劉浩（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022）

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淺議村民自治制度的發(fā)展變遷
——以山西省武鄉(xiāng)縣涌泉村為例

劉浩
（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022）

摘要：在制度變遷理論和村民自治制度發(fā)展變遷的理論下，通過對山西省武鄉(xiāng)縣涌泉村村民自治的發(fā)展?fàn)顩r進行走訪調(diào)研，從該村村兩委的換屆選舉、村民代表履職和村務(wù)民主決策等三個方面來論述涌泉村村民自治制度發(fā)展變遷的表現(xiàn)、規(guī)律性、存在的問題,并提出改進的建議。

關(guān)鍵詞：涌泉村；村民自治制度；發(fā)展變遷

一、村民自治制度發(fā)展變遷理論概述

（一）村民自治的新載體

自治，《辭?！方忉尀椋骸白灾问亲约禾幚碜约旱氖聞?wù)?！币簿褪俏覀兂Ｕf的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村民自治，就是村民自己處理自己的事務(wù)。村民自治一般而言，即民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)的程序，即“四民主”。此外，筆者認為，村民自治的形式，就其載體而言，還包括：召開村民會議和村民代表會議，來討論決定涉及村民利益的事項以及對村委會工作的討論和審議。這種形式在目前的農(nóng)村比較難以實行，且缺乏法律制度保障，所以，帶有一定的理想化傾向。另一種形式就是以村委會為載體，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。這種形式目前是農(nóng)村實施最多的一種方式，但是，以村委會為載體的村民自治組織，還必須處理好其與村支委會的關(guān)系，也就是俗稱的村兩委的關(guān)系。因此，這種形式在實施中存在著許多問題，需要進一步完善。還有另外一種形式，在目前的農(nóng)村，尤其是經(jīng)濟比較發(fā)達、比較先進的農(nóng)村已經(jīng)悄然興起，即村民自發(fā)成立農(nóng)村非正式組織，有經(jīng)濟性的、文化性的、社會性的等。這是村民自治的一種新形式，與當(dāng)代社會的NGO組織的發(fā)展、以及建設(shè)服務(wù)型政府等理論的發(fā)展相關(guān)。

（二）村民自治制度及其發(fā)展變遷

村民自治制度，即規(guī)范村民自治運行發(fā)展的制度。村民自治制度屬于基層群眾自治制度，是我國的一項基本政治制度?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》是村民自治運行的法律保障。此外，各個省級人民政府也根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》出臺了本省區(qū)的關(guān)于農(nóng)村村民自治的相關(guān)實施辦法。多數(shù)村莊也都有本村的村規(guī)民約。這些共同構(gòu)成了村民自治制度體系。村民自治制度體系中，作為村規(guī)民約發(fā)展的高級形態(tài)的村民自治章程和村規(guī)民約一道構(gòu)成了村民自治制度的總章程，是村莊的“小憲法”，在村民自治制度體系中居于重要地位。國家權(quán)力上浮、法律缺位、優(yōu)秀傳統(tǒng)資源的積淀以及村規(guī)民約內(nèi)含民主契約精神必定催生村規(guī)民約的發(fā)展、促進村民自治制度的不斷完善。村規(guī)民約在村民自治體系中的地位非常重要。

關(guān)于制度變遷理論，楊嶸均認為,“制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型,所謂誘致性制度變遷是指一群(個)人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性變遷。強制性制度變遷是指由政府法令引致的變遷,又可分為正式的制度安排和非正式的制度安排。”關(guān)于中國農(nóng)村村民自治制度的發(fā)展變遷，許多學(xué)者提出了不同的認識。朱新山認為，“在中國的供給主導(dǎo)型制度變遷模式中,村民對村民自治的迫切需求很難誘發(fā)實際的制度變遷。即使出現(xiàn)了村民的自發(fā)性制度變遷,也有賴于政府的承認和促進。要走出目前村民自治的發(fā)展困境,關(guān)鍵在于限制基層政府對鄉(xiāng)村的行政介入,改變村級組織的權(quán)力授予方式,中國農(nóng)村要走強制性制度創(chuàng)新之路?！敝旖úㄕJ為,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的直選將村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級公共管理主體的利益聯(lián)系到一起,同樣通過選舉的形式將其利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)放在了農(nóng)民的身上。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選為村民自治拓展了生存和發(fā)展的空間,或許這將成為村民自治走出困境的一條道路?！边@兩位學(xué)者均認為村民自治制度的突破在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換。此外，還有更多的學(xué)者就村民自治的制度困境提出了認識，萬偉偉、曹露聰認為,“村民自治制度作為我國基層社會治理的重要支撐，打破了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式，取得良好的實踐效果。但隨著農(nóng)村社會政治、經(jīng)濟、社會、文化條件的不斷變化，原有的村民自治制度固有的不足也越來越明顯?！?/p>

