中共蚌埠市委黨校課題組（中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠233040）

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推行行政權(quán)力清單制度與實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化
——以安徽省蚌埠市為例

中共蚌埠市委黨校課題組
（中共蚌埠市委黨校，安徽蚌埠233040）

摘要：在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的過程中，制度性因素占主導(dǎo)地位。行政權(quán)力清單制度的建立和完善，直接關(guān)系到政府治理的效能。在行政權(quán)力清單制度的推行過程中，不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、依法確權(quán)、簡政放權(quán)、陽光示權(quán)、全程控權(quán)等方面的制度建設(shè)力度，使制度化為行動，取得實(shí)效。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力清單；政府治理；現(xiàn)代化

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度。十八屆四中全會提出推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。2015年3月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，行政權(quán)力清單制度自上而下全面推開。行政權(quán)力清單制度強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力配置的合法性、科學(xué)性，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行流程，有利于公民依法自主活動和市場主體依法經(jīng)營,有利于改善公職人員的工作作風(fēng)和政府工作效能,有利于加強(qiáng)群眾監(jiān)督和政府的內(nèi)部監(jiān)督,有利于確保權(quán)力真正關(guān)進(jìn)制度的籠子里,有利于實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化和政府治理能力的提升。

一、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化需要建立和完善行政權(quán)力清單制度

（一）政府治理現(xiàn)代化的核心是政府權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行

政府治理是國家治理的核心部分。實(shí)現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展方向和內(nèi)在要求，切實(shí)推行科學(xué)行政、民主行政、依法行政，并用制度和程序保證其規(guī)范化、常態(tài)化?？茖W(xué)行政、民主行政、依法行政的關(guān)鍵在于政府權(quán)力科學(xué)配置與運(yùn)行。從這個角度講，政府治理現(xiàn)代化雖然涉及很多方面，但更具本質(zhì)性的則是政府權(quán)力的科學(xué)配置與運(yùn)行。

（二）建立和完善行政權(quán)力清單制度是科學(xué)配置與運(yùn)行政府權(quán)力的有效途徑

依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念，陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點(diǎn)，權(quán)責(zé)一致是權(quán)力清單制度的基本原則。建立權(quán)力清單制度，使政府的各項(xiàng)權(quán)力的依據(jù)、來源、界定、配置、使用、制約更加明晰，使政府權(quán)力的配置與運(yùn)行更加科學(xué)、規(guī)范，有利于提升政府治理能力。

二、蚌埠市推行行政權(quán)力清單制度的主要做法

（一）注重總體設(shè)計(jì)，構(gòu)建三級權(quán)力清單制度

2014年10月27日，蚌埠市委市政府下發(fā)《蚌埠市關(guān)于深入開展市級職權(quán)清理推行行政權(quán)力清單制度的通知》，啟動行政權(quán)力清單制度建設(shè)工作。行政權(quán)力清理的范圍涉及53個部門，包括市政府工作部門、直屬機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，列入黨委工作機(jī)構(gòu)序列、依法承擔(dān)行政職能的部門，具有行政主體資格依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位以及行駛行政權(quán)力的其他有關(guān)部門。開展清理并列入權(quán)力清單的職權(quán)事項(xiàng)，包括行政審批（行政許可和非行政許可審批）、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎勵、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等10類事項(xiàng)。統(tǒng)籌規(guī)劃三級政府權(quán)力清單制度建設(shè)，市級先行，縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓茬推進(jìn)。

（二）堅(jiān)持簡政放權(quán)，精心編制行政權(quán)力清單

經(jīng)過清權(quán)、確權(quán)、確責(zé)、曬權(quán)、制權(quán)、優(yōu)化流程等環(huán)節(jié)，2015年2月16日，蚌埠市正式公布實(shí)施包含權(quán)力清單、責(zé)任清單、運(yùn)行流程、廉政防控的“四位一體”權(quán)責(zé)清單體系。

按照能減則減、能放則放的原則，對省政府取消的權(quán)力一律對應(yīng)取消，對省政府下放的權(quán)力，原則上下放到縣區(qū)，對直接面向基層和群眾，量大面廣，縣區(qū)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)、管理更為方便有效的權(quán)力一律要求各單位進(jìn)行下放，對市縣區(qū)共有的行政權(quán)力，原則上實(shí)行屬地管理。經(jīng)過清理，蚌埠市共保留行政權(quán)力1751項(xiàng)，精簡率達(dá)62%。

