曲昇霞

(揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009)

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論環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解之適用

曲昇霞

(揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009)

【內(nèi)容摘要】環(huán)境民事公益訴訟作為解決環(huán)境污染糾紛的現(xiàn)代型司法解紛機(jī)制，維護(hù)社會(huì)公益的特性決定了調(diào)解制度的運(yùn)用必然有別于普通民事訴訟。從不同的訴訟請(qǐng)求維度探討公益訴訟調(diào)解的內(nèi)容與限度，有助于理清環(huán)境民事公益案件在實(shí)體請(qǐng)求層面如何適用調(diào)解。對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)進(jìn)行必要限制、在發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)的基礎(chǔ)上啟動(dòng)調(diào)解，調(diào)解結(jié)果必須經(jīng)過審查與監(jiān)督是公益訴訟調(diào)解特殊的程序品性，決定了調(diào)解在啟動(dòng)、進(jìn)行、調(diào)解書的形成等方面有著特殊的程序安排。立法應(yīng)進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴求的具體類型，強(qiáng)化事實(shí)清楚、分清是非的調(diào)解原則，在引導(dǎo)民眾有序參與調(diào)解，充分審酌環(huán)境保護(hù)主管部門意見的基礎(chǔ)上形成調(diào)解協(xié)議，并完善調(diào)解協(xié)議的公告程序、法院審查處理方式及調(diào)解書的公開途徑，以真正實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)的要求。

【關(guān) 鍵 詞】環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解公共利益訴訟請(qǐng)求

從傳統(tǒng)“人類中心主義”到“生態(tài)人類中心主義”思維方式與觀念的變遷，可持續(xù)發(fā)展及其要求得到了世界各國(guó)的廣泛認(rèn)同與接受。[1]在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已成為基本國(guó)策，黨的十八大明確地把生態(tài)文明建設(shè)納入建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義總布局。尤其在十八屆四中全會(huì)“依法治國(guó)”方略指導(dǎo)下，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域致力于形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系和有力的法治保障體系。十八屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中更是要求必須牢固樹立綠色發(fā)展理念，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。而微觀層面，隨著環(huán)境糾紛性質(zhì)從偶發(fā)事件向較普遍社會(huì)問題的轉(zhuǎn)變，人們的行動(dòng)策略也從自行解決走向“上層化”，更多尋求行政的和司法的途徑進(jìn)行抗?fàn)幰赃_(dá)到問題的解決，[2]針對(duì)環(huán)境保護(hù)的公益性訴訟實(shí)踐早已屢見不鮮。為回應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，2012年修訂的民事訴訟法與2014年修訂的環(huán)境保護(hù)法正式確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。與普通的私益訴訟不同，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織提起公益訴訟并不是基于自身財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)受到侵害，而是面向不特定主體的環(huán)境利益，旨在規(guī)制污染行為并實(shí)現(xiàn)生態(tài)的修復(fù)。2015年最高法院頒布實(shí)施了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《公益訴訟解釋》)和《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法解釋》)，仍然將訴訟調(diào)解作為重要的解紛方式，但公益維護(hù)的本質(zhì)必然使公益訴訟調(diào)解呈現(xiàn)出不同于普通調(diào)解的制度價(jià)值與程序安排。那么在實(shí)體上對(duì)不同的公益訴求如何進(jìn)行調(diào)解，程序上怎樣啟動(dòng)、進(jìn)行和監(jiān)督，如何讓環(huán)境利益的享有者即普通公眾參與其中實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾的共治，筆者試結(jié)合新的立法與司法解釋并總結(jié)以往的實(shí)案經(jīng)驗(yàn)，作一探討。

一、環(huán)境保護(hù)新格局下民事公益訴訟調(diào)解的制度價(jià)值

我國(guó)《憲法》第26條將環(huán)境保護(hù)的基本責(zé)任歸于國(guó)家，1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》將政府環(huán)境主管部門的行政監(jiān)管作為環(huán)境保護(hù)的法定模式，但經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政府監(jiān)管失靈帶來了環(huán)境污染無人問津的嚴(yán)重問題，新的社會(huì)需求以及“生態(tài)人類中心主義”觀念的深入促成了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下環(huán)境保護(hù)新格局的形成。修改后的民事訴訟法賦予了法定機(jī)關(guān)和組織以公益訴權(quán)，修訂后的環(huán)境保護(hù)法，則首次確立了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與和損害擔(dān)責(zé)的基本原則，除了進(jìn)一步規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任外，在53條明確了“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，”盡管不能簡(jiǎn)單地理解為上述主體具有了環(huán)境權(quán)，但在環(huán)境利益保護(hù)中，法律顯然已經(jīng)為“政府、企業(yè)、公眾的共治”提供了權(quán)利依據(jù)，在此背景下，第58條對(duì)社會(huì)組織具有公益訴權(quán)的條件設(shè)定也就順理成章，強(qiáng)化了權(quán)利行使的可操作性。2015年9月1日正式實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第16條又明確提出，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，支持符合法定條件的環(huán)保社會(huì)組織依法提起環(huán)境公益訴訟，[3]“權(quán)利互動(dòng)”已經(jīng)清晰可行，由此，我國(guó)環(huán)境利益保護(hù)逐漸形成了環(huán)境行政監(jiān)管為主、環(huán)境侵權(quán)私益救濟(jì)與公益救濟(jì)為補(bǔ)充的新格局。環(huán)境治理的內(nèi)容從單一的管理與處罰轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)監(jiān)管、保護(hù)與修復(fù)相結(jié)合的新模式，并依據(jù)現(xiàn)代環(huán)境治理理念與我國(guó)的國(guó)情開始了制度重整，不僅關(guān)注環(huán)境公共事務(wù)管理，而且關(guān)注環(huán)境公共服務(wù)、社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維系。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境保護(hù)方式已經(jīng)從政府單一監(jiān)管模式向國(guó)家與社會(huì)雙向互動(dòng)，政府、企業(yè)、公眾多元共治模式轉(zhuǎn)變。

