●俞　軍

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構建簡約便民陽光高效的政府治理體系

●俞軍

黨的十八屆五中全會提出“深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，持續(xù)推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”，為我們在“十三五”時期推進中國特色治理體系和治理能力現代化指明了方向。黨的十八大以來，江蘇省緊緊圍繞“四個全面”戰(zhàn)略布局，加快政府職能轉變，積極探索集中高效審批、強化分類監(jiān)管服務、實施綜合行政執(zhí)法，努力構建簡約、便民、陽光、高效的政府治理體系，為建設“經濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新江蘇”提供體制機制保障。

一、“517”改革實踐

2014年7月，江蘇省委十二屆七次全會通過了《關于進一步簡政放權加快轉變政府職能的實施意見》（蘇發(fā)〔2014〕14號），提出了以建立5張清單、搭建1個平臺、推進7項相關改革為主要內容的簡政放權“517”改革架構，大力放、管、服，加快轉變政府職能，強化權力運行制約監(jiān)督。

（一）建立“5”張清單

公布省級部門行政審批事項目錄清單，取消下放審批事項527項，保留行政審批事項375項。曬出政府行政權力清單，取消審批權力事項3200多項，保留省級部門行政權力事項1375項，下放給市、縣屬地管理4272項。制定政府部門責任清單，梳理各部門主要職責，部門間職責邊界，行政權力事項流程圖，涉及的中介、收費、蓋章，事中事后監(jiān)管具體措施等。出臺政府部門專項資金與行政事業(yè)性收費目錄管理清單，保留政府性基金項目24項，行政事業(yè)性收費項目155項，專項資金項目317項。探索投資“負面”清單管理，制定《內資禁止投資項目目錄》，明確了250項內資禁止投資項目，實現“非禁即入”。目前，省級5張清單全部在網上曬出，13個省轄市、98個縣（市、區(qū)）的5張清單工作已全部完成。

（二）搭建“1”個平臺

建成了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級政務服務體系，形成了網上辦事大廳和實體大廳“線上線下、虛實一體”的政務服務平臺，開通12345便民服務熱線。江蘇政務服務網暨網上辦事大廳已上線運行，13個省轄市和各縣（市）也全部建成政務服務中心。南京、南通、淮安、鹽城、泰州等地方實行“多規(guī)合一”、“聯合審圖”、“聯合評估”、“區(qū)域評估”“聯合踏勘”、“聯合驗收”、“網上審圖”等并聯審批新模式，基本實現由原來“跑多個門，辦一件事”變?yōu)椤斑M一個門，辦各種事”，實現“企業(yè)注冊”當天可取、“施工許可”50天完成，打通了聯系服務群眾“最后一公里”。

（三）推進“7”項配套改革

積極推進建立事中事后監(jiān)管體系、推進綜合行政執(zhí)法體制改革、規(guī)范社會組織健康發(fā)展、推行政府購買服務、全面推行政府績效管理、健全責任追究機制、深化地方政府機構改革7項配套改革。一是聚焦問題導向，破解“一長四多”（時間長、收費多、蓋章多、中介多、提供材料多）、整治“紅頂中介”。出臺并聯審批的意見和規(guī)范治理中介的方案，針對審批時間長，大力取消不合理的許可事項，推行并聯審批，優(yōu)化簡化審批流程；針對蓋章多，試點相對集中行使行政許可權，實現“一枚印章管審批”；針對收費多，大力清理不合法不合理收費，建立收費目錄清單，實行一個窗口一次性統(tǒng)一收費；針對中介多，會同相關部門，大力整治“紅頂中介”，建立中介服務目錄清單，規(guī)范中介服務和收費；針對提供材料多，探索簡約模式，取消不必要材料。二是以“1主7輔、信用管理”為軸心，以信息化為支撐，構建五位一體的事中事后監(jiān)管體系。先后出臺《關于深化行政審批制度改革加強事中事后監(jiān)管的意見》、《關于加強和改進事業(yè)單位監(jiān)管與服務的意見》、《關于深化信用管理加強事中事后監(jiān)管的意見》、《關于建立雙隨機抽查機制加強事中事后監(jiān)管的通知》等規(guī)范性文件。依托政務服務平臺、信用信息監(jiān)管平臺，推動江蘇省范圍內政務監(jiān)管信息互聯互通，建立守信激勵、失信聯合懲戒機制。三是開展相對集中許可權和綜合行政執(zhí)法試點，探索構建簡約便民陽光高效的基層治理體系。南通市、蘇州工業(yè)園區(qū)、盱眙縣、大豐區(qū)試點開展相對集中許可權改革，建立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。98個縣（市、區(qū)）工商、質監(jiān)、食品藥品管理“三合一”改革實施運行，縣級市場監(jiān)管部門機關內設機構精簡了28%，局機關人員減少28%用于充實基層執(zhí)法力量。綜合行政執(zhí)法改革試點穩(wěn)步推進。

