張小剛（中共四川省委黨校，成都610071）

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全國人大常委會派駐委員于中央各部門制度研究

張小剛
（中共四川省委黨校，成都610071）

摘要：全國人大是我國的最高權力機關，其及其常委會所享有的監(jiān)督權是具有法律效力的最高層次的監(jiān)督。經(jīng)過多年的發(fā)展，全國人大及其常委會的監(jiān)督權得到了進一步落實，但其形式性仍然很嚴重。為了使全國人大常委會委員派駐中央各部門機關，能有效的落實人大的監(jiān)督權,文章通過從理論基礎、可行性、具體操作等方面淺析該制度，以求進一步加強全國人大的監(jiān)督權。

關鍵詞：人大常委會；派駐委員；理論基礎；可行性

我國經(jīng)過幾十年的社會主義建設，初步形成了一套完整的監(jiān)督體系，包括黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、政府及司法機構自身監(jiān)督、社會團體監(jiān)督和人民監(jiān)督。在整個體系中，人大監(jiān)督是“具有法律效力的最高層次的監(jiān)督”，其地位至關重要，但基于中國傳統(tǒng)社會的影響，這一監(jiān)督發(fā)揮的效用不盡如人意。筆者認為，只有將人大中的專職人員派駐到各部門進行實地監(jiān)督，才能充分發(fā)揮出人大監(jiān)督的作用。

一、全國人大常委會派駐委員于中央各部門問題的提出

全國人民代表大會是我國的最高權力機關，國務院及最高檢察院、最高法院由其產(chǎn)生并對其負責，全國人大對一府兩院具有監(jiān)督權。全國人大常委會作為全國人大閉幕期間的日常辦事機構，享有全國人大對一府兩院的監(jiān)督權和其他權利。

人大監(jiān)督作為國家最高法律層次的監(jiān)督，具有重要的地位，然而在實踐中，人大監(jiān)督的效能沒有更好地發(fā)揮出來。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的制定，明確了人大常委會的監(jiān)督權和監(jiān)督方式，有利于加強和落實其監(jiān)督權。然而對其監(jiān)督方式的規(guī)定，在一定程度上限制了人大常委會監(jiān)督權的落實。

由于信息的不對稱，人大常委會的監(jiān)督往往具有滯后性，很少能在一府兩院運用公權力前或過程中進行監(jiān)督，提出改正建議。全國人大常委會派駐委員于中央各部門，能夠彌補信息不對稱的缺陷，在第一時間內(nèi)知曉一府兩院的行為，然后向全國人大常委會作出匯報，得到及時解決。法律規(guī)定，監(jiān)督權由人大常委會集體行使，派駐委員于中央各部門能夠最廣泛地收集信息、整理信息，并能在收集信息中形成一些建議和觀點，能夠有效地節(jié)省全國人大常委會開會討論的時間并提高效率。

二、全國人大常委會派駐委員于中央各部門制度的理論基礎

全國人大常委會的組成人員是由全國人民代表大會從代表中選出，其身份也是人民代表，將其派駐到中央各部門能將監(jiān)督工作細化日?；?，充分行使人大的權力。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第二十三條“常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務”的規(guī)定，常委會組成人員是專職的，能更好的發(fā)揮人大及其常委會的作用。

（一）人民當家作主地位的體現(xiàn)

我國是社會主義民主國家，人民是國家的主人，人民享有參政權，有權對國家事務進行管理。但是，我國由于人口眾多，每個公民不能夠直接行使管理國家事務的權利，因此我國實行的是人民代表大會制度。選舉產(chǎn)生的人大代表組成國家權力機關，對社會事務進行管理。人民代表大會每年舉行一次，人大代表都忙于自己的工作，很難全身心的投入到社會管理事務中，這在一定程度上造成了人大職能的日常缺失。但是，人大常委會的設立正好彌補了這一缺失，在人代會閉幕期間，人大常委會行使人大的職能。全國人大常委會將委員派駐到中央各大部門，以其人大代表的身份進行監(jiān)督，行使的是人民賦予的權利，體現(xiàn)了人民的主人翁地位。

