張瑞杰（四川大學(xué)，四川成都610217）

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人權(quán)司法保障下的行政公益訴訟探究

張瑞杰
（四川大學(xué)，四川成都610217）

摘要：行政公益具有集體人權(quán)屬性，體現(xiàn)了行政公益的集體性、國家義務(wù)性和平等性，將其納入人權(quán)司法保障的范圍，可以為構(gòu)建行政公益訴訟制度奠定理論基礎(chǔ)。目前，我國在環(huán)境、國有資產(chǎn)、土地利用等五大典型公益領(lǐng)域中存在案件較少、訴訟主體和訴訟請求為公民和個人私益的問題，缺少相應(yīng)的司法救濟(jì)。應(yīng)該將環(huán)境、國有資產(chǎn)、土地利用等納入行政公益訴訟受案范圍，明確檢察機關(guān)原告資格，突出司法救濟(jì)的“公益性”。

關(guān)鍵詞：集體人權(quán)；司法保障；公共利益；行政公益訴訟

黨的十八屆四中全會提出，“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”、“完善人權(quán)司法保障”。長期以來，行政公益訴訟為學(xué)界研究的熱點，隨著2015年1月我國行政公益訴訟第一案的誕生，檢察機關(guān)首次“亮劍”行政公益訴訟，讓之前諸案例的“第一案”之爭塵埃落定。但接踵而至的是更激烈的爭論，表現(xiàn)為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的原告資格問題；檢察機關(guān)所享有的法律監(jiān)督權(quán)與公益訴論權(quán)的同一性，任何訴訟制度無不是通過司法機關(guān)行使法律監(jiān)督和審判職能來維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義，其最終目的是保障人們能夠享有憲法和法律上的權(quán)利，同時這也是構(gòu)建行政公益訴訟的內(nèi)在價值。

一、行政公共利益和集體人權(quán)的關(guān)系

（一）集體人權(quán)的內(nèi)涵

集體人權(quán)打破了只有個人才是人權(quán)的主體、只有個人才能享有人權(quán)的傳統(tǒng)概念，是人權(quán)發(fā)展史上一個重要的里程碑。按照類型可以分為國內(nèi)集體人權(quán)和國際集體人權(quán)，國內(nèi)集體人權(quán)包括婦女兒童權(quán)利、老年人權(quán)利、殘疾人權(quán)利等，又被稱為弱勢群體人權(quán)；國際集體人權(quán)包括發(fā)展權(quán)、和平與安全權(quán)、環(huán)境權(quán)等。集體人權(quán)從整體的角度保障人權(quán)，豐富人權(quán)理論的內(nèi)涵，和個人人權(quán)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，二者相互促進(jìn)。個人人權(quán)是集體人權(quán)的基礎(chǔ)，集體人權(quán)是個人人權(quán)的保障。但同個人人權(quán)相比，集體人權(quán)更強調(diào)人權(quán)保障的國家義務(wù)性，這是集體人權(quán)一個十分顯著的特征。因為對自由的放任產(chǎn)生的消極影響需要國家運用公共權(quán)力來進(jìn)行必要的限制，集體人權(quán)強調(diào)國家應(yīng)建立相應(yīng)的規(guī)則、制度，宏觀上構(gòu)建一個公正的制度環(huán)境，為個人人權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的條件。

（二）行政公共利益

行政公益訴訟范疇是行政公共利益，以行政行為引起的公益關(guān)系為核心，這種公益關(guān)系在一般情況下是由行政主體積極的作為和消極的不作為而使公共權(quán)利關(guān)系發(fā)生了變化。行政公共利益有國家利益說、社會利益說、公眾利益說、族群利益說。國家利益說強調(diào)利益的政治屬性，范圍過于狹窄且不利于司法的保護(hù)；社會利益說則太過于寬泛，加之我國的“國家—社會”模型正在發(fā)展過程中，其中存在較大的變數(shù)，司法保障實行起來較為困難；族群利益說則存在過于分散，不夠統(tǒng)一的弱點。公眾利益說強調(diào)公眾是利益主體，筆者認(rèn)為，公眾利益既強調(diào)了利益的整體性又明確了利益享有者，可以為行政公益訴訟的范疇。具體表現(xiàn)為環(huán)境公益、國有資金、公共設(shè)施等領(lǐng)域。

