張繼青

（中共河南省委黨校 法學(xué)教研部，河南 鄭州 450000）

城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)研究

張繼青

（中共河南省委黨校 法學(xué)教研部，河南 鄭州 450000）

城市社區(qū)居家養(yǎng)老是適應(yīng)老年人養(yǎng)老需求的一種養(yǎng)老模式，然而，這種模式的實(shí)踐運(yùn)行卻差強(qiáng)人意，制約其發(fā)展的瓶頸在于缺乏足夠的、高質(zhì)量的人力資源。城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情制定適宜的方案：以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源的整合；積極培育社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織等公益力量；充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治力量；完善社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源的考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制。

城市；社區(qū)養(yǎng)老；居家養(yǎng)老；人力資源

城市社區(qū)居家養(yǎng)老既有別于傳統(tǒng)的代際家庭養(yǎng)老模式，又有別于養(yǎng)老院、老年公寓等機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，是以傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、以政府為促進(jìn)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)組織為支撐的新型養(yǎng)老模式。由于中國(guó)當(dāng)前的消費(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)偏好以及中國(guó)傳統(tǒng)家庭觀念的影響，老年人對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的需求大幅度增加。社會(huì)嵌入理論認(rèn)為，任何個(gè)人都不是孤立的，都需要嵌入在特定的社會(huì)結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，借助于特定的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以獲得信息、情感、服務(wù)等方面的種種資源，取得廣泛的社會(huì)支持［1］。完善的社區(qū)居家養(yǎng)老模式既能滿足老年人對(duì)親情的渴望、對(duì)社會(huì)參與的需要，又能滿足身體不便的照護(hù)需要，因而，社區(qū)居家養(yǎng)老將成為適應(yīng)中國(guó)民情的主導(dǎo)養(yǎng)老模式。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，城市社區(qū)養(yǎng)老將成為一個(gè)潛力巨大的新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)。近年來，老年人群的數(shù)量及占總?cè)丝诘谋戎刂鹉晟蠞q，其消費(fèi)支出的占比也將逐年上漲，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下政府“拉動(dòng)消費(fèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的戰(zhàn)略定位，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老也是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的養(yǎng)老模式。正因?yàn)槿绱?，城市社區(qū)居家養(yǎng)老獲得了政府的認(rèn)可。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，“到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系”，之后各省都出臺(tái)了相關(guān)細(xì)則。在解決老齡化問題上各地政府也相繼制定了千差萬別的解決方案。城市社區(qū)居家養(yǎng)老在實(shí)踐運(yùn)行過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題，最主要的問題是人力資源建設(shè)問題。這些問題若不能得到有效解決，將嚴(yán)重阻礙城市社區(qū)居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。

解決城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)問題應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情制定適宜的方案：以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)各類社區(qū)養(yǎng)老人力資源的整合；積極培育社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治力量；調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織等公益力量；完善社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源的激勵(lì)、考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

一、城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)存在的問題

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人力資源是指專門為社區(qū)居家養(yǎng)老提供服務(wù)的工作者以及這些工作者所具備的知識(shí)、工作能力、道德水平等方面的綜合資源。廣義的社區(qū)工作者是指所有參與社區(qū)工作的人員，包括社區(qū)黨組織、居民委員工作人員、職業(yè)社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)中介組織以及高校或科研院所的社區(qū)理論工作者。狹義的社區(qū)工作者是指社區(qū)黨組織、居民委員會(huì)工作人員和專職社區(qū)工作者。本文所指的城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作者涵蓋的范圍包括政府部門、居民委員會(huì)中從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員、專職社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、承辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織以及社區(qū)居民等。當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人力資源建設(shè)方面存在的問題有以下幾個(gè)方面。

1.養(yǎng)老需求與社區(qū)人力資源供應(yīng)不匹配。一方面，老年人的一些高端需求如法律咨詢、心理健康維護(hù)、保健康復(fù)需求等難以得到滿足；另一方面，老年人的一些低端但又是常規(guī)的需求也缺乏保證。