二、當前行政審批制度改革中的難點問題

（一）“一長四多”突出，評估流于形式

當前，企業(yè)投資項目完成施工許可所需行政審批的突出問題是“時間長、收費多、蓋章多、中介多、提供材料多”的“一長四多”問題。這些問題大都有法規(guī)、規(guī)章和部門文件支持。一個創(chuàng)業(yè)者投資一個實體工廠或研發(fā)大樓，至少要蓋92個公章、繳納53筆費用、涉及23個中介、提供300多件材料，整個審批鏈條需要66個環(huán)節(jié)，周期至少為370個法定工作日，耗時2-3年。企業(yè)要投資創(chuàng)業(yè)，規(guī)劃涉及到4個部門，每個部門都有前置審批事項；施工審圖需要到住建、安監(jiān)、民防、氣象、消防、衛(wèi)生、經信等多個部門重復進行；拿到施工許可證還需經過環(huán)評、安評、震評等名目繁多的23個評估；有的評估報告形式主義、越編越厚，甚至能達到500-600頁。評估名目多、材料厚、收費高、耗時長，但并沒有真正起到“安全、環(huán)保和人身健康”的支撐作用，大多是模板化，缺乏針對性和實際意義。工程項目竣工驗收也涉及到10多個部門，蓋30多枚公章。整個審批鏈條中重復交叉的審查、形式主義的評估和以收費為目的的中介服務，嚴重束縛了企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，延滯了審批效率，增加了企業(yè)的不合理負擔。一個企業(yè)投資三四千萬的項目，往往要繳的各種費用累計數額達兩百萬元左右。通過對江蘇省8900多項行政權力的梳理可以看出：一些部門通過部門規(guī)章、紅頭文件、地方性法規(guī)、工作導則等逐環(huán)節(jié)擴圍、擴權、擴利，僅初步清理就取消了3200多項，占40%。這些由國家相關部委設定的事項，地方取消難度很大，而這卻是“一長四多”、“紅頂中介”泛濫的深層次原因。