蚌埠市將責(zé)任界定為應(yīng)盡義務(wù)（分內(nèi)應(yīng)做的事）、承擔(dān)過失（未做好分內(nèi)事，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失），同時明確了違規(guī)行使權(quán)力的責(zé)任。責(zé)任內(nèi)容確定為：責(zé)任事項(xiàng)、追責(zé)情形、責(zé)任和追責(zé)依據(jù)。根據(jù)每一項(xiàng)具體的權(quán)力，將對應(yīng)的責(zé)任細(xì)化到條，落實(shí)到款。共編制2.76萬個責(zé)任事項(xiàng)，3.63萬條追究情形。

按照規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行和便民高效的要求，確定696個行政權(quán)力運(yùn)行流程圖，進(jìn)一步簡化辦事環(huán)節(jié)，明確辦事程序、時限、承辦機(jī)構(gòu)、監(jiān)督舉報(bào)電話，實(shí)行權(quán)力運(yùn)行“流程再造”。

對保留的行政權(quán)力，緊扣容易滋生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)明確廉政風(fēng)險的表現(xiàn)形式、風(fēng)險等級、防控措施、責(zé)任機(jī)構(gòu)、人員。審核排查廉政風(fēng)險點(diǎn)11000余個，制定防控措施1萬多條。

（三）開門建設(shè)清單，主動接受社會各界監(jiān)督

1.深入征求部門和縣區(qū)意見。對權(quán)力事項(xiàng)存在異議的，主動與各部門對接，充分聽取意見，不斷修改完善，形成共識。對下放、動態(tài)管理權(quán)力事項(xiàng)，積極聯(lián)系各部門開展可行性與合理性研究，廣泛征求縣區(qū)編辦和有關(guān)部門意見。對公共資源交易等涉及多家單位的行政權(quán)力事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室多次召開協(xié)調(diào)會，商討解決權(quán)力上報(bào)、劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)。

2.組織專家論證。邀請省專家、市人大和市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)、市政府法律顧問、安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)教授、市委黨校教授以及市直相關(guān)部門熟悉法律和行政審批等相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)，組成專家組對市政府權(quán)力清單和相關(guān)問題進(jìn)行“把脈問診”。

3.公示清單。將政府權(quán)責(zé)清單在市政府信息公開網(wǎng)上進(jìn)行公示，廣泛征求社會各界意見。

（四）實(shí)行多策并舉，推動清單落地生效

1.科學(xué)劃分監(jiān)管事權(quán)。明確政府各部門行使權(quán)力的范圍和邊界，防止出現(xiàn)政府監(jiān)管“真空”，防止各級政府重復(fù)監(jiān)管。如市民委對市、縣區(qū)民族宗教事務(wù)和宗教團(tuán)體、機(jī)構(gòu)監(jiān)管事權(quán)進(jìn)行了劃分，市級負(fù)責(zé)全市性宗教團(tuán)隊(duì)和規(guī)模較大的寺觀教堂監(jiān)管，縣區(qū)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)宗教團(tuán)隊(duì)和規(guī)模較小的寺觀教堂監(jiān)管。做到各層級權(quán)力運(yùn)行職責(zé)清晰、規(guī)范有序。

2.結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作。將部門清單中精簡、取消、轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)進(jìn)一步以“三定”規(guī)定形式明確下來，確保清單制度落地見效。參照市直各部門權(quán)責(zé)清單情況、承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)，重新核定市直各部門行政編制。結(jié)合市級行政權(quán)力下放情況，推進(jìn)行政編制向基層傾斜，從市級下劃24名行政編制、35名事業(yè)編制和相關(guān)人員到市轄四區(qū)。

3.與監(jiān)管制度相銜接。將建立權(quán)力運(yùn)行的事中事后監(jiān)管制度與政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)工作同步安排，同步培訓(xùn)，并提供制度建設(shè)的具體示例。如市公共資源交易監(jiān)管局，在建設(shè)權(quán)力清單制度的同時，同步建設(shè)全市統(tǒng)一的公共資源交易電子監(jiān)察系統(tǒng)，針對20個方面35個風(fēng)險點(diǎn)，通過一網(wǎng)運(yùn)行系統(tǒng)對各類交易活動實(shí)時監(jiān)控、預(yù)警糾錯、績效評估、全程留痕。通過轉(zhuǎn)變管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

