□　李　韜　吳思紅

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理性官僚制建構與中國行政文化轉型

□李韜吳思紅

按照馬克斯·韋伯的理性官僚制“專業(yè)化分工、等級制、法理化規(guī)則的遵從和非人格化”的基本要求，中國理性官僚制建構表現(xiàn)出嚴重的不足。這不僅導致了科層組織的運行效率低下和腐敗行為，而且滋養(yǎng)了“官本位”、“家長制”和依附行為取向等傳統(tǒng)行政文化的生長和續(xù)存。所以，在理性官僚制、傳統(tǒng)行政文化與現(xiàn)代行政文化的邏輯關系上，雖然傳統(tǒng)行政文化對理性官僚制建構有一定的反作用，但理性官僚制的建構才是決定傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存和生長的主要因素，進而決定著行政文化的現(xiàn)代化進程。當前中國行政文化現(xiàn)代化的關鍵在于：在推進民主法制建設的前提下加強理性官僚制的建構，完善公平競爭的干部選拔制度與功績制；同時要加強契約法治精神和人本(人格平等)精神等現(xiàn)代行政文化價值的引導。

官僚制行政文化制度建構法治

自從馬克斯·韋伯提出官僚制以來，人們更多地關注理性官僚制類型的適應性和實際效能。從20世紀到現(xiàn)在，對理性官僚制的批判主要集中在組織運行的刻板性和適應性以及技術要求的理想性上。這是因為，一方面實然上的官僚制往往因人性因素和非正式關系的影響而難以達到理性程度，另一方面過度程式化的組織運行規(guī)則不僅增加組織運行成本，而且降低組織對環(huán)境的適應性和運行效率，[1](PP8-11)進而難以適應新公共管理運動背景下的市場化進程，所以新公共管理理論要把理性官僚制放到政府與市場關系上予以改造。[2]但是，對于中國行政組織而言，由于政府管理體制特別是政治權力結構因素的影響，官僚制建構根本沒有達到理性的基本要求，表現(xiàn)出在非人格化制度建構上的嚴重不足。這不僅導致了公共行政組織的運行效率低下和大量腐敗行為，而且滋養(yǎng)了“官本位”、“家長制”、關系主義等等傳統(tǒng)行政文化因素的續(xù)存和生長。所以，在理性官僚制、傳統(tǒng)行政文化、現(xiàn)代行政文化的基本邏輯關系上，理性官僚制的建構決定著傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存和生長，進而決定了行政文化現(xiàn)代化；而傳統(tǒng)行政文化只是對理性官僚制建構起著一定的反作用。本文試圖在探索理性官僚制和當前中國行政文化基本特征的基礎上，分析理性官僚制不足與傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的內在邏輯關系，提出理性官僚制建構和促使傳統(tǒng)行政文化向現(xiàn)代法治契約型文化轉型的基本路徑和方法。

一、理性官僚制和中國行政文化的基本特征

理性官僚制是指建立在法理型權威基礎上的具有專業(yè)化功能和固定規(guī)章制度、設科分層的組織管理形式。馬克斯·韋伯提出了三種不同的統(tǒng)治類型，即傳統(tǒng)型統(tǒng)治、個人魅力型統(tǒng)治(卡里斯瑪)和法理型統(tǒng)治。這三種統(tǒng)治類型分別對應傳統(tǒng)型權威、個人魅力型權威和法理型權威。他認為，傳統(tǒng)型權威在“父權家長制”(如皇權)里得到典型的表現(xiàn)；魅力型權威是建立在個人不用理性和不用傳統(tǒng)闡明理由的權威之上的類型，是一種人格感召型權威；而法理型權威來源于一種制訂為章程的理性的規(guī)則之中，這些規(guī)則作為有普遍拘束力的準則得到服從。如果根據規(guī)則對此負有使命的人要求服從的話，這時，命令權力的體現(xiàn)者個人是通過理性的規(guī)則體系合法化的，而且只要他的權力實施符合那些規(guī)則，那么它是合法的。服從的是規(guī)則，而不是個人。所以，這樣作為一種統(tǒng)治實體的理性社會化了的共同體行為，以法理型權威為基礎的現(xiàn)代官僚制，是純粹而理性的類型。[3](PP277-278)