在上述關(guān)于制度變遷和村民自治制度發(fā)展變遷的背景下，筆者以自己家鄉(xiāng)——山西省武鄉(xiāng)縣涌泉村二十多年的村民自治實踐和變化為例，來論述村民自治制度的發(fā)展變遷。

二、涌泉村村民自治制度發(fā)展變遷的表現(xiàn)

涌泉村是位于山西省武鄉(xiāng)縣的一個小山村。這個村有1400多口人，選民823人。據(jù)2011年不完全統(tǒng)計，全村外出務(wù)工人員130多人，滿18周歲在外地學(xué)校就讀的高中、大中專未轉(zhuǎn)戶口學(xué)生100多人，這些人在村委會換屆選舉時幾乎不回來參選。這樣，參加村委會換屆選舉的選民就少之又少，參選人員的成分則可想而知了。

筆者在2011年暑期對涌泉村進行調(diào)研，在對本村各個年齡段村民進行統(tǒng)計后，共針對性地發(fā)放問卷70份，回收66份。調(diào)查對象包括干部11人，占16. 67%，村民55人，占83.33%。其中18-30周歲8人，占12.12%；60周歲以上12人，占18.18%；年齡31-60周歲46人，占69.69%；31-50周歲35人；男13人，占37.14%；女22人，占63.86%。數(shù)據(jù)說明，這個村能夠參與村民主選舉的主體主要是婦女和老人。即使這些參與民主選舉的主體是留守婦女和老人，他們參與村民自治，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的積極性并不高。婦女因為受“男主外、女主內(nèi)”傳統(tǒng)影響，加上她們的教育水平、就業(yè)層次、勞動收入、社會保障、社會地位等各方面還相對較低，不愿意參與選舉，老人們則認為換屆選舉是年輕人的事兒，與他們關(guān)系不大。

涌泉村的村民自治制度的發(fā)展變遷主要是在這種背景下進行的。筆者主要從該村的村兩委的換屆選舉、村民代表履職和村務(wù)民主決策等三個方面論述涌泉村村民自治制度的發(fā)展變遷。

（一）涌泉村村兩委換屆選舉的發(fā)展變遷

《村民委員會組織法》，從1983年起，歷時四年，經(jīng)過三次全國人大常委會會議和一次全國人民代表大會審議，反復(fù)修改30次才得以誕生。涌泉村的村委會換屆選舉在《村民委員會組織法》誕生后的1987年就開始了實踐，而村黨支部的換屆選舉是在第二屆村委會換屆選舉的時候開始的。

筆者經(jīng)過對涌泉村的農(nóng)村選舉的經(jīng)歷者的調(diào)研和走訪得知，1999年的第五屆村委會換屆選舉，是涌泉村的村委會換屆選舉的一個轉(zhuǎn)折點。從1987年的第一屆到1996年的第四屆的村委會換屆選舉中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮著決定性的作用。主要表現(xiàn)在，村委會成員的候選人名單的確定要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批和核準(zhǔn)，一旦他們未通過審核，即不能進入候選人的范圍內(nèi)。而到1999年的第五屆村委會換屆選舉的時候，從村委會成員候選人的海選，到候選人的確立，再到村委會成員的確立，全是在本村獨立完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個選舉過程中只扮演監(jiān)督和頒布任命狀的角色。這一具有轉(zhuǎn)折意義的變化的法律依據(jù)則是《村民委員會組織法》“后又經(jīng)過近8年試行的實踐，1994年再加以修訂，終于經(jīng)1998年11月4日九屆全國人大常委會第5次會議審議通過,正式在全國范圍內(nèi)施行?！倍妩h支部在開始了換屆選舉之后，也經(jīng)歷了與村委會換屆選舉幾乎同樣的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委也是由在村黨支部成員的換屆選舉中的決策者角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者的角色。

（二）涌泉村村民代表履職的發(fā)展變遷

涌泉村村民代表的選舉是隨著《村民委員會組織法》的頒布而開始。該村在村兩委換屆選舉之前先進行村民代表的選舉，村民代表在產(chǎn)生之后組成選舉委員會并推選產(chǎn)生選舉委員會主任。在整個村委會換屆選舉的過程中，村民代表就開始本著對選民負責(zé)的精神履行職責(zé)。隨著村委會換屆選舉的進行，村民代表的責(zé)任意識逐步增強。尤其是從1999年的涌泉村村委會換屆選舉開始，村民代表們的工作熱情和積極性高漲了起來。