在環(huán)境保護(hù)新格局之下，環(huán)境公益訴訟調(diào)解的制度價(jià)值需要被重新認(rèn)識(shí)，而價(jià)值的定位將成為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。法律以其蘊(yùn)含的價(jià)值表明它作為一種合理的社會(huì)調(diào)整工具而存在，法律的目標(biāo)并不在于規(guī)則本身，而是要使正義、平等、自由、利益等價(jià)值通過法律的運(yùn)作包括司法運(yùn)作轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。[4]環(huán)境公益訴訟解決的是當(dāng)事人雙方實(shí)力嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)代型糾紛，原告代表著公共利益，一旦適用調(diào)解，是否會(huì)因權(quán)利方的妥協(xié)讓步而使公共利益喪失？在立法明確規(guī)定公益訴訟可以適用調(diào)解之前，反對(duì)之聲不絕于耳。不可否認(rèn)，在普通民事案件中，調(diào)解的確可能在權(quán)利外觀上表現(xiàn)為原告實(shí)體訴求利益的減少，但環(huán)境公益訴訟作為一種特殊訴訟，原告只是公共利益的“法定訴訟擔(dān)當(dāng)人”，原告的訴訟請(qǐng)求與對(duì)訴訟請(qǐng)求的“處分”是有限的，明顯區(qū)別于普通訴訟。換言之，應(yīng)保護(hù)的公共利益并不當(dāng)然等同于原告起訴時(shí)的請(qǐng)求，因?yàn)槿绾尉S護(hù)環(huán)境利益，還需要在查明事實(shí)、充分對(duì)話基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合考量，因此訴訟請(qǐng)求的內(nèi)容調(diào)整并不能簡(jiǎn)單地定義為“處分”，更不必然意味著公益的放棄，環(huán)境公益訴訟調(diào)解實(shí)質(zhì)上更接近于當(dāng)事人各方與法院在案件事實(shí)清楚基礎(chǔ)上的司法商談，在這一過程中，是由法院主持、相關(guān)環(huán)境主管機(jī)關(guān)監(jiān)查、民眾廣泛監(jiān)督，共同為具體案件中的環(huán)境治理尋找一個(gè)“最好的出路”。這一程序目標(biāo)必然勾連特殊的程序設(shè)計(jì)，以使調(diào)解與判決程序一樣體現(xiàn)出正義、平等、自由、高效等價(jià)值追求，原告“不完整的處分權(quán)”與程序中多主體參與下的“多元共治”必然使個(gè)案中社會(huì)公益減損被最大程度的避免。更為重要的是，公益訴訟調(diào)解較之判決更能夠?qū)崿F(xiàn)法的靈活、高效、低成本、徹底性等價(jià)值。因此恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用調(diào)解，既有助于尊重當(dāng)事人的程序主體性，體現(xiàn)程序自由價(jià)值；又能降低訴訟耗費(fèi)，提升訴訟效益；更能夠在保障環(huán)境利益的基礎(chǔ)上兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使案件的處理上實(shí)現(xiàn)系爭(zhēng)利益與系爭(zhēng)外利益①保護(hù)的雙贏。在這樣的價(jià)值定位中，環(huán)境公益訴訟調(diào)解往往會(huì)有更大的施展空間，朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染案便是極好的現(xiàn)實(shí)注解，原被告雙方在法院主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議不僅支持了原告請(qǐng)求被告停止侵害行為、排除對(duì)周圍居民的妨礙、消除對(duì)取水口產(chǎn)生的危險(xiǎn)以及對(duì)附近的下水道恢復(fù)原狀的訴訟請(qǐng)求，而且在調(diào)解中根據(jù)需要即時(shí)補(bǔ)充了被告申請(qǐng)補(bǔ)辦相關(guān)許可審批手續(xù)的義務(wù)，并將該義務(wù)置于法院及環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督之下。②本案通過調(diào)解不僅實(shí)現(xiàn)了原告起訴時(shí)提出的合理訴求，還依法擴(kuò)展了環(huán)境保護(hù)的勝訴利益，同時(shí)保障了被告企業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，其效果顯然不亞于判決。

