胡常龍

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

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走向理性化的派駐檢察室制度*

胡常龍

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

【內(nèi)容摘要】派駐檢察室制度作為全面推進依法治國微觀層面的一項重要檢察制度，在職能定位、訴訟程序、訴訟關系等方面存在諸多混亂和模糊認識，并進而影響到該制度的理性高效運行。從理論上厘清這些混亂和模糊認識，科學定位派駐檢察室的基本訴訟職能，理性建構和理順該制度運行的訴訟程序、訴訟關系等無疑是保障該制度作用最大化的基本保障，同時也是檢察機關法律監(jiān)督職能全覆蓋并藉以維護社會公平正義的重要訴訟著力點。

【關 鍵 詞】派駐檢察室職能定位理性化檢察權

檢察室是“檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉”、①充分發(fā)揮檢察機關在維護社會公平正義過程中的職能作用的重要改革舉措，也是檢察機關服務大局、服務民生的的重要制度設置，同時也是合理配置檢察權能，保障檢察權能之間、檢察權與審判權、偵查權等權能高效良性互動的重要制度創(chuàng)新。但由于當前正在大力推行的派駐檢察室制度起步較晚，立法缺乏明確系統(tǒng)規(guī)定以及司法過程中的復雜性等因素影響，對于派駐檢察室的職能定位、運作程序、派駐檢察室與派駐檢察院職能部門之間的關系、派駐檢察室與當?shù)攸h委政府、派出法庭、派出所、司法所等鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和職能部門之間的關系以及如何充分發(fā)揮派駐檢察室的職能作用，甚至對于派駐檢察室的重要性和必要性等問題，無論是理論上還是實踐過程中都存在一些模糊和混亂的認識，進而影響到派駐檢察室職能作用的發(fā)揮和設立的初衷。從理論上深入研究與探討上述問題，為司法實踐派駐檢察室運行的正當性、合理性、規(guī)范性、高效化無疑具有重要的意義。

一、派駐檢察室制度研究的基本理論視角

派駐檢察室制度作為當前檢察制度和檢察工作機制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，其實踐意義和理論價值是無可置疑的。但是，如何從宏觀和微觀兩個角度更好的科學合理地解讀和把握派駐檢察室制度無疑是我們當前檢察理論研究的重要內(nèi)容，也是澄清當前針對派駐檢察室制度一些錯誤和模糊認識的重要前提，更是將來派駐檢察室制度規(guī)范化、理性化、正當化、高效化必須要明確的重要內(nèi)容。當前要科學理解和把握派駐檢察室制度，宏觀上應從以下幾個方面來審視:

(一)從全面推進依法治國的國家宏觀治理層面來認識派駐檢察室制度的重要性

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署。全面推進依法治國的一個重要方面就是改革阻礙依法治國進程中的一些不科學、不合理的司法體制和機制，建立和完善符合司法規(guī)律和特點的科學的司法制度。因此，依法大力推動司法改革就成為貫徹落實全面推進依法治國的重要司法舉措。而檢察改革作為司法改革的重要組成部分，在整個司法改革過程中顯得尤為突出和關鍵。檢察改革涉及檢察職能作用發(fā)揮的諸多訴訟制度和工作機制的改革和完善，其中派駐檢察室制度的規(guī)范和完善無疑是其中的亮點和難點。將派駐檢察制度放在全面推進依法治國這一宏大敘事和重大戰(zhàn)略部署中加以審視，有助于我們更加準確到位地理解和把握該制度的特殊性和重要性，也有助于避免“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的自說自話式改革，進而有助于該項改革的規(guī)范化和實效性。

(二)從反腐敗斗爭的高度加以審視

反腐敗斗爭是關系到黨和國家生死存亡的大事，而政法機關在反腐敗斗爭中的重要性是無容置疑的，檢察機關作為職務犯罪的偵查機關和公訴機關，在反腐敗斗爭中又顯得極為突出。當前，我國的貪污賄賂犯罪案件呈現(xiàn)出高發(fā)、多發(fā)且隱蔽性極強的嚴峻態(tài)勢，體制性腐敗、家族性腐敗、串案窩案現(xiàn)象已經(jīng)成為腐敗犯罪的嚴重問題。腐敗犯罪的形成和發(fā)生原因是極為復雜的，既有體制性因素，也有貪污腐敗犯罪查處懲治不力等因素的影響。而僅就檢察機關而言，缺乏高效的腐敗犯罪發(fā)現(xiàn)機制無疑是腐敗犯罪高發(fā)的一個重要原因。如何建立一套高效的貪污賄賂犯罪發(fā)現(xiàn)機制已經(jīng)成為當前反腐敗斗爭的重大問題，也是檢察機關查處腐敗犯罪所面臨的重大問題。派駐檢察室制度因此應運而生，它的一項基本職能就是“收集發(fā)現(xiàn)職務犯罪案件線索。通過受理舉報、控告、接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發(fā)現(xiàn)基層組織人員職務犯罪案件線索，特別是在新農(nóng)村建設中涉及土地征用、批租、征地補償費用，政府專項資金撥付，優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟款物的管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)的職務犯罪案件線索，以及國家工作人員玩忽職守、濫用職權、失職瀆職給農(nóng)民群眾造成重大損失和侵犯人權造成嚴重后果的犯罪案件線索，將案件線索移送派出院的職務犯罪偵查部門，并積極配合職務犯罪偵查部門依法查處職務犯罪案件?！盵1]派駐檢察室制度是檢察機關提高職務犯罪發(fā)現(xiàn)和查辦力度的重要改革舉措，也是黨和國家完善反腐敗工作機制的有益探索。

