馬正立

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

治理現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力制約的路徑選擇

馬正立

（中共中央黨校 研究生院，北京 100091）

治理現(xiàn)代化是社會(huì)革新的應(yīng)有之義。治理現(xiàn)代化要求通過(guò)一系列體系與機(jī)制來(lái)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行方式做出規(guī)定，以保證公共權(quán)力在正確的軌道上運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的合理及有效制約?？梢哉f(shuō)，公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯內(nèi)蘊(yùn)于治理現(xiàn)代化之中。治理現(xiàn)代化要求公共權(quán)力運(yùn)行方式發(fā)生變革，即從公共權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中不受制約或受到有限制約向著有效合理制約不斷演變。這種演變過(guò)程為治理現(xiàn)代化提供基本動(dòng)力，治理現(xiàn)代化又為公共權(quán)力制約提供路徑支持。因此，要探尋治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的公共權(quán)力制約路徑，進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化，為實(shí)現(xiàn)合理和有效的公共權(quán)力制約提供基礎(chǔ)保障作用。

治理現(xiàn)代化；公共權(quán)力制約；路徑選擇

一、治理現(xiàn)代化與公共權(quán)力制約

治理是指通過(guò)多種途徑和方式綜合協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的互動(dòng)過(guò)程。治理現(xiàn)代化為合理及有效制約公共權(quán)力提供路徑支持與基礎(chǔ)保障，合理及有效制約公共權(quán)力是治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要手段和突破口。

（一）治理現(xiàn)代化程度與公共權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)緊密相關(guān)

公共權(quán)力不應(yīng)被交到任意行動(dòng)的權(quán)威的手中，無(wú)論是腐敗防治中的公共權(quán)力制約，還是社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督都是現(xiàn)代治理的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代治理過(guò)程更多是依靠公共權(quán)力的科學(xué)配置與合理運(yùn)作，通過(guò)多元主體，以民主和協(xié)商的方式，運(yùn)用自上而下、自下而上、左右平行等多元渠道合作管理各領(lǐng)域事務(wù)。治理現(xiàn)代化涉及公共權(quán)力邊界問(wèn)題和公共權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)，這與公共權(quán)力是否得到合理及有效制約息息相關(guān)。法治化和民主化在善治上的偶合關(guān)系，決定了公共權(quán)力的合理及有效運(yùn)行狀態(tài)必然成為治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容與重要?jiǎng)恿ΑＶ卫眢w系現(xiàn)代化必然要求制度系統(tǒng)化，這為公共權(quán)力制約提供了路徑和支持。公共權(quán)力的合理及有效制約的實(shí)現(xiàn)有利于健全治理體系，進(jìn)而全面提升治理的水平。

（二）治理現(xiàn)代化基本價(jià)值與公共權(quán)力制約基本要素高度偶合

治理現(xiàn)代化追求民主、法治、責(zé)任、公平、正義等價(jià)值，這與公共權(quán)力制約的基本要素相偶合。民主涉及公民對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督；法治要求依法執(zhí)政，將公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；責(zé)權(quán)對(duì)等是公共權(quán)力制約的重要內(nèi)容，問(wèn)責(zé)制便是對(duì)這一理念的貫徹；公平和正義是公共權(quán)力制約的根本取向。此外，治理現(xiàn)代化所主張的參與主體的多元化、績(jī)效考核的科學(xué)化、達(dá)成治理的共識(shí)性、增強(qiáng)治理的協(xié)同性、追求信息的公開(kāi)透明、展示治理的誠(chéng)信、提高治理的質(zhì)量等等，都是公共權(quán)力得到合理和有效制約所需的基本要素。在某種程度上，一個(gè)國(guó)家或政黨的治理能力高低，表現(xiàn)為公共權(quán)力是否得到合理制約?？梢?jiàn)，治理能力現(xiàn)代化程度與公共權(quán)力制約的合理性和有效性程度密切相關(guān)。治理現(xiàn)代化過(guò)程不僅涉及領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的價(jià)值觀和治理能力，而且涉及領(lǐng)導(dǎo)體制改革等方面，其中核心問(wèn)題是合理和有效制約公共權(quán)力。治理現(xiàn)代化所追求的公民的督導(dǎo)能力與參與能力的提高，既是衡量治理現(xiàn)代化程度的標(biāo)準(zhǔn)，也是對(duì)公共權(quán)力形成合理和有效制約的方法。