（二）以審批為軸心，以批代管現象普遍

改革開放以來，行政審批制度改革在推動“投資、消費、出口”三駕馬車拉動經濟增長方面發(fā)揮了重要作用，而計劃經濟時期形成的以審批為軸心的經濟管理模式仍有強大的慣性，不少政府部門只會審批，不會管理，以批代管，說到審批很留戀，說到監(jiān)管很迷惘。有利可圖的審批權就拼命抓住不放，無利可圖的就消極應對。據統(tǒng)計，投資項目審批中核準、立項、規(guī)劃、施工、驗收5個環(huán)節(jié)涉及的報告、審圖、評估、檢測、測繪、代理、驗收等中介服務事項多達29個。部分系統(tǒng)以“規(guī)范化”、“信息化”為由頭，經過多年的拓展和信息化，在部分領域已形成了“行政部門設法立權、事業(yè)單位評估審查、行業(yè)協(xié)會認證考試、關聯企業(yè)壟斷收費”的“套娃結構”，變成了“部門利益法定化”、“系統(tǒng)權力信息化”、“涉審中介紅頂化”。企業(yè)反映，不少審查是重復交叉的，不少評估報告是千篇一律、形式主義的，不少資質資格是強制培訓壟斷收費的，不少中介事項是違背市場決定原則的，幾乎所有涉及審批的中介服務事項都是可以整合、簡化、優(yōu)化的。一方面是審批端的繁文縟節(jié)、形式主義，另一方面是監(jiān)管執(zhí)法的不到位與嚴重缺失，導致以逐利的中介評估代替政府部門應有的依法監(jiān)管，特別是對創(chuàng)業(yè)投資涉及安全、質量、環(huán)保排放和人身健康等重要環(huán)節(jié)的嚴管細查。

（三）部門職責交叉，多頭多層扯皮

地方政府部門之間職責交叉，存在4個部門規(guī)劃、7個部門審圖、20個左右部門評估、驗收等現象，相互前置、相互扯皮。這些問題通過法規(guī)、部門規(guī)章固化，并在地方政府的日常管理中被進一步放大，相關部門規(guī)章中繁瑣的程序和要求以及互為前置的一些規(guī)定已成為了行政審批改革的“攔路虎”。部分法律法規(guī)、部門規(guī)章修改已滯后于行政審批制度改革和經濟社會發(fā)展的需要，與當今科技變革、產業(yè)革命日新月異、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新一日千里不相適應，冗長的審批環(huán)節(jié)延滯了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。世界銀行2015年10月發(fā)布了《2016年全球營商環(huán)境報告》，對全球189個經濟體涉及“開辦企業(yè)”、“辦理施工許可證”、“獲得信貸”、“獲得電力”等10個事項進行評估，中國內地列第84位。其中我國開辦企業(yè)排在第136位，需要11道程序31.4天，而新加坡、美國、加拿大等國都是采取網上注冊的方式，其中新加坡3道程序2.5天，美國6道程序4天，加拿大2道程序1.5天。我國辦理施工許可證排名則更為靠后，排名176位，需要22道程序244.3天，而排名第一的新加坡僅需10道程序26天，排名第二的阿聯酋僅需8道程序43.5天，美國需要15道程序89天。這些國家同樣關注施工全程的安全、質量、環(huán)保、人身健康和公眾利益，但并沒有我們如此多重復交叉、卻沒有起到實質作用的評估認證。

（四）信息不共享，信用監(jiān)管滯后

由于頂層設計落實不到位，各地各部門都開發(fā)了自己的系統(tǒng)，甚至一個部門內部不同處室也有獨立的信息系統(tǒng)，互不聯通，形成了一個個信息孤島。系統(tǒng)林立為審批業(yè)務的無縫對接和信息共享帶來困難，一些涉及多個部門的事項無法進行并聯審批。信息系統(tǒng)不留接口、不對接，成為部門固化自身利益的手段，系統(tǒng)權力信息化，演化成改革中的新壁壘。由于政府各部門間互不聯通，信息不能共享，申請人在辦理行政審批事項時，需要重復提交各種材料，各種證明，費時又費力。同時，也不能實現聯合懲戒，導致失信成為社會軟肋，給社會治理帶來了巨大的成本。

三、問題引發(fā)的幾點思考

（一）正確認識行政審批的目的和依法行政審批

設置行政審批，是為了對涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動進行管理，而不是為了設置各種門檻來給企業(yè)、群眾造成不便。當前，在推進行政審批制度改革時，不可避免地會碰到條文規(guī)定，這就需要正確認識依法審批。習近平總書記2015年10月13日主持召開中央深改組第十七次會議時強調，鼓勵基層改革創(chuàng)新大膽探索，推動改革落地生根造福群眾。應正確認識設置行政審批的初衷，減少交叉重復，形式主義的審批、中介審查和評估，推進并聯審批、優(yōu)化審批程序、簡化辦事環(huán)節(jié)。