按照馬克斯·韋伯的定義，理性官僚制有如下特征：第一，專業(yè)化分工。為了實現(xiàn)組織目標，必須通過法律或者行政規(guī)則對官僚制統(tǒng)治機構進行固定的分工和權限的確定，分配相應的義務和行使權利，并招聘具有一定普遍規(guī)定的資格人員。在韋伯的分工體系中，人的差別只有技術能力的差別，而不再是身份和社會差別。所以，組織成員的選拔，必須采用公開競爭諸如考試的方式。第二，等級制。官員之間的從屬關系是由嚴格的職務或者任務等級序列所決定的，從上而下的等級序列安排中存在制度化的審級制，即上級監(jiān)督下級。但是，下級對上級的服從并非等同于上級機構可以隨意包攬下級的事務或者越俎代庖。換言之，每一個職位上的官員都有著明確而具體的權力范圍，每個職位上的官員都應該照章辦事而不至于越出其職權范圍。所以這種等級制不同于以往傳統(tǒng)性權威按人格身份所形成的等級結構，而是按組織法定權力形成的。這種結構擺脫了對人身的依附，其實質是專業(yè)技術和知識差異，是一種制度而不是身份賦予的等級權力。[3](PP278-280)第三，法理化規(guī)則的遵從。官僚制組織的構建、部門分工、職位設置、成員選拔、組織成員的權力和責任的賦予，都是由相關的法律制度明確規(guī)定。以“法治”代替“人治”，以“遵從制度替代人身依附”，以“工具理性”替代“價值理性”，所以，官僚組織從實質上講是一種高效執(zhí)行的工具，而不是帶有社會情感的組織載體。第四，非人格化。非人格化是指在官僚制組織中排斥個人魅力，組織運行不受感情影響。換言之，職業(yè)官僚只服從法律制度而接受上級的指揮和命令，而不是直接服從站在高層級的命令者本人及其人格魅力的召喚，或者是服從附著在其身上的身份地位，更不是服從由傳統(tǒng)習俗決定的社會等級。這就改變了傳統(tǒng)社會中的下級對上級的人身依附與個人忠誠關系。所以，只要官員的工作和利益不是由其上司個人的好惡所決定,而是取決于制度化的程度,即把他的工作經驗、年資、責任心和敬業(yè)精神等等都加以量化，那么，個人的服從對象就不再是擁有特定職務的個人，而是個人擁有的特定職務 ,或者說為一個非人格化的組織和組織目標服務。[4]

由此可見，馬克斯·韋伯的理性官僚制撇開了人的情感和文化因素，確實存在一定理想主義成份，但其目的就是要以法理化、專業(yè)化和非人格化的組織建構排斥和消除傳統(tǒng)型和個人魅力型權威所形成的人身依附關系，以及由此形成的依附型行政文化，這就是推動傳統(tǒng)行政文化向現(xiàn)代行政文化轉型的關鍵和原動力。

行政文化是指政府官員和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關系及價值觀念。[5](P292)其中政府官員和公務人員的行為模式、人際關系和與此相關的行政意識等是本文的核心內涵。

一些學者認為，當代中國行政文化具有現(xiàn)代性的外層和傳統(tǒng)性的內層結構并存的二元性特征。這是因為當代中國官僚制脫胎于馬克斯·韋伯所稱的“傳統(tǒng)型”的官僚制結構，其內核并沒有脫離嚴密的等級集權制和依附關系。即使在改革開放以后，社會主義市場經濟在不斷促使傳統(tǒng)型官僚制結構解構，但對照現(xiàn)代官僚制精神，中國行政組織文化仍然存在諸多非理性因素。[6]

與傳統(tǒng)型或者個人魅力型權威相對應，當代中國行政文化具有典型的非理性的依附性文化特點，未能與現(xiàn)代法治精神和市場經濟相一致，具有明顯的轉型滯后性。人們更多地把這種落后的依附文化歸因于中國傳統(tǒng)儒家文化的影響，這種傳統(tǒng)儒家文化一味強調治國者自身抽象的品德和修養(yǎng)，[7]把道德的社會調節(jié)作用擴展到解決政治社會關系上,如君與臣、君與民、臣與民、民與民等，使其成為行政管理的中樞和力源，[8]由此產生了“人治”向“法治”轉變的困境。所以眾多學者認為，正是這種“人治”道德教化和人倫宗法文化的傳承，造就了當代中國特殊主義的行政文化，其傳統(tǒng)性和落后性十分明顯。