2.各類社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源缺乏有效整合。第一，社區(qū)志愿服務(wù)方面。社區(qū)志愿服務(wù)者大多是兼職人員，有一部分是在校大學(xué)生。社區(qū)志愿服務(wù)者具有以下特征：一是我國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)者的總量較少；二是大多數(shù)為兼職，服務(wù)時(shí)間不固定；三是人員流動(dòng)性大；四是缺乏強(qiáng)有力的資金支持；五是缺乏專業(yè)的服務(wù)技能。第二，社區(qū)中負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作方面。在未建立常規(guī)養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)，負(fù)責(zé)社區(qū)養(yǎng)老的工作人員往往只有1～3名，人力資源極為有限。第三，街道辦事處負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作方面。街道辦事處負(fù)責(zé)養(yǎng)老工作的人員更為有限，通常只有1名，而且同時(shí)要做包括養(yǎng)老在內(nèi)的好幾方面工作。第四，社區(qū)居民方面。社區(qū)居民是一個(gè)龐大的、潛在的社區(qū)養(yǎng)老人力資源群體，可以充分挖掘。第五，承辦社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織方面。有些地方政府允許社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織進(jìn)駐社區(qū)，承辦養(yǎng)老服務(wù)事宜。這些社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織包括私人養(yǎng)老院、公立養(yǎng)老院、物業(yè)公司、私人企業(yè)組織等?？偟目磥?，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老的各類人力資源存在的問題是缺乏有效整合、各自為政，導(dǎo)致的后果是人力資源既存在嚴(yán)重不足又有閑置的現(xiàn)象。

3.社區(qū)養(yǎng)老人力資源的質(zhì)量堪憂。當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的學(xué)歷偏低，專業(yè)化水平不高，心理素質(zhì)欠佳。而老年群體因?yàn)樾睦泶嗳?、社?huì)認(rèn)知能力降低、生活自理能力較低等特點(diǎn)，要求社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員具有豐富的生活經(jīng)驗(yàn)及良好的心態(tài)。然而，現(xiàn)有的社區(qū)養(yǎng)老人力資源的質(zhì)量狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年群體的需要。

二、城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)存在問題的原因分析

1.老年群體、社會(huì)組織對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的認(rèn)知不足。在一些老舊的城市社區(qū)以及新建的以年輕人為主的社區(qū)中，許多人缺乏對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的基本認(rèn)知；營(yíng)利性的社會(huì)組織對(duì)老年人的消費(fèi)能力也不太清楚，甚至存在夸大宣傳，推銷質(zhì)量不合格產(chǎn)品的情形。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下商人的趨利性與老年人消費(fèi)能力存在沖突。一方面，老年人退休以后，除了退休金并沒有其他的經(jīng)濟(jì)來源，消費(fèi)能力偏弱，希望能得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。另一方面，政府機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)工作人員工資待遇偏低又缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，因而，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量難以達(dá)到老年人的需求。其他社會(huì)公共組織在人力資源成本不斷上升以及以營(yíng)利為目的的背景下所提供的養(yǎng)老服務(wù)也難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。

3.政府的組織、引導(dǎo)、支持不足。城市社區(qū)居家養(yǎng)老體系建設(shè)包括日間照料中心建設(shè)、老年人醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)建設(shè)、老年人文體娛樂教育學(xué)習(xí)設(shè)施建設(shè)、信息化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、居家養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)等，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要大量的人力、財(cái)力，如果政府的頂層設(shè)計(jì)及組織、引導(dǎo)、支持不足，那么，社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)就會(huì)流于形式而缺乏實(shí)效。一些政府機(jī)構(gòu)的工作人員甚至認(rèn)為，老年人是夕陽(yáng)人群，消費(fèi)能力薄弱，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老問題不應(yīng)當(dāng)成為政府工作的關(guān)注點(diǎn)。思想觀念上的因素也導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老的各項(xiàng)制度遲遲不能落實(shí)。