三、行政權(quán)力運(yùn)行不適應(yīng)政府治理現(xiàn)代化之處

（一）參與度不高，效果不明顯

現(xiàn)實(shí)中，清單制度往往由政府“自編、自導(dǎo)、自演”，社會參與度不高，一般在政府網(wǎng)站一掛了之，公開與透明度不高，普通百姓不主動搜尋很難獲悉相關(guān)情況。除了市編辦、市法制辦、市行政審批監(jiān)管局、市監(jiān)察局等幾個直接參與的部門外，其他不直接參與的部門和工作人員普遍對行政權(quán)力清單制度建設(shè)情況知曉不多。在面向蚌埠市委黨校主體班學(xué)員和安徽省委黨校函授研究生發(fā)放的400份并有效回收的348份問卷調(diào)查結(jié)果也反映了這一現(xiàn)象：25.6%的人認(rèn)為蚌埠市推行行政權(quán)力清單制度效果明顯；56%的人認(rèn)為蚌埠市推行行政權(quán)力清單制度效果一般；7.8%認(rèn)為行政權(quán)力清單在實(shí)施中走樣、變形；10.6%的人表示不知道此事；甚至17.2%只知道自己在行使行政權(quán)力，卻不知道行使的是什么行政權(quán)力。

（二）權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致執(zhí)行扭曲

1.行政權(quán)力邊界不清晰依然突出。在權(quán)力運(yùn)作的過程中，上下級政府和不同部門之間行政權(quán)力邊界不清晰依然突出。在放權(quán)和清理行政權(quán)力的過程中，各部門都會尋找對己有利的法律和依據(jù)，遇到有利的事情就互相搶，不利的事情就互相推，導(dǎo)致權(quán)力執(zhí)行的扭曲和上下政府部門之間非制度性博弈日益加劇。通過問卷調(diào)查:47.7%的人認(rèn)為市直部門間的權(quán)力分配缺乏明確規(guī)定，存在交叉；44%的人認(rèn)為部門內(nèi)部權(quán)力配置沒有法定化、制度化、清單化，存在交叉或者缺失。

2.每項(xiàng)權(quán)力應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不明確。國家行政機(jī)關(guān)依法享有管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力，但每一項(xiàng)權(quán)力的形式背后需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任不明確。即使各單位按照要求出臺了責(zé)任清單，但多數(shù)是在倉促的時間內(nèi)為完成任務(wù)而照葫蘆畫瓢，應(yīng)付了事。同時由于責(zé)任清單是由各部門自己制定的，部門存在將責(zé)任避重就輕，化大為小的可能性。各部門都普遍抱怨編制嚴(yán)重不足，無法承接上級下放的權(quán)力，同時部分單位仍存在養(yǎng)懶人現(xiàn)象，導(dǎo)致有些崗位有名無實(shí)。

3.上下級權(quán)力與責(zé)任不對等問題依然存在。在科層制條件下，上級政府擁有絕對的話語權(quán)和控制力。上級政府可以利用處在權(quán)力的上端和優(yōu)勢地位截留部分權(quán)力，而把責(zé)任推給下級，容易導(dǎo)致上面權(quán)大而責(zé)小、下面權(quán)小而責(zé)大的權(quán)責(zé)配置失衡。

（三）部分做法有悖改革最初的價值目標(biāo)

權(quán)力清單制度界定政府的權(quán)力邊界，旨在給市場和企業(yè)帶來更大的發(fā)展空間，給基層群眾帶來更大便利。但由于擠壓了某些部門的權(quán)力尋租空間，導(dǎo)致一些人和部門在權(quán)力清單“瘦身”中玩起“躲貓貓”，這些情況不糾正，可能抵消權(quán)力清單制度的正向作用。

1.打包權(quán)力。調(diào)查問卷顯示:49.1%的人認(rèn)為，有些單位為了完成清理任務(wù)，將權(quán)力事項(xiàng)捆扎打包，以減少改革后的項(xiàng)目數(shù)量；34.2%的人認(rèn)為，部分單位因“行政權(quán)力進(jìn)清單,清單之外無權(quán)力”,爭相擴(kuò)大權(quán)力事項(xiàng),將一些機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行管理、公共服務(wù)等列入權(quán)力事項(xiàng),以增加清理前的權(quán)力基數(shù)。

2.推卸責(zé)任。調(diào)查問卷顯示:42.5%的人認(rèn)為，一些部門的權(quán)力清單上有追責(zé)機(jī)制，受到責(zé)任倒逼和問責(zé)追責(zé)壓力的部門借此提出取消或調(diào)整一些責(zé)任大、風(fēng)險高的權(quán)力事項(xiàng)。