盡管有著訴訟模式與調(diào)解制度設(shè)計(jì)的差異，但在涉及公害的案件中適用調(diào)解(或訴訟和解)已成為諸多國(guó)家的制度選擇，如德國(guó)在上世紀(jì)60年代開始高度關(guān)注環(huán)境污染問題，并逐漸確立了環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度[5]，雖然性質(zhì)上屬行政訴訟，但在審理公益訴訟案件時(shí)仍可由接受過調(diào)解訓(xùn)練的法官主持訴訟和解，環(huán)境團(tuán)體可以在考慮和解結(jié)果不致遭公眾不滿，且不會(huì)導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)效果降低的基礎(chǔ)上接受和解。日本在經(jīng)歷了上世紀(jì)60年代多起嚴(yán)重的公害案件后，無論是公害調(diào)解委員會(huì)主導(dǎo)下的ADR解紛機(jī)制，還是專門的民事調(diào)停程序，通過協(xié)商而不僅僅是判定的方式解決涉及公益和私益的環(huán)境糾紛，更是取得了良好的實(shí)效。美國(guó)環(huán)境訴訟中也同樣允許訴訟和解，如果是集團(tuán)訴訟形式，法院更傾向于鼓勵(lì)和解，但出于保護(hù)集團(tuán)成員利益的需要，所有的集團(tuán)和解協(xié)議均需經(jīng)過法院批準(zhǔn)，并向其他集團(tuán)成員進(jìn)行告知。對(duì)于旨在補(bǔ)充環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不足，由公民發(fā)揮“私人檢察官”作用的公民訴訟，原告只能提出禁令、宣誓判決、支付民事制裁金等公益訴求，但卻同樣可以利用訴訟和解制度，以實(shí)現(xiàn)糾紛的快速解決并降低訴訟成本?？梢姡源枭毯徒饣蛘咚痉ㄉ陶劦姆绞街\求糾紛的高效妥當(dāng)解決已經(jīng)成為制度共識(shí)。在我國(guó)的生態(tài)保護(hù)實(shí)踐中，平等協(xié)商的方式也越來越成為常態(tài)，2015年12月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》在現(xiàn)有的環(huán)境民事訴訟之外，創(chuàng)設(shè)了“磋商”這種生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的新途徑。程序的基本結(jié)構(gòu)是，賠償權(quán)利人在知悉生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式與期限等具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。未經(jīng)磋商或磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟。另外，對(duì)磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估，以確保生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)有效的修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項(xiàng)使用情況、生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果要向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督。這一前置型的磋商程序與后續(xù)訴訟程序的銜接以及公眾監(jiān)督程序的設(shè)置，正是關(guān)注了調(diào)解方式的價(jià)值及其特色，并通過責(zé)任者、政府、公眾的對(duì)話商談、分工互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)在平等參與基礎(chǔ)上實(shí)效性地保護(hù)環(huán)境公共利益的“共治”效果。

二、環(huán)境公益訴訟調(diào)解在實(shí)體維度上的適用及其限度

制度理性的存在并不等于制度的實(shí)效，因此，如何適用公益訴訟調(diào)解機(jī)制便成為亟需研究的內(nèi)容。根據(jù)《公益訴訟解釋》第18條對(duì)環(huán)境污染案件規(guī)定的具體請(qǐng)求類型，公益訴訟原告可以要求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。而結(jié)合訴訟實(shí)案對(duì)環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解在實(shí)體層面的適用作出類型化分析，有助于明確不同訴訟請(qǐng)求中訴訟調(diào)解的功能、適用方式及其限度。

(一)“行為禁止型或危害消除型”訴訟請(qǐng)求的調(diào)解

依據(jù)《公益訴訟解釋》第19條規(guī)定：“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請(qǐng)求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的，人民法院可以依法予以支持。原告為停止侵害、排除危險(xiǎn)采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費(fèi)用，請(qǐng)求被告承擔(dān)的，人民法院可以依法予以支持。”這類請(qǐng)求以行為正在發(fā)生或即將發(fā)生為前提條件，屬于環(huán)境案件中需要首先解決的問題。環(huán)境公益訴訟最基本的目的是制止污染行為以保護(hù)生態(tài)，在事實(shí)得到確證的基礎(chǔ)上，對(duì)被告正在或?qū)⒁獙?shí)施的污染行為必須“零容忍”,因此，“停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)”均不存在“要不要”的調(diào)解空間。那么是否意味著調(diào)解不能適用于這一類訴求？當(dāng)然不是，調(diào)解的內(nèi)容和限度在于，被告同意“停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)”后，對(duì)怎樣實(shí)現(xiàn)“停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)”，如時(shí)間、方式、標(biāo)準(zhǔn)等可以進(jìn)行調(diào)解，如朱正茂、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染責(zé)任案中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議便是：“被告江陰港集裝箱公司自本調(diào)解協(xié)議簽訂之日起90日內(nèi)，在港口鐵礦石(粉)裝卸過程中，必須做到無塵化作業(yè)，不得向周邊河流、水域排放任何影響水體質(zhì)量的污染物，不得產(chǎn)生超過國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的噪聲”③，充分考慮了治理污染的實(shí)際條件和可能性，實(shí)現(xiàn)了在合理的時(shí)間內(nèi)以合適的方式阻止污染行為的繼續(xù)發(fā)生。