(三)從檢察監(jiān)督規(guī)范化的角度審視

檢察監(jiān)督規(guī)范化是多年來全國檢察機關的重要工作要求，也是檢察職能作用充分高效發(fā)揮的重要著力點。檢察監(jiān)督規(guī)范化既涉及檢察業(yè)務工作的規(guī)范化，也涉及檢察機關工作機制、體制的規(guī)范化問題，主要體現(xiàn)檢察機關內(nèi)部權能運行的規(guī)范化問題。從檢察權運行的實際情況看，對于基層政法單位、基層農(nóng)村組織等法律監(jiān)督長期存在著不到位甚至缺位的問題，而基層單位和組織又是黨和國家聯(lián)系和服務人民群眾的重要窗口，基層群眾對于黨和國家工作的評價和認識往往是通過基層組織和基層單位的工作和行為加以判斷的。但當前多發(fā)的基層組織和基層單位的違法違紀行為又是最容易損害黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，損害黨的執(zhí)政基礎。檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，卻恰恰長期對基層組織、基層工作人員的法律監(jiān)督不到位甚至缺位，檢察職能作用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村基層組織中沒有得到充分發(fā)揮。檢察監(jiān)督規(guī)范化建設的一個重要著力點就是要保障檢察監(jiān)督全方位全覆蓋，基層法律監(jiān)督的缺位、不到位也是催生派駐檢察室制度的重要實踐原因，而派駐檢察室的設立當然也是檢察監(jiān)督規(guī)范化的重要內(nèi)容。

(四)從檢察機關服務民生、檢察為民的高度來認識派駐檢察室制度

檢察為民、服務民生實際上是黨的群眾路線在檢察工作中的具體體現(xiàn)和基本要求。但長期以來，檢察機關的法律監(jiān)督職能在農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織中沒有得到充分發(fā)揮，實踐中大量侵犯老百姓利益的違法犯罪現(xiàn)象沒有得到有效查處，例如基層組織人員貪污賄賂現(xiàn)象、截留老百姓糧食補助款、土地補償款、農(nóng)機補助款等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，有的違法犯罪現(xiàn)象得到了及時查處，而大量的違法犯罪現(xiàn)象卻得不到及時有效查處，老百姓不滿情緒極為嚴重，惡化了黨同人民群眾的關系，損害了黨和政府的形象。而檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，監(jiān)督的觸角和重點不應當僅僅局限于城市，而應當是全方位全覆蓋，特別是在監(jiān)督薄弱的基層，更應當強化法律監(jiān)督，充分實現(xiàn)檢察為民、服務民生的基本宗旨。

(五)從司法權的合理配置和有效行使角度審視

司法權是國家公權力的重要組成部分，權力的合理配置和高效行使無疑是司法權的應有之義。但在我國長期的司法實踐中，卻長期存在著一些影響司法權高效運行的因素。例如刑事訴訟中的公檢法三機關訴訟關系錯位問題，公檢法三機關業(yè)績評價機制同向化、單一化問題等都對刑事訴訟活動正常進行產(chǎn)生不良影響。司法權的合理配置主要涉及刑事司法權的司法機關之間權能的合理配置和平衡制約問題。檢察機關作為國家司法機關，行使的是檢察權，檢察權的高效行使既涉及檢察權與審判權、偵查權之間的制衡問題，同時也涉及檢察權內(nèi)部諸權力之間的制衡問題。具體到我們研究的派駐檢察室制度而言，同樣存在著外部制衡和內(nèi)部制衡問題，所謂的外部制衡，只要涉及派駐檢察室與基層公安派出所、派出法庭之間訴訟關系的平衡與制約關系；所謂的內(nèi)部制衡則涉及派駐檢察室與派出檢察院內(nèi)部職能部門之間訴訟關系的制約與平衡關系，例如與偵查監(jiān)督部門、職務犯罪偵查部門、公訴部門、監(jiān)所監(jiān)察部門等業(yè)務部門訴訟關系的合理制約與平衡關系。而派駐檢察室的設立和有效運轉當然也是我國司法權合理配置的重要組成部分，同時也是檢察權有效行使的基本改革舉措。

另外，對于派駐檢察室制度的理論研究，還應立足當前司法改革特別是檢察改革的大背景來分析研究合理性、正當性和科學化。同時還不能忽視我國鄉(xiāng)土社會治理的高難度、復雜性以及鄉(xiāng)土社會治理模式現(xiàn)代化、規(guī)范化和法治化的需要。只有如此，才可能對我國的派駐檢察室制度有一個更全面、更合理、更科學的把握和認識，也才能從理念上、制度上、法律上等全方位保障該項制度的高效有序運轉。

二、派駐檢察室制度的實踐考察及問題剖析

我國的派駐檢察室初建于20世紀80年代，從1982年廣東省潮州市人民檢察院在庵埠鎮(zhèn)設立全國第一個檢察室后，很多地方的檢察機關開始在一些人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、交通便利的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。[2]最高人民檢察院于1989年12月頒布了《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例(試行)》，1993年在調(diào)研論證的基礎上將“試行”條例轉為了正式條例，即《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》。當時,“全國已在重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置檢察室1020個，設置稅務檢察室2613個”。②但期間由于司法實踐中出現(xiàn)了一些問題，派駐檢察室制度經(jīng)歷了一個整頓、停滯和重建的發(fā)展過程。有文章將其總結為探索階段(從1982年起到1989年止)、規(guī)范指導階段(從1989年12月到1998年)、控制調(diào)整階段(從1998年到2005年)、復興時期(2006年至今)，[3]2006年以后，特別是2009年后，各地陸續(xù)加快了派駐檢察室的設立步伐。2009年2月27日，最高人民檢察院在《2009—2010年基層人民檢察院建設規(guī)劃》中提出：“堅持工作重心下沉?！褭z察工作服務科學發(fā)展的陣地前移，深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾訴求，……積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構建設?！?010年最高人民檢察院印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉的指導意見》，明確提出了要加強和規(guī)范派駐檢察室建設。至此，各地派駐檢察室建設進入快車道。