（三）行政公共利益屬于典型的集體人權(quán)

1.行政公共利益的整體性

行政公共利益不能簡單的認(rèn)為是所有個人權(quán)利的疊加，而是作為一個獨立的人權(quán)存在，有著不同于個人人權(quán)的保障措施，這種整體性為人們共同承認(rèn)同個人人權(quán)緊密相關(guān)具有超越個人人權(quán)的特征。只有從集體人權(quán)的角度探索行政公共利益的保護(hù)，才能為公益訴訟奠定理論基礎(chǔ)，而這恰恰為目前我國學(xué)界所忽視，使行政公益訴訟一直在缺乏共識的環(huán)境下處于爭論狀態(tài)。

2.行政公共利益保護(hù)的國家義務(wù)性

公益訴訟有民事公益訴訟、行政公益訴訟之分，行政公益是公共利益和行政行為的結(jié)合和互動。國家有保護(hù)人權(quán)的義務(wù)，任何行政公益只能由國家來保護(hù)，這是區(qū)別一般行政訴訟的基本特征，否則便沒有必要探索建立行政公益訴訟制度。正因如此，人權(quán)保護(hù)的國家義務(wù)性便十分突出。

3.行政公共利益享有的平等性

正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。作為一項集體人權(quán)，行政公共利益的享有者是公眾，公眾作為一個復(fù)合概念包含了個人利益訴求和整體利益維護(hù)兩個維度，鑒于行政公共利益的不可分割性和有限性，保證個人機會獲得的均等和實質(zhì)分配的公正成為行政公共利益的核心價值，司法機關(guān)作為維護(hù)這一價值的最后一道防線，更是責(zé)任重大，這便是人權(quán)司法保障下行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵守的原則。

二、我國行政公益司法救濟(jì)的典型領(lǐng)域

我國新修改的行政訴訟法在內(nèi)容上作了很大的調(diào)整，從受案范圍到立案制度再到行政執(zhí)行，使行政訴訟過程中“立案難、審判難、執(zhí)行難”的問題得到了很大的改觀，但保護(hù)對象主要是私益，行政公益并未納入行政訴訟制度中。目前，主要有五大領(lǐng)域缺乏司法救濟(jì)。

（一）環(huán)境領(lǐng)域

從性質(zhì)上看，環(huán)境不為私人獨占的特征決定了環(huán)境屬于公共財產(chǎn)，因此，對環(huán)境的司法保障屬于十分典型的公益訴訟。目前環(huán)境公益訴訟主要是民事公益訴訟，原告通常是環(huán)保組織，如2015年“福建南平生態(tài)破壞案”就是由民間環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”作為共同原告提起。相比環(huán)境領(lǐng)域中的民事公益訴訟，行政公益訴訟相對較少，主要是因為原告資格在學(xué)界和實務(wù)界存在分歧，尤其是檢察機關(guān)行政訴訟的原告資格問題。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)提起行政公益訴訟會發(fā)生嚴(yán)重的角色沖突，危及行政審判的獨立性。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是公益和私益的統(tǒng)一體，環(huán)境權(quán)作為一項人權(quán)，公民義務(wù)和國家義務(wù)二者并行不悖，行政公益訴訟突出了政府對環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)，有力的彰顯了環(huán)境作為公共利益的內(nèi)涵，只有將民事和行政公益訴訟緊密結(jié)合起來才能體現(xiàn)司法對環(huán)境的保障力度，使環(huán)境公益訴訟制度更加完善。