(二)對(duì)“修復(fù)型”訴訟請(qǐng)求的調(diào)解

環(huán)境民事公益訴訟追求的終極目標(biāo)是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，《公益訴訟解釋》第20條規(guī)定：“原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式”，因此，恢復(fù)原狀或替代性修復(fù)被認(rèn)為是六種責(zé)任承擔(dān)方式中的核心。如前所述，調(diào)解不能針對(duì)要不要修復(fù)展開，而是對(duì)何時(shí)以何種方式修復(fù)更符合生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，且最具現(xiàn)實(shí)可行性加以考量。解釋規(guī)定了以直接原狀修復(fù)為原則，以替代性修復(fù)為補(bǔ)充的修復(fù)方式。如福建長(zhǎng)汀法院生態(tài)庭于2015年6月5日審理了中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心于4月21日提起的水污染環(huán)境民事公益訴訟案，事實(shí)查明后，被告當(dāng)庭表示愿意調(diào)解并承諾于今年6月20日前自行拆除豬場(chǎng)，并在2016年5月30日前恢復(fù)植被種上適宜的植物，[6]即采用了直接原狀修復(fù)的方式?；诃h(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性，替代性修復(fù)方式在實(shí)踐中更為常用，具體表現(xiàn)為主體的替代性以及修復(fù)方法的替代性。例如，在汕頭海事局訴福州金帆船務(wù)有限公司船舶碰撞清污費(fèi)用糾紛案中便采用了主體替代的修復(fù)方式。被告金帆船務(wù)公司本身并不具有清理海面油污的能力，經(jīng)調(diào)解達(dá)成由汕頭海事局清理泄漏燃油，并由被告支付清污費(fèi)用45萬元的處理結(jié)果。[7]P470-475在原地修復(fù)較為困難、費(fèi)用較高或者原地修復(fù)可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成二次傷害等情形下允許采用替代性的修復(fù)方法。如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會(huì)生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中景區(qū)管委會(huì)擅自改變3677平方米林地用途，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀。但鑒于該地塊建設(shè)已經(jīng)被納入立項(xiàng)規(guī)劃范圍，且建設(shè)項(xiàng)目中的觀光電梯具有逃生、急救通道的功能，不宜恢復(fù)原狀。在審理中，景區(qū)管委會(huì)提出了異地補(bǔ)植方案，得到了主管單位和中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的認(rèn)可，并經(jīng)咨詢相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)確定了楊灣異地補(bǔ)植恢復(fù)生態(tài)的方案。通過異地補(bǔ)植的方案進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，既避免了社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，又在整個(gè)區(qū)域內(nèi)恢復(fù)了生態(tài)容量水平，是更為適宜的替代性修復(fù)方案。

(三)對(duì)“損失賠償型”訴訟請(qǐng)求的調(diào)解

環(huán)境民事公益訴訟中的“賠償損失”請(qǐng)求不同于對(duì)私益主體的損害賠償，自然資源損害賠償責(zé)任旨在將污染對(duì)社會(huì)公共利益的損害轉(zhuǎn)化為污染者成本，因此，賠償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)的確定著眼于生態(tài)修復(fù)及與修復(fù)相關(guān)的費(fèi)用。隨著人們對(duì)生態(tài)文明認(rèn)識(shí)的深入，環(huán)境資源具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)及由生態(tài)衍生的精神屬性已成為共識(shí)，其中生態(tài)和精神屬性是環(huán)境資源滿足人類享受在良好環(huán)境中生活和審美情趣的基礎(chǔ)，環(huán)境資源遭到污染或破壞，其使用價(jià)值與生態(tài)價(jià)值理應(yīng)予以賠償。[8]遺憾的是，民法、侵權(quán)責(zé)任法、環(huán)境保護(hù)法等立法中規(guī)定的損害賠償更多針對(duì)因環(huán)境污染而導(dǎo)致的具體人身、財(cái)產(chǎn)的損害，除對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害有專門法律規(guī)定外，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)的立法明顯不足。在這樣的背景下最高法院《公益訴訟解釋》吸收了前述發(fā)展理念，使生態(tài)利益的保護(hù)真正實(shí)效化。在第20條第二款、第21條、第22條首次明確界定了生態(tài)損害賠償?shù)膬?nèi)容，包括生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、受到損害至恢復(fù)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用及損害評(píng)估訴訟耗費(fèi)。除此之外，為停止侵害、排除危險(xiǎn)采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費(fèi)用等等也可以作為間接損失，訴求損害賠償。損害賠償理念的變化必然引起調(diào)解程序的重新布局，公益訴訟的特殊性決定了其與私益訴訟有著本質(zhì)的差異，主要表現(xiàn)在：一則不存在不賠償?shù)奶幏肿杂桑t不能由原被告自行任意確定賠償?shù)臄?shù)額。法院與當(dāng)事人各方應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、恢復(fù)的難易程度、被告所獲得的利益以及過錯(cuò)程度等因素，在科學(xué)評(píng)估現(xiàn)有損害、環(huán)境恢復(fù)的復(fù)雜性及被告修復(fù)能力基礎(chǔ)上充分協(xié)商以確定具體賠償額，并根據(jù)實(shí)際情況決定是否允許被告分批、分期支付賠償金的調(diào)解請(qǐng)求，這樣得出的調(diào)解方案旨在保障環(huán)境污染的有序治理，避免促發(fā)被告破產(chǎn)等更多的連鎖反應(yīng)。調(diào)解的結(jié)果可能與原告的訴求不同，此時(shí)賠償數(shù)字或方式的變化并不意味著處分，而是在經(jīng)當(dāng)事人充分辯論、必要的調(diào)查評(píng)估以及對(duì)案件事實(shí)重新確認(rèn)基礎(chǔ)上的磋商結(jié)果。

