● 羅昌平 江鴻舒

安徽城管執(zhí)法體制改革探索與思考

● 羅昌平 江鴻舒

2000年以來，安徽省在馬鞍山市開展了城管領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)改革，此后逐步擴(kuò)大到所有市縣，探索在市縣兩級破解城管領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法效率低下等問題，積累了經(jīng)驗(yàn)。

一、城管執(zhí)法體制改革的主要探索

一是構(gòu)建城管綜合執(zhí)法體制。安徽省各市、縣（區(qū)）組建城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，與市容管理局“一個機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，行使城市管理相對集中行政處罰權(quán)職能。在國家層面授權(quán)的“7+X”基礎(chǔ)上，基本明確城市執(zhí)法主體、種類、職責(zé)與權(quán)限以及依據(jù)基本明確。隨著城市化快速推進(jìn)，多數(shù)市按照管理、服務(wù)、執(zhí)法“一體化”的思路，將城市管理所涉及的許可權(quán)、監(jiān)管權(quán)、執(zhí)法權(quán)賦予城管部門，探索推進(jìn)城管由單一執(zhí)法機(jī)構(gòu)向管理、行政執(zhí)法綜合體轉(zhuǎn)變，試行職能高度整合、權(quán)能高度統(tǒng)一的“大城管”制。一些地方還試點(diǎn)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（園區(qū)）延伸執(zhí)法、跨縣區(qū)和重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法等。合肥市在高鐵南站片區(qū)探索“市屬區(qū)管”新體制，治安、交警、城管、運(yùn)管實(shí)行“編組執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法”，市政、環(huán)衛(wèi)、綠化、物業(yè)綜合管養(yǎng)，推動執(zhí)法重心下移和執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理，“條條”各自為政管理變?yōu)閷俚鼐C合治理，設(shè)施多頭分散管護(hù)變?yōu)榻ü茔暯尤娓采w。

二是推進(jìn)城市管理法制化建設(shè)。安徽省政府制定了城市管理領(lǐng)域相對集中處罰權(quán)辦法，淮南、合肥等擁有立法權(quán)的市結(jié)合實(shí)際制定了城市管理?xiàng)l例，明確界定城管部門的執(zhí)法資格和執(zhí)法范圍等。其他沒有立法權(quán)的市也結(jié)合實(shí)際出臺了規(guī)范性文件，推動城管執(zhí)法有規(guī)有據(jù)。各地對城管行政職權(quán)全面梳理，編制職權(quán)目錄，繪制行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，明確職權(quán)，規(guī)范流程，健全完善信息公開制度，推進(jìn)城管行政權(quán)力公開運(yùn)行?；茨鲜星謇砹顺枪軋?zhí)法七大類136項(xiàng)職權(quán)，公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等信息，接受社會監(jiān)督。各地還探索規(guī)范城市管理行政處罰裁量權(quán)，細(xì)化城市管理行政處罰裁量權(quán)參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保城管行政執(zhí)法的公平與公正。

三是探索城管執(zhí)法方式創(chuàng)新。組織市民、商販協(xié)會、志愿者協(xié)會、街道、社區(qū)等多個治理主體參與城管執(zhí)法，探索構(gòu)建多個主體聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、柔性執(zhí)法新模式。2011年合肥市首創(chuàng)行政處罰群眾公議制度，對涉及行政裁量的行政處罰案件，須經(jīng)群眾公議團(tuán)公議后方可做出處罰決定。自該制度實(shí)施以來，先后招募普通群眾公議員476名，開展群眾公議活動308場次，公議案件1512件?；茨鲜谐闪⒘顺枪苤驹刚邊f(xié)會，動員4萬余名城管志愿者參與城市市容市貌執(zhí)法管理。宿州市積極探索城市管理“超市化”的精細(xì)化、實(shí)用性管理。黃山等地推行懇談式執(zhí)法、首違不罰、說理式執(zhí)法和回訪執(zhí)法等理性化執(zhí)法模式，注重執(zhí)法全程說清法理事理情理，注重聽取當(dāng)事人意見建議，變剛性執(zhí)法為柔性執(zhí)法，既有效提高了執(zhí)法效能，又改善了執(zhí)法環(huán)境。

四是有序推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)。從省級層面推動執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化城管行政執(zhí)法人員培訓(xùn)和資格認(rèn)證，定期對行政執(zhí)法主體進(jìn)行培訓(xùn)，提高城管執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。約1.5萬名城管人員通過行政執(zhí)法資格認(rèn)證考試，占城管隊(duì)伍總數(shù)的30%。同時，推進(jìn)城管執(zhí)法人員著裝、編號、執(zhí)法車輛標(biāo)識、GPS定位等標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。黃山市推進(jìn)城管隊(duì)伍“五統(tǒng)一”工作，即統(tǒng)一執(zhí)法服裝標(biāo)識、統(tǒng)一制式法律文書、統(tǒng)一說理式執(zhí)法、統(tǒng)一行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法實(shí)務(wù)培訓(xùn)。淮北市建立“紅黃卡”獎懲與“百分制”考核相結(jié)合的考核辦法，增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政、文明執(zhí)法的意識。

二、城管執(zhí)法體制改革中存在的問題

一是改革的法律依據(jù)不夠系統(tǒng)，缺乏城市管理綜合法規(guī)。缺少專門的法律法規(guī)對城市管理主體、參與主體、各類主體之間在城市中各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)或權(quán)利、義務(wù)等加以規(guī)范。

