●董繼峰

?

開發(fā)區(qū)管理體制改革趨勢研究

●董繼峰

改革開放以來，我國開發(fā)區(qū)依靠優(yōu)惠政策、體制優(yōu)勢和有效運營，已發(fā)展成為各地重要的經(jīng)濟增長點，發(fā)揮了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的窗口、示范、輻射和帶動作用。但是，隨著經(jīng)濟全球化趨勢的加快和我國市場經(jīng)濟體制改革的深化，開發(fā)區(qū)原有的政策與體制優(yōu)勢逐漸減弱，管理體制與經(jīng)濟社會發(fā)展要求不相適應的矛盾和問題日益凸顯，迫切需要加大改革創(chuàng)新力度，破除體制機制障礙，繼續(xù)保持快速、健康的發(fā)展勢頭。

一、開發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀和主要管理體制類型

我國開發(fā)區(qū)自上世紀80年代初建設發(fā)展以來，經(jīng)過1993年和2003年兩次大規(guī)模清理整頓，到2006年底，以經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)和高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為主體的開發(fā)區(qū)從原有的6866個減少至1568個，其中國家級開發(fā)區(qū)222個，省級開發(fā)區(qū)1346個。近十年來，開發(fā)區(qū)的數(shù)量增長趨勢放緩，但隨著各種新功能試驗區(qū)試點的進行，開發(fā)區(qū)的類型逐漸增多，如省級政府批準設立的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)集中區(qū)、高技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、出口加工區(qū)、物流園區(qū)等。截至2014年底，國家級開發(fā)區(qū)共有486個，其中：經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)215個、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)114個、各類保稅區(qū)81個、出口加工區(qū)63個、旅游度假區(qū)13個。由于類型范圍和統(tǒng)計口徑等原因，目前尚無省級開發(fā)區(qū)的準確底數(shù)。按照全國市縣兩級政府轄區(qū)內均有省級開發(fā)區(qū)的推算，省級開發(fā)區(qū)保有量在3000個左右。

目前，開發(fā)區(qū)管理體制主要有三種類型。

第一種：準政府的管委會體制。這類開發(fā)區(qū)管委會是轄區(qū)政府的派出機構，其主要職能是經(jīng)濟開發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務，具有經(jīng)濟管理權限及相應的行政權力，還擁有一定的行政審批權。大部分開發(fā)區(qū)在建設初期都采取這種模式，國家級開發(fā)區(qū)也較多實行這種管理體制。其主要特點是管委會代表政府對開發(fā)區(qū)內的發(fā)展規(guī)劃、投資建設、招商引資等進行管理，其內設機構精干，運行效率較高。

第二種：開發(fā)區(qū)管委會與行政區(qū)政府合一的管理體制。開發(fā)區(qū)管委會與所在行政區(qū)政府有機合一，以開發(fā)區(qū)管理為主，兼顧行政區(qū)管理，實行一套機構兩塊牌子的運行機制。其內設機構基本保持開發(fā)區(qū)管委會的架構，適當保留行政區(qū)政府必要的機構和職能。實行這種管理體制的開發(fā)區(qū)，其地域分布一般是覆蓋整個行政區(qū)，或開發(fā)區(qū)就是原行政區(qū)的一個組成部分。近些年來，我國各地均有開發(fā)區(qū)采用此模式，以東部發(fā)達地區(qū)居多。這種模式的主要特點是整合開發(fā)區(qū)和所在行政區(qū)內的行政管理、社會管理、公共服務等職能，使得開發(fā)區(qū)管委會能夠充分行使其職權，在處理開發(fā)區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展事務的同時，還有權處理區(qū)域內的社會事務，在一定程度上擴大了管委會的權限范圍。同時，由于開發(fā)區(qū)擁有較為獨立的行政地位和職權，管委會可以根據(jù)該地區(qū)的特點因地制宜地開展區(qū)域內經(jīng)濟社會等方面的創(chuàng)新和改革。

第三種：以企業(yè)為主體的開發(fā)區(qū)管理體制。在這種管理體制中，開發(fā)主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是企業(yè)化的開發(fā)運營管理公司，由地方政府授權，實行市場化運作，對開發(fā)區(qū)內的規(guī)劃、投資建設和招商引資等事項進行管理。這種管理體制的功能單一，主要是以經(jīng)濟效益為導向，弱化了行政管理職能。以企業(yè)為主體的開發(fā)區(qū)管理體制最大的優(yōu)勢在于直接面對國內外市場，并以市場為導向，可以較為靈活地調整開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略戰(zhàn)術，特別是以企業(yè)法人身份，可通過上市融資來進行資本運作，能有效解決開發(fā)區(qū)建設中的資金短缺等問題。其最大的不足是與政府部門協(xié)調不暢，缺少政府支持，管理力度弱，社會認可度較低。一些規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)單一的工業(yè)園區(qū)等采用此模式。