（三）涌泉村村務(wù)民主決策的發(fā)展變遷

盡管《村民委員會組織法》已經(jīng)規(guī)定了村務(wù)要進行民主決策，但是事實上涌泉村具有典型性的村務(wù)民主決策還是2013年2月4日的涌泉村第三小組的村民代表就關(guān)于黨和國家對農(nóng)村的貧困年終救助的事項進行協(xié)商和討論的村務(wù)的民主決策。然而，到2014年終，就不再有這樣的村務(wù)民主決策了。通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)：2013年之所以有救助錢物分發(fā)的村務(wù)民主決策，是因為村干部在之前進行了錢物的發(fā)放后，有部分村民對分發(fā)結(jié)果表示質(zhì)疑。所以，村干部為了減輕壓力，才有了這樣的會議。從這個調(diào)研中可以看到，村民的民主決策不是村民自治的關(guān)鍵一環(huán)，反而成了村干部的工具。而在2015年2月13日，涌泉村第三村民小組的村民代表又接到了開會通知，還是和2013年的會議內(nèi)容一樣。我在表達不滿的同時，也有所欣慰，起碼村務(wù)的民主決策這個新生事物沒有夭折，盡管開開停停，但還是曲折發(fā)展下來了。而且要強調(diào)的是，多數(shù)村民代表對這次村委會救助物資分發(fā)的方案投了反對票，否決了村委會的這次工作，導(dǎo)致該項村務(wù)現(xiàn)在依舊擱置，未能處理。這足以說明，村民代表絕不是擺設(shè)，他們是真正要參政議政的。

三、涌泉村村民自治制度發(fā)展變遷的規(guī)律性

上述涌泉村村民自治制度的發(fā)展變遷的表現(xiàn)反映了以下幾條規(guī)律性原理。

（一）農(nóng)村民主選舉的自主性逐漸實現(xiàn)

涌泉村村兩委換屆選舉的發(fā)展變遷反映了該村村民自治民主選舉的自主性有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，該村實現(xiàn)了民主選舉上的更大程度上的自治。這一轉(zhuǎn)變得益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治中角色的轉(zhuǎn)換。村民自治的出路不在于村一級的村委會、村支部的選舉與運行調(diào)試,而在于向上拓展自治的空間。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一級的基層政府、黨委主管的直選就成為村民自治能夠真正實現(xiàn)的重要因素。

（二）村民的公民權(quán)利意識逐漸覺醒

涌泉村的村民代表履職的發(fā)展變遷反映了該村村民的公民權(quán)利意識逐漸增強。在涌泉村的村兩委的換屆選舉中，由村民代表組成的選舉委員會全程負責(zé)村委會的換屆選舉工作。此外，還有更多的村民前來選舉現(xiàn)場進行投票，并對唱票等環(huán)節(jié)極為注重，他們非常關(guān)注正式選出來的村委會成員是否能夠真正為他們辦事，能夠?qū)λ麄冇袀€交代。這一狀況反映了村民渴望參與到村民自治的事務(wù)中來，同時也反映了村民自治在由精英治理向民主治理和大眾治理轉(zhuǎn)變。

（三）村民自治制度不斷發(fā)展

涌泉村村兩委的換屆選舉、村民代表履職以及村務(wù)民主決策的發(fā)展變遷反映了該村的村民自治制度不斷發(fā)展。村民自治制度就程序而言，包括民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。在村兩委的民主選舉實現(xiàn)之后，并且選舉民主由間接民主演變?yōu)橹苯用裰?，又出現(xiàn)了村務(wù)的民主決策。再就村民自治的載體而言，除了以村委會為載體的自治主體外，村民代表大會正在逐步走向成熟足以說明涌泉村的村民自治制度在不斷發(fā)展完善。

四、涌泉村村民自治制度發(fā)展變遷的問題

（一）涌泉村村兩委換屆選舉的問題

涌泉村村兩委的民主選舉已經(jīng)分別進行了九屆、十屆。至此，農(nóng)村民主選舉已經(jīng)深入人心，農(nóng)村的兩委選舉在農(nóng)村的政治生活中也已成為一種新常態(tài)。只是，在村兩委選舉的過程中依舊存在著賄選、家族勢力等因素對選舉的影響。此外，村兩委在選舉程序上還存在著一些問題。村黨支部的選舉模式是全體黨員經(jīng)過投票選出五位支委，這五位支委直接產(chǎn)生支部書記、副書記及支委的分工，不再經(jīng)過黨員大會通過。這種產(chǎn)生模式極具戲劇性，好像有一種把黨支部權(quán)力玩弄于少數(shù)人的手掌之間而不受約束。而且這種產(chǎn)生模式也與基層的直接民主相背離。而村委會委員則是全員海選，但產(chǎn)生委員后的分工又是一個權(quán)力不受約束，且會計一職事關(guān)全村的財務(wù)，其產(chǎn)生方式卻一直模糊不定，甚至直接由村主任指定，這就導(dǎo)致村里財務(wù)的不透明化。