（二）處理好審批、監(jiān)管、執(zhí)法之間的關系

在政府治理體系中，審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者密不可分。審批實質上處在監(jiān)管的最前沿，是源頭性監(jiān)管，是事前把關的手段，通過準入設定，規(guī)定市場經營活動必須具備的條件。在符合條件后，除非另有特別理由，理應通過審批，這樣就進入日常監(jiān)管之中。日常監(jiān)管應根據監(jiān)管對象在審批過程中提供的要件和承諾進行。監(jiān)管迫切需要創(chuàng)新方式方法，以適應信息化背景下的新挑戰(zhàn)。執(zhí)法則屬于監(jiān)管的末梢，如果發(fā)現違反監(jiān)管要求的情形，應通知監(jiān)管對象改正，如拒不改正，則進入行政執(zhí)法程序。改革開放的實踐表明，“三集中三到位”已使集中審批成為趨勢，而相對集中行政許可權則更進一步，將審批環(huán)節(jié)從監(jiān)管全程剝離開來，形成既相對獨立又相互聯系和制約的機制。監(jiān)管過程中，對面廣量大、重復出現頻率高的違規(guī)情形，需要組織專業(yè)隊伍進行強制處罰和專業(yè)處罰，這也促使執(zhí)法和監(jiān)管相對分離，為合并同類項、實施綜合行政執(zhí)法提供基礎。

（三）基層企業(yè)究竟需要什么樣的審批服務

供給側結構性改革更注重提高供給體系質量和效率，以此推進經濟結構性改革。面對經濟下行壓力，我國沒有出臺大規(guī)模經濟刺激政策，而是通過簡政放權，減少審批事項、優(yōu)化審批流程，讓市場決定資源配置，激發(fā)市場主體的內在活力。企業(yè)反映，實施集中審批改革后，有些過去耗時一周的事情現在用了一天時間就全部辦結，企業(yè)由此節(jié)省的直接成本超過90%。蘇州工業(yè)園區(qū)提出70天內辦理施工許可，盱眙縣在行政審批局組建后，項目施工許可審批時間壓縮為最快42天，辦營業(yè)執(zhí)照最快立等可取?？梢钥闯?，簡化審批、優(yōu)化流程的空間還很大，充分釋放企業(yè)活力任重道遠。企業(yè)需要簡約高效節(jié)約時間成本，需要公正透明避免暗箱操作，需要有效監(jiān)管、優(yōu)化服務減輕企業(yè)負擔，需要的是簡約、便民、陽光、高效的審批，需要的是讓創(chuàng)業(yè)熱情更加充分釋放的環(huán)境。因此，必須破除大量阻礙供給側動力形成和發(fā)揮作用的體制機制障礙，充分發(fā)揮市場的決定性作用，大力簡政放權、轉變職能，加快完善制度創(chuàng)新，努力構建以集中高效審批、分類監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法為內涵的現代治理架構，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

四、進一步深化改革的考慮

面對當前行政審批制度改革工作中的突出問題，江蘇省將認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，樹立“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以簡政放權改革為市場主體清障搭臺，以供給側改革培育發(fā)展新動能，以普惠性、均等化改革提高公共服務共建能力和共享水平，使人民群眾有更多獲得感，突出特色創(chuàng)新，努力構建“集中高效審批—分類監(jiān)管服務—綜合行政執(zhí)法”橄欖型治理結構，建設簡約、便民、陽光、高效的法治政府、服務型政府。

（一）推進集中高效審批，實現“一枚公章管審批”