派駐檢察室的設立，對于“優(yōu)化檢察職權配置、鞏固黨在基層的執(zhí)政地位、強化基層執(zhí)法活動監(jiān)督，保障群眾合法權益方面發(fā)揮著不可替代的作用”，[4]但從派駐檢察室實踐運行的情況來看，派駐檢察室制度存在的諸多問題也逐漸顯現(xiàn)出來。檢察系統(tǒng)的一些有識之士也關注到該問題并進行了較為系統(tǒng)的研究。如有檢察官就提出派駐檢察室在運行中存在如下主要問題：1.法律依據(jù)不足，法律地位不明確；2.職權定位模糊，職責行使偏失；3.管理權限不清晰，工作機制不健全；4.調(diào)研準備不足，設置不科學；5.經(jīng)費保障不健全，工作隊伍不專業(yè)。[5]也有人將派駐基層檢察室職能配置的現(xiàn)狀及運行中存在的問題總結為：1.派駐檢察室職能設置缺乏法律依據(jù)；2.派駐檢察室職能設置過于寬泛；3.派駐檢察室職責虛化或者異化；4.派駐檢察室與內(nèi)設機構職能關系不明確。[1]還有人將存在問題歸結為業(yè)務開展缺乏時效、保障措施無法到位、工作模式尚未形成等幾個方面。[6]從當前派駐檢察室實踐運行的情況分析，可以總結出我國目前派駐檢察室實際運行過程中存在的主要問題有：

(一)立法依據(jù)不明確或者缺失的問題

對于我國當前設立的派駐檢察室制度的主要法律依據(jù)是《人民檢察院組織法》第2條之規(guī)定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設立人民檢察院，作為派出機構。”但嚴格的從字面上加以分析，僅僅根據(jù)本條就得出縣級人民檢察院可以設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室似乎依據(jù)不足。首先，僅從字面上理解，該條并沒有規(guī)定省、縣一級人民檢察院可以設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室；其次，該條明確規(guī)定的是可以設立“人民檢察院”作為派出機構，而不是檢察室；其次，從列舉的區(qū)域來看，“工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等”都是帶有相當特殊性的區(qū)域，而相對于這些特殊區(qū)域，作為普通、一般區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)似不應包含其中，這也符合法律嚴格解釋的精神。據(jù)此，根據(jù)《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定得出省、縣人民檢察院可以設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室的依據(jù)和理由并不充足。當然，《人民檢察院組織法》也沒有限制或者禁止設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室的內(nèi)容。

既然將《人民檢察院組織法》第2條作為派駐檢察室設立的法律依據(jù)并不充分，那么當前派駐檢察室設立的主要依據(jù)還是政策依據(jù)和司法解釋依據(jù)。當前的主要政策依據(jù)是2009年2月27日最高人民檢察院《2009—2010年基層人民檢察院建設規(guī)劃》，2010年最高人民檢察院印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉的指導意見》，在《2009—2010年基層人民檢察院建設規(guī)劃》中提出：“堅持工作重心下沉?！褭z察工作服務科學發(fā)展的陣地前移，深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，面對面傾聽和解決人民群眾訴求，……積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機構建設?！痹凇蛾P于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉的指導意見》第三部分(十)規(guī)定：加強和規(guī)范派出檢察室建設。

另外，關于派駐檢察室制度最重要的依據(jù)就是1993年4月22日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第二次會議通過的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》，該條例可以定位為司法解釋，共有9條，內(nèi)容極為簡單，且由于是22年前制定的司法解釋，職能定位等重要內(nèi)容已經(jīng)遠遠落后于司法實踐,可見，當前檢察機關正在大力推行的派駐檢察室制度的確缺乏法律依據(jù)，無論是立法和司法解釋都沒有對該制度加以系統(tǒng)嚴格的規(guī)范，這在一定程度上導致司法實踐的混亂和無所適從。

(二)職能定位模糊和混亂的問題

科學合理的職能定位是派駐檢察室制度高效運轉的關鍵和基礎，也是檢察機關設立派駐檢察室首先要明確的問題。關于該問題，目前最重要的規(guī)范性文件是1993年4月22日最高人民檢察院第八屆檢察委員會第二次會議通過的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》第3條的規(guī)定，該條規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室的任務是：1.受理轄區(qū)內(nèi)公民的舉報、控告和申訴，接受違法犯罪分子的自首；2.經(jīng)檢察長批準，對發(fā)生在本轄區(qū)內(nèi)、屬于檢察機關直接受理的刑事案件進行立案前調(diào)查、立案后的偵查；3.對轄區(qū)內(nèi)緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利和監(jiān)外執(zhí)行人員的管理教育工作進行檢察；對人民檢察院決定免訴的人員進行幫教；4.結合檢察業(yè)務工作，參與社會治安的綜合治理，開展法制宣傳；5.辦理檢察長交辦的工作。但該條所規(guī)定的派駐檢察室職能定位過于簡單、模糊且遠遠落后于司法實踐，實踐中各省、自治區(qū)、直轄市多結合本省的派駐檢察室工作實際又對其職能范圍自行做出了規(guī)定。山東省人民檢察院2012年11月7日下發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范派駐檢察室建設的指導意見》第三部分準確把握派駐檢察室的職能定位第4條規(guī)定：嚴格依法規(guī)范職責范圍。重點履行以下職責：(1)接受群眾舉報、控告、申訴，接受群眾來訪；(2)發(fā)現(xiàn)、受理職務犯罪案件線索；(3)開展職務犯罪預防；(4)受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題依法進行法律監(jiān)督；(5)開展法制宣傳，化解社會矛盾，參與社會治安綜合治理和平安創(chuàng)建；(6)監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進社會管理創(chuàng)新；(7)開展為民、便民、利民服務和涉農(nóng)檢察，依法保障群眾合法權益；(8)派出院交辦的其他事項。對職責中的一些原則性規(guī)定，依法在細化、實化方面積極進行探索創(chuàng)新。海南省檢察院也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室的具體職責進行了規(guī)定，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的八項職責：受理公民、法人和其他組織的舉報、控告、申訴，接受犯罪嫌疑人自首；暢通群眾訴求渠道，排查化解矛盾糾紛；開展調(diào)查研究，對轄區(qū)內(nèi)影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎性問題，提出對策建議，參與基層社會管理創(chuàng)新；發(fā)現(xiàn)、收集職務犯罪線索和其他涉檢信息；經(jīng)檢察長批準對職務犯罪線索進行初查；對基層公安派出機構、人民法庭、司法所等執(zhí)法單位的執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督；開展職務犯罪預防工作和法制宣傳教育；協(xié)助派出院開展民事督促起訴工作；完成檢察長交辦的其他任務?？梢姡词股綎|和海南兩省比較，在派駐檢察室的職能定位上也存在些許差別。