首先，人格依附取向。在行政組織體系中，人格化權威的服從關系代替了法理化的制度權威關系，換言之，個人服從的是掌握權力資源的人，而不是由制度賦予的職位，把職位與職位、事與事之間的關系代換為人與人的關系，由此形成唯上是從、馬首是瞻、看人說話和因人辦事等普遍性的行為取向。所以在這種組織文化背景下掌握權力資源的領導者往往通過權力運作以增加自身的魅力型權威，減少組織中的法理型權威，進而強化下級對上級的依附性。這種依附關系中，普遍信任總體下降，人與人的交往變得小心謹慎。特殊信任往往只是存在少數(shù)人之間，特別是領導者與身邊的人，或者與有親緣關系的人之間。

其次，“家長制”和“官本位”思想。“家長制”和“官本位”思想是傳統(tǒng)中國“家國同構”的政治產物。在高度集權的政治結構中，人們不僅潛意識地認同高高在上集權威于一身的皇帝，而且認同形形色色的族長、家長等，對權威畏懼、崇拜與依附，并內化為行政人格。這就導致在當代官僚體系中，一方面一些掌權者往往得勢后就會盛氣凌人，唯我獨尊，凌駕于法律制度之上；另一方面普通成員往往陽奉陰違、拍馬逢迎、謅媚阿諛、權欲熏心。這種依附權威與自我中心的奇妙結合，構成中國傳統(tǒng)行政文化的又一奇妙的官本位特征。[9]與此同時，由于人們將家族制度上升為社會倫理，并以血緣關系為紐帶建立和處理人際關系，形成“泛家族化”歷程*泛家族化指把地緣、業(yè)緣、學緣以及有利益互惠關系的“外人”內化為可以信任的“自家人”。。所以在“官本位”意識和“家長制”的作用下， “人治”、“忠君”、“依附”和“關系主義”等構成了中國當代社會和政治體系中的普遍生態(tài)。

再次，法治理念薄弱。在“人治”、“忠君”和“依附”的政治生態(tài)中，由于法制建設滯后、法治精神和行政倫理不足，人們只是依附行政組織中掌握權力資源的人，而不是依靠和遵從法律制度。他們沒有獨立人格的尊嚴，只是家丁奴仆，把下屬對于上級的尊敬和服從常常與私人關系混為一談，以私人關系代替法律制度權威關系。所以在官僚組織中“人情風”盛行，權力擁有者在升遷、晉級和工作變動等方面違背原則，搞裙帶關系。[7]

由此可見，在當前的學術研究中，人們更多地把中國行政文化的落后性歸因于傳統(tǒng)文化和宗法關系的影響，或者說在邏輯上理解為，傳統(tǒng)的“人治”依附文化和由此形成的社會關系阻礙了現(xiàn)代法治-契約型的行政文化發(fā)展。而按照這樣的邏輯進路，就會得出這樣的判斷：要推進中國行政文化現(xiàn)代化，就要首先消除傳統(tǒng)的“人治”文化和由此形成的關系主義，進而才能推進現(xiàn)代理性官僚制建構。這意味著消除傳統(tǒng)的“人治”依附文化和由此形成的關系主義需要一個長期的過程，也意味著行政文化現(xiàn)代化和理性官僚制的建構更具有長期性。

二、作用與反作用：理性官僚制建構的不足與傳統(tǒng)行政文化的續(xù)存

如果我們從文化-制度-利益-行為的視角來考量當前中國行政文化落后性的話，就會發(fā)現(xiàn)以上主流觀點過于夸大了傳統(tǒng)文化以及由此形成的社會關系對當代中國行政文化轉型和理性官僚制建構的影響。事實上，雖然傳統(tǒng)文化以及由此形成的社會關系對當代中國行政文化轉型產生一定的作用，但不是決定性的。對行政文化現(xiàn)代化起決定性作用的正是行政文化的載體：理性官僚制本身。理性官僚制建構對中國行政文化轉型起著主導作用，中國傳統(tǒng)行政文化對理性官僚制建構和行政文化現(xiàn)代化起反作用，中國傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的實質就是理性官僚制建構不足的問題。