3.轉(zhuǎn)移權(quán)力。調(diào)查問卷顯示:45.4%的人認(rèn)為，一些部門迫于權(quán)力清單的高壓態(tài)勢,不得已將相關(guān)權(quán)力事項(xiàng)取消,但又巧妙地轉(zhuǎn)移給“二政府”即各類評審機(jī)構(gòu)。權(quán)力清單雖“清”了、“短”了,但企業(yè)要跑的事情還是很多。

4.消極規(guī)避。權(quán)力清單公開后對權(quán)力有所限制，用起來不能隨心所欲，可能導(dǎo)致一些人借權(quán)力清單為名不作為；或者權(quán)力擁有者口頭上也不離清廉服務(wù)為民，但私下里依然我行我素，處處設(shè)置障礙，主觀增加群眾辦事難度以謀取不當(dāng)利益。調(diào)查問卷顯示:37.6%的人認(rèn)為部分干部借權(quán)力清單為名不作為。

（四）相關(guān)配套改革有待及時跟進(jìn)

1.法律法規(guī)的不斷變化，容易導(dǎo)致權(quán)力清單滯后。法律、法規(guī)、規(guī)章根據(jù)當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢需要經(jīng)常立、改、廢，如果沒有制度設(shè)計(jì)專業(yè)人士及時對相應(yīng)的具體執(zhí)法項(xiàng)目提出修改意見，就有可能出現(xiàn)行政權(quán)力清單與相關(guān)法律法規(guī)不同步現(xiàn)象。另外由于現(xiàn)行制度只規(guī)范了部分行政行為，造成大量的行政行為游離于制度之外，因而存在大量的法外權(quán)力，因滿足公共管理、社會管理的需要和法律制定、修改的滯后，而具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。若一律基于“清單之外無權(quán)力”而被廢除，要么造成一些管理領(lǐng)域的“真空”，要么誘導(dǎo)實(shí)務(wù)部門想方設(shè)法規(guī)避清單，將清單“虛置”。還有一部分行政權(quán)力已無必要行使，但是由于法律沒有及時修正，就不能廢止。調(diào)查問卷顯示:60.6%的人認(rèn)為行政審批事項(xiàng)經(jīng)過多次清理，目前保留事項(xiàng)基本具有法律法規(guī)依據(jù)，但是有些法律本身已經(jīng)滯后或不合實(shí)際，甚至帶有明顯部門利益傾向。

2.行政權(quán)力公開透明不夠。第一，公開權(quán)力清單的平臺較少，除了政府網(wǎng)站和政務(wù)信息公開網(wǎng)等官方途徑之外，其它載體少見權(quán)力清單相關(guān)信息。第二，行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)作平臺尚未完全建成，功能還有所欠缺，橫向與部門沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，縱向與省，縣區(qū)沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，政務(wù)服務(wù)中心軟硬件設(shè)施已運(yùn)行多年，設(shè)施老化，容量不足，亟需改造升級，影響公民的辦事效率和權(quán)力運(yùn)作的透明度，也給暗箱操作及“潛規(guī)則”的運(yùn)作留下了空間。第三，企業(yè)和群眾不習(xí)慣、不善于運(yùn)用網(wǎng)上平臺，大都習(xí)慣派人到窗口提交有關(guān)事項(xiàng)。同時，網(wǎng)上提交申報(bào)材料時，一些材料還需要領(lǐng)證時書面提供，繳費(fèi)和領(lǐng)證環(huán)節(jié)也要現(xiàn)場辦理，影響了網(wǎng)上遠(yuǎn)程提交材料的積極性。

3.監(jiān)管失位。由于紀(jì)檢在監(jiān)督方面的實(shí)效性不夠完善，輿論監(jiān)督、法律監(jiān)督、民主監(jiān)督權(quán)威性不夠強(qiáng)，人民群眾監(jiān)督的渠道不夠?qū)?，?dǎo)致不同監(jiān)督的合力不夠強(qiáng)，權(quán)力監(jiān)督制度中的漏洞和屏障較多，存在“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象，各種監(jiān)督對權(quán)力的制約作用不能完全發(fā)揮。調(diào)查問卷顯示:68.4%的人認(rèn)為對落實(shí)整個權(quán)力清單缺少相應(yīng)的監(jiān)管制度。