（二）土地利用領(lǐng)域

我國土地屬于國家或者集體所有，《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。我國土地法律性質(zhì)決定了土地具有很強的公益性，應(yīng)該節(jié)約利用，發(fā)揮土地最大的效益以滿足人民和社會的需要。土地包含自然價值和經(jīng)濟(jì)價值兩方面，在我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過程中，由于土地經(jīng)濟(jì)價值的上漲，產(chǎn)生了對土地不合理利用的現(xiàn)象，一些開發(fā)商通過“囤積土地”來獲利，造成很多土地閑置。加之土地監(jiān)管制度不夠完善，監(jiān)管難度較大，造成了土地不能得到合理的利用，排斥了民眾利用土地的可能，間接損害了民眾的利益。土地規(guī)劃、審批、監(jiān)管屬于政府和企業(yè)雙向關(guān)系，無法通過民事訴訟程序進(jìn)行公益救濟(jì)。《行政訴訟法》第25條規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。土地不合理利用，往往對社會和公民的利益構(gòu)成了損害，間接侵犯了公民的土地使用權(quán)。構(gòu)建土地的行政公益訴訟，可以彌補目前土地監(jiān)管存在的不足，為合理利用土地資源創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）政府公共工程審批、招標(biāo)、發(fā)包領(lǐng)域

公共工程是聚集在特定區(qū)域的政府、其他投資企業(yè)、承包商、供應(yīng)商、公眾等眾多項目利益相關(guān)者，相互依賴，相互補充，通過一系列協(xié)同互動的交互作用，在一定時間內(nèi)形成和創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)價值總和。公共工程具有很強的福利性，其非常重要的目的就是為民眾的生活提供必不可少的幫助，如橋梁、道路。人民之事無小事，正是因為公共工程便民、利民，所以公共工程的建設(shè)應(yīng)該更加嚴(yán)格，從審批到招標(biāo)、發(fā)包都對承包商的資格認(rèn)定以及工程質(zhì)量有著非常細(xì)致的規(guī)定。但在現(xiàn)實生活中，一些開發(fā)商出于利益最大化的承包動機，降低材料標(biāo)準(zhǔn)和工期，使一些公共工程如新民居工程和橋梁嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)，給人民群眾生命財產(chǎn)造成了損害。政府在審批、招標(biāo)、發(fā)包過程中由于疏漏，只重視對承包商資格審查，缺乏對工程質(zhì)量經(jīng)常性檢查，最終很容易使審批行為形式化。

（四）政策性價格領(lǐng)域

政策性價格主要發(fā)生在電信、油氣、鐵路等部門，這類部門關(guān)系著國計民生，其提供的產(chǎn)品也被稱為公共產(chǎn)品，所以，這些產(chǎn)品價格的變化直接影響大眾的利益。近年來，這個領(lǐng)域因為價格引發(fā)的案件也在不斷增多。從最高人民法院公布的行政指導(dǎo)案例來看，很多案件性質(zhì)均未體現(xiàn)公益特征。2001年喬占祥訴鐵道部春運價格上浮案在社會產(chǎn)生了很大的影響，2014年律師董正偉因為中國鐵路總公司不公開制定調(diào)漲火車票退票費過程中的政府定價信息和退票成本信息，提高退票費至20%，向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。法院認(rèn)為，“鐵路客貨運雜費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)審核”這一行政審批事項被列入被告的職責(zé)范圍，并在被告自行發(fā)布的規(guī)范性文件以及《國務(wù)院部門行政審批事項匯總清單》中對外公示，故被告應(yīng)當(dāng)具有審核火車票退票費的法定職責(zé)。法院判決支持董正偉的訴求，要求國家鐵路局撤銷原答復(fù)，重新做出答復(fù)行為。隨著行政訴訟法的修改，政府信息公開案件適用行政簡易程序，這是行政訴訟法修改的一大亮點。但這類案件往往難以觸動到價格問題，經(jīng)常在調(diào)查價格上浮階段遇到信息不公開的問題，所以起訴的方向也轉(zhuǎn)向了要求政府公開信息領(lǐng)域，間接倒逼政府對調(diào)價作出說明，降低了問題的針對性。