按照馬克斯·韋伯提出的現(xiàn)代理性官僚制的專業(yè)化、等級制、法理化規(guī)則的遵從和非人格化等要求，當代中國理性官僚制建構的不足主要表現(xiàn)在專業(yè)化、非人格化與法理化規(guī)則的遵從上。這種非人格化與正式規(guī)則的使用，以及基于技術能力的人員選拔之間存在著密切的聯(lián)系。正如唐斯指出的那樣，當個體官員的決策制度受到正式規(guī)則的限制時，社會等級、財富、裙帶關系或者其他個人特點就很難對官員的決策產生影響。這樣，人員的雇傭、留職和提升就會基于技術資格的基礎，而不是這些人的某種關系資源，或者具有決策權的官員意愿。[10](P69)

當代中國官僚組織中專業(yè)化不足是一個普遍性的問題，主要表現(xiàn)在領導者的非專業(yè)化或者專業(yè)化不足上。比如農業(yè)局或農委的正副職領導可能來自于宣傳部門，非科班出身而缺乏農業(yè)生產管理的專業(yè)知識；城市建設局的正副職領導可能來自于組織部門，非相關專業(yè)出身而缺乏城市建設規(guī)劃知識；教育委員會主任可能來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)府，非相關專業(yè)出身而缺乏專門的教育管理知識。在官僚制組織內部的某個職位安排上同樣會出現(xiàn)類似情況，一個有專業(yè)背景要求的處長職位可能由非專業(yè)化或者專業(yè)化程度不高的人員所擔當，一個十分專業(yè)的人員往往被排除在管理崗位之外。這一現(xiàn)象的普遍存在不是當前干部人事制度缺乏專業(yè)化取向，也不是組織體系中缺乏專業(yè)化人才，而是官僚組織中法理化程度不高所導致的專業(yè)化取向偏離。雖然在當前《黨政領導干部選拔任用工作條例》和相關的組織管理制度中有明確的專業(yè)化和管理能力要求，并在形式上有較為完整的規(guī)范性選拔程序，但由于制度條文彈性較大，在具體應用中領導者擁有較大的自由裁量權。所以領導者在實質上掌握著下級干部和一個普通成員的評價權、定崗權、職務晉升的最終決定權以及相關的處罰權。也就意味著領導說了算，其權力很少受到組織運行中相關制度的約束，可以根據自己的需要和偏好選拔誰，任用誰，處罰誰，甚至于在人格上抬舉誰。在這種情況下，組織內部就會形成自上而下的權力和利益的依附關系(clientelism)，這種關系當然不是建立在制度遵從和非人格化之上的等級關系，而是人格化等級控制關系。

所謂依附關系是指 “恩庇-依隨”二元關系,在此關系中恩庇者和依隨者之間在多數(shù)情況下形成一種工具性友誼，其中具有較高社會經濟地位的庇護者使用自己的影響力和資源向社會經濟地位較低的被庇護者提供保護和利益，而被庇護者向庇護者提供一般性的支持和幫助(包括個人服務)以作為回報(斯科特)。[11]這種關系廣泛存在于既存政治社會體系中，是一種不平等權力地位的行動者間的非正式特殊互惠關系，其中恩庇者具有較高的權力地位，依附者透過對恩庇者的效忠與服從來換取生活所需的資源(卡夫曼)。[12](P109)這一庇護結構有三個明顯的特點：一是不平等的互惠性。庇護者運用自身所擁有的權力資源與被庇護者進行一種不對等的物品或者服務交換，較低地位的被庇護者得到那些有助于自己緩解來自于環(huán)境威脅的物資和服務，而較高地位的庇護者獲得諸如個人服務、尊重、服從、忠誠，或者一種具有政治性質的支持如投票的回報。[13]二是工具性。這種庇護和被庇護的關系與純粹的情感或者忠誠不同，是權力資源不平等所形成的交換關系，換言之，那些在表面上看來的信任與忠誠、情感與認同、尊重與服從等主要來自于在不平等的交換，在多數(shù)情況下這種交換往往先于情感或認同的形成，或者說交換是情感和認同的基礎。三是特殊主義。恩惠施予或回報的對象是與其有特殊聯(lián)系的個體，而非普遍的水平群體。庇護—被庇護的單一聯(lián)系可以擴展為群簇和金字塔。庇護簇即一個庇護人與其直接追隨者的集合，庇護簇擴大但仍集中于單一庇護人則形成金字塔。[14]