二、治理現(xiàn)代化與公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯和變革演進(jìn)

人類(lèi)為了生存發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，必須合理協(xié)調(diào)相互利益，使各種意志或行動(dòng)達(dá)到相對(duì)平衡。公共權(quán)力作為聯(lián)結(jié)不同利益?zhèn)€體的紐帶，它的存在是必要的。然而，公共權(quán)力的存在本身體現(xiàn)著一種強(qiáng)制性，可能導(dǎo)致不公平性或公共權(quán)力異化現(xiàn)象產(chǎn)生。整個(gè)治理模式的革新進(jìn)程包含著公共權(quán)力存在形態(tài)和運(yùn)行方式的變遷過(guò)程，即向著公共權(quán)力不斷分化和不斷追求公平、公正、科學(xué)高效的公共權(quán)力運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變。

（一）治理現(xiàn)代化與公共權(quán)力制約的內(nèi)在邏輯

傳統(tǒng)的統(tǒng)治型模式或管理型模式下的公共權(quán)力運(yùn)作方式是簡(jiǎn)單粗暴的，更多考慮公共權(quán)力主體的意志。例如，在西方國(guó)家君主專(zhuān)制時(shí)期，君主的執(zhí)政行為只是統(tǒng)治，而不是治理。統(tǒng)治實(shí)踐主要是由統(tǒng)治者對(duì)維持并延伸公共權(quán)力的最經(jīng)濟(jì)方法的預(yù)期所決定，并且“統(tǒng)治實(shí)踐受限于統(tǒng)治領(lǐng)域?qū)ζ浞湃魏蛣儕Z之預(yù)期”，“當(dāng)統(tǒng)治者預(yù)期對(duì)政權(quán)的服從會(huì)構(gòu)成對(duì)公共權(quán)力的嚴(yán)重剝奪時(shí)，就會(huì)改變政權(quán)”［1］。由此，現(xiàn)代治理模式是在民主國(guó)家出現(xiàn)之后才有的?，F(xiàn)代治理模式主要功能在于組織“競(jìng)賽”，滿足各領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)需要，防止由于公共權(quán)力分配的不公開(kāi)、不公平，或者公共權(quán)力異化甚至濫用而導(dǎo)致的政治共同體合法性的喪失。傳統(tǒng)的統(tǒng)治型模式或管理模式與現(xiàn)代治理模式的主要區(qū)別是分別建立在控制和權(quán)威的差別之上的。也就是控制所涉及的要素是最高權(quán)威、政治統(tǒng)一體、統(tǒng)治和統(tǒng)治者；最高權(quán)威所涉及的要素是主權(quán)、國(guó)家、政府和治理者。現(xiàn)代治理模式所追求的“自我管理”“民主管理”等方式都要求從根本上對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行合理和有效的制約。此外，由于治理現(xiàn)代化過(guò)程中公共權(quán)力不斷分化、公共權(quán)力主體呈現(xiàn)多元化、公共權(quán)力運(yùn)行方式多樣化都需要通過(guò)一系列體系與機(jī)制來(lái)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行做出規(guī)定，這更加需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行合理及有效的制約，從而避免不受制約的公共權(quán)力造成社會(huì)解體。

羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，公共權(quán)力運(yùn)作方式包括強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)行方式和誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式。傳統(tǒng)治理模式中多表現(xiàn)為強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)作方式，公共權(quán)力表現(xiàn)為單向度的運(yùn)作過(guò)程，很少受到外在制約，也很難建立合理及有效的公共權(quán)力制約機(jī)制?，F(xiàn)代化治理模式中更多表現(xiàn)為誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式，強(qiáng)調(diào)建立一套完整的公共權(quán)力制約機(jī)制?，F(xiàn)代治理模式強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力客體的意志的介入，這也是誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式的核心。治理現(xiàn)代化的推進(jìn)往往體現(xiàn)為誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式的展示，呼吁著公共權(quán)力制約機(jī)制不斷完善。因此，在某種意義上，公共權(quán)力是否受到合理及有效制約構(gòu)成了傳統(tǒng)治理模式與現(xiàn)代治理模式的根本區(qū)別。