另外，目前還涉及到一個突出問題，就是派出檢察室可否直接辦案的問題以及能夠辦理哪些案件的問題等存在較大的爭議和分歧?！岸瑯幼鳛榛鶎铀痉ㄅ沙鰴C構，人民法庭、公安派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所卻都有明確的工作職能，都具有扎根基層和面向群眾的獨特清晰的職能定位，這很大程度上影響了基層政權和群眾對派出檢察機構的重視程度，導致派出檢察機構不能充分發(fā)揮其法律監(jiān)督作用，不能滿足群眾的司法需求”。[5]同時，由于最高人民檢察院1993年制定《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》落后于立法和司法實踐，規(guī)定的派駐檢察室職能定位存在模糊疏漏之處，司法實踐中各個省、自治區(qū)、直轄市自行確定的職能定位又存在一定差別，客觀上導致派駐檢察室在實踐運行過程中出現(xiàn)了一定實踐困境，一定程度上影響了派駐檢察室制度功能和作用的充分發(fā)揮。

(三)派駐檢察室與派出院職能部門之間關系問題定位不準、認識混亂問題

派駐檢察室作為派出院派在鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行法律監(jiān)督職能的派出機構，它與派出院各職能部門之間的關系是派駐檢察室制度有效運轉的一個繞不開的問題。關于兩者的關系問題，理論界和實務部門都存在一些不同的認識，有人總結派駐基層檢察室與檢察院內(nèi)設機構目前主要存在兩種關系：一種是下屬關系，即檢察室是基層檢察院某一內(nèi)設機構的派出機構，檢察室的人員和業(yè)務都有該內(nèi)設機構統(tǒng)一管理；另一種是并列關系，即檢察室是基層院的內(nèi)設機構之一，與其他內(nèi)設機構平行。[1]也有人認為，派駐檢察室是綜合性業(yè)務機構，與各內(nèi)設部門之間應是指導和被指導關系，因此在具體辦案的工作中應是擔當配合協(xié)助的角色，各內(nèi)設機構認為某項業(yè)務工作涉及派駐檢察室所在管轄區(qū)域，從優(yōu)化資源和提高效率的角度，指導派駐檢察室予以協(xié)助配合。[7]該觀點認為派駐檢察室與派出院的職能部門之間是一種指導與被指導的關系。另外，還有人從社區(qū)矯正的角度提出，派駐檢察室“開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作與內(nèi)設監(jiān)所部門開展社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作之間究竟是上下級關系、平行關系，還是其他關系目前沒有明確結論”。[8]

(四)派駐檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所、人民法庭、司法所之間的關系問題以及如何有效履行法律監(jiān)督職能的問題

派駐檢察室的設立，一項重要的職能就是強化對基層公安派出所、人民法庭和司法所的法律監(jiān)督?！靶淌略V訟、民事訴訟活動開展到哪里，人民檢察院的法律監(jiān)督就應該監(jiān)督到哪里?！神v檢察室的設立正是可以對等實現(xiàn)加強對公安基層派出所、法庭以及對其他執(zhí)法部門的執(zhí)法活動進行監(jiān)督，及時糾正執(zhí)法不嚴、司法不公現(xiàn)象，消除監(jiān)督盲區(qū)，增強監(jiān)督效果”。③目前，對于派駐檢察室有助于強化對基層公安派出所、法庭和司法所的法律監(jiān)督應無異議，但對于如何進行法律監(jiān)督的問題則存在較大爭議，特別是如何有效地發(fā)現(xiàn)上述部門的違法現(xiàn)象的問題，某種意義上已經(jīng)成為派駐檢察室能否充分發(fā)揮對上述法律監(jiān)督作用的瓶頸性問題，而各地的做法并不一致。煙臺市人民檢察院進行了有益的探索，至2015年3月，“基層派駐檢察室建立與基層司法部門對接機制，完善聯(lián)席會議、資源共享、情況通報等制度，召開聯(lián)席會議359次，監(jiān)督糾正和解決問題178件，促進法律監(jiān)督到末梢”。④可見，如何建立一套有效的派駐檢察室對派出所、法庭和司法所的高效監(jiān)督機制成為派駐檢察室制度實踐運行的重大問題。