另外，在《公益訴訟解釋》中將“賠禮道歉”作為一種公益訴求的類型，筆者認(rèn)為其警示道德意義遠(yuǎn)勝于法律理性。如果將其作為法律上的權(quán)利訴求，會(huì)有諸多無法解決的法律困境。從現(xiàn)有立法看，賠禮道歉只能由自然人主張，而環(huán)境公益訴訟的提起主體是法人或其他組織，“賠禮道歉的意義在于彌補(bǔ)精神痛苦。而法人和其他組織并不存在心理意義上的‘精神’,也就不存在精神痛苦問題，”[9]最高法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問題的解釋》第5條規(guī)定:“法人或者其他組織以人格權(quán)利遭受侵害為由，向人民法院起訴請(qǐng)求賠償精神損害的，人民法院不予受理。”退一步說，即便不從訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)闹黧w，而是從環(huán)境利益的真正享有主體來分析，“賠禮道歉”也難以主張，因?yàn)楝F(xiàn)行的環(huán)境民事公益訴訟中，環(huán)境權(quán)的享有主體立法并沒有明確環(huán)境污染究竟侵犯了哪些主體何種類型的人格權(quán)，精神痛苦是否存在無法判定。尤為重要的是，“賠禮道歉”不具有“停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失”等訴訟主張所具有的公益性，反而與個(gè)體的精神痛苦密切相關(guān)，有著強(qiáng)烈的個(gè)體差異，主體的廣泛性與痛苦的不確定性實(shí)際上決定了“賠禮道歉”難以成為適當(dāng)和具有實(shí)質(zhì)意義的公益訴訟主張。再加上，公益訴訟判決既判力主觀范圍的大小將影響到污染的具體受害人，在隨后提起的私益訴訟中是否還可以主張賠禮道歉？如果公益訴訟之前已經(jīng)有私益訴訟原告主張了賠禮道歉，這一裁判的既判力又是否約束或影響公益訴訟？顯然，環(huán)境權(quán)歸屬的復(fù)雜性與公益私益訴求的交錯(cuò)，使“賠禮道歉”請(qǐng)求在公益訴訟中適用的合理性與履行的實(shí)質(zhì)可能性都值得探討。

三、環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解的程序品性及其展開

相較普通訴訟，公益訴訟調(diào)解在追求正義、平等、自由、高效等基本價(jià)值時(shí)，公益維護(hù)是最為核心的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也型塑了其特殊的程序品性。其一，當(dāng)事人的處分權(quán)受制于公益維護(hù)，在程序與實(shí)體上的自主性受到更多的限制。如當(dāng)事人需根據(jù)污染后果及環(huán)境修復(fù)的評(píng)估意見形成調(diào)解方案而不能任意處分，原告在訴訟中不能隨意撤訴等等。其二，公益訴訟調(diào)解必須建立在發(fā)現(xiàn)真實(shí)的基礎(chǔ)上，因此辯論主義受到限制。即使當(dāng)事人對(duì)基本事實(shí)予以自認(rèn)，仍需要依法查明。為查明污染事實(shí)及環(huán)境修復(fù)成本，立法可以規(guī)定特殊的證明責(zé)任分配法則，并賦予法院更廣泛地公益調(diào)查權(quán)。其三，調(diào)解協(xié)議需經(jīng)過嚴(yán)格的審查，并被置于廣泛的監(jiān)督之下，以保證調(diào)解的合公益性。2014年最高法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部頒布《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》，第5條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容告知負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)主管部門。相關(guān)部門對(duì)協(xié)議約定的修復(fù)費(fèi)用、修復(fù)方式等內(nèi)容有意見和建議的，應(yīng)及時(shí)向人民法院提出。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上賦予了環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查權(quán)。同時(shí)，調(diào)解協(xié)議形成后必須進(jìn)行公告，在規(guī)定的期限內(nèi)廣泛聽取意見，調(diào)解協(xié)議被置于公眾的廣泛監(jiān)督之下。公告期滿后，人民法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或者和解協(xié)議的內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書，并將調(diào)解書予以公開。從主持調(diào)解到調(diào)解書的作出，法院的監(jiān)督可謂無處不在。鑒于公益訴訟調(diào)解的特殊性，其具體程序安排也必然與普通訴訟調(diào)解不同。