在當代中國的官僚制組織結構中，由于這一庇護關系的普遍存在，一些領導者往往傾向于選擇“家長制”模式來實施組織管理，這樣既可以高高在上地發(fā)號施令，不斷滿足個人權威需求和強化下屬的依從性，又可以獲得較高的管理成效。所以領導者在選拔干部或者某個重要崗位的人事安排上更可能把忠心和順從性作為人品的道德范疇予以首要考量，然后把能力或者專業(yè)化因素置于其次考量的位置。而作為道德范疇的人品雖然包含有正派、誠實和寬厚以及遵守制度等等因素，但由于缺乏有效的人品評價辦法，所以領導者往往把忠心和順從性看成人品好壞的全部，甚至于納入政治思想范疇。在這種情況下，作為被領導者或者下級為了得到領導者的認同和賞識，除了要做好本職工作，關鍵還要正確把握領導的首要價值選擇和需求，即忠心和順從，為領導所想，始終與其保持一致性。即使領導的思想和行為有錯或者有悖于制度規(guī)范，也要緊跟其后并維護領導的權威，這樣才有可能成為領導的資源交換的對象。

由此可見，這是一種“人治”的權力依附結構，在這種結構中，領導說了算的決定權構成下級對上級依附的基礎。換言之，如果組織資源是通過制度化權威進行分配的話，那么被領導者就不會產生依附上級的動力，上級領導也就不會擁有“家長制”作風的資本，“官本位”思想和“人治”依附文化就會失去生長的土壤，“關系主義”就會減弱，能力和專業(yè)化價值就會產生引導作用而得到充分的表現(xiàn)。所以官僚制組織中資源分配管理制度特別是干部選拔制度的不夠完善，領導者對組織人事管理的有效控制，既是理性官僚制不足的主要表現(xiàn)，又是落后的傳統(tǒng)行政文化續(xù)存的總根源。

然而，在認識理性官僚制建構不足所導致的傳統(tǒng)行政文化續(xù)存總根源時，也必須注意到中國傳統(tǒng)文化特別是儒家文化及其所形成的社會交往結構對理性官僚制建構和行政文化現(xiàn)代化的反作用。換言之，以中國傳統(tǒng)儒家文化為基礎的非正式關系廣泛地侵入了正式組織或科層制體系并阻礙理性官僚制的進程和行政文化現(xiàn)代化。[15]在中國，以宗法制為基礎的血緣關系和倫理規(guī)則滲透到官僚組織中，重血緣親情的行為取向必然造成一種偏私和勢利心態(tài)，人與人相處缺乏普遍原則和一致的標準，看人情辦事成為一種常態(tài)。[9]這是一種工具化的社會交往結構，并以“差序格局”出現(xiàn)，即以‘己’為中心，像石子一般投人水中，和別人所聯(lián)系成的社會關系，不像團體中的分子一般大家處在一個平面上，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄。[16](P25)在這種“差序”關系結構中，作為官僚組織的下級或者被管理者總是傾向于通過自身所擁有的資源對領導者進行投入(送禮物、對領導者工作上的支持和領導人格上的尊重以及權威的維護)并成為領導者圈內的人。投入越多，越能進入領導圈內的核心，也就越能得到領導的信任，獲取資源交換的可能性越大。同樣，作為領導者一般傾向于與身邊親近的人進行組織資源交換。這是因為一方面領導者對身邊的人有更多的了解和信任，雖然這種信任有可能更多基于利益交換所形成的特殊信任或者表面上的價值認同信任，但是相比較于外層的人而言，這種信任可能更可靠；另一方面在身邊的人對其投入的過程中，相互之間也有可能產生一定的情感，作為領導者往往基于這種情感或者互惠“面子”就會優(yōu)先選擇性地對自己身邊的人給予回報。雖然這種投入和回報在表面上呈現(xiàn)出“親親”、“尊尊”和“不親”、“不尊”的個人道德“修養(yǎng)”，但掩蓋了其中自私的本質，同時也抹殺了待人處世的公正品德，助長了當代中國官僚制中的關系主義，腐蝕了官僚體制的理性基礎，[9]進而阻礙了行政文化現(xiàn)代化。