治理模式變革中的每一個(gè)方面或每一個(gè)環(huán)節(jié)中都滲透著公共權(quán)力，附帶著公共權(quán)力發(fā)揮作用所留下的印記。由于公共權(quán)力自身具有不確定性、擴(kuò)張性、腐蝕性等負(fù)面特征［2］，因而，制約公共權(quán)力成為任何治理模式變革不可忽略的因素?，F(xiàn)代化治理模式本身包含著合理及有效的公共權(quán)力制約機(jī)制。在某種意義上，以誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式為特征的現(xiàn)代治理模式與公共權(quán)力制約機(jī)制的構(gòu)建之間互為前提。一方面，現(xiàn)代治理模式為公共權(quán)力制約提供了可能性，打通了強(qiáng)制性公共權(quán)力運(yùn)作方式所堵塞的公共權(quán)力制約道路；另一方面，只有合理構(gòu)建公共權(quán)力制約機(jī)制，治理現(xiàn)代化才可能不斷推進(jìn)，否則公共權(quán)力主體就可能把強(qiáng)制性公共權(quán)力作為第一選擇。治理現(xiàn)代化要求從強(qiáng)制性公共權(quán)力向誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變，而誘導(dǎo)性公共權(quán)力運(yùn)作方式與公共權(quán)力制約機(jī)制之間的關(guān)系所揭示的治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程包含著構(gòu)建合理及有效的公共權(quán)力制約機(jī)制的基本路徑。以我國(guó)為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共權(quán)力運(yùn)行更多表現(xiàn)為強(qiáng)制性特征，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期公共權(quán)力運(yùn)作則表現(xiàn)為誘導(dǎo)性特征。公共權(quán)力運(yùn)作方式的這種轉(zhuǎn)變對(duì)公共權(quán)力制約提出迫切要求。因?yàn)?，治理現(xiàn)代化過(guò)程本身是一個(gè)普遍分權(quán)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程中，盡管具體行使公共權(quán)力的人的價(jià)值觀念和思維方式的根本轉(zhuǎn)變需要一個(gè)逐步發(fā)生的過(guò)程，但也正是法制意識(shí)、道德素養(yǎng)和心理準(zhǔn)備的相對(duì)落后與不斷累積使得公共權(quán)力制約機(jī)制的建立顯得更加迫切。

（二）治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式的變革演進(jìn)

人類(lèi)有史以來(lái)，治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式之間聯(lián)系緊密。公共權(quán)力運(yùn)行方式影響著治理模式的形成過(guò)程，而治理模式則是公共權(quán)力得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，為公共權(quán)力的運(yùn)行提供空間支持。治理模式與公共權(quán)力運(yùn)行方式相對(duì)應(yīng)，公共權(quán)力運(yùn)行方式作為治理模式的外在表征，隨著治理模式的變革而發(fā)生轉(zhuǎn)變。在此過(guò)程中，公共權(quán)力制約方式也不斷演變。可以說(shuō)，在某種程度上，治理模式間接影響著公共權(quán)力制約方式，公共權(quán)力制約方式的演變也為治理模式的革新提供支持力量。