(五)派駐檢察室參與社區(qū)矯正問題

派駐檢察室的設立有助于檢察機關更好地參與社區(qū)矯正，履行法律監(jiān)督職能。但對于派駐檢察室如何參與社區(qū)矯正，在社區(qū)矯正過程中，派駐檢察室與司法所以及本院的監(jiān)所檢察部門職能如何協(xié)調(diào)的問題，同樣存在認識上的分歧，實踐中的做法也有一定差別。另外，對于檢察機關作為執(zhí)行主體的附條件不起訴、酌定不起訴和其他部門作為執(zhí)行主體的情形如何進行智能的分工與細化等問題也缺乏明確具體的規(guī)定。

(六)派駐檢察室如何服務民生問題

派駐檢察室制度是檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角、檢力下沉的重要制度設置，也是檢察為民、檢察機關服務民生的重要改革舉措。但很多地方的派駐檢察室，由于職能定位的模糊不清以及派駐檢察室制度處于總結經(jīng)驗的初創(chuàng)階段，對于派駐檢察室如何服務民生問題缺乏明確認識，于是事無巨細，只要老百姓找上門的事情就一律受理，一律進行處理，結果是背離了檢察機關本來的職責要求和職權范圍，不僅做不好本職工作，其他的工作也因為力不從心而事與愿違，出力不討好。

(七)職務犯罪預防的實效性

職務犯罪預防工作是當前各地派駐檢察室的共有職能，也是派駐檢察室職能的核心內(nèi)容之一，但職務犯罪預防工作涉及的內(nèi)容和范圍極廣，也是檢察機關尤其應該高度關注和重視的檢察業(yè)務之一。根據(jù)各地對于派駐檢察職能的相關文件，職務犯罪預防是派駐檢察室的基本職能，但實踐中對于如何進行職務犯罪預防，從哪些途徑和渠道有效進行職務犯罪預防等問題則多認識不清，實踐中的做法也存在一定差別。某種程度上也影響到派駐檢察室職能作用的發(fā)揮和社會認可度。

(八)派駐檢察室的工作程序問題

派駐檢察室具有較為廣泛的職能，包括法律監(jiān)督職能、協(xié)助辦案職能、職務犯罪預防職能等，但對于派駐檢察室履行職能的基本程序、基本方法等則往往缺乏明確的規(guī)定，實踐中派駐檢察室工作人員的認識和做法也存在很大差別。例如派駐檢察室對于派出所、人民法庭、司法所監(jiān)督的基本程序，包括監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督信息的發(fā)現(xiàn)渠道、監(jiān)督的方法、監(jiān)督的后果等，大多地方就沒有明確規(guī)定。另外，一個制度性的硬傷還是派駐檢察室的設立缺乏立法層面的支持，某種意義上弱化了對于公安派出所、人民法庭和司法所進行法律監(jiān)督的強制性。因此，建立和制定規(guī)范完善科學高效的派駐檢察室工作程序也是派駐檢察室實踐中的一個突出問題。

另外，從實踐的角度審視，派駐檢察室制度還存在人員不足、經(jīng)費保障不足、群眾認可度不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府認可度有待提高等問題，這些問題都在不同程度上影響到派駐檢察室制度運轉的高效性和實效性。

三、派駐檢察室的應然職能定位

從上文的論述可見，派駐檢察室制度運行的理性化、正當化、高效化的一個關鍵性問題就是派駐檢察職能的合理定位，這也是研究派駐檢察室制度的基礎性問題，或者是一個瓶頸性問題。1993年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室條例》所規(guī)定的職能定位顯然不能滿足20年后檢察工作的客觀需要。2010年《最高人民檢察院關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉的指導意見》第四部分(十一)所講的七項內(nèi)容沒有明確為派駐檢察室的職能。所以，當前關于派駐檢察室職能定位的主要文件大多是由省級人民檢察院根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室條例》和相關文件，結合本省實際并借鑒他省派駐檢察室實踐經(jīng)驗自行確定的。所以，存在一定的差別也就不足為奇了。例如海南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室除了具有最高人民檢察院《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室條例》所規(guī)定的職能以外，還在此基礎上有所發(fā)展和超越。“一是明確基層檢察室要參與基層社會管理創(chuàng)新，暢通群眾訴求渠道，排查化解矛盾糾紛，對轄區(qū)內(nèi)影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎性問題，提出對策建議；二是明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室對基層公安派出機構、人民法庭、司法所等執(zhí)法單位的執(zhí)法活動開展法律監(jiān)督；三是特別提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室要協(xié)助派出院開展民事督促起訴工作”。[5]而山東省人民檢察院則將派駐檢察室的職能定位為八項職能(見上文)。也有檢察系統(tǒng)的檢察官從應然的角度研究探討派駐檢察室的職能定位問題。