4.對(duì)各類養(yǎng)老資源的整合途徑缺乏深入的理論研究。關(guān)于城市社區(qū)居家養(yǎng)老的研究資料非常豐富，有的學(xué)者著重從理論角度探討社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政府責(zé)任問題、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同問題、社區(qū)養(yǎng)老民事法律關(guān)系問題等；有的學(xué)者著重從實(shí)踐的角度研究社區(qū)居家養(yǎng)老自身在實(shí)踐發(fā)展中遇到的供應(yīng)層次不足問題、社區(qū)養(yǎng)老人力資源開發(fā)問題、城市社區(qū)居家養(yǎng)老的照護(hù)模式問題等；有的學(xué)者著重從域外法角度對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的城市社區(qū)居家養(yǎng)老進(jìn)行分析并提出相關(guān)辦法。但是，當(dāng)前關(guān)于城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上的各種人力資源如何有效融合的研究卻十分缺乏。

三、城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)的對(duì)策

1.以政府為主導(dǎo)，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源的整合。城市社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要頂層設(shè)計(jì)，又需要各方力量的有效配合。要想達(dá)到這一目標(biāo)，沒有各級(jí)政府的積極組織難以實(shí)行。國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)治理的總體特征［2］，政府應(yīng)扮演制度提供者和各方行動(dòng)協(xié)調(diào)者的角色。針對(duì)不同類型服務(wù)資源面臨的問題，政府必須出面承擔(dān)“提供制度”“協(xié)調(diào)行動(dòng)”的職能，使之有序運(yùn)轉(zhuǎn)。政府應(yīng)負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的規(guī)則：確立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)由民間社會(huì)組織承辦的主導(dǎo)模式，主要負(fù)責(zé)日間照料中心、車輪食堂、代買代購(gòu)、配醫(yī)陪護(hù)、老年大學(xué)、信息系統(tǒng)建設(shè)等；醫(yī)療康復(fù)由逐漸培育發(fā)展的社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)承接。在這兩個(gè)平臺(tái)的基礎(chǔ)上，融合社區(qū)居民自主參與力量、社區(qū)志愿者力量、機(jī)關(guān)團(tuán)體自主參與力量等。政府則負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)土地的供應(yīng)、稅收的優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼融資政策、人才培養(yǎng)等。

2.積極培育社會(huì)組織參與社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)呈現(xiàn)出“未富先老”的趨勢(shì)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)能力還不足以全部負(fù)擔(dān)老年人的生活；老年人自身的經(jīng)濟(jì)狀況也不足以全部負(fù)擔(dān)自身的生存。黨的十六屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，提出了多種力量參與社會(huì)管理的理念。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告提出，要實(shí)現(xiàn)從社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織將成為社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)力量。然而，我國(guó)的社會(huì)組織力量薄弱，同時(shí)，地方政府還缺乏積極培育社會(huì)組織的制度建設(shè)。因此，政府首先應(yīng)當(dāng)出臺(tái)規(guī)范性文件，確立社會(huì)組織進(jìn)駐社區(qū)承辦養(yǎng)老服務(wù)站的主體地位。此外，政府在土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)等方面也應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織給予扶持。

3.調(diào)動(dòng)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織等公益力量。目前，不少機(jī)關(guān)、團(tuán)體都建立了工作臺(tái)賬，其中不少機(jī)關(guān)、團(tuán)體選擇的社會(huì)工作項(xiàng)目都是到養(yǎng)老院看望老人。如果在政府的積極推進(jìn)下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站和社區(qū)日間照料中心等得以建成，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會(huì)組織等公益力量便可以利用這些平臺(tái)為老人提供法律咨詢、健康講座、心理健康維護(hù)等社會(huì)服務(wù)。