不過，必須指出的，雖然這種由傳統(tǒng)文化所構建的社會交往結構(非正式關系)能夠廣泛地侵入官僚制體系，但是其存在的基礎仍然沒有脫離領導者所掌握的組織資源以及可能利用這些資源與下屬交換利益的條件。這意味著正式規(guī)則給予了領導者充分的包括干部選拔在內的資源控制權；或者正式規(guī)則不能涵蓋所有的自由裁量權；或者規(guī)則本身存在的漏洞等，由此造成領導者的權力游離在規(guī)則之外。[10](P69)所以傳統(tǒng)文化以及由此產生的社會交往結構對理性官僚制建構所產生的反作用在本質上是由官僚制的理性程度所決定的。理性官僚制建構越充分，這種反作用越小。在此意義上可以說，中國行政文化轉型必須著力推進理性官僚制建構。

三、理性官僚制建構與行政文化轉型

樹立和強化現(xiàn)代行政文化價值引導，推進理性官僚制的建構，是現(xiàn)實中國行政文化轉型的根本出路。理性官僚制建構主要是完善公平競爭的干部選拔(含非領導職務晉升)制度和功績制。

現(xiàn)代官僚制中的行政文化價值主要包含有契約和法治、人本(人格平等)精神以及由此構成的關系結構。本文的契約精神是指官僚組織成員之間在自由、平等和守信的基礎上尊重規(guī)則的普遍意識；而法治精神指追求法治的價值取向，以及實現(xiàn)法治或良法善治的理想、信仰和思想原則，包含法律至上和人民意志至上。追求良法善治的法治精神包含有民主自由和尊重保障人權精神、公平正義精神、公正司法精神、監(jiān)督制約公權力等。[17]契約精神是法治的靈魂，法治是契約精神在社會、政治和經濟領域的延伸和應用，也是契約規(guī)則執(zhí)行的重要保障。在官僚制組織中，無論是領導者還是被領導者都應該樹立法律至上和規(guī)則至上的觀念，以法治和規(guī)則來調整和約束自身的行為，依法依規(guī)從事組織管理活動。同時摒棄和排斥人治思想、王權主義、宗法觀念、官本位意識和臣民意識等。人本精神就是指在法治和規(guī)則之下官僚制組織成員的人格平等意識。換言之，上下級之間不應該以內部迷信、崇拜個人權威而形成依持-恩庇關系，而是一種契約化的服從關系與人格平等的人際關系。雖然在官僚組織中職位和權力呈現(xiàn)自下而上的不平等，以及由此形成非人格化的權威服從，但在人格上應該是平等和獨立的。這種人格的平等和獨立性以及制度的權威性是解構官僚組織中家長制和宗法關系主義的關鍵。

在塑造和樹立以上現(xiàn)代行政文化價值過程中，領導者的示范和引導是十分重要的。正如庫珀指出的，領導者的個人偏好和價值取向以及管理方法等對組織文化具有重要影響，他們如同“潛在的杠桿”，激勵或者阻礙負責任行為的產生。換言之，如果領導根據自己的價值觀做出行動，并做到表里如一，那么組織文化和領導權威就會產生正面效應，否則，領導權威不僅會削弱，而且會腐蝕下屬的道德觀念與道德行為。[18]這就要求領導者有良好的專業(yè)素質、能力水平和品德修養(yǎng)，同時也要有完善的制度規(guī)范約束領導者的權力運行。實踐表明，擁有良好的專業(yè)素質和能力水平以及良好品德的領導者，更有可能遵從制度規(guī)則和實施法理型權威的人性化管理，減少家長式作風以及由此產生的裙帶依附關系的影響。特別在官僚組織中有良好的制度規(guī)范和約束的情況下，領導者更能自覺地成為現(xiàn)代行政文化的推動者和主導者。所以作為理性官僚制建構的重要內容，公平競爭的干部選拔(含非領導職務晉升)制度和功績制既是選拔能力品行優(yōu)良領導者的根本保證，又是促使領導帶頭示范和引導現(xiàn)代文化價值的前提和塑造現(xiàn)代行政文化價值的基石。