（五）國有資產(chǎn)領(lǐng)域

廣義上講，我國國有資產(chǎn)包括國有財產(chǎn)和集體財產(chǎn)，《憲法》第12條將二者概括為公共財產(chǎn)，并規(guī)定公共財產(chǎn)神圣不可侵犯，國有資產(chǎn)的使用，既可以公用也可以私用。政府具有雙重屬性，既是社會管理者也是法人，作為法人，政府參加民事活動受民事法律法規(guī)調(diào)整，國有資產(chǎn)的使用不具有公用的特征；作為社會管理者，國有資產(chǎn)屬于社會公益資源，受法律的嚴(yán)格約束，《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》第22條規(guī)定，行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟(jì)實體?！半S著給付行政、福利行政的興起,國家通過其掌控的資源為人民提供服務(wù)與保障的功能越加明顯”。對國有資產(chǎn)公用監(jiān)督的制度也日益完善，各級部門都設(shè)有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，以保障國有資產(chǎn)能夠得到最大的利用。但由于國有資產(chǎn)使用界限不夠明確，公用和私用區(qū)分存在困難，產(chǎn)生了一些國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象。我國服務(wù)型政府的建設(shè)決定了國有資產(chǎn)的利用更多屬于公用，加強相應(yīng)監(jiān)督制度的建設(shè)十分迫切，將國有資產(chǎn)納入行政公益訴訟的范圍，不僅是完善國有資產(chǎn)救濟(jì)途徑的一種重要方式，也是行政公益訴訟的題中之義。

通過前面的分析可以說明我國現(xiàn)在行政公益訴訟存在以下幾個問題：

第一、原告以公民或者社會組織為主。目前，上述五大領(lǐng)域?qū)儆诿袷禄蛘咝淌略V訟，如雖然在國有資產(chǎn)流失領(lǐng)域起訴方是人民檢察院，但這類案件都是刑事案件，一般以私分國有資產(chǎn)罪定罪處罰。環(huán)境領(lǐng)域主要是以公民個人和一些環(huán)境公益組織提起訴訟為主，檢察機關(guān)作為原告提起的案件非常少。

第二、司法機關(guān)介入較少。前面列舉的五大領(lǐng)域行政色彩較濃，有些領(lǐng)域主要是壟斷行業(yè)，但同民眾利益息息相關(guān)，如果受到侵犯，人們往往采用投訴、信訪等方式，司法機關(guān)救濟(jì)途徑不暢。在公共工程領(lǐng)域，常常是等到出現(xiàn)較大的事故，司法機關(guān)才會介入，事前救濟(jì)缺乏，民眾很難以利益直接受損要求司法機關(guān)對行政行為進(jìn)行審查。

第三、以公共利益受損提出訴訟請求的案件很少。目前除了環(huán)境領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域幾乎沒有哪件案件提出同樣的訴訟請求，即使十多年前的喬占祥訴鐵道部案和2014年董正偉訴國家鐵路局案，這兩案件之所以引起人們關(guān)注是因為案件背后是人們都關(guān)注的公共利益，但從起訴方式和訴訟請求以及法院判決上看，兩案都是以保護(hù)私益為最終目的訴訟方式，公共利益只是間接目的。

三、我國行政公益訴訟的展望

（一）明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的原告地位

行政公益訴訟作為人權(quán)司法保障制度的一部分，應(yīng)該同時具備司法的一些特點，在我國司法機關(guān)包括人民法院和人民檢察院?！稇椃ā返?29條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院的法律監(jiān)督職能不僅僅體現(xiàn)在對審判工作，否則司法對行政的制約功能就無法得到充分體現(xiàn)。根據(jù)《行政訴訟法》的相應(yīng)規(guī)定，行政公益訴訟的提起主要是因為行政機關(guān)履行職務(wù)不及時，對國家和社會公共利益發(fā)生侵害或可能存在潛在危險，這屬于法律實施中出現(xiàn)的問題，理應(yīng)納入法律監(jiān)督范疇。因此，行政公益訴訟中，直接受到侵害的是社會公共利益，而檢察機關(guān)作為公共利益的維護(hù)者提起訴訟更能體現(xiàn)公共利益的屬性和保護(hù)公共利益的國家義務(wù)性，比公民個人在提起訴訟、舉證能力、法律法規(guī)知識方面也更有優(yōu)勢，監(jiān)督效果也比較明顯。