第一，環(huán)境公益訴訟調(diào)解既可以由當(dāng)事人申請(qǐng)也可以由法院依職權(quán)啟動(dòng)。當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解體現(xiàn)出對(duì)當(dāng)事人程序選擇權(quán)的尊重，而法院依職權(quán)啟動(dòng)，則旨在消除公益對(duì)抗中當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的本能排斥——因?yàn)樘岢稣{(diào)解往往被視為一種示弱的表現(xiàn)，而據(jù)學(xué)者對(duì)“強(qiáng)制調(diào)解”的實(shí)踐觀察，即使對(duì)調(diào)解持排斥心態(tài)的當(dāng)事人，其一旦進(jìn)入調(diào)解程序后，都成為了積極參與調(diào)解的人，調(diào)解取得了不錯(cuò)的效果，與自愿調(diào)解相比，成功的比例并無甚差別。[10]因此，環(huán)境公益訴訟調(diào)解程序的啟動(dòng)，宜改變目前依當(dāng)事人自愿的單一模式，法院可綜合案件實(shí)際情況、當(dāng)事人的態(tài)度及調(diào)解的可能性等因素依職權(quán)啟動(dòng)，尤其是國(guó)家機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)時(shí)，心理上或者觀念上的排斥使調(diào)解方式更難以運(yùn)用，由法院依職權(quán)適時(shí)啟動(dòng)調(diào)解具有特殊的意義。需要指出的是，依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解程序并不是對(duì)“調(diào)解自愿原則”的背離，法官雖然可以啟動(dòng)調(diào)解程序，但在調(diào)解程序啟動(dòng)后當(dāng)事人明確表示異議的仍可以排除調(diào)解方式的適用；而在調(diào)解協(xié)議的形成上，法官雖然可以提出調(diào)解方案供當(dāng)事人參考或者居中調(diào)解，但達(dá)成的協(xié)議必須是基于當(dāng)事人自愿的合意結(jié)果。

第二，調(diào)解需在事實(shí)清楚、分清是非的基礎(chǔ)上進(jìn)行。調(diào)解貫穿于訴訟的始終是我國(guó)民事訴訟的基本原則，從立案前先行調(diào)解到立案調(diào)解、開庭前調(diào)解到審理階段調(diào)解，再到二審和再審中的調(diào)解，“調(diào)解滿天下”的布局使研究公益訴訟中何時(shí)啟動(dòng)調(diào)解、在何種情形下方能達(dá)成調(diào)解協(xié)議顯得格外重要。筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟中必須強(qiáng)調(diào)事實(shí)清楚、分清是非的原則。因?yàn)榄h(huán)境事故的發(fā)生往往具有積累性，經(jīng)年環(huán)境污染累積最終超過環(huán)境安全閥值而造成危害結(jié)果，此類事故之肇事何時(shí)存在、肇事者和損害源頭何在都難以認(rèn)定，損害后果多樣，損害計(jì)算的常規(guī)方法、常規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、常規(guī)程序往往都不能奏效，[11]P11對(duì)污染行為、損害后果必然需要進(jìn)行專業(yè)的調(diào)查，如果此類案件的調(diào)解不是建立在“事實(shí)清楚、分清是非”的基礎(chǔ)上，雙方當(dāng)事人會(huì)因?yàn)樵谖廴拘袨?、因果關(guān)系、損害后果的認(rèn)定上缺乏認(rèn)同或共識(shí)而難以達(dá)成調(diào)解，或者達(dá)成的調(diào)解協(xié)議雖形式上解決了糾紛但實(shí)質(zhì)上損害了公益，還可能因難以贏得公眾的信賴而引起程序的重置?？紤]事實(shí)查明的復(fù)雜性，對(duì)與案件事實(shí)有關(guān)的證據(jù)除要求當(dāng)事人提供外，法院還可依職權(quán)對(duì)污染事實(shí)、危害程度以及環(huán)境修復(fù)和生態(tài)修復(fù)的必要性、可行性進(jìn)行查證，通過現(xiàn)場(chǎng)勘查、依職權(quán)提出鑒定或準(zhǔn)予邀請(qǐng)環(huán)境資源保護(hù)專家作為專家輔助人參與專業(yè)事實(shí)評(píng)判等方式，以保證案件審理的實(shí)體公正性。