但從應然的角度出發(fā)，如何合理的界定派駐檢察室的職能定位則是一個涉及面極廣且極為復雜的理論和實踐難題，實踐中也出現(xiàn)了不同的模式。有人將其歸結為駐點辦公模式、巡回流動模式和基層合作模式三種模式。[8]還有人將派駐檢察室總結為四種模式：辦案型派駐檢察室、服務型派駐檢察室、巡回型派駐檢察室、專業(yè)型派駐檢察室四種模式。[6]結合各省派駐檢察室的實踐經(jīng)驗，特別是煙臺市派駐檢察室的實踐經(jīng)驗，筆者認為，派駐檢察室職能作用的合理定位，必須把握住以下幾個原則：一是有效監(jiān)督原則。派駐檢察室的設置根本出發(fā)點在于全覆蓋無縫隙的實施法律監(jiān)督，特別是對于基層組織的法律監(jiān)督。二是程序正義原則。派駐檢察室對基層派出所、派出法庭、司法所等基層組織的法律監(jiān)督必須符合正當法律程序的要求，要重視監(jiān)督的方式方法、程序，要依法履行法律監(jiān)督職能。三是定位適當準確原則，基本的要求是不越權、不濫權，依法規(guī)范行使法律監(jiān)督權。四是協(xié)調(diào)高效原則。派駐檢察室的設立只能是有助于強化檢察機關的法律監(jiān)督權，有助于檢察機關各職能部門通過派駐檢察室的配合協(xié)調(diào)，使檢察權的行使更公正、更高效。五是法治原則。派駐檢察室的職能定位必須符合法治的要求，不能違背法律的強行性規(guī)定。六是司法本土化原則。派駐檢察室的設定本身就是充分考慮和研究了檢察機關基層法律監(jiān)督的缺失和低效現(xiàn)狀，根據(jù)我國檢察制度運行的特點和規(guī)律，以及民間治理對檢察法律監(jiān)督的迫切需要的現(xiàn)實而推出的重要改革舉措。根據(jù)上述原則，筆者認為我國當前設立的派駐檢察室的基本職能應當包括以下內(nèi)容：

(一)職務犯罪線索發(fā)現(xiàn)和收集職能

當前，我國基層兩委干部以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務犯罪案件多發(fā)，特別是基層兩委的負責人貪污、受賄、挪用公款等侵害群眾利益的違法犯罪案件呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，嚴重損害了群眾的切身利益，并使群眾對基層黨委政府產(chǎn)生強烈的不滿情緒，進而可能使黨脫離群眾，其危害是極為嚴重的。其中很多的基層組織負責人違法犯罪案件卻由于群眾害怕打擊報復等因素，得不到及時發(fā)現(xiàn)和查處。而檢察機關派駐檢察室如果能夠利用地利人熟的優(yōu)勢，深入群眾調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)基層組織負責人職務犯罪線索，及時依法做出處置，有助于反腐敗斗爭的深入開展，也必將為有效打擊為數(shù)眾多蒼蠅，進一步密切檢民關系、黨群關系做出貢獻。

派駐檢察室位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以直接接受轄區(qū)內(nèi)群眾和單位的舉報、控告、報案或者犯罪嫌疑人的自首，并依法做出處置，這既方便群眾告訴，又有助于快速打擊犯罪。

(二)職務犯罪預防職能

職務犯罪預防可以分為事前、事中和事后三個階段。高發(fā)頻發(fā)的基層職務犯罪案件嚴重損害黨群關系和干群關系，深入研究這些犯罪發(fā)生的特點和規(guī)律并從源頭上加以預防就成為檢察機關重要的職能任務。而派駐檢察室在預防基層干部職務犯罪方面具有獨特的優(yōu)勢。從事前看，派駐檢察室可以通過已經(jīng)發(fā)生的典型貪腐案例，“通過開展警示教育、召開預防犯罪聯(lián)席會、舉辦法制講座等活動，增強鄉(xiāng)村基層干部的廉政意識和守法意識，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預防職務犯罪工作的聯(lián)系和指導，促進基層干部廉潔自律”。[11]同時，還可以積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠農(nóng)資金內(nèi)發(fā)放、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村里重大項目的招投標、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所履職過程中職務犯罪多發(fā)的環(huán)節(jié)等進行職務犯罪預防，另外，還可以通過事后回訪、了解接受惠農(nóng)資金的農(nóng)戶等環(huán)節(jié)有效預防職務犯罪。從事中看，對惠農(nóng)資金的使用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大工程項目、重大資金的投入等，檢察機關可以全程參與，通過事中監(jiān)督預防職務犯罪。所謂的事后預防，是指職務犯罪發(fā)生后，及時采取補救措施，防止職務犯罪的進一步發(fā)生和蔓延。另外，通過幫助分析犯罪原因、幫助查找漏洞、建章立制進而達到預防犯罪的目的。

另外，香港的廉政公署在許多社區(qū)設立專門的廉政宣傳機構對我們有重要的借鑒意義。

(三)對基層公安派出所、人民法庭、司法所的法律監(jiān)督職能

基層公安派出所、人民法庭和司法所分別行使各自的法定權能，但在行使過程中存在著一些違法現(xiàn)象，特別是基層公安派出所以罰代刑、以調(diào)代刑、亂罰款、私自處置贓款贓物、插手經(jīng)濟糾紛等等問題比較突出，而以往檢察機關存在著監(jiān)督信息渠道不暢、監(jiān)督不力的問題。派駐檢察室設立的一個重要目的就是要加強對基層公安派出所、人民法庭、司法所的法律監(jiān)督。

(四)社區(qū)矯正職能

社區(qū)矯正是現(xiàn)行刑事訴訟法在總結司法實踐經(jīng)驗的基礎上明確加以規(guī)定的一項重要司法制度，檢察機關作為社區(qū)矯正的法律監(jiān)督者以及附條件不起訴決定的執(zhí)行者，同樣存在著一個有效履行法律監(jiān)督職能的問題。對于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的社區(qū)矯正對象，往往存在著社區(qū)矯正機構無暇顧及的問題，檢察機關也存在著監(jiān)督不力的問題。派駐檢察室的設立，可以在一定程度上彌補檢力不足、監(jiān)督不力的問題。