傳統(tǒng)統(tǒng)治和管理模式下，公共權(quán)力更多表現(xiàn)為統(tǒng)治者和管理者的公共權(quán)力，擁有和實(shí)際運(yùn)用公共權(quán)力的主體呈現(xiàn)一元性傾向。“一旦傳統(tǒng)不再為人所承認(rèn)的時(shí)候，原先的傳統(tǒng)公共權(quán)力就變?yōu)楸┝Α保?］。“除非能制服公共權(quán)力，使它不是為某一伙狂熱的暴君服務(wù)，而是為了全人類(lèi)服務(wù)”［4］?，F(xiàn)代治理模式則要求治理者不能壟斷或者獨(dú)占公共權(quán)力，實(shí)際運(yùn)用公共權(quán)力的主體應(yīng)呈現(xiàn)多元化，這便為公共權(quán)力主體之間的相互制約提出根本訴求，同時(shí)要求向多元協(xié)商互動(dòng)式的服務(wù)型治理模式轉(zhuǎn)變。公共權(quán)力制約訴求的提出給傳統(tǒng)管理模式帶來(lái)沖擊，而調(diào)整治理思路、轉(zhuǎn)變治理模式則是對(duì)公共權(quán)力有效運(yùn)行的有力回應(yīng)。與此同時(shí)，治理模式的轉(zhuǎn)型使治理方式或治理手段發(fā)生轉(zhuǎn)變，這又促進(jìn)公共權(quán)力進(jìn)一步分化，引發(fā)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)和公共權(quán)力格局進(jìn)一步演變。公共權(quán)力嵌入治理模式之中，是治理模式的本質(zhì)性存在方式，并從根本上決定治理方式和治理手段。在統(tǒng)治型和管理型模式下，公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)性功能表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)的全面主導(dǎo)，更多采取一種自上而下式的一元化權(quán)威的全面管理與控制方式。在統(tǒng)治型和管理型模式下，公共權(quán)力運(yùn)行與公共權(quán)力制約往往是自上而下，存在著不受控制的公共權(quán)力。而現(xiàn)代民主社會(huì)主張公共權(quán)力的有限性，相應(yīng)的治理模式則更多追求多元互動(dòng)的協(xié)商方式。治理現(xiàn)代化視域下公共權(quán)力制約是自下而上與自上而下相互交織的狀態(tài)，任何公民都可以依據(jù)法律賦予的權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行，任何公共權(quán)力都必須受到相應(yīng)制約，不存在游離于制約之外的特權(quán)。

從我國(guó)歷史來(lái)看，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代的管理方式以公共權(quán)力集中、激勵(lì)嚴(yán)格、橫向公共權(quán)力制約相對(duì)缺乏、公共權(quán)力流向自上而下為特點(diǎn)。民主集中制的組織原則在執(zhí)行過(guò)程中傾向于集中，這種組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)了戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)決策、政治執(zhí)行效率高的要求［5］。中華人民共和國(guó)成立之初，我國(guó)的公共權(quán)力配置的總原則是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的議行合一”制，公共權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中仍存在一些問(wèn)題。例如，公共權(quán)力高度集中、黨政關(guān)系問(wèn)題、中央與地方關(guān)系混亂等，結(jié)果導(dǎo)致公共權(quán)力監(jiān)督缺位、公共權(quán)力異化、人治和特權(quán)等現(xiàn)象出現(xiàn)。由于對(duì)所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題認(rèn)識(shí)不全面，往往將原因歸結(jié)于與個(gè)別人的脫離群眾等思想認(rèn)識(shí)有關(guān)。因此，解決上述問(wèn)題的思路更多著眼于思想教育、整風(fēng)運(yùn)動(dòng)等方式來(lái)制約公共權(quán)力。從黨的十三屆三中全會(huì)開(kāi)始，鄧小平提出，必須借助憲法、法律政策等手段的制度化安排，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的合理及有效制約。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在合理及有效制約公共權(quán)力方面取得了一系列成果。推進(jìn)治理現(xiàn)代化要繼續(xù)鞏固和發(fā)展這些成果，同時(shí)也不能忽視一些亟待解決的問(wèn)題。例如，革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)所遺留的弊端、法律體系不完善問(wèn)題、公共權(quán)力運(yùn)行得不到合理及有效制約問(wèn)題等，這些問(wèn)題的存在不僅導(dǎo)致治理能力降低、阻礙治理現(xiàn)代化進(jìn)程，也與治理現(xiàn)代化所要求的對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行合理及有效制約的理念相違背。因此，探索治理現(xiàn)代化進(jìn)程中所內(nèi)蘊(yùn)的公共權(quán)力制約路徑，將公共權(quán)力制約的合理及有效實(shí)現(xiàn)與治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合是當(dāng)務(wù)之急。

三、公共權(quán)力制約路徑內(nèi)蘊(yùn)于治理現(xiàn)代化之中

治理現(xiàn)代化的推進(jìn)對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變提出基本訴求，也為公共權(quán)力運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變提供路徑支持。由此，打破公共權(quán)力運(yùn)行的封閉性和神秘色彩，讓公共權(quán)力回歸本色，使公共權(quán)力運(yùn)行更具民主化、科學(xué)化和法治化，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的合理及有效制約，從而為進(jìn)一步推進(jìn)治理現(xiàn)代化提供內(nèi)在動(dòng)力。