第三，調(diào)解協(xié)議形成后必經(jīng)公告程序，并賦予公眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公開是保證公共權(quán)力不被濫用的最好制約機(jī)制，也是民眾行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)。環(huán)境保護(hù)法賦予公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！豆嬖V訟解釋》第25條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告。公告期間不少于三十日。這種“先公告后審查”的模式更符合維護(hù)社會(huì)公益的制度目的，暗含了在聽取公眾的反饋意見之后再由法院根據(jù)反饋意見審查調(diào)解協(xié)議的程序設(shè)計(jì)，不僅保障了公眾的知情權(quán)，而且有了程序參與的意味，并能夠有效防止公益訴訟原被告雙方的“暗箱操作”。但遺憾的是司法解釋的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，既沒有明確法院應(yīng)當(dāng)采取何種方式公告和審查調(diào)解協(xié)議，公眾意見對(duì)調(diào)解協(xié)議審查到底有何約束力，也沒有進(jìn)一步說明審查結(jié)果如何向公眾反饋。因此，完善公告程序，暢通民意匯集與采納機(jī)制是立法亟待完善的內(nèi)容。一方面要注重細(xì)化調(diào)解協(xié)議公告方式和公告地點(diǎn)，除了在法院公告欄上張貼公告之外，還要根據(jù)環(huán)境污染的廣度采取傳統(tǒng)媒體及網(wǎng)絡(luò)等多種方式保障公眾的知情權(quán)。另一方面要構(gòu)建公眾意見收集、采納與反饋機(jī)制。當(dāng)公眾針對(duì)調(diào)解協(xié)議提出新的事實(shí)和證據(jù)，或有證據(jù)證明公益訴訟原告有牟取經(jīng)濟(jì)利益行為等足以影響案件最終處理結(jié)果的異議時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)恢復(fù)法庭調(diào)查，重開辯論，對(duì)該調(diào)解協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，必要時(shí)還可依職權(quán)調(diào)查，或邀請(qǐng)異議人參與庭審，以防止調(diào)解結(jié)果出現(xiàn)錯(cuò)誤，防范公益訴權(quán)的異化。如公眾無異議或異議無前述實(shí)質(zhì)內(nèi)容，法院則可以采用書面審的方式進(jìn)行審查。無論針對(duì)哪一類異議，均需在調(diào)解書或重新審理后的判決書中對(duì)公告程序及公眾意見的評(píng)價(jià)采信情況作出說明，如果僅公告而沒有約束與反饋機(jī)制，公告的價(jià)值必然大打折扣。

還需進(jìn)一步探討的是，調(diào)解協(xié)議公告只是一種協(xié)議形成后的監(jiān)督方式，既容易流于形式，也可能造成程序的反復(fù)，“司法功能的充分發(fā)揮和社會(huì)公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)直接關(guān)系生態(tài)法治的良性運(yùn)行，也是中國(guó)生態(tài)法治建設(shè)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)……需要我們進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制，切實(shí)保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵12]因此，構(gòu)建某種程序機(jī)制讓公眾提前參與訴訟可能更有意義。在訴訟中用調(diào)查問卷的形式征詢當(dāng)?shù)鼐用褚庖姷姆绞阶顬槠匠６行?，日?998年香川豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物案中對(duì)是否采納“直島方案”因尊重了周邊地區(qū)群眾的意見而倍受好評(píng)。[13]P427在常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴儲(chǔ)衛(wèi)清及常州博世爾物資再生利用有限公司等單位環(huán)境污染一案中，法院要求鑒定機(jī)關(guān)出具多套環(huán)境修復(fù)方案提前予以公示，并在指定日期及時(shí)以調(diào)查問卷的形式接受群眾的反饋意見，以公眾接受度高的方案作為合議庭判定損失和處理糾紛的重要參考，同樣取得了良好的實(shí)效。筆者認(rèn)為，在訴訟中法院可以通過走訪、問卷、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)等多種方式，引導(dǎo)公眾對(duì)于擬采取的環(huán)境修復(fù)和生態(tài)修復(fù)方案提出意見，邀請(qǐng)群眾代表參與環(huán)境修復(fù)驗(yàn)收等等，不僅能夠在糾紛解決中體現(xiàn)民意獲得認(rèn)同，也有利于調(diào)解效果的發(fā)揮。