四、建立和完善權(quán)力清單制度，助推政府治理現(xiàn)代化

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)政府治理由無序到統(tǒng)一

1.權(quán)力清單全覆蓋，形成改革合力。權(quán)力清單應(yīng)該全面覆蓋所有權(quán)力才能形成改革合力，局部領(lǐng)域的改革往往受制于大環(huán)境難以徹底落實(shí)。第一，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)覆蓋所有層級，即縱向到底，從上到下的各級黨和政府都應(yīng)制定并公開自身的權(quán)力清單，不允許任何層級不受監(jiān)督。第二，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)覆蓋所有部門，即橫向到邊，所有掌握公權(quán)力的部門（國家安全機(jī)關(guān)除外）都應(yīng)推行權(quán)力清單制度，不允許不受監(jiān)督的特殊部門。第三，全面梳理“非權(quán)力清單”，如，行政合同、行政指導(dǎo)、行政資助、行政信息、行政服務(wù)等，公開并規(guī)范非權(quán)力行為的適用范圍和行使要求，使得非權(quán)力行為與權(quán)力行為要求一致，配置科學(xué)、合理，依法行使，全面發(fā)揮出清單制度的功效。全覆蓋符合國家治理現(xiàn)代化條件下的權(quán)力運(yùn)作公平、公正、透明的趨勢和要求，有利于增強(qiáng)權(quán)力清單制度推行的權(quán)威性和有效性，形成全面改革的合力，助推政府治理現(xiàn)代化。

2.制定全國性的法規(guī)，全面規(guī)范行政權(quán)力清單的推行。權(quán)力清單制度的推行是嚴(yán)肅性的工作，中央政府有必要制定全國性的法規(guī)予以保證。否則，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，自行制定和實(shí)施，容易導(dǎo)致混亂，銜接不暢。國務(wù)院充分吸納地方政府在推行權(quán)力清單實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法，將其整合、提升，制定行政權(quán)力清單條例，全面規(guī)范行政權(quán)力清單制度。第一，為維持權(quán)力清單制度的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，該條例中要有強(qiáng)制性條款以保證清單的權(quán)威性，并用規(guī)范性文件形式統(tǒng)一公布清單，以保證形式上的統(tǒng)一。強(qiáng)制性條款包括規(guī)定權(quán)力清單編制和出臺的主體、程序、主體的權(quán)限、客體范圍、權(quán)力清單的性質(zhì)和效力、權(quán)力清單的適用范圍以及違反權(quán)力清單需承擔(dān)的責(zé)任等。第二，條例應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府在不影響大原則的前提下自行探索、創(chuàng)新，根據(jù)不同地方的實(shí)際情況自主選擇適合本地的權(quán)力公開方式和途徑等。

（二）嚴(yán)格依法確權(quán)，促進(jìn)政府治理由人治到法治

1.從立法上明確各級政府的權(quán)力邊界。我國各級政府的權(quán)力來自憲法及地方組織法的授權(quán)，但這些法律對于各級政府到底有哪些權(quán)力的規(guī)定比較原則性、抽象性，沒有具體明確到底是哪些權(quán)力。在實(shí)際運(yùn)行中，上級政府根據(jù)形勢和任務(wù)的需要，經(jīng)常上收或下放下級政府權(quán)力，這種授予有的通過行政法規(guī)，有的通過領(lǐng)導(dǎo)人的指示完成，帶有較強(qiáng)的主觀色彩。上收或下放沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致“一收就死、一放就亂”的局面，使權(quán)力偏離公共性的方向，出現(xiàn)權(quán)力濫用和權(quán)力不作為等現(xiàn)象，給權(quán)力尋租帶來機(jī)會。各地在建設(shè)權(quán)力清單制度過程中立法機(jī)關(guān)基本靠邊站，即沒有在源頭上明確各級政府和各部門的元權(quán)力的權(quán)力邊界，改革沒有超越單純的行政范圍，改革的合法性、持久性和有效性無從保證，難以從根本上解決問題。建議組建一個高端的專家團(tuán)隊(duì)，擬定各級政府權(quán)力邊界初稿，在充分征求社會各方意見的基礎(chǔ)上將各級政府權(quán)力細(xì)化為政府和部門的權(quán)力清單，提交各級人大討論通過成為法律法規(guī)。也就是說權(quán)力清單的內(nèi)容不是部門說了算，也不是領(lǐng)導(dǎo)說了算，而是立法機(jī)關(guān)來確定，以保證權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、合法性及執(zhí)行的強(qiáng)制性。

2.修改與清單有關(guān)的法律規(guī)定。第一，修改《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，把各級政府權(quán)力清單納入人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督范疇，作為規(guī)范性文件的備案審查范圍。第二，修改行政復(fù)議法和行政訴訟法，實(shí)現(xiàn)其與權(quán)力清單制度的融合，明確權(quán)力清單在行政復(fù)議和行政訴訟過程中的地位和作用，增加權(quán)力清單在行政復(fù)議和行政訴訟中具體運(yùn)作條款。第三，修改國務(wù)院的《信息公開條例》相關(guān)內(nèi)容，把權(quán)力清單納入政府必須公開的信息目錄范圍之內(nèi)。第四，完善政府部門的法治考核指標(biāo)，把推行權(quán)力清單的過程與效果納入政府法治指標(biāo)，將行政權(quán)力清單制度納入法治政府的建設(shè)中。