在當前官僚制組織運行中干部選拔制度的完善要注重解決專業(yè)化門檻設置和公開競爭機制等問題。首先，推進專業(yè)化門檻設置的規(guī)范化。專業(yè)化門檻是指干部選拔中職位公開競爭的入門專業(yè)化標準，一般包括學歷、專業(yè)、技術職稱和從事專業(yè)的經歷。當前現(xiàn)代官僚制組織專業(yè)化不足的原因是多方面的，比如專業(yè)人才短缺、學習型組織建構不足、專業(yè)化門檻設置缺乏剛性制度約束而導致專業(yè)化人員難以進入領導職位等，其中專業(yè)化門檻設置缺乏剛性的制度約束是主要原因。在當前的干部選拔制度中雖然有“專業(yè)化”和基本“學歷”等要求，但只是作一般性的抽象描述，未能對具體職位門檻做出諸如“國民教育本科學歷”、“某某專業(yè)”等等更為定性定量化規(guī)定，由此導致自由裁量權的外溢，領導者可以利用這一自由裁量權外溢為自己喜歡的人“量身訂做”門檻標準。比如一個有專業(yè)文字功底和正規(guī)本科或者研究生學歷要求的職位門檻可以降到繼續(xù)學習的專科學歷或者非正式的學歷門檻水準；一個有工作經歷或者某一背景要求的職位門檻標準可以降到零標準。不僅如此，領導者也可以通過某種門檻設置比如身份(公務員和事業(yè)身份)、工作經歷、年齡等等把有競爭力的專業(yè)化人員排除在外，避免自己的人在競爭中落選，從而實現(xiàn)自己的人事意圖。在現(xiàn)行干部選拔制度中專業(yè)化門檻設置不規(guī)范、缺乏剛性的制度約束，不僅造成了干部群體的專業(yè)化不足，而且導致官僚組織中的專業(yè)化價值引導力降低和依附性的強化。所以必須在國家層面進一步完善相關的法律制度，對官僚制組織特別是專業(yè)化程度較高的官僚制組織的競爭性選拔門檻進行規(guī)范化和專業(yè)化設置，減少領導的自由裁量權，消除其中的漏洞，由此促進官僚制的專業(yè)化。

其次，要推進公開競爭。公開競爭不僅可以促進組織成員的專業(yè)化，而且可以促進官僚組織中的公平價值文化的成長和組織凝聚力。在干部選拔(包括非領導職務)中應該遵守《黨政領導干部選拔任用工作條例》中“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”原則，實行公開競爭的方式選拔任用干部。當前公開競爭選拔干部的方式已實施多年，并取得了一些成績，但仍然存在一些環(huán)節(jié)上的機制缺陷，主要有三個方面：一是在競爭資格設定上領導的決定權過大。比如在一個既有公務員又有事業(yè)身份的單位中，領導可以設定公務員身份門檻而把有競爭力的事業(yè)身份的人員排除在外；也可以根據資歷、專業(yè)或者其他附加條件把選拔的范圍縮小到自己圈內之人中。這樣就會導致選拔的范圍過小和后續(xù)競爭性程序失效。二是筆試面試缺乏規(guī)范化(試題保密、程序公開透明)和科學性(考試內容的針對性和區(qū)分度)，由此造成筆試面試選優(yōu)功能下降，能力水平區(qū)分度不夠。三是組織考核形式化。由于關系主義和“德能勤績廉”評價標準虛化以及考核程序的形式化(領導有最終的話語權)影響，[19]評價人一般只說好話而不說真話，所以組織考核的意義有限。以上三個方面的機制缺陷不僅減弱了“賽馬”選人的實際效用，而且反過來強化組織領導在選人用人上的權力和人格化的依附性。所以要從實質上有效推進公平、公開競爭和擇優(yōu)選人機制建設，實現(xiàn)“賽馬”選人的目標，就必須根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》進一步細化競爭性選拔環(huán)節(jié)上的程序，減小或者清除領導在競爭資格與考核上的自由裁量權以及全過程的控制權。同時要引入專業(yè)化的第三方考試、評價機制，以此增強筆試面試的針對性和公平性，進而提高參與競爭人員的能力區(qū)分度。