第四，公告期滿法院審查調(diào)解協(xié)議不損害社會(huì)公共利益的以調(diào)解書的方式結(jié)案，違反社會(huì)公共利益的繼續(xù)審理并依法裁判。《公益訴訟解釋》第25條僅就法院審查認(rèn)為調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不損害社會(huì)公共利益的應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書作了明確，而對(duì)損害公共利益的協(xié)議如何進(jìn)一步處理未作規(guī)定，隨后出臺(tái)的《民訴法解釋》第289條對(duì)此疏漏做了很好的完善，“和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會(huì)公共利益的，不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理并依法作出裁判?！边@種程序設(shè)計(jì)的合理性在于，通過公告調(diào)解協(xié)議與法院審查，使公益調(diào)解的合法性與正當(dāng)性得到監(jiān)督和保障。而對(duì)損害社會(huì)公益的調(diào)解協(xié)議，為了避免當(dāng)事人濫用調(diào)解拖延訴訟，在已經(jīng)賦予當(dāng)事人機(jī)會(huì)的前提下當(dāng)然無需讓當(dāng)事人繼續(xù)調(diào)解，通過直接判決更有助于公正、及時(shí)地解決糾紛。值得一提的是解釋中還存在著一個(gè)明顯的疏漏，《公益訴訟解釋》25條第三款雖規(guī)定“調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請(qǐng)求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)公開”，但卻沒有明確公開的方式。依據(jù)現(xiàn)有立法，公眾實(shí)際上難以看到調(diào)解書，因?yàn)橐馈睹袷略V訟法》第156條和《民訴法解釋》第254、255條，公眾可以查閱不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私內(nèi)容的發(fā)生法律效力的判決書、裁定書，調(diào)解書并不在法定可查閱的范圍之內(nèi)。另一種公開方式是通過裁判文書網(wǎng)進(jìn)行網(wǎng)上公開，但實(shí)踐中調(diào)解書并不需要上網(wǎng)公開，環(huán)境民事公益訴訟中的調(diào)解書到底如何公開？

總而言之，環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解以其獨(dú)特的制度理性與實(shí)踐創(chuàng)新豐富了我國(guó)的訴訟調(diào)解制度，使民事調(diào)解從更多地尊重私益主體的處分權(quán)并以合意構(gòu)建制度的正當(dāng)性，延展出以公益維護(hù)為核心，恪守環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，以溝通共識(shí)為基礎(chǔ)的新的制度樣態(tài)。在彰顯正義、平等、自由、高效等價(jià)值時(shí)，是否維護(hù)了社會(huì)公共利益、能否實(shí)現(xiàn)生態(tài)的修復(fù)成為正確適用調(diào)解制度的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而由此形成的公益調(diào)解的特殊品性也塑造出了獨(dú)特的程序制度。本文以我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為分析對(duì)象試圖捕捉我國(guó)調(diào)解制度的這一新發(fā)展，并對(duì)實(shí)體與程序雙重維度上的適用作出基礎(chǔ)性的探索。對(duì)公益訴訟調(diào)解與判決程序的關(guān)系、調(diào)解反悔權(quán)的行使、調(diào)解權(quán)濫用的規(guī)制以及調(diào)解書錯(cuò)誤的救濟(jì)等等將在后續(xù)研究中進(jìn)一步展開。

注釋：

①所謂系爭(zhēng)外利益，是指民事訴訟中當(dāng)事人系爭(zhēng)的實(shí)體利益以外的利益，具體來說，它是指因程序的簡(jiǎn)化和避免使用煩瑣的程序而導(dǎo)致的時(shí)間、費(fèi)用、精力的節(jié)省等所獲得的利益。劉敏著：《原理與制度：民事訴訟法修訂研究》，法律出版社2009年版，第45頁。

②《最高法院公布的九起環(huán)境資源審判典型案例》，《人民法院報(bào)》2014年7月4日。

③《江蘇法院2014年環(huán)境資源典型案例》，http://www.jsfy.gov.cn/spxx2014/sfal/dxal/2014/12/03160201897.html，2015-06-26。

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(責(zé)任編輯：唐艷秋)

On the Application of Environmental Civil Public Interest litigation Conciliation

QuSheng-xia

(Law school of Yangzhou University，Yangzhou Jiangsu 225009)

【Abstract】As the modern judicial conciliation mechanism to solve the environmental pollution dispute, the Civil Litigation for Environmental Public Interest has the feature in maintaining social welfare. This feature determines that it differs in using its conciliation procedure from the ordinary civil lawsuits. To discuss the contents and limitations of conciliation from different dimensions of the claims can help people know how to use conciliation at the claimant level. The characteristics of putting forward some limitation on the parties’ disposition, starting conciliation on the basis of finding the truth, and get the conciliation result after the review and supervision determines the conciliation of the public interest litigation has its specific procedure in starting, proceeding, and the formation of the conciliation statement. Current legislation and judicial interpretation should further perfect the types of public interest litigation, intensify conciliation principles of setting the facts straight and discerning between right and wrong, fully consider the suggestions of environmental agencies, lead people join in the conciliation orderly, and eventually form the agreement which can meet the requirements of public interest protection. It should be perfected in announcement procedures of conciliation agreements and the handling of court review. It also should clear on the way of announcement of conciliation documents.

【Key words】civil litigation for environmental public interest; conciliation; public interest; claims

【文章編號(hào)】1002—6274(2016)03—154—07

作者簡(jiǎn)介：曲昇霞(1973-)，女，山東牟平人，揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院副教授，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槊袷略V訟法學(xué)、司法制度。在此感謝揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院研究生王崇陽同學(xué)對(duì)本文案例的收集整理以及在會(huì)議討論中所提出的寶貴建議。

【中圖分類號(hào)】DF721

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A