二、開發(fā)區(qū)管理體制存在的突出問題

改革開放30多年來，我國開發(fā)區(qū)在管理體制和運行機制等方面不斷探索創(chuàng)新，有力地保障了開發(fā)區(qū)的建設發(fā)展。但是，隨著改革的不斷深入，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現(xiàn)出來。

（一）開發(fā)區(qū)的功能定位有偏移

現(xiàn)有開發(fā)區(qū)的功能定位大都是作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的先導區(qū)和示范區(qū)，利用當?shù)刭Y源優(yōu)勢和區(qū)域優(yōu)惠政策，高效引進外資、吸引先進技術，以區(qū)內經(jīng)濟帶動區(qū)外經(jīng)濟的發(fā)展。大多數(shù)開發(fā)區(qū)采用“準政府”的管理體制，這使得開發(fā)區(qū)既不能像一級政府那樣管理服務全覆蓋，又要接受各方面的考核，其開發(fā)功能、經(jīng)濟功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務中，削弱了招商引資和創(chuàng)新發(fā)展的能力；加之，隨著開發(fā)區(qū)建設規(guī)模的擴大，其承擔的管理服務職能逐漸拓展，而國家宏觀政策不斷調控，開發(fā)區(qū)以前享有的一些特殊政策和經(jīng)濟管理權限被削弱，開發(fā)區(qū)逐漸趨同于普通行政區(qū)，造成開發(fā)區(qū)功能定位的偏移。當前，開發(fā)區(qū)面臨著轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化調整產(chǎn)業(yè)結構，促進產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，打造城市經(jīng)濟核心區(qū)的良好機遇和重大挑戰(zhàn)，如何應對，需要在新形勢下明確開發(fā)區(qū)的功能定位，以適應開發(fā)區(qū)轉型升級成為“區(qū)域經(jīng)濟引擎”和“城市化加速器”的目標要求。

（二）開發(fā)區(qū)管委會的主體地位不明確

開發(fā)區(qū)管委會作為政府派出機構，其主體地位在目前的地方政府組織法中沒有明確界定，相關規(guī)定散見于地方出臺的《開發(fā)區(qū)管理條例》以及中央有關部門規(guī)章之中，如江蘇省政府出臺的《江蘇省經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)管理條例》，但這些地方性法規(guī)和部門規(guī)章只是明確了開發(fā)區(qū)管委會的一些行政管理權限，對開發(fā)區(qū)的功能定位、管理模式、組織原則和組織形式等并沒有從法律上予以確立。開發(fā)區(qū)的法律地位不明確，造成制訂的地方性法規(guī)與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，難以執(zhí)行。其次，管委會的性質沒有一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質疑，給管委會依法管理開發(fā)區(qū)事務帶來障礙。當前，全面深化改革和推進治理能力現(xiàn)代化，要求開發(fā)區(qū)與區(qū)域社會形成良性互動關系，構建開放型經(jīng)濟新體制，建立法治政府和服務型政府，勢必要求開發(fā)區(qū)管委會的主體地位要以法律的形式予以明確。開發(fā)區(qū)管委會若繼續(xù)作為區(qū)域政府的派出機構，則需要建立一套關于開發(fā)區(qū)的法律法規(guī)體系或對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行修訂。從國家層面來看，為屬于地方政府管理的功能試驗區(qū)制定或修訂法律法規(guī)，其難度很大；若是通過改革融入所在行政區(qū)政府，則按照現(xiàn)行法律法規(guī)管理沒有問題。開發(fā)區(qū)管委會何去何從，涉及多個方面，是理順開發(fā)區(qū)與政府、企業(yè)、社會之間關系，實現(xiàn)依法治國，推進行政體制改革的一個重要問題。