積極穩(wěn)妥擴大相對集中行政許可權改革試點，做到“一枚公章管審批”。按照大道至簡和刪繁就簡的改革要求，推動“多規(guī)合一”，實現“一本藍圖管規(guī)劃”；建立聯合審圖窗口，做到“一個窗口管審圖”；依據“負面清單”管理原則，探索審批項目的“承諾制”、“一表制”等簡約范式，力爭實現“一張表格管評估”；推行“一車式”的聯合測試、聯合踏勘、聯合驗收，實現“一輛車子管勘驗”；一個窗口一次性統(tǒng)一收費，實現“一票單子管收費”，開展“全能崗培訓”，提高工作人員素質，大力取消壓縮不合理的過高的中介服務收費，努力使企業(yè)投資建設項目從立項到施工許可50天獲批，大大提高行政效率，破解影響投資創(chuàng)業(yè)審批“一長四多”的問題。

（二）強化監(jiān)管、優(yōu)化服務，建立健全監(jiān)管機制

健全完善政務服務平臺，運用大數據，做到政務服務信息公開、流程簡化、數據共享。進一步完善12345統(tǒng)一便民服務熱線，實現“一個號碼管服務”。創(chuàng)新和強化事中事后監(jiān)管，完善“一主七輔”的制度體系。建立依據監(jiān)管和服務責任清單追責機制。推廣雙隨機抽查機制，解決任性檢查、擾民問題。建立經營異常名錄和違法經營者黑名單制度，對問題企業(yè)加大檢查力度。健全“獎勵舉報機制”，建立舉報平臺，重獎舉報，建立依社會舉報而啟動調查的機制。推行企業(yè)信用承諾、聯合懲戒機制。建立嚴格的績效評估獎懲機制。建立重大風險監(jiān)測防范機制。穩(wěn)步推進大部門制，實現依法分類、精準全程監(jiān)管，形成“五位一體”的監(jiān)管體系。深化事業(yè)單位分類改革，著力突破涉審中介服務的事業(yè)單位脫鉤改企，探索整治“紅頂中介”，實現五脫鉤、五規(guī)范。推動建立政府嚴格依法規(guī)范監(jiān)管，購買服務逐步擴大，中介組織科學健康發(fā)展的新體系，實現政府部門依法監(jiān)管協(xié)會，協(xié)會依法按章程管會員、管資質的新機制。

（三）推行綜合行政執(zhí)法，提升執(zhí)法水平，逐步實現“一支隊伍管執(zhí)法”

針對政府與市場邊界不清、部門職責交叉、多層多頭執(zhí)法、基層力量不足等問題，根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，“合并同類項”、合理配置執(zhí)法力量。除關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理以及中央明確由上級統(tǒng)一監(jiān)管的事項外，原則上實行屬地管理，由市、縣兩級政府行使執(zhí)法管理職能。市、縣（市、區(qū)）進一步理順職責關系，厘清執(zhí)法權限，統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法管理工作，解決基層“看得見、管不著”和執(zhí)法力量分散薄弱等問題。加強清單管理，完善權責清單，實現“一套清單管權責”。從市場監(jiān)管領域入手，在市、縣、鄉(xiāng)不同層級分類推進部門綜合執(zhí)法、跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法、區(qū)域綜合執(zhí)法。市縣在市場監(jiān)管、城市管理、農業(yè)、交通運輸、文化旅游、環(huán)境安全、網絡監(jiān)管等領域整合組建5-7支執(zhí)法隊伍，實現一個領域一支隊伍管執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進轄區(qū)內一支隊伍管執(zhí)法。有條件的縣（市、區(qū)）可在市場監(jiān)管局基礎上進一步整合物價、商務等職能，探索市場監(jiān)管局“加強版”，實現“一個部門管市場”。依托政務服務平臺，完善“信息中心”、“信用監(jiān)管”、“公共資源交易”等功能，實現“一個平臺管信用”。健全“舉報必查”、“信用承諾”、“雙隨機抽查”的機制，實現“一個機制管檢查”。整合基層檢驗檢測機構，優(yōu)化資源配置，實現“一個中心管檢測”。

（作者系江蘇省編辦主任）