（一）提高治理意識(shí)，推動(dòng)民主發(fā)展，保障權(quán)利制約公共權(quán)力

保證公共權(quán)力的合理及有效運(yùn)行，并始終在正確的運(yùn)行軌道上為整個(gè)國(guó)家和人民服務(wù)，這是政黨控制公共權(quán)力的合法性來(lái)源。政黨的重要作用是將民眾的各方面訴求和多元利益輸送到公共權(quán)力運(yùn)行中去。而公共權(quán)力的委托人——民眾則是衡量公共權(quán)力合理及有效運(yùn)行與否的主體。政黨在控制公共權(quán)力的同時(shí)要建立接納民意的順暢渠道，根據(jù)民主需求推動(dòng)公共權(quán)力合理及有效運(yùn)行，這本身也是政黨對(duì)掌權(quán)者的約束。因此，政黨是橫跨公共權(quán)力與民眾之間的橋梁。在公共權(quán)力授予階段，政黨組織要對(duì)公共權(quán)力授予過(guò)程嚴(yán)格把關(guān)，把政黨的精英輸送到政府中去。在公共權(quán)力運(yùn)行階段，政黨組織要通過(guò)制度架構(gòu)和授權(quán)關(guān)系約束和管理公共權(quán)力的運(yùn)行。公共權(quán)力來(lái)源于民眾的授予，其生成邏輯是民眾權(quán)利的多元化訴求，而依靠民眾權(quán)利的訴求或意志來(lái)制約公共權(quán)力是現(xiàn)代治理模式的應(yīng)有之義。治理現(xiàn)代化要求治理主體在行使公共權(quán)力過(guò)程中廣泛地與民眾協(xié)商，有效整合民眾的多元訴求，得到廣大民眾的認(rèn)同，這就對(duì)進(jìn)一步發(fā)展民主提出了基本要求?，F(xiàn)代治理模式強(qiáng)調(diào)治理主體間的合作共贏，這便內(nèi)蘊(yùn)著區(qū)別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治或管理模式中的民主性因素?，F(xiàn)代治理模式區(qū)別于傳統(tǒng)統(tǒng)治或管理模式的關(guān)鍵是民眾的政治意識(shí)強(qiáng)度和政治介入幅度。在傳統(tǒng)統(tǒng)治或管理模式下，公共權(quán)力運(yùn)行主要依靠自上而下的推動(dòng)，這僅僅需要社會(huì)少數(shù)人的參與，而現(xiàn)代治理模式通過(guò)多元互動(dòng)方式推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行，必須依靠廣大民眾的普遍參與?，F(xiàn)代治理模式自下而上的公民參與式系統(tǒng)治理網(wǎng)絡(luò)特點(diǎn)，為權(quán)利制約公共權(quán)力提供了路徑支持。那么在治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過(guò)程中，具體如何更大程度地實(shí)現(xiàn)權(quán)利制約公共權(quán)力呢？

