提升理事履職成效

制定和完善理事責(zé)任追究辦法，將政府部門委派的理事履職情況納入其所在單位的年度績效考核，增強(qiáng)其工作責(zé)任感。同時，建立激勵機(jī)制。出臺理事隊伍建設(shè)相關(guān)制度，建立理事榮譽(yù)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)理事社會責(zé)任感和使命感，對成績突出、社會公認(rèn)度較好的理事，由政府給予高級別的榮譽(yù)授予，并在社會廣為宣傳，增強(qiáng)其社會認(rèn)同感并獲得尊重，激發(fā)理事的履職積極性。

4.2.4完善議事規(guī)則，增強(qiáng)決策科學(xué)性

制定和完善理事議事規(guī)則，如醞釀機(jī)制、表決機(jī)制、聽證機(jī)制等，對涉及單位宗旨、長期規(guī)劃、章程修改、重要人事決定、重要資產(chǎn)處理等事關(guān)單位發(fā)展的重大事項，理事會要與管理層、黨組織、工會等相關(guān)人員充分溝通，必要時可邀請職工代表、專家代表等參加，經(jīng)個別醞釀后交理事會會議表決。在各項重大決策表決中，采取記名方式投票表決，每名理事享有一票表決權(quán)；實(shí)行多數(shù)票決原則，當(dāng)票決相同時，理事長或會議召集人有權(quán)投決定票，同時，票決結(jié)果留檔作為決策追究的依據(jù)之一。理事會還可以根據(jù)單位建設(shè)發(fā)展的實(shí)際，對上級行政主管部門或政府有關(guān)部門涉及本單位的履職情況進(jìn)行聽證。此外，針對專業(yè)較強(qiáng)、規(guī)模較大的事業(yè)單位可組建專門委員會或咨詢委員會，為理事決策提供強(qiáng)力的智力支持。

4.3探索建立獨(dú)立法人性質(zhì)的文化事業(yè)發(fā)展基金會

為建立起有效的社會力量、社會資源投入機(jī)制，推動公共文化服務(wù)的多元化發(fā)展格局，各地可探索建立獨(dú)立法人性質(zhì)的文化事業(yè)發(fā)展基金會。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照有關(guān)程序，申請登記成立公募性基金會，通過向國內(nèi)外熱心支持文化事業(yè)的企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他組織以及個人募集資金，扶持公益性文化事業(yè)，繁榮和活躍公共文化服務(wù)的多元化，不斷提高社會效益和群眾滿意度。組建的文化事業(yè)發(fā)展基金會由政府委托理事會進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)作，接受相關(guān)部門及社會公眾的監(jiān)督。理事會作為決策機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是把握單位發(fā)展的方向和目標(biāo)，在明方向、定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，要以法律法規(guī)形式賦予管理層更大的管理權(quán)、自主權(quán)，使其更高效、靈活地獨(dú)立開展建設(shè)和管理工作，并對其進(jìn)行全方位監(jiān)督。文化事業(yè)單位通過單位年報、基層黨組織、職代會、工會、信息發(fā)布會等，真實(shí)、完整、及時地向理事和社會公開自己的發(fā)展規(guī)劃、工作計劃、業(yè)務(wù)活動以及經(jīng)費(fèi)收支和財務(wù)管理情況，接受理事與公眾監(jiān)督，提高公共文化服務(wù)水平。

4.4建立健全法人治理考核評估機(jī)制

成立專門考核評估機(jī)構(gòu)，出臺相關(guān)考核辦法，對實(shí)行法人治理的事業(yè)單位及理事進(jìn)行綜合考核評估。評估內(nèi)容要圍繞理事會的決策思路，把決策目標(biāo)和熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題納入評估細(xì)則。堅持定量考核與定性考核相結(jié)合原則，對考核內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)分解，將能量化指標(biāo)全部細(xì)化為數(shù)值狀態(tài)，盡可能地實(shí)現(xiàn)考核內(nèi)容的具體化、數(shù)字化，從而使考核評估具有形象的指向性、直觀的操作性。并將結(jié)果向社會和有關(guān)部門公布，作為機(jī)構(gòu)編制部門核定編制、財政部門核撥經(jīng)費(fèi)、組織部門任用干部的依據(jù)。同時，要通過行政主管部門或第三方評估機(jī)構(gòu)，定期或不定期地開展群眾滿意度調(diào)查，綜合評估單位服務(wù)績效，并根據(jù)評價結(jié)果及時調(diào)整服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式等，爭取實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)社會效益的最大化和群眾滿意最大化。

［1］浙江推進(jìn)文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//news.xinhuanet.com/culture/2014-06/18/c_12663 4953.htm.

［2］文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)解析［EB/OL］.［2016-03-19］.http：//www.tianjinwe.com/rollnews/201412/t20141217_732043.html.

［3］胡海榮.溫州市圖書館理事會運(yùn)行實(shí)踐［J］.圖書館建設(shè)，2015（2）：13-17.

The Existing Problems and Countermeasures about the Construction of Cultural Institutions Corporate Governance Structure

Taking 6 non-profit cultural institutions chosen by Zhejiang Provincial Department of Culture as an example，the paper introduces corporate governance structure and its significance in great detail，systemically combs the existing problems and obstacles，and put forward the suggestion for improving governance structure.

corporate governance；public culture management；cultural institution

G123

A

胡海榮，男，溫州市圖書館館長，副研究館員。

2016-01-12