（三）開發(fā)區(qū)管委會的職責權限不明晰

由于開發(fā)區(qū)在國家法律層面上沒有明確的法律地位，其管委會所擁有的審批權等各項權限是由地方政府自行規(guī)定的。有立法權限的地方通過地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式對管委會進行授權或者委托；沒有立法權限的地方通過行政規(guī)范性文件進行委托。由于這些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問題，造成管委會與上級政府和工作部門之間的管理權限劃分不清楚、關系不順暢。由于權限劃分不清，一些開發(fā)區(qū)與上級政府工作部門出現(xiàn)責任關系不明確和權限交叉過多等問題。在這種情況下，管委會和政府工作部門對一些責任大、難協(xié)調的工作，往往是互相推諉，導致工作效率低下。還有一些地方政府對管委會的權限、職能進行隨意調整，權力收放沒有合理合法的依據(jù)。有的地方政府雖然對管委會的管理權限范圍進行了界定，但仍存在授權不到位或無法落實的問題。一些可下放給開發(fā)區(qū)的權限，如產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、資金融通、行政執(zhí)法等，受制于部門政策條文制約，無法真正落實，影響了開發(fā)區(qū)職能權限的有效發(fā)揮。

（四）開發(fā)區(qū)的管理方式不適應建設發(fā)展的需要

隨著開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，經(jīng)濟效益帶來人口等方面的集聚，開發(fā)區(qū)已不再是一個單純的經(jīng)濟功能區(qū)，而日益成為一個綜合性的行政區(qū)域，并涉及越來越大的行政管理范圍以及越來越多的公共管理領域。開發(fā)區(qū)的主要職能定位也不僅限于土地開發(fā)、招商引資、企業(yè)服務等傳統(tǒng)的經(jīng)濟工作方面，而是逐步拓展到勞動就業(yè)、民政福利、公共環(huán)境、社會治安等社會性工作。對此，一方面上級政府只關注開發(fā)區(qū)經(jīng)濟指標的管理方式已不能適應；另一方面，開發(fā)區(qū)自身單純管理經(jīng)濟開發(fā)工作的方式也不能滿足社會管理等職能增多的實際需要。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的開發(fā)區(qū)，在完成了設立初期規(guī)劃區(qū)域內的開發(fā)建設任務后，為了延續(xù)優(yōu)惠政策，維持經(jīng)濟快速增長勢頭，緩解開發(fā)區(qū)土地資源緊缺矛盾，開始對開發(fā)區(qū)進行擴容，增加區(qū)劃面積，使開發(fā)區(qū)管委會面對更多的管理服務對象和具體事務，由于管理方式落后等原因，造成開發(fā)區(qū)管委會“小馬拉大車”的尷尬局面。

（五）開發(fā)區(qū)管委會的機構編制管理不規(guī)范

開發(fā)區(qū)管委會的機構設置和編制配備與政府和機關單位不同，我國歷次政府機構改革和事業(yè)單位改革，基本上未涉及開發(fā)區(qū)，其機構編制管理上存在的問題非常復雜。由于沒有法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)范，一些開發(fā)區(qū)管委會在機構規(guī)格、內設機構、編制核定等方面合法性不足，管理上缺乏規(guī)范性依據(jù)。各地開發(fā)區(qū)管委會規(guī)格不一，機構編制核定亦有差別，有的使用行政編制，有的使用事業(yè)編制，部分開發(fā)區(qū)還存在行政和事業(yè)編制混用的現(xiàn)象。一些大的開發(fā)區(qū)，由于需要承擔行政執(zhí)法、社會管理和公共服務等職責，在行政編制總量控制的情況下，加大事業(yè)編制核定數(shù)量或者聘用大量編外人員，有的開發(fā)區(qū)編外人數(shù)超過在編人數(shù)，存在混編混崗和人員素質參差不齊的問題，這些都加大了內部管理的負荷，在一定程度上給開發(fā)區(qū)的管理帶來負面影響。另外，隨著開發(fā)區(qū)規(guī)模擴大和各種新型功能試驗區(qū)的建立，開發(fā)區(qū)增加機構編制的需求越來越大。

三、開發(fā)區(qū)管理體制改革趨勢分析

（一）改革趨勢

我國開發(fā)區(qū)具有優(yōu)良的投資環(huán)境、較高的土地集約程度、開放的經(jīng)濟體系、集中的現(xiàn)代制造業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)、突出的產(chǎn)業(yè)集聚效應等優(yōu)勢，持續(xù)發(fā)展動力強勁。當前，在國家各項政策措施的激勵下，開發(fā)區(qū)已經(jīng)跨入“二次創(chuàng)業(yè)”的發(fā)展階段，總體目標是加快發(fā)展先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，聚集高端技術產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，向城市次中心、現(xiàn)代化新城區(qū)發(fā)展，全力打造好經(jīng)濟社會發(fā)展的新平臺。面對著新的形勢和任務，作為保障改革順利進行的管理體制，其改革事關重大、勢在必行。

