● 曾 珂 鄧國彬

成都探索重塑城市街道辦事處功能定位

● 曾 珂 鄧國彬

街道辦事處是政府行政和社會管理的末端，在城市基層治理中發(fā)揮著中樞作用。2008年以來，成都市啟動實(shí)施了旨在推動街道辦事處職能回歸社會管理和民生服務(wù)本位的城市街道綜合管理體制改革試點(diǎn)，在明晰街道職能定位、增強(qiáng)便民利民功能、整合基層治理資源、培育發(fā)展社會組織等方面進(jìn)行了一系列探索，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)。

一、改革的背景與動因

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程的快速推進(jìn)，街道的職能定位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)方式都已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

一是街道辦事處的功能定位亟需法律支撐。1954

年的《城市街道辦事處組織條例》，以法律形式規(guī)范了街道辦事處的設(shè)置、明確了街道辦事處的性質(zhì)和任務(wù)。對街道辦事處的功能定位，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社區(qū)管理與服務(wù)，基礎(chǔ)是“居民工作”。隨著城市體量不斷增大，城市形態(tài)也發(fā)生了巨大變化，事實(shí)上演變成了“兩級政府、三級管理”體制，街道辦事處變成了“一級管理”甚至是“一級政府”，承擔(dān)著招商引資、協(xié)稅護(hù)稅等經(jīng)濟(jì)管理職能，這突破了“居民工作”的邊界。2009年全國人大常委會廢止了《城市街道辦事處組織條例》。這意味著在法律層面為街道辦事處新的職能定位及體制革新掃除了障礙。但是，目前新的街道辦事處組織條例尚未出臺，街道辦事處的功能定位沒有明確的法律支持。

二是街道辦事處的組織架構(gòu)亟待重組再造。一方面，隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加速推進(jìn)，大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過撤鎮(zhèn)建街道實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)型，大批農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民向城市居民的身份轉(zhuǎn)變。截至2015年底，成都市街道辦事處共117個，市轄區(qū)建成區(qū)面積已由2008年的408平方公里增加至604平方公里，部分街道辦事處人口規(guī)模超過10萬人。然而，由于思想觀念和工作方式轉(zhuǎn)變滯后，部分街道辦事處仍沿襲著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式，在實(shí)際運(yùn)行中權(quán)責(zé)關(guān)系不清、管理體制不順、運(yùn)行機(jī)制不活、管理服務(wù)不到位等問題突顯。再加上大量的非戶籍流動人口涌入城市就業(yè)，又增加了街道辦事處履行社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)。另一方面，隨著簡政放權(quán)改革的深入推進(jìn)，街道辦事處承接了大量上級政府下放轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)。但是改革缺乏自上而下的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，街道體制改革與地方政府機(jī)構(gòu)改革存在著脫節(jié)和銜接不緊密的問題，街道在處理相關(guān)問題時(shí)，有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不一，責(zé)任落實(shí)不到位。再加上不同區(qū)域之間街道承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)、管理方式和運(yùn)作流程差別較大，街道辦事處精細(xì)化管理服務(wù)的質(zhì)量不高。

三是街道辦事處的管理服務(wù)功能亟待強(qiáng)化提升。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民對社會管理和公共服務(wù)的要求不斷提高，在安全感、幸福感和融入感上都提出了全方位多層次的需求。一方面，街道辦事處仍普遍存在重經(jīng)濟(jì)、輕管理、弱服務(wù)的現(xiàn)象，地方政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給街道辦事處下達(dá)了招商引資和協(xié)稅護(hù)稅等指標(biāo)，街道辦事處的一切工作都圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)這個“指揮棒”轉(zhuǎn)，從而影響了街道辦事處履行城市管理和公共服務(wù)等基本職能的發(fā)揮，偏離了街道辦事處的工作重點(diǎn)，街道辦事處基本職能長期處于錯位狀態(tài)。另一方面，由于街道辦事處與上級部門的職責(zé)邊界模糊不清，上級部門往往習(xí)慣于按照“屬地化”管理的原則，將大量事務(wù)性工作下派到街道，且“放責(zé)不放權(quán)、給事不給錢”，導(dǎo)致街道在處理相關(guān)問題時(shí)有責(zé)無權(quán)，工作疲于應(yīng)付，影響到街道辦事處的本職工作。同時(shí)，由于街道承擔(dān)了大量上級部門下派的任務(wù)，在人員有限的情況下，又不得不將一部分任務(wù)下派給社區(qū)居委會承擔(dān)，這在一定程度上又影響到社區(qū)自治活動的開展和社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮，造成了街道管理職能與社區(qū)居委會自治職能混淆、職責(zé)交叉和社區(qū)“行政化”現(xiàn)象。因此，盡快打通城市政府為基層群眾提供便利化公共服務(wù)“最后一公里”中梗阻已成為解決社會問題的內(nèi)在要求。