首先，在治理現(xiàn)代化過(guò)程中需要提高治理主體的治理意識(shí)，包括提高掌權(quán)者和民眾的治理意識(shí)。一方面，提高掌權(quán)者的治理意識(shí)，這有利于領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的公共權(quán)力觀，自覺(jué)破除特權(quán)思想，強(qiáng)化公職人員的宗旨意識(shí)，從而消除公共權(quán)力崇拜和公共權(quán)力異化的現(xiàn)象。另一方面，增強(qiáng)民眾治理意識(shí)，包括參政意識(shí)和自主意識(shí)，鼓勵(lì)民眾積極參與公共權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。治理主體治理意識(shí)的提高需要通過(guò)創(chuàng)新教育和宣傳等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此形成一定的治理環(huán)境，為治理意識(shí)的培育提供肥沃土壤。其次，培育和引導(dǎo)基層民眾進(jìn)行自我組織和自我管理。引導(dǎo)基層組織健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)民主政治不斷發(fā)展，充分發(fā)揮權(quán)利對(duì)公共權(quán)力或社會(huì)對(duì)公共權(quán)力的合理及有效制約?；鶎咏M織的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要一定資源的投入，包括物質(zhì)資源與人力資源，這需要相關(guān)政策的頒布和實(shí)施來(lái)加以保障。此外，還要對(duì)基層組織的法律地位給予相關(guān)規(guī)定，避免其發(fā)展過(guò)程受到制約；與此同時(shí)，也應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)組織的注冊(cè)程序、活動(dòng)展開(kāi)過(guò)程等方面做出相關(guān)法律規(guī)定，從而為其健康有序發(fā)展提供良性引導(dǎo)和規(guī)范，避免出現(xiàn)不受約束的基礎(chǔ)組織帶來(lái)的社會(huì)不穩(wěn)定。最后，在具有一定治理意識(shí)的主體和完善的基層組織前提下，如何使二者有效互動(dòng)是關(guān)鍵。這便需要充分發(fā)揮基層組織的作用，通過(guò)擴(kuò)寬民眾參與的渠道，創(chuàng)新民眾參與自治的方式，使民眾感受到參與的樂(lè)趣，在參與自治過(guò)程中得到實(shí)惠，同時(shí)通過(guò)一系列參與互動(dòng)過(guò)程提升自治能力，實(shí)現(xiàn)基層自治所追求的效果。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，依靠公共權(quán)力制約公共權(quán)力

作為溝通民眾與公共權(quán)力的橋梁，政黨在控制和推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中起著關(guān)鍵作用。政府應(yīng)如何更加合理及有效地控制和推動(dòng)公共權(quán)力運(yùn)行，使其在健康軌道上運(yùn)行，是推進(jìn)治理現(xiàn)代化過(guò)程中首先要回答的問(wèn)題。就黨的領(lǐng)導(dǎo)方面而言，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代治理規(guī)律，加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)提高執(zhí)政能力來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力合理及有效的控制。首先應(yīng)考慮加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的自身建設(shè)問(wèn)題。在中國(guó)治理背景下，考慮中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)的特殊性。中國(guó)共產(chǎn)黨是外生型政黨，即由中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)革命方式掌握公共權(quán)力，從而建立社會(huì)主義國(guó)家。公共權(quán)力屬于民眾，民眾通過(guò)把公共權(quán)力交給中國(guó)共產(chǎn)黨，使公共權(quán)力對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨產(chǎn)生約束力，中國(guó)共產(chǎn)黨掌握公共權(quán)力后可以更好執(zhí)政。由于公共權(quán)力對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨具有強(qiáng)大吸引力，這會(huì)導(dǎo)致吸引力與約束力的失衡。因此，使中國(guó)共產(chǎn)黨與公共權(quán)力之間保持合理距離成為衡量中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力高低的基礎(chǔ)準(zhǔn)則。中華人民共和國(guó)成立之初，中國(guó)共產(chǎn)黨為了更有效率地整合社會(huì)資源，而選擇高度集中的公共權(quán)力結(jié)構(gòu)，這對(duì)今后一段時(shí)期內(nèi)有效制約公共權(quán)力帶來(lái)一定阻力。在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)在堅(jiān)持和改進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，不斷完善治理結(jié)構(gòu)，合理配置公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力之間的相互制約。

一方面，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化過(guò)程中通過(guò)在合理分權(quán)基礎(chǔ)上科學(xué)配置公共權(quán)力，合理依法劃定公共權(quán)力邊界，從而實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力相互制約。這主要包括國(guó)家與社會(huì)之間的公共權(quán)力的配置，中央與地方之間的公共權(quán)力的配置，政黨與政府之間的公共權(quán)力的劃分，組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)上、職能上和人員上的公共權(quán)力劃分。在此過(guò)程中應(yīng)注意解決黨代會(huì)、全委會(huì)和黨委會(huì)的公共權(quán)力關(guān)系中存在的問(wèn)題，確保職能與機(jī)構(gòu)、事權(quán)與財(cái)權(quán)、公共權(quán)力與責(zé)任相匹配。與此同時(shí)，在理順以上公共權(quán)力關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止和矯正公共權(quán)力異變與決策失誤，更重要的是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證黨的主張與人民的意志有效貫徹。此外，公共權(quán)力制約有一個(gè)限度，以不動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和人民民主地位為基礎(chǔ)，以不影響決策和執(zhí)行的效力為限度。治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)治理主體之間的協(xié)作，中國(guó)共產(chǎn)黨作為治理主體相互之間的協(xié)調(diào)者，應(yīng)不斷提高自身的建設(shè)水平和執(zhí)政能力。通過(guò)繼續(xù)探索科學(xué)、民主、依法用權(quán)的有效方式，從而保證公共權(quán)力的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