黨的十八屆五中全會提出“改革是發(fā)展的強大動力。必須按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標，健全使市場在資源配置中起決定作用和更好發(fā)揮政府作用的制度體系，以經(jīng)濟體制改革為重點，加快完善各方面體制機制，破除一切不利于科學發(fā)展的體制機制障礙，為發(fā)展提供持續(xù)動力。”按照這一總體要求和行政體制改革相關要求，結合開發(fā)區(qū)發(fā)展改革需求，今后一段時期，我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的重點是以提升開發(fā)區(qū)治理能力為目標，進一步理順開發(fā)區(qū)與市場、社會、政府之間的關系，建立符合簡政放權、轉變職能、提供服務要求的組織架構，形成功能完善、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的機構職能體系。

從我國開發(fā)區(qū)未來發(fā)展趨勢看，隨著改革的不斷深入，開發(fā)區(qū)的功能定位將由目前的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展先導區(qū)、示范區(qū)，逐步轉變?yōu)楦叨思夹g產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)，進而再逐步成為城市次中心和現(xiàn)代化城市新區(qū)；隨著開發(fā)區(qū)功能定位的轉變，開發(fā)區(qū)管理機構的主體地位將由目前作為政府派出機構的管委會，逐步明確為與行政區(qū)政府融合或合署辦公的管理機構，進而再逐步明確為行政區(qū)政府或新區(qū)政府；開發(fā)區(qū)管委會融入政府后，開發(fā)區(qū)的招商引資、開發(fā)建設、運營管理等職能，可由市場化的開發(fā)經(jīng)營公司承擔；隨著開發(fā)區(qū)管理機構主體地位的變化，其職責權限將由單純的功能區(qū)經(jīng)濟開發(fā)建設管理逐步明晰為區(qū)域經(jīng)濟管理、行政管理和社會事務管理，進而再逐步明晰為城市行政區(qū)全方位管理；隨著管理體制改革的深入，開發(fā)區(qū)的管理方式將由簡單、粗放型向和諧、高效型轉變，其機構編制管理也將逐步實現(xiàn)科學化、規(guī)范化、制度化。

（二）對分類改革模式的考慮

鑒于我國開發(fā)區(qū)類型多、數(shù)量大、情況復雜、發(fā)展不平衡，又長期積累了管理體制問題，很難通過改革一次性解決，需要堅持問題導向，區(qū)別不同情況分類進行。

第一類改革模式：開發(fā)區(qū)規(guī)模較小，管委會主要承擔規(guī)劃建設、招商引資等經(jīng)濟管理職能，功能比較單一，其改革的重點是完善管委會的功能和組織架構，理順管委會與區(qū)域政府工作部門之間的職責關系，仍作為區(qū)域政府的派出機構管理。

第二類改革模式：開發(fā)區(qū)面積擴大、人口增多、產(chǎn)業(yè)升級，管委會所承擔的經(jīng)濟管理、行政管理和社會管理職能增加，公共服務需求增大，其改革的重點是將管委會與所在行政區(qū)政府進行融合，逐步形成二合一或合署辦公的組織架構；其內設機構以開發(fā)區(qū)精干高效、具有現(xiàn)代管理理念的機構設置為藍本。

第三類改革模式：開發(fā)區(qū)規(guī)模較大，規(guī)格較高，屬城市經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)，管委會承擔相同行政區(qū)政府的所有職能，由于產(chǎn)業(yè)升級，市場拓展和社會事務增多等，其改革的重點是通過調整行政區(qū)劃，將開發(fā)區(qū)或與其他功能試驗區(qū)組合，并入調整后的行政區(qū)政府，按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，以開發(fā)區(qū)管委會精干、高效的內設機構和人員編制為主體，組建城市新區(qū)政府。新區(qū)內設有一個或多個產(chǎn)業(yè)集群功能區(qū)（一區(qū)多園）。取消原開發(fā)區(qū)和其他功能實驗區(qū)的管委會，由投資（控股）方組建或委托若干個實行市場化運作的經(jīng)營開發(fā)公司，承擔開發(fā)區(qū)和其它功能試驗區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)運營職責，其他行政管理職能和社會事務全部由新區(qū)政府承擔。

以上三種改革模式具有遞進關系，基本包涵了我國開發(fā)區(qū)的主要類型和管理體制改革的成功經(jīng)驗，具有一定的針對性和可操作性，符合改革精神，可視為今后一段時期我國開發(fā)區(qū)管理體制改革的一種趨勢。

（作者系中央編辦研究中心副巡視員）