3.建立權(quán)力清單和運(yùn)行流程動態(tài)調(diào)整機(jī)制。調(diào)查問卷顯示：63.8%的人認(rèn)為對權(quán)力清單實(shí)行動態(tài)管理，建立有進(jìn)有出的機(jī)制。第一，建議實(shí)行權(quán)力清單年審制度，每年審核一次，由立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。無論是保留項(xiàng)目，還是增減的項(xiàng)目，由政府廣泛征求社會各界意見，各方綜合評估后，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審核表決通過，交由政府組織實(shí)施。第二，經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)的權(quán)力清單統(tǒng)一由立法機(jī)關(guān)按年份分級,在政府網(wǎng)站等載體上進(jìn)行公布、公開。

（三）結(jié)合簡政放權(quán)，促進(jìn)政府治理由管理到服務(wù)

通過推行權(quán)力清單制度，結(jié)合簡政放權(quán)，進(jìn)一步理順政府與市場、社會的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，切實(shí)將政府職能落實(shí)在創(chuàng)造良好環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會公平正義等方面，促進(jìn)政府治理由管理到服務(wù)。政府管理服務(wù)應(yīng)當(dāng)是并重的，職權(quán)職責(zé)也是并重的。對于政府限制公民、法人和社會組織的法定權(quán)力，是法無授權(quán)不可為。但是對社會提供服務(wù)方面，政府要積極發(fā)揮主觀能動性，防止以權(quán)力清單為名不作為。

1.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)的力度。權(quán)力清單制度，通過對各級政府和部門行政職權(quán)進(jìn)行縱向到底、橫向到邊地清理，將行政權(quán)力暴露在陽光下，給公眾一個知情權(quán)，有利于減少腐敗和轉(zhuǎn)變政府職能。第一，按照簡政放權(quán)的精神，凡是對直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項(xiàng)，盡量下放基層管理。第二，對行政處罰事項(xiàng)，則重點(diǎn)推進(jìn)屬地管理。第三，凡是社會和個人能做好的，一律下放。推行權(quán)力清單應(yīng)使政府權(quán)力事項(xiàng)真的大幅度減少，是一份“瘦身”的清單、政府職能歸位的“清單”。從另一個角度講，只有切實(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能，把更多事情還與市場和社會，還政于民，更多發(fā)揮市場對于資源配置的決定性作用和社會力量參與公共事務(wù)的自我管理作用，政府的事權(quán)才會真正得到減縮，行政權(quán)力才會真正削減。

2.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步提高簡政放權(quán)的質(zhì)量。第一，推行權(quán)力清單制度，要突出問題導(dǎo)向和百姓關(guān)心的重點(diǎn)，抓住主要矛盾。當(dāng)前百姓訴求最多的問題主要集中在審批和執(zhí)法領(lǐng)域的那些與企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活密切相關(guān)的、直接面向行政相對人的政府權(quán)力。所以，應(yīng)該順應(yīng)民意，首先清理和規(guī)范這兩類行政權(quán)力，讓老百姓看到實(shí)效。第二，權(quán)力清單制度要切實(shí)起到高效便民的作用，要求政府必須對各種權(quán)力事項(xiàng)，特別是對企業(yè)生產(chǎn)、群眾生活、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面有直接影響的權(quán)力事項(xiàng)，逐項(xiàng)繪制出簡明扼要、百姓能看懂的權(quán)力運(yùn)行流程圖，真正起到“辦事指南”的作用。

3.通過推行權(quán)力清單制度，進(jìn)一步理清理順權(quán)責(zé)關(guān)系。調(diào)查問卷顯示:58.6%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確各層級政府各部門及其內(nèi)部權(quán)力劃分。第一，以推行行政權(quán)力清單制度為契機(jī)，按照財(cái)權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，明確規(guī)定省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級政府的職權(quán)重點(diǎn)，在各自職權(quán)范圍內(nèi)推行行政權(quán)力清單制度。同時，結(jié)合行政權(quán)力清單制度的推行，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，將能交給下級政府處理的事項(xiàng)，放手交給下級。第二，強(qiáng)化部門責(zé)任。按照政府不同部門性質(zhì)和職責(zé)定位，明確各自的職能重點(diǎn)和責(zé)任。為防止責(zé)任分化、淡化、弱化，應(yīng)該堅(jiān)持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項(xiàng)，明確牽頭部門和其他部門責(zé)任。第三，以推行行政權(quán)力清單制度為契機(jī)，合理劃分部門間的職權(quán)，理順部門間的權(quán)力關(guān)系。建立有效制度，明確規(guī)范部門職責(zé)分工的協(xié)調(diào)工作，破解部門間職責(zé)交叉、協(xié)調(diào)不暢等問題，切實(shí)提高行政效率，形成合力。