(五)協(xié)助配合辦案職能

派駐檢察室與本院業(yè)務部門同屬于人民檢察院的下屬職能部門，派駐檢察室的業(yè)務相對而言綜合性更強，但就兩者的關系而言，筆者認為是一種協(xié)作配合關系，即派駐檢察室有協(xié)助配合辦案之功能，但派駐檢察室不是辦案主體，不能代替派出院職能部門辦案?！芭神v檢察室是綜合性業(yè)務機構，與各內(nèi)設機構之間應是指導和被指導的關系，因此在具體辦案的工作上應是擔當配合協(xié)助的角色，各內(nèi)設機構認為某項業(yè)務工作涉及派駐檢察室所在管轄區(qū)域，從優(yōu)化資源和提高效率的角度，指導派駐檢察室予以協(xié)助配合”。[9]關于派駐檢察室是否應當有辦案職能，理論上有爭議，實踐的做法也不一。江蘇省江陰市檢察院自2013年4月以來開始試點派駐檢察辦理簡易程序案件工作機制，即由該院各派駐檢察室對接轄區(qū)內(nèi)派出法庭，對本轄區(qū)內(nèi)部分簡易程序案件由檢察室審查起訴并出庭支持公訴。截止2013年8月底，該院三個派駐檢察室已辦結217起簡易程序案件。[12]

但就筆者看來，派駐檢察室在其初創(chuàng)階段，由于幾乎每一個派駐檢察室都存在著人員不足、事務繁忙的問題，且案件的辦理原本就有派出院的職能部門依法辦理，如果將派駐檢察室主要作為辦案機構來對待，賦予其過多的辦案職能，勢必影響到職務犯罪預防、對基層執(zhí)法單位的法律監(jiān)督、社區(qū)矯正法律監(jiān)督等職能作用的發(fā)揮。況且，根據(jù)現(xiàn)有的派駐檢察室人員配備情況，僅僅要做好職務犯罪預防、對基層執(zhí)法單位法律監(jiān)督、社區(qū)矯正以及協(xié)助辦案職能就已經(jīng)很困難了，如果再賦予其辦案職能，勢必分散派駐檢察室的訴訟著力點，影響到其正常職能作用的發(fā)揮。故筆者認為，當前不宜賦予派駐檢察室辦案職能。所謂的“辦案立室”可能導致派駐檢察室不務正業(yè)，本末倒置。

當然，從發(fā)展的眼光看，如果將來的派駐檢察室在人員、裝備等條件滿足的情況下，可以考慮賦予其一部分辦案職能，但不宜過多過重，更不能取代派出院的辦案部門。例如將來可以考慮將刑事和解案件、附條件不起訴的案件等交由派駐檢察室辦理。但基本原則是不宜賦予派駐檢察室過多的辦案職能。

(六)民事案件法律監(jiān)督職能

主要針對的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出法庭審理的民事案件的法律監(jiān)督問題。

(七)量刑評估報告及附條件不起訴犯罪嫌疑人、被告人的人身危險性評估調(diào)查職能

四、派駐檢察室制度理性化建構的基本理路

派駐檢察室制度的積極意義和潛在價值毋庸置疑，但由于派駐檢察室制度經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展過程，現(xiàn)行的派駐檢察室雖然帶有一定的歷史傳承性，但在職能定位、運行程序、工作規(guī)范等方面卻帶有鮮明的時代特征和創(chuàng)新性，所以，從立法和司法兩個維度規(guī)范和完善派駐檢察室制度無疑是該制度理性化、規(guī)范化、正當化、高效化的當務之急。

(一)立法層面上

缺乏立法的明確系統(tǒng)規(guī)范是當前派駐檢察室制度理性化的基礎性問題，特別是在我們這樣一個傳統(tǒng)上對立法高度依賴的成文法國家。從立法的層面上看，雖然未必一定要在憲法中加以規(guī)定，但在低于憲法的第二層面的基本法上規(guī)范派駐檢察室制度則顯得尤為迫切。關于派駐檢察室制度，首先應當在《人民檢察院組織法》中明確加以規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作的需要，可以在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、城市街道、社區(qū)等設立派駐檢察室，依法履行法律監(jiān)督職能。”同時，最高人民檢察院可以以司法解釋的方式，明確派駐檢察室的職能定位、工作原則、工作程序、管理制度等相關內(nèi)容，保證各級人民檢察院在派駐檢察室的管理和運行過程中有法可依，有序運行。當然，隨著實踐經(jīng)驗的不斷豐富和完善，全國人大及其常委會也可以制定單獨的《法律監(jiān)督法》或者《派駐檢察室法》等也不失為一種理想的選擇。

(二)司法層面上

立法固然重要，司法尤為突出。從我國長期的法治實踐情況看，僅有立法的規(guī)范和完備，并不足以實現(xiàn)一個國家的法治。清末沈家本有言“得其法者，尤貴得其人”，徒法不足以自行，所以，從司法角度保證立法的有效貫徹在我國當前的法律生態(tài)下顯得尤為重要。從實踐的角度審視，我國當前的派駐檢察室制度需要重點從以下幾個方面做出努力：

1.定位準確，職責適當。如前所述，派駐檢察室的立法定位和司法定位是派駐檢察室職能作用有效發(fā)揮的前提和基礎。而派駐檢察室職能的合理定位要堅持有利有節(jié)的原則，所謂的有利是指檢察職能定位必須充分考慮如何最大限度的發(fā)揮派駐檢察室的職能作用；所謂的有節(jié)則是指無論是立法和司法都應當立足于我國的司法實踐語境下，合理確定派駐檢察室的職能，不能眉毛胡子一把抓，將派駐檢察室當成一個小檢察院，那樣就可能適得其反，不僅本職工作做不好，其他的工作也很難取得理想的效果。也就是說，派駐檢察室的工作必須突出重點，因地因時制宜，而不能過分追求高大全。

2.程序正當?，F(xiàn)代法治國家依法治國的一個突出表現(xiàn)是依程序法治國，程序法治某種意義上成為依法治國的基礎。派駐檢察室制度的運行程序的正當性、合理性是派駐檢察室制度規(guī)范的基本問題，也是派駐檢察室制度立法和司法規(guī)范化的基礎性問題。如何建立一套規(guī)范、完善、高效的派駐檢察室運行程序也就成為派駐檢察室制度理性化的重要內(nèi)容。