（二）涌泉村村民代表的選舉問題

一直以來，涌泉村的村民代表不是選舉，而是推舉。這種產(chǎn)生方式可能在農(nóng)村這種熟人社會中有著深厚的土壤。在熟人社會中看，這兩種方式不能說哪一種更加優(yōu)越。只是就兩者的特點來說，選舉更加程序化和穩(wěn)定，而推舉則帶有隨意性。

（三）涌泉村村民自治制度的缺陷

涌泉村村民自治制度在不斷發(fā)展的同時，其缺陷也依舊明顯。在“四個民主”中，民主選舉已經(jīng)形成新常態(tài)，而民主決策還處于和獨斷專行的反復(fù)較量中，民主監(jiān)督在一些領(lǐng)域中根本無法落實，民主管理還缺乏穩(wěn)定的模式。如何能讓“四民主”的發(fā)展齊頭并進，相互促進是一大難題。而且，在公民社會不斷發(fā)展的趨勢下，該村的非正式組織的發(fā)展卻很是滯后，也是村民自治的一大缺陷。

五、涌泉村村民自治制度發(fā)展變遷的改進

（一）涌泉村村兩委換屆選舉的改進

針對涌泉村村兩委換屆選舉中存在的問題，堅持基層的直接民主，對村兩委的選舉程序進行進一步的規(guī)范。具體建議如下：村兩委的成員產(chǎn)生后，其具體分工不只是由委員自行商量，而要經(jīng)過村民代表的投票表決。因為，村兩委都是村民自治的組織，都是為了更好的為村民服務(wù)，因而，其分工要經(jīng)過代表村民的村民代表的通過，尤其是村委會的會計，要納入村委會換屆選舉的范圍。這樣，村兩委的換屆選舉既在程序上合法了，又能夠貫徹基層直接民主。

（二）涌泉村村民代表的選舉的改進

針對村民代表的選舉問題，筆者建議村民代表還是要經(jīng)過正規(guī)選舉產(chǎn)生。隨著農(nóng)村民主政治的發(fā)展，代議制民主會在農(nóng)村普遍實施，村民代表的權(quán)力也會增加，而推舉制的隨意性顯然會越來越不適應(yīng)農(nóng)村民主政治形式的需要。為此，村民代表的選舉也要形成新常態(tài)。

（三）涌泉村村民自治制度的改進

村民自治制度的改進，不僅要“四個民主”齊頭并進、相互發(fā)展，而且村民自治的載體也要發(fā)展。除村兩委和村民代表大會的發(fā)展之外，針對第三種載體，即農(nóng)村非正式組織，涌泉村也要有相應(yīng)的推進措施。而且，“四個民主”和三個載體會相互促進而發(fā)展。試想，如果農(nóng)村非正式組織發(fā)展，農(nóng)村的公民社會就會逐步發(fā)展并形成。那么，一旦農(nóng)村非正式組織發(fā)展起來，農(nóng)村居民就必然會對“四個民主”和村兩委和村民代表大會更加關(guān)注。這應(yīng)該就是托克維爾所說的，“依我看，對美國的民主制度的貢獻，自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情?！倍咳宓墓裆鐣S著農(nóng)村非正式組織的發(fā)展而形成，這應(yīng)該就是維護該村村民自治制度的最大民情。

（四）涌泉村村民自治體制的改進

村民自治要進一步拓寬自治渠道，密切干群關(guān)系。為此，需要進一步改進村民自治體制。一是改進黨支部與村委會的關(guān)系。村委會在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨支部和村委會擰成一股繩，勁往一處使，真正形成合力，共同帶領(lǐng)群眾發(fā)家致富，促進經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展。二是改進村干部對上負責(zé)和對下負責(zé)的關(guān)系，村干部接受上級的領(lǐng)導(dǎo)，同時也接受全村群眾的監(jiān)督，上下一致，有力地推動農(nóng)村工作的開展。三是改進村干部和村民的關(guān)系，村干部要真心實意為村民辦實事辦好事。

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（責(zé)編：劉海琴）

中圖分類號：D638

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-8431（2016）03-0046-04

〔收稿日期〕2016-04-10

〔作者簡介〕劉浩（1989-），男，中共湖北省委黨校中外政治制度專業(yè)2014級碩士研究生。