另一方面，在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，通過(guò)限任方式實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力制約公共權(quán)力。所謂限任就是對(duì)掌權(quán)者的任職時(shí)間加以限制［6］。社會(huì)主義的歷史和現(xiàn)實(shí)表明，對(duì)掌權(quán)者的任職時(shí)間加以限制，不僅有利于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層切實(shí)貫徹民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，防止個(gè)人崇拜和個(gè)人專(zhuān)斷的發(fā)生，而且有利于防止國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層年齡結(jié)構(gòu)的老化。此外，通過(guò)限任管住“一把手”公共權(quán)力也是必須的。深化干部人事制度改革，使黨和國(guó)家機(jī)關(guān)都嚴(yán)格實(shí)行法定任期制?？梢酝ㄟ^(guò)限制屆期與限制權(quán)位相互配合方式來(lái)實(shí)現(xiàn)限任。值得注意的是，在限任過(guò)程中要依法明確規(guī)定限權(quán)范圍，對(duì)選任制領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行不折不扣的任期制。同時(shí)，依法明確領(lǐng)導(dǎo)干部的任期目標(biāo)，嚴(yán)格實(shí)行任職目標(biāo)責(zé)任制，并相應(yīng)地控制領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的職務(wù)變動(dòng)。

（三）推進(jìn)治理體系建設(shè)，提高治理能力，實(shí)現(xiàn)法治制約公共權(quán)力

隨著治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，限制公共權(quán)力的方式也不斷發(fā)生變化，通過(guò)法治方式來(lái)規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行是現(xiàn)代治理所應(yīng)采取的主要方式。從公共權(quán)力運(yùn)行機(jī)理來(lái)看，通過(guò)法治方式來(lái)規(guī)范公共權(quán)力的委托、運(yùn)行與收回過(guò)程是對(duì)掌權(quán)者的無(wú)形約束，也為實(shí)現(xiàn)政治民主創(chuàng)造了更為有利的環(huán)境。治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵是使公共權(quán)力運(yùn)行法治化，通過(guò)著眼于治理體系建設(shè)，使依靠法治化的治理體系能夠更好地落地和運(yùn)轉(zhuǎn)。治理體系所包括的價(jià)值、結(jié)構(gòu)、制度、運(yùn)行等體系都與公共權(quán)力運(yùn)行緊密相關(guān)。價(jià)值體系的構(gòu)建不僅需要執(zhí)政黨和國(guó)家確立依法管權(quán)用權(quán)理念，還需要形成確立、維護(hù)和運(yùn)行公共權(quán)力制約理念的行為與道德規(guī)范。結(jié)構(gòu)體系包括執(zhí)政黨、司法和行政機(jī)關(guān)、協(xié)商參議與民意代表機(jī)關(guān)、公民及社會(huì)組織、市場(chǎng)中的企業(yè)組織等，這些都是公共權(quán)力制約的基礎(chǔ)。制度體系包括黨內(nèi)制度以及黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家各領(lǐng)域運(yùn)行的法律法規(guī)等，這是公共權(quán)力制約的保障。運(yùn)行體系則是指公共權(quán)力與民眾權(quán)利的互動(dòng)過(guò)程，這是權(quán)利制約的展開(kāi)過(guò)程。如果一個(gè)社會(huì)要維系高水平的共同體，政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大、更復(fù)雜和更自治的制度體系［7］。通過(guò)推動(dòng)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)現(xiàn)法治方式約束公共權(quán)力，應(yīng)著重于構(gòu)建科學(xué)有效的制度體系。也就是強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)代公共權(quán)力秩序的建構(gòu)和調(diào)整均以法律規(guī)范作為基石。這種公共權(quán)力制約的顯著效用是：對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行施以合乎社會(huì)公平正義要求的強(qiáng)力約束，以建構(gòu)和維護(hù)一種規(guī)范的公共權(quán)力運(yùn)行秩序；使公共權(quán)力沿著已明確規(guī)定的法治化運(yùn)行程序和明確劃定的法治化運(yùn)行軌道運(yùn)行；能夠以法治所特有的懲戒機(jī)制，使濫用公共權(quán)力者面臨受到制裁的風(fēng)險(xiǎn)，使其不敢逾越法律界限。這樣就可以從法律上確保一切違反憲法和法律的公共權(quán)力濫用都能夠得到嚴(yán)懲，從而保證公共權(quán)力的配置與運(yùn)行始終處于公共權(quán)力擴(kuò)張與縮減的平衡狀態(tài)。