二、改革的路徑探索

近年來，成都市結(jié)合“大城市帶大農(nóng)村”的城市基本結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，從破解“三農(nóng)”難題、破除城鄉(xiāng)二元體制、建立城鄉(xiāng)一體的制度體系入手，運(yùn)用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思路和全域成都的理念，在錦江區(qū)和武侯區(qū)率先啟動街道職能轉(zhuǎn)變改革試點(diǎn)，通過一系列大刀闊斧的“還權(quán)、賦能、歸位”改革，在著力解決街道辦事處“該干什么”、“能干什么”、“如何管理”、“怎樣服務(wù)”等方面進(jìn)行了一系列有益探索。

一是明晰街道功能定位，著力解決街道辦事處“該干什么”的問題。2010年成都市全面取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）原承擔(dān)的招商引資等具體事務(wù)和經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，重點(diǎn)考核街道辦事處履行城市管理、社會穩(wěn)定、社會保障等職能的情況，推動政府履職從以農(nóng)村為主向城鄉(xiāng)并重轉(zhuǎn)變、從以抓經(jīng)濟(jì)為主向經(jīng)濟(jì)與社會建設(shè)并重轉(zhuǎn)變、從重管理輕服務(wù)向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

二是增強(qiáng)便民利民功能，著力解決街道辦事處“能干什么”的問題。成都市在全面完成市、區(qū)、街道、社區(qū)四級便民服務(wù)平臺建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照“權(quán)責(zé)一致、依法下放、能放則放、按需下放”的原則，采取授權(quán)、委托或下移等形式，將與居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的社會保障、社會救助、就業(yè)、計(jì)生、教育等服務(wù)事項(xiàng)下沉到基層便民服務(wù)平臺辦理，目前街道和社區(qū)便民服務(wù)平臺辦理事項(xiàng)最多的已達(dá)100多項(xiàng)，初步構(gòu)建起了方便群眾就近辦事的15分鐘公共服務(wù)圈，基本實(shí)現(xiàn)了居民辦事“小事不出社區(qū)、大事不出街道”。

三是整合行政執(zhí)法資源，著力解決街道辦事處“如何管”的問題。成都市按照下移執(zhí)法重心、強(qiáng)化屬地管理的原則，在推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)的綜合執(zhí)法方面進(jìn)行了探索。在區(qū)級層面，整合公安、交通、城管等執(zhí)法資源，組建區(qū)城市綜合管理巡邏執(zhí)法大隊(duì)，下設(shè)若干中隊(duì)和巡邏執(zhí)法組，采取“網(wǎng)格管理、巡邏聯(lián)勤、嚴(yán)格執(zhí)法”方式分片區(qū)對街面治安、交通、市容等實(shí)施24小時(shí)綜合管理。在街道層面，依托區(qū)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)派駐街道執(zhí)法中隊(duì)設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)，采取部門聯(lián)合執(zhí)法、部門委托執(zhí)法、部門力量下沉和執(zhí)法輔助力量整合等方式實(shí)施城市綜合管理。同時(shí)，在街道層面統(tǒng)籌設(shè)置市場監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，破解城市基層管理中存在的“看得見的管不住”、“管得住的看不見”等難題。

四是搭建多元共治平臺，著力解決街道辦事處“怎樣服務(wù)”的問題。為加強(qiáng)基層自治組織和支持社會中介組織建設(shè)發(fā)展，成都市建立了按每百戶不低于3000元標(biāo)準(zhǔn)的城市社區(qū)公共服務(wù)與社會管理專項(xiàng)資金，用于城市社區(qū)自治范疇的公共服務(wù)和社會管理項(xiàng)目，由社區(qū)居民自主確定專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目。目前部分社區(qū)專項(xiàng)資金已超過40萬元。同時(shí)，通過成立以市政府作為發(fā)起人的社會組織發(fā)展基金會，全面實(shí)施工商經(jīng)濟(jì)、公益慈善、社會福利、文體活動等社會組織直接登記或備案運(yùn)行“雙軌制”等培育發(fā)展社會組織的措施。錦江區(qū)設(shè)立區(qū)社會組織管理局，街道設(shè)立社會組織指導(dǎo)中心，專門負(fù)責(zé)社會組織培育發(fā)展、監(jiān)督管理和服務(wù)指導(dǎo)工作，截至目前，成都市登記注冊的社會組織達(dá)10006個，初步形成了門類齊全、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、管理規(guī)范的社會組織體系。這一系列措施的實(shí)施，既為社會組織更好地承接政府轉(zhuǎn)移職能奠定了基礎(chǔ)，也充分發(fā)揮了公眾在基層社會管理中的主體作用，達(dá)到了“民生帶動民主，民主保障民生”的效果。