（二）全國人大常委會派駐委員于中央各部門是對權力的制約

全國人大及其常委會派駐中央各部門的代表，是代表的最高國家權力機關。全國人大及其常委會行使監(jiān)督權的實質(zhì)在于對權力的制約。我國是議行合一的代議制國家，人民代表大會是我國的代議機構，政府、檢察院與法院都是由人民代表大會選舉產(chǎn)生并對其負責。我國是社會主義民主國家，人民對一府兩院權力的運用有最后的決定權，一府兩院是人民行使公共權力的代理機構，人民可以對一府兩院的運行進行監(jiān)督。全國人民代表大會作為人民選舉產(chǎn)生的代議機構必須對人民負責，必須對一府兩院的運行進行監(jiān)督。

三、全國人大常委會派駐委員于中央各部門制度的可行性

我國雖然是代議制國家，但與西方代議制國家不同的是，西方的議員是專職的，而我國的人大代表是兼職的。由于這一不同，我國的人大代表不能像西方的議員一樣全身心的投入到人民代表這一職業(yè)當中，從而使人大代表的權力沒能更好地發(fā)揮出來。由于我國的人大代表大會一年一次，人大常委會作為人代會閉幕時的日常辦事機構，有效的維護了人大的職能。

（一）常委會組成人員的身份和數(shù)量，為派駐中央各部門提供了人員保證

1.人大常委會組成人員的身份

根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》的規(guī)定，人大常委會的組成人員由人民代表大會的代表選舉產(chǎn)生，作為常委會的一員，其不能再擔任國家行政機關、檢察機關和司法機關的相關職務。人大常委會委員不在行政部門、檢察部門和司法部門任職，就避免了自我監(jiān)督的矛盾。

中國共產(chǎn)黨的十八大中提出，要提高人大常委會中專職委員的比重，這說明我國的人大常委會委員是有專職的，也是有一定比重的。其他委員在身份上不會和行政部門、檢察部門、司法部門產(chǎn)生沖突，這就為常委會派駐人員提供了基礎，也不會影響這一制度措施的實施。

2.人大常委會委員的數(shù)量

人大常委會作為人大的日常辦事機構，需要一定的規(guī)模來保持運轉(zhuǎn)，完成人大的相關職能?，F(xiàn)在，我國全國人民代表大會常務委員會的委員有161人，而國務院加上最高人民檢察院和最高人民法院將近30個部門，人員數(shù)量絕對可以滿足派駐的需要。

（二）人大常委會派駐委員于中央各部門對現(xiàn)行體制不產(chǎn)生沖擊

1.黨的領導地位不會改變

我國是社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨對全國進行政治領導、組織領導和思想領導。人民代表大會是國家權力機關，由民主選舉產(chǎn)生的代表組成，人大及其常委會也要接受中國共產(chǎn)黨的領導“黨的領導與黨接受監(jiān)督是同一事物的兩個方面，黨的領導與黨接受監(jiān)督具有相容性和一致性”，所以人大常委會派駐的委員一方面對黨的組織進行監(jiān)督，另一方面也要在政治、思想和組織上接受黨的領導。

2.常委會派駐人員不是擴大權力，而是強化權力

全國人民代表大會是最高國家權力機關，政府、檢察院、法院由其產(chǎn)生并對它負責，全國人大常委會作為全國人大的常設機關，行使對一府兩院的監(jiān)督權。全國人大常委會派駐代表，不是為了直接插手各部門的事務，進行具體事務的干涉，而是為了能更好的落實自己的監(jiān)督權。

全國人大常委會的監(jiān)督形式有七種，分別是聽取和審議一府兩院的工作報告和專題匯報、審查和批準國民經(jīng)濟計劃和財政預決算、質(zhì)詢和詢問、檢查和調(diào)查、審查規(guī)范性文件、受理申訴和控告、罷免或撤銷工作人員的資格。這七種監(jiān)督形式都具有一定的滯后性，因為這些事情已經(jīng)完成，或者造成了一定的不利損害，而現(xiàn)階段的監(jiān)督只能來彌補。人大常委會向中央各機構派駐代表就是為了能夠及時的發(fā)現(xiàn)問題，防患于未然，減少時間、物力和人力的浪費，也避免損害的發(fā)生。

四、全國人大常委會派駐中央各機構機制的意義和作用

全國人大常委會派駐委員于中央各部門能加強人大常委會的監(jiān)督作用，人大監(jiān)督作用的加強對民主建設、法治政府建設和廉潔政府建設具有重要的作用和意義。