功績制是指干部選拔和組織內部成員職務晉升基于能力和業(yè)績的制度，換言之，就是以個人的工作實績和貢獻大小決定其職務的高低和工資待遇的多少。功績制的功能主要有激勵和引導作用，一方面通過獎勤罰懶的激勵，提高組織運行效率，另一方面引導組織成員簡約人際關系，減弱和消除組織體系中的依附文化和投機氛圍。即使功績制在官僚制的實際運用中無法擺脫復雜人性因素的影響和無縫隙制度建構的困境，而遭受后現(xiàn)代理論的批判，但對于當前現(xiàn)代理性官僚制建構嚴重不足的中國來說，功績制建構仍然是理性官僚制建構不可缺少的重要內容。[20]然而，功績制必須依托有效的績效評估制度才能產生作用。當前我國官僚制組織的績效評估制度仍然存在形式主義和低效率運作的問題，其影響因素很復雜。一是缺乏工作職位的定性和定量分析，未能有效地描述工作難度(技術水平)和工作任務的大小，在考核過程中缺乏具體的可比性示標而無法區(qū)分成員之間績效的好與壞，高與低。二是中國是“熟人”社會 ，同事之間相互給“面子”，誰也不愿說真話而得罪日日相見的對方，即使是領導也不愿或者不敢觸動多數(shù)人的利益而把各職位分出一個高低，包括領導在內的多數(shù)人都接受抽象的“德能勤績廉”自評、互評、組織評和領導終評的通用辦法。三是由于職位性質的多樣性和工作難度以及工作量的差異性影響，建立一個公平有效的評價體系往往會遭遇到高成本和費時的矛盾，由此導致績效評估制度建設一直難以獲得突破性進展。所以，縱觀以上因素的影響，績效評估制度建設的關鍵就是高層領導的重視和官僚組織體系中主要領導的擔當精神與決心。這就要求從上至下形成合力不斷推動基層組織體系中評估示標的定性定量化建構，領導帶頭引導和改變一些傳統(tǒng)落后的組織文化，在績效評估工作中下真功夫，逐步提高績效評估的效率和效價水平。

小　　結

理性官僚制與法理型權威的形成基礎即民主法治是統(tǒng)一的。沒有民主法治，就沒有權力制約和監(jiān)督，就不會改變“人治”的格局，理性官僚制建構就會陷入困境，行政文化現(xiàn)代化就會止步，所以理性官僚制建構和行政文化現(xiàn)代化必須以民主法治建設為前提。同時，理性官僚建構可能遭遇到一定歷史時期政治權力結構的制約，表現(xiàn)出權力結構上的悖論，一方面國家需要自上而下的人格化官僚制來維持政治秩序和國家管理，另一方面理性官僚制建構也會裂解自上而下的權力鏈條，造成國家管理秩序的混亂甚至政治不穩(wěn)定，由此造成理性官僚制建構和行政文化現(xiàn)代化的限度和困境。所以，理性官僚制建構和行政文化現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化不斷推進的系統(tǒng)過程，在這一過程中既要防止以傳統(tǒng)文化和某些客觀因素為借口阻礙理性官僚制的建構和行政文化現(xiàn)代化的行為，又要防止不顧客觀條件的冒進的思想，這樣才能更好地推進理性官僚制的建構和行政文化現(xiàn)代化。

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(責任編輯：黃俊堯)

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作者：李韜，華中師范大學政治學研究院 2014級碩士研究生，主要研究方向：地方政府學。郵編：430079； 吳思紅，杭州行政學院公共管理教研部教授，主要研究方向：農村政治。郵編：310024