治理體系現(xiàn)代化對(duì)治理能力提升起著一定的推動(dòng)作用，二者共同為有效制約公共權(quán)力提供路徑支持。治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力［8］，治理能力的提升涉及治理主體科學(xué)有效運(yùn)用法治方式規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行。首先，要以明確的法律規(guī)范，確認(rèn)治理主體行使公共權(quán)力的法律基礎(chǔ)，使治理主體的職權(quán)范圍法治化。治理主體在運(yùn)用公共權(quán)力過(guò)程中必須有明確的法律依據(jù)，以此才能提高治理主體行使公共權(quán)力過(guò)程的法治化能力。法治籠子的設(shè)計(jì)重在權(quán)責(zé)一致，需要依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)原理設(shè)置公共權(quán)力運(yùn)行邊界，根據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)等原則在相應(yīng)的法治框架內(nèi)明確公共權(quán)力被濫用的情形，規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，從而保證程序正義過(guò)程中效率的實(shí)現(xiàn)。其次，科學(xué)、嚴(yán)密的公共權(quán)力運(yùn)行程序是公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是治理主體的能力提升的前提保障［9］。公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程混亂無(wú)序，必然導(dǎo)致公共權(quán)力越軌或行使失當(dāng)，造成治理能力的下降。程序構(gòu)成公共權(quán)力運(yùn)行的基本規(guī)則，是公共權(quán)力運(yùn)作必須遵循而不能背離的剛性約束。實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的法治化必須對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行程序的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行合理設(shè)定。尤其要明確規(guī)定治理主體行使公共權(quán)力的方式、方法和步驟，使公共權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)在時(shí)間和空間上相互銜接，在功能上相互協(xié)同，從而真正形成密閉的環(huán)節(jié)以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的法治化。公共權(quán)力運(yùn)行程序的法治化，是彰顯公共權(quán)力運(yùn)行程序剛性與尊嚴(yán)的有效途徑，也是提升治理能力的有效方式。因此，應(yīng)按照程序正義與程序法定原則的要求，積極推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行程序法治化進(jìn)程，把公共權(quán)力運(yùn)行程序上升為國(guó)家法律。最后，用法治約束公共權(quán)力過(guò)程要注意法律設(shè)計(jì)流程體現(xiàn)民主精神，“憲法就是一張寫(xiě)著人民權(quán)利的紙”［10］。法律制定過(guò)程應(yīng)具備開(kāi)放性和實(shí)踐性，保證公民的知情權(quán)，這是為了保證法治中的“法”為良法，也就是體現(xiàn)民意并可以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的法律。與此同時(shí)，通過(guò)將民主過(guò)程等納入法治化體系，避免民主的隨意性，使公民依法了解和掌握公共權(quán)力運(yùn)行情況，從而更好地保證公共權(quán)力制約過(guò)程的法治化、民主化和科學(xué)化。

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［5］劉智峰.國(guó)家治理論［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014.160.

［6］王壽林.公共權(quán)力制約與監(jiān)督研究［M］.北京:中共中央黨校出版社，2007.163.

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［8］習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)［J］.求是，2014，（1）.

［9］閻德民.中國(guó)特色公共權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建研究［M］.北京:人民出版社，2011.260.

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［責(zé)任編輯 王亞偉］

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1671-6701（2016）06-0041-06

2016-10-25

馬正立（1989— ），女，黑龍江哈爾濱人，中共中央黨校研究生院博士研究生。