（二）明確訴訟請求的公益屬性

從訴權(quán)理論來看，訴訟請求反映著當(dāng)事人權(quán)利保護(hù)要求，體現(xiàn)了公民、法人及其他組織的合法權(quán)益侵害而產(chǎn)生爭議時，需要通過司法途徑予以救濟(jì)。從上面對訴權(quán)的定義上看，我國目前的訴訟制度特別是民事訴訟和行政訴訟主要是為了保障私益，在刑事訴訟中，犯罪行為造成物質(zhì)損失可以提起附帶民事訴訟，《刑事訴訟法》第99條第2款規(guī)定，如果是國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。此時，人民檢察院的角色是公益的維護(hù)者，這種請求的公益性不是基于對犯罪行為的懲罰，而是出于保護(hù)公共財產(chǎn)不受侵害而提出。行政公益訴訟中，如果仍然局限于過去直接利害關(guān)系或者個人權(quán)益的侵犯，以追求個案正義為目的，那么對人們具有普遍影響的公益利益的正義維護(hù)原則將如何體現(xiàn)？社會的每個角落是否都能得到恰當(dāng)?shù)木葷?jì)，正義的總量——也稱整體正義，是否達(dá)到令人滿意的標(biāo)準(zhǔn)，才是衡量一國司法水準(zhǔn)高低的真正尺度。明確行政公益訴訟中訴訟請求的性質(zhì)，確定行政公益訴訟救濟(jì)的公共性質(zhì)應(yīng)該成為構(gòu)建行政公益訴訟制度的關(guān)鍵內(nèi)容，進(jìn)而使個人人權(quán)和集體人權(quán)相互促進(jìn)，互為內(nèi)容的條件。

（三）明確行政公益訴訟的受案范圍

根據(jù)有限司法審查原則，司法機關(guān)受案范圍太大會影響行政權(quán)力運行的效率，如果受案范圍過小，那么對行政行為的監(jiān)督就會弱化，人權(quán)保障職能就會大打折扣。2015年6月24日全國人大常委會24日審議相關(guān)決定草案，擬授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點。筆者認(rèn)為，環(huán)境、國有資產(chǎn)、土地利用等五大領(lǐng)域往往缺乏有效的監(jiān)督，應(yīng)納入行政公益訴訟的受案范圍。以土地利用為例，據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，2014年閑置土地面積為107萬畝，這些土地中有的是批而未供，有的是粗放、低效利用、還有的是完全閑置。從中可以看出，在土地利用領(lǐng)域需要強化監(jiān)管力度，針對行政機關(guān)監(jiān)管過程中存在的不力現(xiàn)象，應(yīng)該納入司法審查范圍，以保證公共利益及時得到救濟(jì)。此外，這種現(xiàn)象不僅僅存在于土地利用領(lǐng)域，在一些政策性價格領(lǐng)域更加明顯，這些領(lǐng)域由于具體行政行為和抽象行政行為界限的模糊，在實踐中審查存在困難。

綜上所述，行政公益訴訟作為我國構(gòu)建人權(quán)司法保障制度的重要一環(huán)，把集體人權(quán)和個人人權(quán)相結(jié)合，以集體人權(quán)作為訴訟的主要請求，最終保護(hù)每個公民的權(quán)利，是長期以來針對公共利益受到行政行為侵犯卻缺少相對應(yīng)的司法救濟(jì)制度的完善和補充。

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（責(zé)編：許淑賢）

中圖分類號：D922.112

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-8431（2016）03-0053-04

〔收稿日期〕2016-03-28

〔作者簡介〕張瑞杰（1990-），男，四川大學(xué)憲法與行政法2014級碩士研究生。