三、深化改革的具體措施

2016年5月，成都市出臺《關(guān)于加快推進(jìn)街道辦事處職能轉(zhuǎn)變?nèi)嫔罨值谰C合管理體制改革的實(shí)施意見》，開啟了構(gòu)建新型基層治理體制機(jī)制的序幕，力爭用兩年左右時(shí)間，在進(jìn)一步明晰街道職能定位、強(qiáng)化便民利民功能、提升基層治理能力方面取得實(shí)質(zhì)性突破。

一是明晰街道功能定位，推動職能配置“合理化”。充分賦予街道在社會管理和公共服務(wù)方面的管理權(quán)限，重點(diǎn)強(qiáng)化基層黨建、城市綜合管理、組織公共服務(wù)、維護(hù)公共安全、搞好社會治安綜合治理、指導(dǎo)社區(qū)自治、動員社會參與等職能，切實(shí)將街道職能回歸到公共服務(wù)、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。進(jìn)一步厘清區(qū)級部門、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與街道辦事處的權(quán)限關(guān)系，編制公布街道權(quán)力清單和責(zé)任清單，從職責(zé)配置的源頭推動街道履職重心從抓招商、抓項(xiàng)目向回歸社會管理和民生服務(wù)本位的根本性轉(zhuǎn)變。

二是再造街道組織架構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)布局“特色化”。根據(jù)街道新的職能定位，重點(diǎn)圍繞街道履行社會管理和公共服務(wù)職能歸口設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行“大科室”制。統(tǒng)籌推進(jìn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、部門派駐機(jī)構(gòu)和各類經(jīng)濟(jì)功能區(qū)職責(zé)整合，著力構(gòu)建區(qū)級部門、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)、街道辦事處各司其職，合力推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加速轉(zhuǎn)型升級的城市基層政府組織體系。

三是挖掘行政資源潛力，推動基層治理“精細(xì)化”。從改革執(zhí)法管理體制、整合行政執(zhí)法職能、再造行政執(zhí)法流程、優(yōu)化行政執(zhí)法資源配置等方面入手，統(tǒng)籌推進(jìn)市、區(qū)、街道三級綜合行政執(zhí)法體制改革，重點(diǎn)推動城市管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、文化管理等領(lǐng)域行政執(zhí)法重心下沉，積極探索執(zhí)法力量大整合、投訴受理大平臺、任務(wù)派發(fā)大統(tǒng)籌、行政執(zhí)法大聯(lián)動的有效措施，著力構(gòu)建責(zé)任清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)督有力的城市基層政府行政執(zhí)法運(yùn)行體系。

四是拓展便民利民功能，推動公共服務(wù)“便利化”。統(tǒng)籌優(yōu)化三級便民服務(wù)平臺布局，按照“小街區(qū)規(guī)制”的思路，適當(dāng)調(diào)整街道和社區(qū)規(guī)模，進(jìn)一步縮小街道和社區(qū)服務(wù)半徑，切實(shí)打通基層公共服務(wù)“最后一公里”。推動政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)下沉，統(tǒng)籌推動與企業(yè)、城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活密切相關(guān)的審批服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐便民服務(wù)中心集中辦理，著力構(gòu)建綜合性更強(qiáng)、更加便捷高效的城市基層政務(wù)服務(wù)平臺。

五是搭建社區(qū)共治平臺，推動惠民利民“多元化”。

結(jié)合推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移，完善社會組織購買服務(wù)制度，重點(diǎn)培育公益慈善類、社會福利類、文化教育類、社區(qū)服務(wù)類社會組織，通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目管理等方式，將更多的社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)委托給社會組織承接，促進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)社會化、市場化、多元化。完善現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)制，發(fā)揮居民自治組織自我管理、自我教育、自我服務(wù)的作用，推動街道行政管理與社區(qū)居民自治有效銜接和良性互動。

（作者系成都市編辦副主任；體改處處長）