3.有效監(jiān)督。檢察監(jiān)督的有效性是檢察監(jiān)督的應有之義，也是當前和今后檢察改革乃至于整個司法改革的重要內(nèi)容。派駐檢察室制度作為微觀層面的檢察制度，同樣也面臨著一個有效監(jiān)督的問題，即如何有效的監(jiān)督基層公安派出所、人民法庭、司法所等監(jiān)督對象，從而最大限度地發(fā)揮檢察機關延伸檢察監(jiān)督法律觸角，保障檢察監(jiān)督全覆蓋無死角的制度設立初衷的問題。這當然需要不斷總結派駐檢察室運行的實踐經(jīng)驗，并從理論深入研究科學把握，經(jīng)過實踐——理論——再實踐的這樣一個發(fā)展過程，最終實現(xiàn)派駐檢察室制度效能的最大化。

4.高效配合和有效制約。派駐檢察室制度的設立，實際上是公檢法三機關訴訟關系理性運行的基層延伸，也是三機關訴訟關系理性化、高效化的重要制度探索。從刑事訴訟的角度出發(fā)，公檢法三機關的基本訴訟關系定位為“分工負責，互相配合，互相制約”，三機關訴訟關系的理性化、高效化則是整個刑事訴訟程序正當化、合理化的關鍵所在，也是實體公正和程序正義的基本要求。由于以往檢察機關僅僅設立到縣級層面，由于警力受限、資源受限、手段受限等因素，導致檢察監(jiān)督的觸角很難延伸到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道等基層單位，對基層派出所、派出法庭等部門的監(jiān)督力度、廣度都大打折扣。公、檢、法三機關在基層的配合制約關系也處于不正常的狀態(tài)，檢察監(jiān)督不力的問題長期存在。派駐檢查室制度的設立，為檢察機關有效履行基層法律監(jiān)督，特別是有效監(jiān)督公安機關和人民法院，保障公檢法三機關訴訟關系的理性化、規(guī)范化發(fā)揮著不可替代的作用。

5.派駐檢察室制度運行的中國語境的問題。派駐檢察室制度的規(guī)范化，必須立足與我國的司法語境和司法生態(tài)，以“中國問題，世界眼光”的態(tài)度來對待派駐檢察室的規(guī)范化、理性化問題，明確派駐檢察室制度設立的制度初衷和基本功能定位，立足于解決中國問題。同時還應注意吸收和借鑒世界法治發(fā)達國家檢察制度的有益經(jīng)驗和做法，進一步提高檢察監(jiān)督的實效性、針對性。

6.派駐檢察室制度改革的去功利化問題。派駐檢察室制度的規(guī)范和完善實際上也是當前檢察改革的重要內(nèi)容，它與檢察改革甚至整個司法改革的其他內(nèi)容緊密相關，而司法改革的一個最大的問題是去功利化問題，即司法改革不是為了標新立異，謀取法外利益，司法改革的根本目的在于合理配置司法資源，完善司法體制機制，保證公安司法機關職能作用最大限度的發(fā)揮，保證司法公正的充分實現(xiàn)，使全社會都體會到司法的公平正義。派駐檢察室制度的改革完善作為司法改革的重要一環(huán)，同樣應該淡化改革的功利色彩，統(tǒng)籌兼顧，綜合安排，僅僅抓住我國檢察工作的規(guī)律和特點，依法高效、規(guī)范地推進派駐檢察室制度的科學建構合理性運行，進而推動整個檢察改革的有序高效運行。

注釋：

①參見《最高人民檢察院關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角，促進檢力下沉工作的指導意見》，2010年10月2日下發(fā)。

②參見時任最高人民檢察院檢察長劉復之1993年3月22日在第八次全國人民代表大會第一次會議上所做最高人民檢察院工作報告。

③參見煙臺市芝罘區(qū)人民檢察院張巖的文章：《淺談派駐檢察室的法律職能定位及運行中存在的問題》。

④參見煙臺市人民檢察院關于《全市檢察機關派駐基層檢察室情況報告》。

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(責任編輯：張保芬)

To the Rationalization of the Grass-rooted Prosecutor’s Office

HuChang-long

(Law School of Shandong University，Jinan Shandong 250100)

【Abstract】As an important procuratorial system of promoting the rule of law in the micro-level, the grass-rooted prosecutor’s office system is confused and fuzzy understood in the function localization, judicial proceedings and legal relations, and further affect the rational and efficient operation of the system. To clarify the confusion and fuzzy recognition from theory, scientific orientation to the lawsuit function of the grass-rooted prosecutor’s office system, and straighten out the system operation procedure of rational construction, the relationship between litigation is undoubtedly the safeguard role to maximize the system's basic safeguard, is also a complete coverage of procuratorial organ of legal supervision function and to safeguard social fairness and justice important actions.

【Key words】the grass-rooted prosecutor’s office; unction orientation; rationalization;unction orientation；rationalization； procuratorial power

【文章編號】1002—6274(2016)03—033—09

*基金項目：本文是煙臺市人民檢察院段連才檢察長主持的山東省人民檢察院2014年度重點課題“派駐檢察室制度化問題研究”(sd2014A01)的階段性成果，其基本觀點和主要內(nèi)容主要是段連才檢察長的煙臺市兩級檢察院派駐檢察室實踐經(jīng)驗的歸納和總結。

作者簡介：胡常龍(1969-)，男，山東即墨人，法學博士，山東大學法學院副教授，研究方向為刑事訴訟法學。

【中圖分類號】DF83

【文獻標識碼】A