二是缺乏系統(tǒng)性治理。城市管理需要城市管理者和城市參與者的聯(lián)動才能進(jìn)行。城市管理行政執(zhí)法部門只是一個部門，目前主要是發(fā)現(xiàn)、解決問題，強(qiáng)調(diào)事后處置，而不是事前有效防范和化解，更多扮演的是“突擊隊(duì)”、“消防隊(duì)”的角色。針對城市化快速推進(jìn)中出現(xiàn)的堵塞交通、小商小販占道經(jīng)營增多等普遍性問題，個別地方城管執(zhí)法部門簡單采取“轟、扣、罰”的手段，極易引發(fā)沖突和矛盾。

三是層級政府之間的管理職責(zé)不清晰。針對同一行政執(zhí)法事項(xiàng)，不同層級行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)都有行政執(zhí)法權(quán)，條條關(guān)系復(fù)雜，分割現(xiàn)象突出，多頭管理、相互扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生，管理效率不高。而且，城管與原有專業(yè)職能部門之間存在職責(zé)交叉，城管權(quán)力僅限于行政處罰權(quán)，權(quán)力不完整，無法獨(dú)立承擔(dān)一個行業(yè)領(lǐng)域的全部管理職責(zé)。

四是執(zhí)法隊(duì)伍整體能力素質(zhì)不高。隨著城市化進(jìn)程的加快，城管承擔(dān)的職能不斷增加，而城管人員配置卻難以滿足需要，協(xié)管員進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍已成為常態(tài)，而這支隊(duì)伍不具備執(zhí)法主體資格，一些城管執(zhí)法人員沒有經(jīng)過系統(tǒng)的法律專業(yè)知識培訓(xùn)，執(zhí)法水平不高，行政處罰裁量不符合法定標(biāo)準(zhǔn)、范圍、畸輕畸重現(xiàn)象時有發(fā)生，處罰結(jié)果的權(quán)威性不高。

三、深化城管執(zhí)法體制改革的思考

一是加快完善城管執(zhí)法的制度體系。建議盡快將地方成熟定型的成功做法上升到法律層面，解決“誰執(zhí)法”、“如何執(zhí)法”以及“執(zhí)法保障”等基本法律問題。鼓勵地方推進(jìn)城管法規(guī)建設(shè)，完善地方城管法規(guī)規(guī)章體系。

二是城管綜合執(zhí)法涉及多個部門和不同層級政府的事權(quán)劃分和利益調(diào)整。國家層面，建議加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌規(guī)劃和部際協(xié)商，及時幫助解決政策層面和法理層面的改革難題。地方層面，進(jìn)一步加強(qiáng)省級政府對城市管理的宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)指導(dǎo)職責(zé)，強(qiáng)化省級行業(yè)主管部門對省轄市以及縣（市）城管執(zhí)法的指導(dǎo)，強(qiáng)化市縣政府的管理責(zé)任，有效增強(qiáng)城管部門綜合執(zhí)法能力。規(guī)范委托執(zhí)法，理順市以下城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，細(xì)化各級城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)，解決市區(qū)以及縣鄉(xiāng)等城管執(zhí)法之間的沖突。完善城管執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，增強(qiáng)綜合執(zhí)法能力。推進(jìn)城市執(zhí)法信息共享、違法案件移送、行政執(zhí)法協(xié)助等規(guī)范化、程序化建設(shè)，健全行政執(zhí)法與行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等其他行政權(quán)力密切配合的工作機(jī)制，形成城管執(zhí)法的綜合治理機(jī)制。

三是創(chuàng)新城管執(zhí)法方式。一方面，樹立柔性執(zhí)法理念，推動城管部門與其他職能機(jī)構(gòu)密切配合，改變以往重事后處罰、輕事前預(yù)防和服務(wù)的執(zhí)法思路，以服務(wù)者的身份教育引導(dǎo)行政相對人自覺遵守城市管理相關(guān)規(guī)定，積極化解管理者與被管理者之間的矛盾。另一方面，鼓勵各地城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與街道（社區(qū)）、學(xué)校、醫(yī)院、物業(yè)管理公司、建設(shè)開發(fā)單位、商會等與城市管理密切相關(guān)的單位積極開展執(zhí)法共管活動，基礎(chǔ)條件較好的市或縣，開展城管柔性執(zhí)法試點(diǎn)，探索綜合運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、行政合同和行政獎勵等措施，提高柔性執(zhí)法的規(guī)范化水平。

四是提升城管隊(duì)伍能力。著力建設(shè)一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的城管執(zhí)法隊(duì)伍。把好進(jìn)口關(guān)，改善城管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。依托有關(guān)院校開展城管業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期組織執(zhí)法資格考試，形成城管隊(duì)伍培訓(xùn)教育常態(tài)化工作機(jī)制，不斷提高城管隊(duì)伍行政執(zhí)法能力。結(jié)合權(quán)力運(yùn)行監(jiān)管，強(qiáng)化城管隊(duì)伍執(zhí)法考核機(jī)制。擴(kuò)大民意權(quán)重，加大日?？己肆Χ?，完善執(zhí)法約束與激勵相結(jié)合的長效辦法。

（作者系安徽省人大常委會委員、城建環(huán)資工委副主任；安徽省編辦綜合處處長）