（一）全國人大常委會派駐委員于中央各部門能促進民主進程的推進

對于我國的政治民主化，一般強調(diào)加強基層民主，即村民自治和居民自治。而對于全國人大及其常委會來說，因其是由代表選民的代表選舉產(chǎn)生，掌握國家最高權力，所以更要注重民主。全國人大常委會派駐委員于中央各部門，將人大代表與最高國家行政機關、審判機關、檢察機關聯(lián)系起來，能促進人大代表有效融入國家的管理，是民主的表現(xiàn)。

（二）全國人大常委會派駐委員于中央機構有助于法治國家建設

國務院、最高檢察院與最高法院分別掌管著我國的行政權、檢察權和司法權，若這些公權力不被控制，則很容易對個人的權利造成侵害，即使被控但不嚴密的話，也會脫離法治軌道，所以要加強對公權力的監(jiān)督和制約。全國人大常委會派駐委員于各機構，能夠?qū)崟r地起到監(jiān)督公權力、制約公權力的作用。法治國家對政府的要求就是政府要依法行政，對檢察機關和司法機關的要求就是公平公正司法。人大常委會派駐委員監(jiān)督，是對一府兩院的督促，使之不敢懈怠，提高辦事效率。

（三）在大力反腐的現(xiàn)今全國人大常委會派駐委員于各部門有助于反腐倡廉建設

黨的十八大以來，中央高層嚴厲打擊貪污腐化的“大老虎”和拍“蒼蠅”，但是越反越腐，“大老虎”和“蒼蠅”層出不窮。腐敗問題，一方面是我國的政治制度有漏洞，對公權力的制約不夠，另一方面是我國雖有一系列的監(jiān)督主體和規(guī)范，但監(jiān)督的權力沒有落實、監(jiān)督工作流于形式。作為具有國家最高法律效力層次的人大監(jiān)督，雖然規(guī)定了一些監(jiān)督方式，如聽取和審議政府和檢察院、法院的工作報告，但這些監(jiān)督形式存在一定的滯后性，又如檢查和調(diào)查，雖然是在過程中的監(jiān)督，但是是有側重點的，有側重就會有疏漏。人大監(jiān)督實效未能有效地發(fā)揮，導致其他方面的監(jiān)督與其斷裂，造成體系的不健全和效用的難發(fā)揮。《監(jiān)督法》將人大監(jiān)督的主體落實到全國人大常委會和地方各級人大常委會，雖然主體明確，但也因為監(jiān)督方式的一些規(guī)定，導致一些人大監(jiān)督在經(jīng)驗中形成的良好的方法被消除，如地方人大及其常委會制定的關于代表評議、述職評議等約30個條例均因不符合《監(jiān)督法》而被清理和廢止。全國人大常委會向中央機構派駐委員進行監(jiān)督，是行使《監(jiān)督法》賦予的權力，派駐的委員對派駐單位的監(jiān)督的方式是靈活的，他既可以直接與機關的工作人員進行交談，也可以對機關領導的日常行為進行關注；既可以參加相關的重要的會議，也可以在辦事過程中參與進去；既可以對機構的某些事項持疑議并向常委會匯報，又可及時提出相關建議，供機關參考。全國人大常委會派駐委員的實時監(jiān)督，會形成一股無形的壓力，在日常的工作中，機關領導和工作人員會注意自己的言行，久而久之，就會感受到監(jiān)督的強大功效，保證自身行為的廉潔性。

五、全國人大常委會派駐委員于中央各部門機制的落實

（一）全國人大常委會派駐機制的具體操作

第一，保證人大常委會派駐人員具有基本的職業(yè)素質(zhì)。常駐代表行使監(jiān)督權，需要具有一定的法律知識和其他專業(yè)的相關知識。為了確保能夠更好地行使監(jiān)督權，委派人員要接受一定時間的相關專業(yè)知識的培訓，自身在履行職權的活動中也要發(fā)揮自己的能動性，努力學習相關知識，提高自身業(yè)務素質(zhì)和能力。

第二，派駐人員科室的安排。全國人大常委會向中央各部門派駐委員，需要有自己的辦公場所，科室的安排對派駐人員的履職也會產(chǎn)生一定的影響。派駐人員雖在中央部門內(nèi)工作，但其是獨立的，他的行為不受部門內(nèi)部的制約，不對授派部門負責，只對全國人大常委會負責。授派部門的人員也可對全國人大常委會委派的委員進行監(jiān)督。派駐人員的科室必須是開放式的，即可以清楚地看到委派委員在做什么，這也是為了方便委派委員能夠方便的監(jiān)督中央部門的領導和工作人員。