4.充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治力量。在充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治力量方面，養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間儲(chǔ)蓄制度”是一項(xiàng)很好的制度。養(yǎng)老服務(wù)“時(shí)間儲(chǔ)蓄制度”是指由低齡老人為高齡老人提供服務(wù)，由工作人員記錄入檔，等到低齡老人年事增高時(shí)再來支取的一項(xiàng)制度，即將“時(shí)間”儲(chǔ)存起來等到自己年老時(shí)再來支取“原先儲(chǔ)存起來的時(shí)間”，而不需要另外支付費(fèi)用。這項(xiàng)制度是由美國(guó)的法學(xué)教授埃德加·卡恩提出的。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)較好地解決了養(yǎng)老服務(wù)人力資源不足的現(xiàn)實(shí)困境，因?yàn)闀?huì)不斷地有低齡老人加入到服務(wù)隊(duì)伍中來。然而，“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度在我國(guó)的實(shí)踐運(yùn)行卻不盡如人意。城市老年人對(duì)“時(shí)間儲(chǔ)蓄”的知曉度和參與意愿都不高，完全不了解“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度的被訪老人高達(dá)62.8%，僅有34.1%的被訪老人表示愿意參加，而愿意參加的老人中呈現(xiàn)隨年齡增長(zhǎng)遞減的趨勢(shì)［3］。其主要原因是：第一，參與老人信心不足。一方面，因?yàn)椤皶r(shí)間儲(chǔ)蓄”實(shí)踐是地方政府制定的政策，變動(dòng)性較大，參與老人大都對(duì)自己年輕時(shí)付出的勞動(dòng)在自己年老時(shí)能否支取心存顧慮。另一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，人口的流動(dòng)性增強(qiáng)，年輕老人在為年長(zhǎng)老人提供服務(wù)時(shí)居住在一個(gè)城市，等到年事漸高時(shí)也許會(huì)隨子女遷到另一個(gè)城市，而由于缺乏較高層級(jí)的法律制度設(shè)計(jì)，也許年事漸高時(shí)居住的城市沒有實(shí)行“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度，這將會(huì)使年輕時(shí)儲(chǔ)存起來的時(shí)間白白流失。第二，制度設(shè)計(jì)不合理?！皶r(shí)間儲(chǔ)蓄”的參與主體界定為低齡老人過于狹窄，其實(shí)社區(qū)中可以參與“時(shí)間儲(chǔ)蓄”實(shí)踐的人力資源遠(yuǎn)不止于此。因此，要想充分發(fā)揮社區(qū)居民的自治力量，我們應(yīng)結(jié)合國(guó)情從以下方面進(jìn)行制度完善：一是進(jìn)行較高層級(jí)的制度設(shè)計(jì)，起碼以省為一個(gè)范疇，統(tǒng)一實(shí)行“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度，建立“時(shí)間儲(chǔ)蓄”存兌系統(tǒng)，以消除人口流動(dòng)背景下參與者的疑慮。二是擴(kuò)大參與者的年齡層覆蓋范圍。參與者不限于低齡老人，未成年人、青年人、中年人只要愿意參加的均可以參加。未成年人可以為老人提供藝術(shù)演出以豐富老年人的精神生活；青年人可以在老年大學(xué)為老年人提供電腦等知識(shí)的傳授；中年人可以在日間照料中心提供照護(hù)服務(wù)。這些儲(chǔ)存起來的時(shí)間可以自己使用，如用以兌換自己需要的社區(qū)健身場(chǎng)館服務(wù)等，也可以轉(zhuǎn)移給自己的父母使用。

5.完善社區(qū)居家養(yǎng)老人力資源的考核評(píng)價(jià)、激勵(lì)機(jī)制。一個(gè)完整行為規(guī)范的邏輯構(gòu)成應(yīng)當(dāng)包括行為模式和法律后果。法律后果中包括肯定性后果和否定性后果。因此，有必要建立對(duì)社區(qū)養(yǎng)老工作人員的科學(xué)考核評(píng)價(jià)制度以及有效的激勵(lì)機(jī)制。

［1］王建民.嵌入性與中國(guó)社會(huì)的倫理場(chǎng)域［J］.晉陽(yáng)學(xué)刊，2006，（1）：33-38.

［2］關(guān)爽，郁建興.國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)治理：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理的發(fā)展模式［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（3）:4-12.

［3］史薇.城市老年人養(yǎng)老“時(shí)間儲(chǔ)蓄”的實(shí)證研究——老年社會(huì)參與的視角［J］.南方人口，2014，（5）：58-68.

［責(zé)任編輯 張敬燕］

C916.2

A

1671-6701（2016）06-0069-04

2016-10-12

2016年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（編號(hào)：2016B195）階段性成果

張繼青（1971— ），女，河南南召人，碩士，中共河南省委黨校法學(xué)教研部副教授。