4.通過推行權(quán)力清單制度，不斷推動行政體制改革。實(shí)行權(quán)力清單制度，表面看起來，是對行政權(quán)力進(jìn)行清理、編制和公開，實(shí)質(zhì)上，它更重要的是科學(xué)界定政府內(nèi)外部和不同層級政府間權(quán)力關(guān)系。而權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，直接牽動政府職能的轉(zhuǎn)變、各方利益格局的調(diào)整、政府組織再造等方面的改革。第一，編制權(quán)力清單，應(yīng)與機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)進(jìn)行，將權(quán)力事項(xiàng)的增減、轉(zhuǎn)移與機(jī)構(gòu)改革、編制調(diào)整結(jié)合起來，才能取得可靠的效果。第二，編制權(quán)力清單，應(yīng)與事業(yè)單位的分類改革結(jié)合。在權(quán)力清單的編制過程中，一方面有序推進(jìn)事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的全面脫鉤改制，另一方面將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位納入行政機(jī)關(guān)，做好這兩塊的過渡性安排，使權(quán)力清單能全面地呈現(xiàn)和規(guī)范行政權(quán)力及其衍生權(quán)力。

（四）推進(jìn)陽光示權(quán)，促進(jìn)政府治理由封閉到公開

1.公開示權(quán)。經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審核通過的行政權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、權(quán)力運(yùn)行流程等項(xiàng)目的所有信息和因素，除涉及國家秘密及依法不予公開的外，應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確地在政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)、政府門戶網(wǎng)站等通過專欄進(jìn)行公示。將政府權(quán)力的所有項(xiàng)目和流程全部置于群眾的視線內(nèi)，不留死角，增加權(quán)力運(yùn)作的透明度，保障百姓的知情權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，確保權(quán)力真正接受社會監(jiān)督。按照規(guī)定的權(quán)限和程序行使，不敢輕易踐踏制度理性，不敢尋租，倒逼權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，不斷發(fā)揮權(quán)力清單制度在國家治理中的規(guī)范性作用。

2.結(jié)合信息化政府建設(shè)完善權(quán)力清單制度。隨著政府信息化建設(shè)力度的加大，各地的網(wǎng)上政務(wù)大廳正在加快建設(shè)中，互聯(lián)互通范圍和進(jìn)度在不斷推進(jìn)，有些地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上查詢和在線受理并完成部分業(yè)務(wù)。第一，網(wǎng)上權(quán)力運(yùn)行平臺應(yīng)該納入政府信息化建設(shè)的總體部署和設(shè)計(jì)中。按照安徽省統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺建設(shè)規(guī)劃，整合現(xiàn)有電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源，建設(shè)行政權(quán)力“一庫四平臺”（行政權(quán)力項(xiàng)目庫，行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行平臺、政務(wù)公開服務(wù)平臺、法制監(jiān)督平臺、電子監(jiān)察平臺），做好平臺與權(quán)力清單的銜接融合，加快推進(jìn)權(quán)力事項(xiàng)網(wǎng)上運(yùn)行，主動接受社會監(jiān)督。第二，加大投入，升級改造政務(wù)服務(wù)中心軟硬件設(shè)施，完善并豐富行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)作平臺的功能，推動不同層級、不同部門之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同，提高權(quán)力運(yùn)作的透明度和效能。

3.豐富權(quán)力信息公開的渠道。探索直接、快捷、有效的數(shù)字電視、告知單、公告牌、明白卡等途徑公開政府信息，做到規(guī)范簡潔、便于操作、權(quán)威可信，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開信息讓人民群眾“看得懂、聽得到、信得過、能監(jiān)督”。拓展其他政府信息公開載體的功能和作用，如，通過“12345市長熱線服務(wù)中心”、電視臺“政行風(fēng)熱線”、新聞發(fā)布會等問政互動平臺，微博、微信、客戶端等快捷回應(yīng)平臺等探索信息發(fā)布工作，