第三，委派委員的日常工作。首先，與部門工作人員進行洽談。委派委員可以通過與工作人員的洽談，了解到部門領導的一些情況，也可以知曉工作人員在日常工作的一些情況，如行使職權的狀況。其次，融入到部門的行使職權活動中去。委派委員僅僅在部門內(nèi)部不可能掌握全部的信息，只有投入到部門的執(zhí)法過程中去，才能夠更好的發(fā)現(xiàn)新的問題，起到監(jiān)督的作用。再次，列席重要的會議。委派委員列席會議，就可及時地了解到規(guī)章制定的大體情況，對其中有疑議的方面就可向全國人大常委會作出報告。最后，完成日常報告。日常報告是委派委員重要的一個事項。日常報告是對委派委員監(jiān)督工作的一種監(jiān)督，也是對派駐人員監(jiān)督的一種有效的手段。

第四，派駐人員向全國人大常委會報告。首先，定期向全國人大常委會報告。派駐人員向常委會報告的時間可以設定為一個月一次，報告的時間也設定為常委會開會的時間，這樣就可以提高常委會開會的頻率，促進常委會集體監(jiān)督權的有效落實。其次，遇有重大事項及時匯報。派駐委員在派駐部門遇到重大事項時，如部門規(guī)章的制定、司法解釋不符合憲法時，可及時向常委會匯報，并由委員長會議決定是否召開常委會會議。最后，全國人大常委會備案，向全國人民代表大會作報告并向全社會公開。

（二）立法保障和選舉制度對全國人大常委會派駐機制的保障和協(xié)助

我國人大監(jiān)督職能的弱化，在一定層面上和我國人民的思想認識有一定的聯(lián)系，我國長期以來在思想上一直存在“家長制”、“官本位”和“集權”的思想，表現(xiàn)為政府部門的人員認為人大及常委會無能力監(jiān)督、認為人大及常委會沒有實權只是走形式、認為黨委領導一切、人大及常委會的監(jiān)督就是多余的。這種思想的存在對我國人大及常委會監(jiān)督職能的有效發(fā)揮產(chǎn)生了阻礙作用。我國的法律作為一種硬法，具有強制性，在人們思想還未進一步轉(zhuǎn)變的情況下，通過法律的規(guī)范能夠有效地促進制度的落實，也能在不斷實踐中改變?nèi)藗兊乃枷?。《監(jiān)督法》的出臺，詳細規(guī)定了全國人大常委會及地方人大常委會的監(jiān)督職能，是建設法治國家的一大進步。在現(xiàn)階段制定法律存在困難的情況下，可以對《監(jiān)督法》進行延伸性的解釋，以滿足全國人大常委會向中央各部門派駐委員這一機制的法律確認性。《監(jiān)督法》第四條規(guī)定：各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體形式監(jiān)督職權。民主集中制原則是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的原則，全國人大常委會派駐委員于中央各部門，將委員分散于各部門，把了解到的信息再匯集在全國人大常委會，并通過會議決定各事項，這是民主集中制的反應，也是集體監(jiān)督權的合理行使，是具有法律效力的。

六、結語

全國人大常委會派駐委員于中央各部門這一制度，是為了完善和加強全國人大及其常委會的監(jiān)督職能。這一監(jiān)督制度的落實，不僅能夠體現(xiàn)人民當家作主的地位，也能促進一府兩院的合法合理行使職權和反腐倡廉建設。這一制度的實行，需要立法的保障，在當前制定法律困難的情況下，可以先行對《監(jiān)督法》的相關條文進行解釋，在時機成熟后在寫入法律。選舉制度的完善是確保全國人大常委會選派合格委員的基礎，也是確保此項制度能夠運行的重要保證。誠然，做到這些是一個長期的過程，它需要政治制度更多方面的改進。我們確信，一項制度是否能夠?qū)嵭邢氯ィ匾牟皇侨藗兊馁|(zhì)疑，而是敢于實行并在實踐中不斷完善。

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（責編：劉海琴）

〔作者簡介〕張小剛（1989-），男，中共四川省委黨校2014級碩士研究生。

〔收稿日期〕2015-02-20

中圖分類號：D62

文獻標識碼：A

文章編號：1008 - 8431（2016）02 - 0053 - 04