4.加大權(quán)力公開的宣傳教育。第一，加強(qiáng)對權(quán)力公開的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化各級政府及部門把權(quán)力公開透明作為政府工作的基本制度，改進(jìn)工作作風(fēng)，重點(diǎn)解決好機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員配備、經(jīng)費(fèi)保障等方面的困難和問題，強(qiáng)化權(quán)力公開的經(jīng)常化工作督查和調(diào)度力度。第二，開展宣傳學(xué)習(xí)。把權(quán)力公開納入各級干部培訓(xùn)計(jì)劃，增強(qiáng)各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的政策執(zhí)行力。突出加強(qiáng)新聞發(fā)言人的政府信息公開政策法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高責(zé)任意識和能力。加大權(quán)力公開經(jīng)驗(yàn)和做法宣傳力度，提升知曉度、支持度。第三，組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對政府權(quán)力公開主體分管領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)和技能培訓(xùn)，全面提高系統(tǒng)工作能力，提升權(quán)力公開工作質(zhì)量。第四，通過宣傳教育使群眾逐步適應(yīng)權(quán)力公開的形勢，加強(qiáng)對群眾辦事方式的引導(dǎo)，宣傳無紙化辦公、網(wǎng)上辦事，改變?nèi)罕娨蕾嚧翱诤同F(xiàn)場辦事的慣性，積極鼓勵網(wǎng)上遠(yuǎn)程自我服務(wù)。

（五）深化全程控權(quán)，促進(jìn)政府治理由無限到有度

1.權(quán)力清單制度是制約權(quán)力的基礎(chǔ)工程。好的政府治理，必須對權(quán)力運(yùn)行實(shí)施全方位、全領(lǐng)域、全過程監(jiān)控。監(jiān)督和制約權(quán)力的前提是公開權(quán)力。權(quán)力清單制度從權(quán)力源頭著手，劃清了政府與市場、政府與社會、政府內(nèi)部各層級和部門間的權(quán)力邊界，以清單形式公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，為群眾監(jiān)督權(quán)力，也為上級政府和監(jiān)督部門掌握、監(jiān)督各級政府部門的公共權(quán)力行使?fàn)顩r提供了有效途徑。清單的公開有效強(qiáng)化了輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督、民主監(jiān)督等多元監(jiān)督作用，能有效彌補(bǔ)黨政自我監(jiān)督的不足，有利于把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。調(diào)查問卷顯示:64.4%的人認(rèn)為加強(qiáng)和完善清單內(nèi)外權(quán)力的監(jiān)督。

2.加強(qiáng)對政府各部門權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督管理。加快制定出臺政府權(quán)責(zé)清單運(yùn)行監(jiān)管辦法和相關(guān)配套制度，構(gòu)建有效監(jiān)管機(jī)制，推動權(quán)力監(jiān)督工作的常規(guī)化、程序化、規(guī)范化，突破自我監(jiān)督的弊端，提升綜合監(jiān)督的信度和效度問題。確保各部門嚴(yán)格依法行政、依清單行使行政職權(quán)，使清單制度落地見效。

3.完善責(zé)任清單和責(zé)任追究。謹(jǐn)防權(quán)力清單隨意、濫用、異化等現(xiàn)象。完善、細(xì)化責(zé)任清單和責(zé)任追究，確保清單制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性。第一，為避免部門規(guī)避制度性漏洞和責(zé)任，應(yīng)該避免由部門自己制定并完成本部門的責(zé)任清單和責(zé)任追究，應(yīng)該將責(zé)任清單和責(zé)任追究擬定工作交給紀(jì)檢、法制辦等中立部門把關(guān)，防治責(zé)任異化，確保責(zé)任落實(shí)到具體部門和人員。第二，加大巡視檢查的力度和強(qiáng)度，嚴(yán)格追究用權(quán)者錯位、越位、不到位、不作為、亂作為的責(zé)任，對不按照清單行權(quán)的部門和個體，嚴(yán)肅追究責(zé)任，讓用權(quán)者謹(jǐn)慎用權(quán)、敬畏權(quán)力。

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［8］韓小喬.“曬權(quán)力”更要回應(yīng)群眾關(guān)切［N］.安徽日報(bào)，2016-02-23.

（責(zé)編：張清雅）

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-8431（2016）03-0028-06

〔收稿日期〕2015-12-28

〔基金項(xiàng)目〕安徽省委黨校2015年重點(diǎn)課題。

〔作者簡介〕饒彩霞（1970-），女，中共蚌埠市委黨校公共管理教研部副教授。